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1 Melanie Diermann Lernen von Obama Regierungskommunikation mit dem Yes-we-can - Faktor 13. September 2010 Redaktion Matthias Bianchi, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Wissenschaftliche Koordination Kristina Weissenbach, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Sekretariat Anita Weber Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / Herausgeber (V.i.S.d.P.) Univ.-Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte Redaktionsanschrift Redaktion Regierungsforschung.de NRW School of Governance Institut für Politikwissenschaft Lotharstraße Duisburg Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 /

2 Lernen von Obama: Regierungskommunikation mit dem Yes-we-can -Faktor Forschungsbericht im Rahmen des Fellowship-Programms 2009 der NRW School of Governance und dem American Insitute for Contemporary German Studies Die Studie thematisiert die Regierungskommunikation der Regierung Obama und die Möglichkeiten einer Übertragbarkeit erfolgreicher Kommunikationsstrategien auf NRW. Die Regierungskommunikation der Regierung Obama ist erfolgreich, weil es Obama besser als anderen Regierungschefs gelingt, den Handlungskorridor für Regierungskommunikation angemessen zu bewerten und zu nutzen. Für Regierungskommunikation in NRW ergeben sich aus der Analyse seiner Regierungskommunikation folgende Handlungsempfehlungen: Ressourcen und Restriktionen fallbezogen herauszuarbeiten, Handlungskorridore definieren und optimal nutzen. Dieses Ziel ist am ehesten durch kontinuierliche politikwissenschaftliche Beratung erreichbar. Regierungskommunikation stärker als bisher an der Erwartungshaltung der Bürger orientieren. Dazu bedarf es einer regelmäßigen systematischen Erhebung der Erwartungshaltung sowie einer konzertierten Auswertung. Den Einsatz von Web 2.0-Instrumenten im Kontext der kommunikativen Anliegen fallbezogen planen und Instrumente sinnvoll (nicht blind) einsetzen. Auch hier bietet sich das Einholen wissenschaftlicher Expertise an. 2

3 I UNTERSUCHUNGSRAHMEN 1. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung 2. Definition zentraler Begriffe 3. Modell zum Vergleich von Regierungskommunikation II MOEGLICHKEITEN UND GRENZEN DER ÜBERTRAGBARKEIT 4. Regierungskommunikation in den USA 5. Regierungskommunikation in Deutschland und in NRW 6. Hypothesen zur Übertragbarkeit III FALLSTUDIE: REGIERUNGSKOMMUNIKATION DER REGIERUNG OBAMA IM FALL DER GESUNDHEITSREFORM OBAMACARE 7. Reformagenda und Verlauf des Entscheidungsprozesses 8. Analyse der Regierungskommunikation 9. Herausarbeitung der charakteristischen Kommunikationsstrategien IV WHICH LESSONS CAN BE LEARNED? 10. Schlussfolgerungen für Regierungskommunikation in NRW ANHANG Fussnoten Verzeichnis der Interviewpartner im Rahmen der Fallstudie zu Obamacare Primaerquellen der Zeitungsanalyse im Rahmen der Fallstudie zu Obamacare 3

4 I UNTERSUCHUNGSRAHMEN 1. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung Dieses Papier thematisiert die Regierungskommunikation der Regierung Obama in den USA und fragt nach den Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit der verwendeten Strategien auf deutsche (Landes-)Regierungen. Aufseiten der Landesregierungen wird hier exemplarisch auf den institutionellen Kontext einer Landesregierung in NRW Bezug genommen. Die hier zugrunde liegende Forschungsfrage lautet insofern: Was kennzeichnet die Regierungskommunikation der Regierung Obama und was können deutsche (Landes-)Regierungen daraus lernen? Die Beantwortung der Fragestellung soll auf Basis eine Fallstudie erfolgen, in deren Rahmen die Regierungskommunikation der Regierung Obama im Rahmen der Gesundheitsreform Obamacare analysiert wird. Die Analyse erfolgt auf der Basis eines Modells, dass zum kontextsensitiven Vergleich von Regierungskommunikation in modernen Demokratien entwickelt worden ist (Diermann 2010). Die Bemühungen der Regierung Obama um eine umfassende Reform des amerikanischen Gesundheitswesens (mit dem Ziel der Verbesserung der gesundheitlichen Absicherung der Amerikaner) stellen eine sozialpolitische Schlüsselentscheidung von großer Tragweite dar. Dennoch gilt das Vorhaben als kontrovers, so dass Kommunikation (als Mittel zur Überwindung dieser Kontroversen) von großer Bedeutung war. Im Folgenden werden zentrale Begriffe definiert und das Modell zur Analyse von Regierungskommunikation vorgestellt, das hier zugrunde gelegt werden soll. In Teil II werden die Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien der Regierung Obama auf NRW erörtert. Auf der Basis der Fallanalyse in Teil III sollen dann in Teil IV charakteristische Merkmale der Regierungskommunikation der Regierung Obama aufgezeigt und die Übertragbarkeit auf deutsche Kontexte geprüft werden. 2. Definition zentraler Begriffe Der Definition der hier verwendeten Begriffe liegt der theoretische Zugang des akteurszentrierten Institutionalismus zugrunde, der für die Untersuchung von Regierungskommunikation drei zentrale Ansatzpunkte anbietet (Petring 2007: 421): Erstens die Akteure, die miteinander kommunizieren, zweitens die Institutionen, die sie umgeben und drittens die Handlungskorridore, die aus den Institutionen für das Handeln der Akteure entstehen. Insgesamt soll auf dieser Basis im Weiteren davon ausgegangen werden, dass der institutionelle Kontext moderner Demokratien Regierungskommunikation beeinflusst, indem er Ressourcen und Restriktionen für die Regierungskommunikation determiniert (Diermann 2010: 10ff). 2.1 Regierung und Regierungskommunikation 4

5 Der Regierungsbegriff fokussiert den Inhaber exekutiver Macht in einem politischen System. Daran orientiert soll der Regierungsbegriff hier definiert werden als Bezeichnung des kollektiven korporatistischen Akteurs Regierung, für dessen (kommunikatives) Handeln insbesondere die landesspezifischen Merkmale des institutionellen Kontextes determinieren, über welche Ressourcen und Restriktionen er im politischen System verfügt. Der institutionelle Kontext von Regierungskommunikation in modernen Demokratien soll hier operationalisiert werden über die Indikatoren Regierungssystemtyp, Demokratietyp und Wohlfahrtsstaatstyp. Hier wird davon ausgegangen, dass Regierungen nach außen durch den Regierungschef vertreten werden. Der Regierungschef spricht insofern für seine Regierung. Modellhaft vereinfachend wird somit gefolgert, dass Regierungen in Phasen sozialpolitischer Schlüsselentscheidungen als kohärente Akteure auftreten. Die innere Organisation und Kommunikation der Regierungsapparate (insbesondere mögliche Diskurse innerhalb der Regierungen) werden hier nicht betrachtet. Der Begriff Regierungskommunikation setzt sich aus den Bestandteilen Regierung und Kommunikation zusammen und bietet insofern zunächst verschiedene Interpretationsmöglichkeiten (Kamps/Nieland 2006: 7ff): Regieren im Sinne von Regierungshandeln kann zum einen Gegenstand (politischer) Kommunikation sein ( Kommunikation über Regieren ). Regieren im Sinne von Regierungshandeln kann aber auch durch Kommunikation erfolgen ( Regieren durch Kommunikation ). 1 Hier wird vor allem die zweite Definition als maßgeblich erachtet. Regierungshandeln geschieht demnach durch Kommunikation (Korte/Diermann 2008). Regierungskommunikation wird hier insofern als kommunikative Handlung (Akteurshandeln) des Akteurs Regierung definiert, die in modernen Demokratien vor dem Hintergrund institutioneller Rahmenbedingungen stattfindet. Sie ist in diesem Sinne an andere Akteure, die Öffentlichkeit oder bestimmte Teilöffentlichkeiten (als Empfänger) adressiert und zielt auf die Legitimation von Entscheidungen nach innen und außen ab (Clinton 2004: 464ff). Regierungskommunikation wird hier insofern unter der Prämisse betrachtet, dass sie in Phasen bedeutender Schlüsselentscheidungen mit dem Ziel der Legitimationserzeugung nach innen und außen erfolgt. Regierungskommunikation wird dazu im Rahmen der Fallstudie exemplarisch auf eine bedeutende Schlüsselentscheidung bezogen. Dieser Fokussierung liegt die Annahme zugrunde, dass Regierungskommunikation insbesondere dann erforderlich wird, wenn sich Regierungshandeln nicht mehr in der Form von Handlungsroutinen vollziehen lässt. 2 Bei der 1 Kamps und Nieland (2006: 7ff) nennen darüber hinaus die Begriffsdeutung Kommunikation mit der Regierung und Kommunikation über Regieren und Kommunikation. Regierungskommunikation soll hier verstanden werden als Interaktion zwischen der Regierung als Akteur mit anderen politischen Akteuren oder der Öffentlichkeit, die mit dem Ziel der Entscheidungs- und Darstellungslegitimation geschieht. Der Begriff der Regierungskommunikation wird hier auf der Basis der Definition des Regierungsbegriffs und in Abgrenzung zu den Begriffen des Regierens und des Regierungshandelns definiert. 2 Regierungshandeln soll hier insofern nicht als Synonym für den Begriff der Regierungskommunikation verstanden werden. Regierungshandeln wird hier vielmehr definiert als Summe aller Handlungen (so dass insbesondere auch 5

6 Analyse von Regierungskommunikation sollen hier grundlegend zwei analytische Ebenen, die Entscheidungskommunikation und die Darstellungskommunikation voneinander unterschieden werden. Regierungskommunikation, die mit dem Ziel der Herstellung einer politischen Entscheidungsmehrheit erfolgt, wird dabei als Entscheidungskommunikation bezeichnet. Regierungskommunikation, die mit dem Ziel der Erörterung eines Entscheidungsvorhabens in der Öffentlichkeit erfolgt, wird hier als Darstellungskommunikation definiert Institutionen Institutionen sollen hier mit Mayntz und Scharpf (1995: 43ff) als Normen angemessenen Verhaltens definiert werden, die mögliche Verhaltens- und Verfahrungsnormen eingrenzen. Indem sie Dominanzbeziehungen und Abhängigkeitsstrukturen formulieren, aus denen aus der Sicht der Regierung Machtressourcen oder Machtrestriktionen hervorgehen, strukturieren sie Handlungsoptionen der Akteure, wenngleich sie keinen Aufschluss darüber geben, für welche der möglichen Optionen sich ein Akteur letztlich entscheidet (Grunden 2008: 51). 2.3 Institutioneller Kontext und Handlungskorridore Regierungen moderner Demokratien werden hier als kohärent auftretende Akteure betrachtet, die in einem Handlungskorridor kommunizieren, der sich neben situativen Kontexten maßgeblich aus den Institutionen ihres politischen und gesellschaftlichen Systems ergibt. Indem Institutionen Anreize für oder gegen bestimmte Handlungsmuster setzen, strukturieren sie Akteurshandeln vor. Der institutionelle Kontext beeinflusst insofern Akteurshandeln (und damit auch Regierungskommunikation, die hier definiert worden ist als Akteurshandeln) durch das Setzen von Anreizen und Restriktionen. 2.4 Akteure und Vetospieler Handlungsroutinen eingeschlossen sind, die kein hohes Konfliktniveau aufweisen und insofern auch nicht besonderer kommunikativer Handlungen bedürfen). 3 Die Unterscheidung dieser Ebenen ist an der grundlegenden Unterscheidung in Entscheidungs- und Darstellungspolitik orientiert (Sarcinelli 2008, Korte/Hirscher 2000). Dabei gilt es, Sachprobleme einer Lösung zu zuführen (Entscheidungspolitik) und die getroffenen Entscheidungen adressatengerecht zu vermitteln (Darstellungspolitik), um auf dieser Basis den eigenen Machterhalt zu sichern. Vergleiche grundlegend zu der Unterscheidung von Entscheidungs- und Darstellungskommunikation auch Tenscher 2002: 247. Entscheidungspolitik und Darstellungspolitik sind in ihrer grundsätzlichen Ausrichtung in der Realität nicht unabhängig von einander zu sehen. Vielmehr kommt es zunehmend zu einer Verschmelzung von Herstellung und Darstellung von Politik im Kontext einer übergeordneten strategischen Orientierung (von Beyme/Weßler 2002: 314, Jarren, Donges/Weßler 1996: 12, Sarcinelli 1994, Schmitt-Beck/Pfetsch 1994). Die hier vorgenommene Unterscheidung ist insofern als analytische Modellierung zu sehen, mit der implizit die Annahme einhergeht, dass der Kommunikation auf beiden Kanälen eine übereinstimmende Strategie zugrunde liegt. 6

7 Regierungen werden hier als Akteure betrachtet, die im institutionellen Kontext moderner Demokratien handeln. Der Akteursbegriff wird hier verstanden als eine Beschreibung für ein Kollektiv, dessen zentrales Merkmal die Fähigkeit zu zielgerichtetem sozialen Handeln ist (Vowe 2002: 636ff). Der Akteur wird hier immer auch vor dem Hintergrund der Institutionen gesehen, die ihn umgeben und seine Handlungsoptionen durch das Setzen von Anreizen und Restriktionen vorstrukturieren. Vetospieler werden hier in Anlehnung an Tsebelis (2002) definiert als Akteure, die aus Sicht der Regierung (verstanden als geschlossener Akteur) in Entscheidungsprozesse eingreifen können, indem sie mittelbar oder unmittelbar Einfluss nehmen. Sie können aufgrund ihres Vetopotentials den Handlungskorridor für Regierungskommunikation erweitern oder schmälern. 3. Modell zum Vergleich von Regierungskommunikation Die Analyse der Regierungskommunikation in Teil III soll auf der Basis eines Modells erfolgen, dass zur kontextsensitiven Analyse und zum Vergleich von Regierungskommunikation in modernen Demokratien entwickelt worden ist (dazu grundlegend: Diermann 2010). Die Verwendung des Modells, das in Abbildung 1 dargestellt ist, bietet insgesamt die Möglichkeit, institutionelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede abzubilden und ermöglicht insofern die Erstellung Übertragbarkeitsprognose unter Berücksichtigung dieser Unterschiede. 4 Das Modell ist für die Prüfung einer Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien in der Regierungskommunikation gut geeignet, weil es insbesondere Kontextgemeinsamkeiten und Unterschiede offen legt, so dass eine Übertragbarkeit von Kommunikationsmechanismen kontextsensitiv geprüft werden kann ohne dass Strategien eins zu eins (blind) übertragen werden (dazu auch Kapitel 6). Regierungskommunikation wird hier zunächst modellhaft sowohl horizontal als auch vertikal auf zwei unterschiedlichen Ebenen betrachtet: Auf der horizontalen Ebene werden grundlegend Entscheidungskommunikation und Darstellungskommunikation unterscheiden. 5 Auf der 4 Regierungskommunikation wird hier grundlegend als dynamischer Prozess zwischen Sender und Empfänger verstanden, die sich wechselseitig aufeinander beziehen (Beck 2006: 133). Regierungen moderner Demokratien werden hier ferner primär in der Rolle des Senders betrachtet, die in Phasen sozialpolitischer Reformprozesse das Anliegen verfolgen, ihre Reformagenda zu legitimieren. Aus diesem Anlass kommunizieren sie so wird es hier vorausgesetzt mit anderen politischen Akteuren und dem Elektorat, die als (Empfänger der Kommunikation) über die Legitimation einer Schlüsselentscheidung mitentscheiden. 5 Als Entscheidungskommunikation wird Regierungskommunikation bezeichnet, wenn sie an andere politische Akteure adressiert ist und darauf ausgerichtet ist, eine politische Mehrheit für eine Schlüsselentscheidung herzustellen. Als Darstellungskommunikation wird Regierungskommunikation hier bezeichnet, wenn sie primär an die Öffentlichkeit adressiert und darauf ausgerichtet ist, öffentliche Legitimation für eine Schlüsselentscheidung herzustellen. Auf der Ebene der Entscheidungskommunikation können politische Akteure beispielsweise im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses durch Nicht-Zustimmung die Entscheidungslegitimation gefährden. Auf der Ebene der Darstellungskommunikation können Wähler beispielsweise durch Nicht-Wiederwahl am Ende der Legislatur die 7

8 vertikalen Ebene unterscheidet das Modell eine Prozessdimension (Regierungskommunikation) und eine Zieldimension (Legitimation). Regierungen moderner Demokratien kommunizieren ihre Reformvorhaben in Phasen bedeutender Schlüsselentscheidungen daher so wird es hier modellhaft vereinfachend vorausgesetzt als Sender auf zwei unterschiedlichen Ebenen: Erstens als Entscheidungskommunikation adressiert an andere politische Akteure, mit dem Ziel erfolgt eine Entscheidungsmehrheit herzustellen (Dies wird hier als Entscheidungslegitimation bezeichnet). Zweitens kommunizieren in die Öffentlichkeit hinein mit dem Ziel, öffentliche Legitimation für eine Schlüsselentscheidung zu erhalten und so beispielsweise die eigene Wiederwahl zu sichern (Diese Zielsetzung wird hier als Darstellungslegitimation bezeichnet). Regierungen kommunizieren dabei allerdings nicht im luftleeren Raum, sondern so soll es hier angenommen werden in vorher definierten Handlungskorridoren die der institutionelle Kontext formuliert, der sie umgibt. 6 Hier wird der Regierungsakteur in seiner Rolle als Sender betrachtet, der im Rahmen des institutionell vorgeprägten Handlungskorridors kommunikative Handlungen vollziehen kann. Der institutionelle Kontext wird insofern hier als unabhängige Variable angeführt. Regierungskommunikation, die in Phasen bedeutender Schlüsselentscheidungen mit dem Ziel der Legitimationserzeugung erfolgt, wird ferner als abhängige Variable definiert. Legitimation entziehen. Bei der Unterscheidung der beiden Ebenen handelt es sich um eine modellhafte, analytische Trennung, die so in der Realität nicht zu erwarten ist. Sie wird erwogen, um die unterschiedlichen Rationalitäten im Rahmen einer Schlüsselentscheidung von einander getrennt betrachten zu können. Beispielsweise ist es möglich, dass eine Regierung für eine Schlüsselentscheidung eine politische Mehrheit findet (die Entscheidung auf der Sachebene also umgesetzt wird) auf der Darstellungsebene aber keine Legitimation dafür erhält (die Wählerschaft die Entscheidung nicht nachvollziehen kann und bei folgenden Wahlen die Zustimmung entzieht). Dieser Zusammenhang wird hier als Darstellungslegitimation bezeichnet. 6 Diese Prämisse ergibt sich aus dem theoretischen Zugang des akteurszentrierten Institutionalismus. Er bietet für die Analyse von Regierungskommunikation drei zentrale Ansatzpunkte an: Erstens die Akteure, die miteinander kommunizieren, zweitens die Institutionen, die sie umgeben und drittens die Handlungskorridore, die aus den Institutionen für die Kommunikation der Akteure entstehen. 8

9 Abbildung 1: Eigenes Modell zum Vergleich von Regierungskommunikation (mit Indikatoren). Quelle: Eigene Darstellung. Die hier vorgenommene Indikatorauswahl aufseiten der unabhängigen Variablen ist dabei an drei zentralen Ansatzpunkten der Regierungsforschung orientiert: (Erstens) an der Frage nach dem Grad der Machtteilung im politischen System, (zweitens) an der Frage nach der Position der Regierung im politischen System und (drittens) da hier eine wohlfahrtsstaatliche Schlüsselentscheidung als Untersuchungsgegenstand fokussiert wird an der Frage nach der Art des wohlfahrtsstaatlichen Wertekonsenses. 7 Aufseiten der abhängigen Variablen ergibt sich zunächst die vertikale Unterscheidung in Prozess und Zielsetzung. Die prozessuale Ebene von Regierungskommunikation sollen hier zunächst grundlegend in zwei (horizontale) unterschieden werden: Regierungskommunikation, die mit dem Ziel der Herstellung einer Entscheidungsmehrheit 7 Die Dimension der Machtverteilung wird hier operationalisiert durch den Indikator Demokratietyp (Lijphart 1999), die Dimension der Position der Regierung im politischen System soll hier operationalisiert werden über den Indikator Regierungssystemtyp (Steffani 1979) und die Dimension des wohlfahrtstaatlichen Wertekonsenses soll hier operationalisiert werden über den Indikator Wohlfahrtsstaatstyp (Esping-Andersen 1990). Für die unabhängige Variable ergeben sich somit folgende Indikatoren und Ausprägungen: (Indikator 1) Regierungssystemtyp: parlamentarisch, semi-präsidentiell, präsidentiell, (Indikator 2) Demokratietyp: Verhandlungsdemokratie, verhandelnde Wettbewerbsdemokratie, Wettbewerbsdemokratie, (Indikator 3) Wohlfahrtsstaatstyp: sozialdemokratisch, konservativ, liberal. 9

10 erfolgt, wird dabei als Entscheidungskommunikation bezeichnet. 8 Regierungskommunikation, die mit dem Ziel der Erörterung eines Entscheidungsvorhabens in der Öffentlichkeit erfolgt, wird hier als Darstellungskommunikation bezeichnet. 9 Als zweite vertikale Unterscheidungsebene soll Legitimation als Zieldimension von Regierungskommunikation in betracht genommen werden. Entsprechend der Ebenenunterscheidung in Entscheidungs- und Darstellungskommunikation soll auch das Ziel der Legitimation in die horizontalen Ebenen der Entscheidungslegitimation und der Darstellungslegitimation unterschieden werden. Regierungskommunikation ist demnach dann erfolgreich, wenn sowohl auf der Entscheidungsebene als auch auf der Darstellungsebene Legitimation erzeugt werden konnte. 10 II MOEGLICHKEITEN UND GRENZEN DER ÜBERTRAGBARKEIT Die Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien ergeben sich insbesondere aus den Gemeinsamkeiten und Unterschieden, die aus dem institutionellen Kontext für Regierungskommunikation resultieren (dazu grundlegend: Diermann 2010: 27ff). Dass sich die politischen Systeme der USA und Deutschland in vielerlei Hinsicht grundlegend unterscheiden, ist in diesem Kontext häufig herausgestellt worden. In Fragen der Regierungskommunikation ergeben sich aber dennoch gemeinsame Tendenzen, die die Möglichkeit einer Übertragbarkeit erfolgreicher Strategien nicht vollkommen ausschließen. Hier soll argumentiert werden, dass sich die Möglichkeit, von den USA zu lernen, insbesondere dann noch vergrößert, wenn man die Möglichkeiten der Übertragbarkeit inbetracht nimmt, die sich auf Basis des institutionellen Kontextes ergeben und gleichzeitig die Grenzen der Übertragbarkeit im Blick behält, die aus den unterschiedlichen institutionellen Kontexten resultieren. Hier werden drei Indikatoren zur institutionellen Kontextualisierung angeführt: Der 8 Die hier verwendeten Indikatoren stellen eine qualitative Auswahl dar, die auf der Basis vorliegender wissenschaftlicher Literatur und der eigenen wissenschaftlichen Expertise getroffen worden ist. Weitere Arbeiten müssten klären, inwiefern andere Indikatoren bessere Alternativen darstellen oder inwieweit besser geeignete Operationalisierungen vorliegen. Die Ebene der Darstellungskommunikation soll über den Indikator Modus operationalisiert werden. Der Indikator Modus gibt Aufschluss darüber, inwieweit Regierungen im Rahmen der Entscheidungskommunikation die inhaltliche Position potentieller Vetospieler akzeptieren (Diermann 2010: 37ff). 9 Diese Ebene der Darstellungskommunikation soll über den Indikator Zeitpunkt und Argumentation operationalisiert werden. Der Indikator Zeitpunkt soll Regierungskommunikation moderner Demokratien vergleichbar machen, wann in Phasen sozialpolitischer Schlüsselentscheidungsprozesse die Regierung auf der Ebene der Darstellungskommunikation aktiv wird. Der Auswahl dieses Indikators liegt die Annahme zugrunde, dass sich der Zeitpunkt der Darstellungskommunikation unterscheidet, wenn sich der institutionelle Kontext unterscheidet (Korte/Fröhlich 2006: 29ff). Zur Analyse der Argumentation soll eine Typisierung von Argumentationen herangezogen werden, die Delhees u.a. (2008) für sozialpolitische Reformprozesse aufgestellt und exemplarisch vergleichend für vier Länder Schweden, Deutschland, Frankreich und Großbritannien angewendet haben. 10 Theoretische Herleitung und detaillierte Entwicklung des Modells: Diermann 2010: 27 ff. 10

11 Regierungssystemtyp, der Demokratietyp und der Wohlfahrtsstaatstyp. Verglichen an Diesen ist der größte Unterschied zwischen USA und Deutschland aufseiten des Regierungssystemtyps auszumachen (USA und Deutschland unterscheiden sich hier diametral). Hinsichtlich des Demokratietyps und des Wohlfahrtstaatstyps sind auch Unterschiede vorhanden, USA und Deutschland sind hier aber nicht grundlegend gegensätzlich verortet, so dass insbesondere Kommunikationsmechanismen, die sich vor dem institutionellen Hintergrund von Wohlfahrtsstaatstyp (und damit einhergehend auf Basis der Frage Was erwarten die Buerger von ihrem Staat? ) und Demokratietyp (womit die Frage einhergeht wie werden die checks and ballances moderiert, die sich aus den föderalen Machtteilungsmustern ergeben? ) zu einer Übertragung geeignet sind. Im Folgenden werden die institutionellen Kontexte der USA und Deutschlands und NRWs vorgestellt und anschließend werden Hypothesen zu den Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit formuliert. 4. Regierungskommunikation in den USA Regierungskommunikation in den USA ist institutionell geprägt durch das präsidentielle Regierungssystem, den Demokratietyp der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie und einem liberalen Wohlfahrtsstaatstyp. Letztere beschreibt einen Wertekonsens, der die Verantwortlichkeit zur sozialen Grundsicherung vor allem aufseiten der Bürger selbst sieht.11 Die Verfassung der Vereinigten Staaten sieht zunächst insbesondere den Präsidenten als Träger politischer Macht (Ulrich/Rudloff 2005). Seine Regierung bildet eine einheitliche Exekutive, in der die Funktion des Staatsoberhaupts mit der des Regierungschefs verknüpft ist (Lösche/Wasser 2004). Der Präsident steht an der Spitze der amerikanischen Regierung und wird direkt (über Wahlmänner) von den amerikanischen Bürgern gewählt. Obwohl Kongress und Präsident zunächst voneinander unabhängig erscheinen, sind sie insgesamt verfassungsrechtlich eng miteinander verbunden, weil Sie als getrennte Organe gemeinsame Aufgaben erfüllen müssen (Jäger 2007, Adams 1995). Hinsichtlich dieser unvermeidlich von Spannungen geprägten antagonistischen Partnerschaft (Shell 1999: 207) unterscheidet sich das politische System der USA deutlich von den parlamentarischen Systemen Europas. Die durch zwei zeitlich und personell getrennte Wahlen entstehende doppelte Legitimation führt insofern zu den für die USA charakteristischen Spannungslinien der Regierungskommunikation (Lösche/Wasser 2004): Sowohl der Kongress als auch der Präsident können sich im Konfliktfall darauf berufen, demokratische Legitimation zu besitzen. Das Auseinanderfallen von Kongressmehrheit und der Parteizugehörigkeit des amerikanischen Präsidenten wird dabei als divided government bezeichnet. Die rhetorische Präsidentschaft (Tulis 1988) ist als Ergebnis dieser Situation beschrieben worden. Die amerikanische Legislative ist der Kongress, der sich aus gewählten Repräsentanten aller 50 Bundesstaaten zusammensetzt (Jäger/Haas/Welz 2007). Laut Verfassung hat der aus zwei 11

12 Kammern bestehende Kongress die Budgethoheit sowie das Recht zur Gesetzesinitiative. 12 Jeder Bundesstaat hat zudem Anspruch auf zwei Senatoren. Die amerikanische Verfassung versucht zwischen den Staatsorganen ein System der gegenseitigen Kontrolle zu etablieren, die so genannten checks and ballances. Für die Regierungskommunikation in den USA resultiert daraus, dass aus Sicht des Regierungschefs sowohl Ressourcen erwachsen (beispielsweise aus dem präsidentiellen Regierungssystem) aber auch Restriktionen, die beispielsweise aus der föderalen Machtteilung entstehen. Hinsichtlich der Regierungskommunikation ist der amerikanische Präsident nur scheinbar machtvoll im Vergleich zu anderen modernen Demokratien, zumal er große öffentliche Aufmerksamkeit genießt. Tatsächlich ist sein faktischer Handlungsspielraum im Vergleich beispielsweise zum britischen Premierminister aber enger bemessen da insgesamt mehr Restriktionen seinen Handlungsspielraum schmälern (Diermann 2010: 145ff). 5. Regierungskommunikation in Deutschland und in NRW Regierungskommunikation ist in Deutschland insgesamt geprägt durch ein parlamentarisches Regierungssystem, den Demokratietyp der Verhandlungsdemokratie und einen konservativen Wohlfahrtsstaatstyp. 13 Das personalisierte Verhältniswahlrecht hat bisher auf der Bundesebene dazu geführt, dass nur durch die Bildung von Koalitionen eine Regierungsmehrheit im Bundestag gefunden werden konnte (Korte 2005: 20ff). Die beiden großen Volksparteien CDU und SPD koalieren dabei in der Regel mit einer der kleinen Parteien (zu einer Koalition beider kam es bisher nur zwei von 16 Fällen). Für deutsche Regierungschefs resultierte aus dieser Situation die Notwendigkeit zusätzlicher Kooperation, weil sie nicht nur mit der eigenen Partei, sondern auch mit dem Koalitionspartner Einvernehmlichkeit herstellen mussten, um den Erhalt der parlamentarischen Mehrheit sicherzustellen. Hinzukommt, dass auf der Bundesebene die Landesregierungen der deutschen Bundesländer über den Bundesrat in zahlreichen zentralen Entscheidungen ein Mitspracherecht besitzen. Hier besteht insofern weiterer Abstimmungsbedarf. Die Situation eines divided government ist insofern auch in Deutschland aufgrund der unterschiedlichen Wahltermine und -populationen möglich (Rudzio 2006: 297ff), so dass sich hier 12 Das Repräsentantenhaus wird alle zwei Jahre gewählt. Die Anzahl der Abgeordneten pro Bundesstaat im Repräsentantenhaus hängt dabei von der Einwohnerzahl ab. Im Senat wird alle zwei Jahre jeweils ein Drittel der Mitglieder neu gewählt. 13 Grundlegend zum politischen System der Bundesrepublik Deutschland siehe Ismayr Grundlegend zur Regierungskommunikation in Deutschland siehe Kamps/Nieland 2006: 7ff, Meckel/Kamps 2006: 54ff, Patzelt 2006: 139ff, Ruhenstroth-Bauer Grundlegend zum Regierungssystemtyp in Deutschland siehe Hesse/Ellwein Die Einordnung des Demokratietyps erfolgt hier in allen Länderanalysen nach dem Modell von Lijphart (1999: 48ff). Grundlegend zum Wohlfahrtsstaatstyp in Deutschland siehe Schmid 2002: 82ff und Esping-Andersen 1990: 26ff. 12

13 eine Vergleichbarkeit zu den USA ergibt. Der Bundesrat muss somit im Rahmen der Entscheidungskommunikation als potentieller Vetospieler ebenfalls berücksichtigt werden. Als weiterer potentieller Vetospieler ist aus der Sicht der deutschen Regierung das Bundesverfassungsgericht zu nennen. Es wacht über die Einhaltung des Grundgesetzes und wird durch Anrufung aktiv. Wie auf der Bundesebene ist Regierungskommunikation auch auf der Landesebene von NRW geprägt durch ein parlamentarisches Regierungssystem, den Demokratietyp der Verhandlungsdemokratie und den konservativen Wohlfahrtsstaatstyp, der im Vergleich zu den USA stärker die Verantwortlichkeit der sozialen Sicherung der Bürger aufseiten von Staat und Politik sieht. 14 Auch in NRW sind Koalitionsregierungen üblich. In der Vergangenheit waren Koalitionen der SPD mit den Grünen üblich. Bis 2005 war die SPD stärkste Partei und stellte insofern den Ministerpräsidenten. Infolge der Landtagswahl 2005 kam es jedoch zu einem massiven Stimmeinbruch aufseiten der Sozialdemokraten im Stammland der SPD und infolge dessen zu einer Regierungskoalition von CDU und FDP unter Ministerpräsident Jürgen Rüttgers. Sein Büro ist die Staatskanzlei, die unweit des Düsseldorfer Landtages die Kommunikation seiner Regierung unterstützt und gestaltet. Weitere zentrale Gremien sind die Fraktionssitzungen der Koalitionsparteien sowie der Koalitionsausschuss, der im Bedarfsfall tagt. Ein Koalitionsvertrag manifestiert die zentralen Ziele der Regierung, auf die sich FDP und CDU nach der Wahl verständigt haben. Die Ressorthoheit (Resortprinzip, Korte/Fröhlich 2009: 73ff) aber auch die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten (auf Bundesebene als Kanzlerprinzip bezeichnet von Korte 2009: 73ff) sind dabei von Bedeutung. Sie wird verstärkt durch den Zugang zu Medien, der im Rahmen von Landespolitik in Deutschland klar auf die Person des Ministerpräsidenten fokussiert ist, während Minister oder Landespolitiker der Parteien weniger im Licht der Öffentlichkeit stehen (Schatz 2004). Landesmedien berichten zwar differenziert, haben im Vergleich zu bundesweiten Formaten geringe Einschaltquoten (Schatz 2004). Wie auch in den USA ist die Regierungskommunikation in NRW somit sowohl Ressourcen als auch einigen Restriktionen unterworfen, die sich aus dem institutionellen Kontext ergeben. Eine zentrale Ressource besteht in der gesteigerten Medienöffentlichkeit, die der Ministerpräsident im Vergleich zu anderen politischen Akteuren im Land genießt. Eine zentrale Restriktion ist wie auch in den USA in der föderalen Machtteilung zusehen, die den Handlungsspielraum des Ministerpräsidenten begrenzt. 6. Hypothesen zur Übertragbarkeit Hier wird argumentiert, dass die grundlegende Möglichkeit einer Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien der Regierung Obama auf die Kommunikation politischer Schlüssel- 14 Zur Bedeutung des institutionellen Kontextes für Regierungskommunikation siehe grundlegend auch Diermann Grundlegend zum Regieren in NRW siehe Korte/Florack/Grunden

14 entscheidung in NRW dann besteht, wenn man die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in Betracht nimmt, die sich auf Basis des institutionellen Kontextes ergeben. Gemeinsamkeiten und Unterschiede werden hier auf der Basis von drei Indikatoren bestimmt: Dem Regierungssystemtyp, dem Demokratietyp und dem Wohlfahrtsstaatstyp. Der größte Unterschied zwischen den USA, Deutschland und NRW ist dabei aufseiten des Regierungssystemtyps auszumachen, worin sie sich praktisch diametral unterscheiden. Hinsichtlich des Demokratietyps und des Wohlfahrtstaatstyps sind Unterschiede vorhanden, USA und Deutschland und NRW sind hier aber nicht grundlegend gegensätzlich auf den Achsen verortet. Daraus folgt, dass insbesondere Kommunikationsmechanismen, die sich vor dem institutionellen Hintergrund von Wohlfahrtsstaatstyp (und damit einhergehend auf Basis der Frage Was erwarten die Bürger von ihrem Staat? ) und Demokratietyp (womit die Frage einhergeht wie werden die checks and ballances moderiert, die sich aus den föderalen Machtteilungsmustern ergeben? ) ergeben, die Chance einer Übertragbarkeit beinhalten. 15 Auf dieser Basis lassen sich für die Prüfung der Übertragbarkeit der Kommunikationsstrategien der Regierung Obama auf die Kommunikation von Schlüsselentscheidungen der Regierung Rüttgers in NRW folgende Hypothesen ableiten: Die Chancen für eine erfolgreiche Übertragbarkeit erhöhen sich, wenn nicht nur mögliche Gemeinsamkeiten, sondern auch zentrale Unterschiede inbetracht genommen werden. 16 Die Möglichkeit der Übertragbarkeit endet, wenn die Prägekräfte der Unterschiede größer sind als die der Gemeinsamkeiten. Für eine einseitige Übertragbarkeit von amerikanischen Kommunikationsstrategien auf deutsche Kontexte betrifft dies insbesondere alle Ressourcen und Restriktionen, die sich aus dem präsidentiellen Regierungssystemtyp ergeben. Da Deutschland sich hier diametral unterscheidet, ist diesbezüglich am deutlichsten die Grenze der Übertragbarkeit erreicht. Möglichkeiten der Übertragbarkeit sind dagegen insbesondere dort zu suchen, wo insbesondere die Variablen des Demokratietyps und des Wohlfahrtsstaatstyps die Regierungskommunikation dominieren. Hier unterscheiden sich USA und Deutschland zwar auch, aber sie sind nicht grundlegend als verschieden einzustufen Dazu grundlegend: Diermann Hypothese 1 zu Übertragbarkeit: Je besser die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in Betracht genommen werden, die Regierungskommunikation auf der institutionellen Ebene prägen, desto eher ist eine Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien möglich. 17 Hypothese 2 zu Übertragbarkeit: Je stärker Kommunikationsstrategien in Zusammenhang mit Demokratietyp und Wohlfahrtsstaattyp stehen, desto eher ist eine Übertragbarkeit auf Regierungskommunikation in NRW gegeben. 14

15 III FALLSTUDIE OBAMACARE 7. Reformagenda und Verlauf des Entscheidungsprozesses Betrachtet man die Staatsausgaben im Bereich Gesundheit, kann das amerikanische Gesundheitssystem als eines der Teuersten der Welt bezeichnet werden. Die hohen Kosten entstehen aufseiten des Staates vor allem deshalb, weil zahlreiche US-Bürger (48 Millionen von 305 Millionen) nicht oder nur unzureichend krankenversichert sind. 18 Erkranken sie, führt eine Notfallbehandlung zu häufige Verschuldung des Einzelnen und im Zweifelsfall muss der Staat für die Behandlung aufkommen. Hinzukommt, dass präventive Maßnahmen wie Vorsorgeuntersuchungen von einer Vielzahl von Amerikanern nicht in Anspruch genommen werden können, weil ihre Versicherung sie nicht abdeckt und eine Finanzierung aus eigenen Mitteln nicht erwogen wird oder nicht möglich ist. Aufgrund dessen kommt es in vielen Fällen erst zu Arztbesuchen, wenn bereits gesundheitliche Probleme substanzieller Art aufgetreten sind. Dieses Zusammenspiel von Nicht- oder Unterversicherung und aus individuellen oder finanziellen Engpässen heraus nicht erwogener medizinischer Versorgung führte in der Vergangenheit immer wieder dramatischen Einzelschicksalen, die medial begleitet und intensiv rezipiert worden sind. Eine gewisse Sensibilität für die Notwendigkeit einer gesundheitspolitischen Reform kann insofern als gegeben bezeichnet werden. Gleichzeitig gab es im Vorfeld der Reformbemühungen der Regierung Obama aber auch Vorbehalte innerhalb der amerikanischen Gesellschaft. Insbesondere jene, die ausreichend versichert waren, fürchteten im Fall einer Reform höhere Preise zahlen zu müssen oder künftig weniger Leistungen empfangen zu können (Scherer 2009). Den Versuch der Einführung einer allgemein gültigen Versicherungsoption im Gesundheitsbereich war in der Vergangenheit bereits häufiger unternommen worden. Zuletzt hatte sich Präsident Clinton intensiv um eine diesbezügliche Veränderung bemüht. Ziel der von seiner Regierung im Oktober 1993 dem Kongress vorgelegten Health Care Reform war es, allen Amerikanern einen Versicherungsschutz mit einer gesundheitlichen Grundversorgung zu garantieren (Schreyer 2004). Auch die Demokraten stellten sich im Rahmen der Kongresswahlen im gleichen Jahr hinter diese Forderung, die insbesondere sozial schwachen Schichten im Krankheitsfall einen ausreichenden Versicherungsschutz sichern sollte. Zu Erreichung dieses Ziels sollte zum einen die regionale Gesundheitsversorgung in den Staaten gestärkt und zum anderen die Zugangsmöglichkeit zu Versicherungsschutz gesenkt werden (OECD 1994: 335). Als Präsident Clinton im September 1993 in einer Rede vor dem Kongress seine Reformagenda vorstellte, waren die Ausgangsbedingungen günstig das Projekt in Angriff zu nehmen, denn Umfragen bestätigten eine breite öffentliche Befürwortung für eine entsprechende Gesundheits- 18 Im Rahmen der Fallstudie erfolgt die Datenerhebung auf Basis einer Medienanalyse (Tageszeitungen) und auf Basis von Experteninterviews. Eine Liste der Interviewpartner, ein Umriss des Gesprächsleitfaden sowie die Beschreibung von Art und Umfang der Zeitungsanalyse befinden sich im Anhang. 15

16 reform (Clinton 2004: 751). 19 Die Aufsicht über die health alliances sollte durch die Bundesstaaten erfolgen. Für dieses Konzept gab es jedoch weder in der Bundes- noch einzelstaatlichen Sozialgesetzgebung Vorbilder, so dass es der Regierung Clinton letztlich nicht gelang, es in der Öffentlichkeit ausreichend zu erklären. Ferner konnten Vorwürfe, dass dadurch neue, bürokratische Nebenregierungen entstehen würden, nicht entschärft werden (Hildebrandt 1992: 14). Die Regierung Clinton signalisierte kein Entgegenkommen im Sinne einer Verhandlungslösung, so dass auch moderate Republikaner letztendlich nicht zu einer Unterstützung der Reform bereit waren (Dreyer 2000). Interessenverbände und Republikaner starteten schließlich eine kostenintensive Gegenkampagne, an der das demokratische Vorhaben einer flächendeckende gesundheitliche Grundabsicherung einzuführen letztlich scheiterte. Präsident Clinton überschätzte das öffentliche Mandat für sein Vorhaben und verlor in der Folge deutlich an Popularität. Der Versicherungsschutz in den USA blieb infolgedessen an den Arbeitsplatz gebunden, obwohl der Schutz für sozial Schwache nach einer weiteren Reform verbessert werden konnte. Im Wahlkampf gegen den republikanischen Kandidaten McCain trat nun, 2008, der demokratische Kandidat Obama erneut mit dem Versprechen an, die gesundheitliche Grundversorgung über Versicherungen so auszuweiten, dass künftig alle Amerikaner über einen ausreichenden Versicherungsschutz verfügen können. Bereits im Vorwahlkampf hatte das Thema einer großen Gesundheitsreform für gewisse Aufmerksamkeit gesorgt, da neben Obama Hillary Clinton als aussichtreichste Konkurrentin im Rahmen des Nominierungsprozesses um die von den Demokraten unterstützte Kandidatur für das Präsidentschaftsamt galt. Sie hatte 1993 die Kommission geleitet, die im Auftrag der Regierung Bill Clinton den Entwurf zu einer entsprechenden Reform ausgearbeitet hatte und bereits betont, an die damaligen Bemühungen anknüpfen zu wollen. Obama hatte daher bereits im Vorwahlkampf innerhalb des demokratischen Lagers klar bekennen müssen, diesen Inhalt genauso vehement vertreten zu wollen, wie seine Mitbewerberin. Die Reform des Gesundheitswesens entwickelte sich insofern von Beginn des Vorwahlkampfes zu einem wesentlichen Indikator für den innenpolitischen Erfolg der Regierung Obama. Seit dem Beginn seiner Regierungszeit versuchte Obama entsprechend dieser hohen Priorität aus den Fehlern des gescheiterten Reformversuchs der Regierung Clinton zu lernen und eine entsprechende Reform auf den Weg zu bringen. Die Regierung Clinton hat ursprünglich von einer 19 In den Wahlkämpfen ab 1990 hatte das Thema der gesundheitlichen Grundversorgung die höchste Priorität bei der Nennung der wichtigsten Themen und auch die Demokraten und ihr Kandidat Clinton erhielten in diesem Punkt hohe Werte bei der Kompetenzzuschreibung. Zur Finanzierung plante Clinton Einsparungen in anderen Politikfeldern, so beispielsweise im Verteidigungshaushalt (Clinton 2004: 751). Ferner war die Einführung so genannter mandatory purchasing cooperatives und so genannter health alliances geplant. Sie sollten regional verankert eine flächendeckende gesundheitliche Grundversorgung sicherstellen (OECD 1994: 334) und den Wettbewerb unter den potenziellen Anbietern erhöhen, was eine Kostenreduzierung und verbesserte Wirtschaftlichkeit des Gesundheitssystems zur Folge haben sollte. 16

17 Expertenkommission, die unter der Leitung von First Lady Hillary Clinton tagte, eine eigene Reformagenda entwickeln lassen, und dann versucht, diese durch den Kongress zu bringen. Obama machte die Reform des Gesundheitswesens hingegen zur Chefsache, indem er an Politiker aller Parteien appellierte, eine mehrheitsfähige Reformagenda zu entwickeln, deren Implementation allen Amerikaner gesundheitlichen Versicherungsschutz ermöglichen würde. Anders als die Regierung Clinton ließ er keine eigene Reformagenda ausarbeiten, sondern beauftragte Kongress und Senat mit der Umsetzung einer entsprechenden Reform. Infolge dessen kursierten unterschiedliche Entwürfe einer Reformagenda in der Öffentlichkeit, von denen allerdings nicht klar war, welcher nun der von Obama favorisierte Entwurf sein würde. Während sich die Regierung Obama im Juli 2009 in die Sommerpause zurückzog, kam es in so genannten Townhallmeetings zu tumultartigen Szenen bei denen sich Abgeordnete vor empörten Bürgern für die bevorstehende Reform rechtfertigen mussten. Aufgebrachte Inhaber einer Versicherungspolice erklärten ihre Sorge, zu den Verlierern der Reform zu gehören, wenn im Fall steigender Kosten ein Absinken der ihnen zustehenden Leistungen unausweichlich werden würde. Wie schon im Rahmen der Hillarycare 15 Jahre zuvor kam es in dieser Zeit zu finanzintensiven Gegenkampagnen der Versicherungsdienstleister, die diese Verunsicherung der amerikanischen Mittelschicht noch verstärkte (Dreyer 2000). Die republikanische Senatorin Palin bezeichnete Obama in diesem Kontext beispielsweise auf Ihrer Facebookseite als faschistisch, was von medial intensiv aufgegriffen und breit diskutiert wurde. Auch wurde Obamas Reformbemühungen als sozialistisch und kapitalistisch bezeichnet (siehe etwa Gloger 2009). Mit einer Rede vor beiden Kammern des Kongresses am 10. September 2009, die zur Primetime im amerikanischen Fernsehen ausgestrahlt wurde, griff Obama schließlich erneut in die öffentliche Debatte ein und appellierte erneut an Kongress und Senat, gemeinsam eine Reformagenda zu entwickeln und entsprechende Gesetze auf den Weg zu bringen. Seine Rede begann mit patriotischen Argumenten, Obama ging dabei insbesondere auf die Wirtschaftskrise und den damit verbundenen Anstieg der Arbeitslosigkeit ein. Dann folgten emotional Argumentationsstränge, in denen Obama die Dramatik exemplarischer Krankengeschichten verdeutlichte. Daran schloss er eine inhaltliche Rechtfertigung der Ziele seiner Reformidee an (kostenneutrale Ausweitung der gesundheitlichen Absicherung auf alle amerikanischen Bürger). Dann appellierte er erneut an beide politischen Lager, einen gesellschaftlichen Konsens zu ermöglichen. Abschließend nahm er Bezug auf die diesbezüglichen Bemühungen des in kürzlich verstorbenen Senators Ted Kennedy 20 und schloss mit einem patriotischen Appell ( was für eine Nation wollen wir sein?! ). Die genaue Ausgestaltung der für sein Vorhaben nötigen Gesetze ließ er erneut offen, stellte aber seine Zustimmung zu republikanischen Reformanliegen in Aussicht, wenn in diesem Punkt eine Entscheidungsmehrheit mit den Republikanern zustande kommen 20 Der Tod Ted Kennedys war medial intensiv rezipiert worden. Kennedy wurde in diesem Zusammenhang insbesondere für sein politisches Lebenswerk gewürdigt. 17

18 würde (Schmitz 2009b). Infolge seiner Rede wurde öffentlich vor allem die so genannte Baucus- Bill diskutiert, die einen konkreten Entwurf zur Umsetzung des Regierungsanliegens enthielt (Schmitz 2009b). Im Oktober 2009 stimmte der Finanzausschuss des demokratisch dominierten Senats zu, was als Meilenstein auf dem Weg zu einer entsprechenden Reform bezeichnet werden kann (Schmitz 2009b). Im November stimmte das Repräsentantenhaus ebenfalls zu (Schmitz 2009a). 8. Analyse der Regierungskommunikation Hinsichtlich der Entscheidungskommunikation lässt sich auf der Basis des hier zugrunde gelegten Modells zunächst konstertieren, dass Obamas Kommunikation insbesondere auf einen gesellschaftlichen Konsenses und einen gemeinsamen Reformentwurf beider politischer Lager ausgerichtet blieb, obschon dieser als äußerst unwahrscheinlich einzuschätzen war. Diese Strategie kann vor dem Hintergrund der knappen Mehrheitsverhältnisse im Senat vor allem damit erklärt werden, dass Obama insbesondere moderate Republikaner gewinnen wollte, seine Bemühungen zu unterstützen, um damit gegebenenfalls einen Verlust an Zustimmung aus dem eigenen Lager kompensieren zu können. Obama gab gleichwohl keine Reformagenda vor und setzte keine eigene Expertenkommission ein. Er überlies die konkrete Ausgestaltung vielmehr dem Hill 21, was ebenfalls in die Richtung einer Konsensorientierung gedeutet werden kann. Der Modus seiner Entscheidungskommunikation kann in diesem Sinne als verhandelnd bezeichnet werden. Er kommunizierte dabei vor allem in der parlamentarischen Arena verhandelnd, als er Republikanern wiederholt andere Reformprojekte als Gegenleistung in Aussicht stellte. Darüber hinaus prägten allerdings auch argumentierende Elemente die Entscheidungskommunikation, da Obama von einer großen Medienöffentlichkeit begleitet immer wieder die Notwendigkeit einer entsprechenden Reform herausstellte und so den als do-nothing-hill bezeichneten Kongress unter einen gewissen Zugzwang setzte. Die Darstellungskommunikation Obamas im Rahmen der Bemühungen um eine umfassende Gesundheitsreform erfolgte insgesamt in der Input- und Throughput-Phase des Entscheidungsprozesses und kann in der Argumentation insbesondere als kümmernd und patriotisch (vor allem zu Beginn) und als wettbewerbsorientiert (im weiteren Verlauf des Entscheidungsprozesses charakterisiert werden. Im Wahlkampf und um die Amtseinführung war die Darstellungskommunikation vor allem von kümmernden ( Alle Amerikaner sollten eine Krankenversicherung haben ) und patriotischen ( Was für eine Nation wollen wir sein? ) Argumenten geprägt. Wie schon im Fall des Reformversuchs durch Clinton kam es in Folge dessen im Frühjahr 2009 zu öffentlichkeitswirksamen Gegenkampagnen (die insbesondere finanziert wurden von Interessensvertretern der privaten Krankenversicherungen). Ihre Argumentation zielte vor allem darauf ab, Angst vor bürokratischen quasi-sozialisitischen Nebenregierungen zu schüren 21 Das Capitol liegt in Washington auf einem Berg, so dass die Vorgehensweise Obamas, die Ausgestaltung der entsprechenden Gesetze den beiden Kammern des Parlaments zu überlassen, als Abgabe entsprechender Kompetenzen an den Hill bezeichnet wird. 18

19 (Scherer 2009). Obama wurde in diesem Kontext auch als Sozialist, Kommunist und Faschist bezeichnet (Gloger 2009), griff aber selbst zu diesem Zeitpunkt (im Sommer 2009) nicht in die Debatte ein (leiser Argumentationstyp). Während der Sommerpause kam es in so genannten Townhall-Meetings zu tumultartigen Szenen, als demokratische Abgeordnete in ihren Heimatwahlkreisen die Pläne für eine flächendeckende Krankenversicherung zu rechtfertigen versuchten, was Obama in eine öffentlich wahrgenommene Defensive gleiten lies (Scherer 2009). Erst mit einer Rede vor beiden Kammern des Kongresses um September 2009, die zur Primetime um 20 Uhr auf allen zentralen Fernsehsendern des Landes live übertragen wurde, griff er erneut selbst in die Debatte ein und betonte dabei erneut die moralisch-wertethische Relevanz der Reform. Seine Rede enthielt nun aber auch wettbewerbsorientierte Argumente, die vor allem den finanziellen Nutzen der Reform in den Vordergrund stellten (Schmitz 2009c). 9. Herausarbeitung der übertragbaren Kommunikationsmechanismen Vergleicht man Regierungskommunikation in den USA, Deutschland und NRW werden zunächst zahlreiche Unterschiede deutlich, die eine Übertragbarkeit von Kommunikationsstrategien schwierig oder unmöglich erscheinen lassen. Gleichzeitig ist bekannt, dass politische Parteien und Stiftungen in Deutschland seit Jahrzehnten große Geldbeträge investieren, um einen Transfer von Expertenwissen aus den USA nach Deutschland und Europa zu ermöglichen. Warum werden diese Übertragbarkeitsversuche unternommen, wenn ein Vergleich grundlegend ausgeschlossen ist? Nimmt man den institutionellen Kontext in betracht, der jeweils in den USA und Deutschland zugrunde liegt (und insofern die Regierungskommunikation prägt), wird deutlich, dass sich die USA, Deutschland und NRW auch hinsichtlich einiger Faktoren gleichen oder sich zumindest nicht diametral unterscheiden. Die Vergleichbarkeit von Regierungskommunikation, die in Phasen bedeutender Schlüsselentscheidungen mit dem Ziel der Legitimationserzeugung erfolgt, ist insofern nicht grundlegend unvergleichbar. Die Analyse der Regierungskommunikation im Rahmen der Obamacare - Gesundheitsreform, die allen amerikanischen Bürgern den Zugang zu einer Krankenversicherung ermöglichen sollte, hat in diesem Zusammenhang verdeutlicht, wie stark auch in den USA Sach- und Machtfragen miteinander verwoben sind. Was genau machte die Regierungskommunikation der Regierung Obama im Fall der Gesundheitsreform Obamacare erfolgreich? Hier ist argumentiert worden, dass Regierungskommunikation dann erfolgreich ist, wenn sie die Ressourcen ausschöpft, die sich auf der Basis des institutionellen Kontextes anbieten und gleichzeitig Restriktionen umgeht, die den Handlungskorridor für Regierungskommunikation beschränken. Im Folgenden werden aus der Analyse der Regierungskommunikation im Fall der Gesundheitsreform Obamacare Thesen abgeleitet, deren Übertragbarkeit auf NRW in Kapitel 10 befasst wird. (1. These) Obama nimmt institutionelle Ressourcen und Restriktionen bei der Planung seiner Kommunikation in betracht: Je klarer es seiner Regierung gelingt, die Ressourcen und 19

20 Restriktionen herauszuarbeiten, die sich in Phasen sozialpolitischer Schlüsselentscheidungen für die Regierungskommunikation ergeben, desto besser kann die Auswahl der Strategien entlang dieser Schnittmenge von Ressourcen und Restriktionen erfolgen. Handlungsspielräume können dann am ehesten optimal genutzt werden. Obama war sich der Brisanz seiner Reformbemühungen bewusst. Bereits das Scheitern Bill Clintons im Jahr 1994 hatte gezeigt, wie schwierig die Einführung gleichmachender Sicherungselemente in den USA werden würde. Obama hielt trotzdem weiter an seinem normativ-wertethischen Anspruch fest, stellte argumentativ aber dennoch den wirtschaftlichen Nutzen der Reform in den Mittelpunkt. Er umging damit die Restriktion, die sich aus dem Unverständnis für bürokratische Nebenregierungen in den USA ergab, indem er das Bewusstsein der Wirtschaftskrise nutzte, um die wirtschaftlichen Vorteile seines Reformanliegens herauszustellen. (2. These) Obama gelingt es, Restriktionen föderaler Machtteilung in Ressourcen umwandeln: Je enger der Handlungskorridor für Regierungskommunikation in Phasen bedeutender politischer Schlüsselentscheidungen bemessen ist, desto bedeutender für den Erfolg der Regierungskommunikation ist die Frage, inwieweit es gelingt, den eigenen Handlungskorridor zu vergrößern. Obama gelang dies beispielsweise, weil er darauf verzichtete eine eigene Reformagenda zu entwickeln. Auch als er öffentlich massiv unter Beschuss geriet, als zunehmend unklar wurde, welcher der kursierenden Reformentwürfe nun der vom Präsidenten unterstütze sein würde, blieb er dieser Linie treu und setzte Kongress und Senat öffentlich unter Zugzwang (was seinen Handlungskorridor letztlich vergrößerte). (3. These) Obama orientiert sich argumentativ am wohlfahrtstaatlichen Wertekonsens: Je besser die Regierungskommunikation an der Erwartungshaltung orientiert ist, die sich auf Basis des wohlfahrtstaatlichen Wertekonsens ergibt, desto eher ist sie erfolgreich im Sinne der Legitimationserzeugung. Obama hat sich im Rahmen der Darstellungskommunikation an dem wohlfahrtstaatlichen Wertekonsens der USA orientiert, indem er wettbewerbsorientiert die wirtschaftliche Bedeutung der Reform immer wieder herausgestellt hat, anstatt aufseiten der Mittelschicht über eine normativ-wertethische Argumentation eine Zustimmung erzielen zu wollen (wie Clinton es Jahre zuvor versucht hatte). (4. These) Obama weiß Web 2.0-Instrumente sinnvoll einzusetzen: Je professioneller die Auswahl von Web 2.0-Instrumenten (welches Instrument, warum, zu welcher Zeit und mit welchem Ziel?), desto eher führt ihr Einsatz zu einer positiven Unterstützung der Regierungskommunikation (im Sinne der öffentlichen Legitimationserzeugung). Das Überraschende an Obamas Internetstrategie ist nicht unbedingt, dass er Web 2.0-Formate einsetzt, sondern, dass es ihm gelingt, sie so einzusetzen, dass US-Bürger sich besser informiert und eingebunden fühlen (Sturz 2009). Dass Obama bei der Verwendung von Web 2.0 neue Wege in der Politikdarstellung einschlägt, kann dabei als Ergebnis technischer Entwicklung gesehen werden. Wie er sie jedoch einsetzt ist vor allem das Ergebnis professioneller Planung und Umsetzung von Regierungskommunikation und einer konsequenten Orientierung an den Ressourcen und 20

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