Die Bedeutung von Stadt-Land-Partnerschaften

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1 Die Bedeutung von Stadt-Land-Partnerschaften Hans Heinrich Blotevogel Technische Universität Dortmund, Fakultät Raumplanung, Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover Dreiländerkonferenz Kooperation und Vernetzung im Nordosten der Länder Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern Berlin, 8. Dezember 2010

2 Die Bedeutung von Stadt-Land-Partnerschaften 1 Was sind Stadt-Land-Partnerschaften? 2 Ein kurzer Blick zurück: (Groß-)Stadt und Land in der Raumordnung des 20. Jahrhunderts 3 Das Raumordnungs-Leitbild Wachstum und Innovation (2006) in der Kontroverse 4 Stadt-Land-Partnerschaften Chancen und Grenzen

3 Die Bedeutung von Stadt-Land-Partnerschaften 1 Was sind Stadt-Land-Partnerschaften? 2 Ein kurzer Blick zurück: (Groß-)Stadt und Land in der Raumordnung des 20. Jahrhunderts 3 Das Raumordnungs-Leitbild Wachstum und Innovation (2006) in der Kontroverse 4 Stadt-Land-Partnerschaften Chancen und Grenzen

4 1 Was sind Stadt-Land-Partnerschaften? Der Begriff ist seit rund einem Jahrzehnt in der Raumordnungspolitik populär. Einige für die Entwicklung des Begriffs wichtige Dokumente: - EUREK 1999: Partnerschaft zwischen Stadt und Land - Leitbilder 2006: großräumige Verantwortungsgemeinschaften - Territoriale Agenda 2007: Förderung von Partnerschaften zwischen Stadt und Land - MORO : Überregionale Partnerschaften Ist das mehr als gut gemeinte, aber weltfremde Raumordnungs-Rhetorik? Ist der Dualismus bzw. Antagonismus zwischen Stadt und Land nicht ein Faktum, das nicht nur Wesens-, sondern auch fundamentale Interessenunterschiede widerspiegelt? Demnach wäre Stadt-Land-Partnerschaft nicht mehr als ein inhaltsleerer Euphemismus. 4

5 1 Was sind Stadt-Land-Partnerschaften? Beirat für Raumordnung 2008: Überregionale Partnerschaften bezeichnen Kooperationen, die über die klassischen Stadt- Umland-Kooperationen hinausgehen. Gemäß TAEU sind es Stadtregionen unterschiedlicher Größe und ländliche Gebiete, die als gleichberechtigte Partner ihre gemeinsamen Potenziale identifizieren und gemeinsame Entwicklungsstrategien erarbeiten. Dazu gehören auch ländliche Gebiete außerhalb des unmittelbaren Einzugsbereichs von Stadtregionen, sie weisen jeweils Regionalzentren und Klein- und Mittelstädte auf. Gemeinsame Merkmale: - gemeinsames territoriales Kapital - prozessorientiert, dynamisch - Freiwilligkeit, Subsidiarität, gleiche Augenhöhe der Beteiligten - offene Konstituierung - Konsens - Vorhandensein von Governance-Elementen, d.h. Institutionalisierung von demokratischer Willensbildung und Entscheidungsregeln, d.h. Vernetzung mit Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur und Verwaltung, aber sehr unterschiedliche Organisationsformen - typische Kooperationsfelder: Horizontale Kooperationen in den Bereichen Wirtschaft, Landwirtschaft, Wissenschaft, Kultur, Tourismus, Energie, Verkehr Umwelt u.a.m.; grenzüberschreitende Zusammenarbeit; Kulturlandschaften. 5

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7 Die Bedeutung von Stadt-Land-Partnerschaften 1 Was sind Stadt-Land-Partnerschaften? 2 Ein kurzer Blick zurück: (Groß-)Stadt und Land in der Raumordnung des 20. Jahrhunderts 3 Das Raumordnungs-Leitbild Wachstum und Innovation (2006) in der Kontroverse 4 Stadt-Land-Partnerschaften Chancen und Grenzen 7

8 Raumordnung entwickelte sich historisch aus der Regionalplanung ( Landesplanung ). Diese entstand kurz vor dem Ersten Weltkrieg als Reaktion auf die Fehlentwicklungen der industriellen Stadtentwicklung. Hier: Die Borsig-Werke in Berlin-Wedding Erste regionalplanerische Reaktionen: Versuche zur Ordnung von Siedlungs- und Freiräumen im Raum Berlin und im Ruhrgebiet Hier: Der Jansen-Plan Wald- und Wiesengürtel 8 von Groß-Berlin 1910

9 1912 entstand mit dem Zweckverband Groß-Berlin der erste Raumordnungsverband Deutschlands. Ziele: - Räumliche Ordnung des hektischen Wachstums Berlins und seines Umlandes - Planung und Bereitstellung regionaler Infrastruktur Mit der Bildung von Groß-Berlin 1920 entfielen die Aufgaben Gründung des Landesplanungsverbandes Brandenburg- Mitte 9

10 Die zweite Wurzel der Raumordnung: Die Verbesserung der Agrarstruktur in ländlichen, strukturschwachen Gebieten. Besonders im Blick: die sog. Notstandsgebiete, u.a. in der Niederlausitz Zielsetzung: Schaffung eines gesunden Bauerntums Quelle: Fehn 2004 (Ausschnitt) 10

11 Aus dem zunehmendem Gefälle zwischen ungesunden Ballungsgebieten einerseits sowie ländlichen Notstandsgebieten andererseits entwickelte sich das Selbstverständnis der Raumordnung: die Förderung einer ausgewogenen Raumund Siedlungsstruktur, verbunden mit einer latenten Großstadtfeindlichkeit und dem Kampf gegen passive Sanierung der ländlichen Räume. Quelle: Fehn

12 Quelle: Raumordnungsbericht des Bundes 1970 (Ausschnitt) Diese Situation prägte die Diskussion bis ca. 1975: Wachsende Verdichtungsräume einerseits und ländliche Gebiete mit der Gefahr passiver Sanierung andererseits Aus der Diagnose ergab sich ein (vermeintlich) eindeutiger Handlungsauftrag: Ländliche Räume nachholende Modernisierung durch Zentrale-Orte-Politik (Infrastrukturausbau, Industrieansiedlung usw.) Verdichtungsräume??? (Zuzugssperren?) Allerdings wehrten sich ab ca die großen Städte und einige Länder zunehmend gegen die Bevorzugung der ländlichen Räume. 12

13 In der DDR war die Überwindung des kapitalistischen Stadt-Land-Antagonismus erklärtes Ziel der Territorialplanung. Konsequenz: Industrialisierung und Urbanisierung der ländlich geprägten nördlichen Bezirke. Dabei Bildung lokaler Aufbauschwerpunkte (z.b. Schwedt, Neubrandenburg, Greifswald, Rostock, Wismar). Kehrseite: Verfall vieler Altstädte und der meisten ländlichen Kleinstädte (soweit nicht Kreisstädte). Die Überwindung des Stadt-Land-Gegensatzes wurde in der Praxis jedoch nicht erreicht. 13

14 Bis heute hat sich diese Situation grundlegend gewandelt: In vielen Verdichtungsräumen häufen sich die Probleme (Entindustrialisierung, Arbeitslosigkeit, Abwanderung), - aber es gibt auch prosperierende Verdichtungsräume! - Viele ländliche Regionen zeigen heute die höchsten Wachstumsraten bei Bevölkerung, Arbeitsplätzen usw., - aber es gibt auch ländliche Räume mit großen Strukturproblemen! - Die einfache Unterscheidung zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Räumen reicht nicht mehr aus! Weder Verdichtungsräume noch ländliche Räume sind einheitliche Problemkategorien! - Hinzu kommen zunehmend Zweifel, dass sich die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Stadt und Land durch einen einfachen Ressourcentransfer zugunsten der ländlichen Räume herstellen bzw. sichern lässt. - Darüber hinaus haben sich die Aufgaben von Landes- und Regionalplanung verschoben: von der Ordnung des Raumes zur Entwicklung des Raumes. 14

16 Leitbild 1 Wachstum und Innovation - Beitrag der Raumordnung zur Förderung von Wachstum, Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit wird betont ( Lissabon-Ziele ) Aber wie? Bedeutet das eine Abkehr vom bzw. Relativierung des Ausgleichsziels? - Metropolräume werden als Motoren der Entwicklung herausgestellt Ist das faktisch richtig? - Ländliche Räume sind teils als Stabilisierungsräume, teils als Wachstumsräume dargestellt 16

17 Das Leitbild betont die Bedeutung von Stadt-Land- Partnerschaften: Die Herausbildung und Weiterentwicklung von großräumigen Verantwortungsgemeinschaften sowie die Verstetigung vorhandener Partnerschaftsund Kooperationsbeziehungen sind dabei gleichermaßen von Bedeutung für das Funktionieren von Metropolregionen wie auch für die Räume mit Stabilisierungsbedarf (BMVBS 2006, S. 12). Der Begriff Verantwortungsgemeinschaft wurde insb. in der Wissenschaft überwiegend kritisch aufgenommen. An seine Stelle trat der neutralere Begriff der (interessenbasierten) Partnerschaft. Die Leitbildkarte deutet zwei unterschiedlich weite Kooperationsräume um die Metropolen an. 17

18 Die Leitbilder und Handlungsstrategien von 2006 haben in verschiedenen Bereichen sehr unterschiedliche Reaktionen ausgelöst: In der Raumordnung trafen sie auf eine weitgehende Zustimmung. Allerdings wurde das erste Leitbild ( Wachstum und Innovation ) kontrovers diskutiert. Teilweise wurde eine Abkehr von den klassischen Prinzipien der gleichwertigen Lebensverhältnisse und der nachhaltigen Entwicklung unterstellt. Bei den Fachpolitiken riefen die Leitbilder sehr unterschiedliche Reaktionen hervor: Verkehrs- und Finanzpolitik: breite Zustimmung Wirtschafts- und Agrarpolitik: heftige Kritik, insb. am ersten Leitbild. Mit der Betonung der Metropolregionen wurde der Raumordnung unterstellt, sie wende sich von der regionalen Ausgleichspolitik ab. Bedeuten die Leitbilder und Handlungsstrategien von 2006 tatsächlich einen Paradigmenwechsel der Raumordnungspolitik? Nein, wohl aber eine normative Neujustierung: Erstens wird endlich die Rolle der großen Städte und Verdichtungsräume für die Raumentwicklung angemessen berücksichtigt. Damit wird die traditionelle Großstadtfeindlichkeit überwunden. Zweitens wird das tradierte Ressourcentransferdenken überwunden. Heute stehen alle Gebietskategorien Metropolregionen ebenso wie ländliche Räume mit ihren spezifischen Herausforderungen, Problemen und Entwicklungschancen im Fokus ( place based approach ). Drittens wird territoriale Vielfalt als Stärke gesehen. Komplementäre regionale Stärken können durch territoriale Kooperationen genutzt werden. 18

20 Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) Überregionale Partnerschaften In den 7 Modellregionen wurden innovative Projekte zur stadtregionalen Kooperation, Vernetzung und gemeinsamen großräumigen Verantwortung gefördert. Laufzeit Ziel: Zentrale und periphere, städtische und ländliche und wirtschaftlich starke bzw. schwache Räume sollen zusammen eine Partnerschaft bilden. Letztlich geht es um die Entwicklung einer neuen regionalen Governance zur nachhaltigen Gestaltung und Entwicklung von Stadt und Land auf der Grundlage partnerschaftlicher Zusammenarbeit. Quelle: BBSR 2008/09 20

21 Einige Einschätzungen aus der Sicht eines wohlwollend-kritischen Beobachters 1. Die Implementierung von (großräumigen) Stadt-Land-Partnerschaften eröffnet allen Beteiligten beträchtliche Chancen: Nutzung komplementärer Entwicklungspotenziale (z.b. territoriales Kapital wie Lage, Flächen, Faktorausstattungen) Beispiel Land Berlin: Bildung, Kreativwirtschaft, nachfragewirksames Bevölkerungspotenzial Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern: Ernährungswirtschaft, (Wind-)Energie, Verkehr und Logistik, Tourismus und Naherholung) Stärkung regionaler Wirtschaftskreisläufe, z.b. regionale Lebensmittel, Energie Entwicklung regionaler Cluster einschl. ländlicher Räume Artikulation gemeinsamer Interessen zum Infrastrukturausbau, zur Logistik usw. Gemeinsames Marketing ( Nordosten? Berlin?) Attraktive Landschaft kann das Image der ganzen Region prägen, u.a. für die Tourismusentwicklung 21

22 2. Aber: Erwartungen auf realistisches Maß begrenzen (insb. bezüglich Wirtschaftswachstum)! Kooperation hebt nicht territorialen Wettbewerb auf (um Menschen, Investitionen usw.) MORO hat gezeigt: Nicht alle Handlungsfelder eignen sich für weiche Kooperationen (z.b. Wissen & Innovationen?) Unterstützung durch politische Schlüsselakteure? (Gefahr der Überlastung) Mitwirkung der Privatwirtschaft? Mitwirkung der Zivilgesellschaft? Räumlicher Zuschnitt der Kooperationsregion (engerer Metropolraum, größere Metropolregion und großräumige Partnerschaftsregion und transnationale Kooperationsräume (z.b. Ostseeraum)? variable Geometrien in Abhängigkeit von konkreten Aufgaben? Ja, aber erstens basiert demokratische Legitimation stets auf territorialer Politik, und zweitens wird dadurch das Skalenproblem nicht gelöst. Erfahrung zeigt, dass sich lokale Akteure eher für kleinregionale Projekte engagieren. 22

23 3. Nicht zu unterschätzen ist der Prozessnutzen : Aufbau von Vertrauen zwischen kooperierenden Akteuren Akteure begegnen sich auf gleicher Augenhöhe Neue Sichtweise der ortsbasierten Entwicklungspolitik (Entfaltung lokaler Potenziale statt Fixierung auf Fördermitteltransfer) Was bleibt als Fazit? Aufbau regionaler Governancestrukturen (neben den harten polit.-admin. Strukturen) Neue Denkweise der ortsbasierten Entwicklung (statt Fixierung auf Ressourcentransfer) Das ist ein Bohren dicker, harter Bretter; denn die Veränderung muss in den Köpfen beginnen! Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!