SCHRIFTEN DER GESELLSCHAFT FÜR WIRTSCHAFTS- UND SOZIALWISSENSCHAFTEN DES LANDBAUES E.V.

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1 SCHRIFTEN DER GESELLSCHAFT FÜR WIRTSCHAFTS- UND SOZIALWISSENSCHAFTEN DES LANDBAUES E.V. Manegold, D.; Kleinhanß, W.; Kreins, P.; Osterburg, B.; Seifert, K.: Interaktive Anwendung von Markt-, Regional- und Betriebsmodellen zur Beurteilung von Politikalternativen. In: Berg, E.; Henrichsmeyer, W.; Schiefer, G.: Agrarwirtschaft in der Informationsgesellschaft. Schriften der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues e.v., Band 35, Münster-Hiltrup: Landwirtschaftsverlag (1999), S

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3 Schriften der Gesellschaft fur Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues e. V., Bd. 35, 1999, S INTERAKTIVE ANWENDUNG VON MARKT-, REGIONAL- UND BETRIEBSMODELLEN ZUR BEURTEILUNG VON POLITIKAL TERNA TIVEN von D. MANEGOLD, W. KLEINHANß, P. KREINS, B. OSTERBURG und K. SEIFERT' 1 Einleitung Wirtschaftswissenschaftliche Modelle sind Abbildungen der Wirklichkeit. Sie geben ein vereinfachtes, auf das Wesentliche reduziertes Bild der Wirklichkeit wieder. Die Art der Vereinfachung ist nicht fest vorgegeben, sondern sie wird vom Modellzweck, den persönlichen Auffassungen und Interessen des Modellbauers sowie der wissenschaftlichen Tradition, in der dieser steht, bestimmt (KLEINEWEFERS und JANS, 1983, S. 10). Elementarer Zweck der Modellentwicklung ist die Beobachtung, Beschreibung und Erklärung der Wirklichkeit, oder anders ausgedrückt: Zweck ökonomischer Modelle ist es, die Wirtschaftswirklichkeit erfaßbar, analysierbar und kommunizierbar zu machen (KLEINEWEFERS und JANS, 1983, S. 22), Modelle, die sich hierin bewähren, können oft auch zur Überprüfung von Hypothesen, fiir Prognosen oder zur Vorbereitung bzw. Kontrolle von Entscheidungen genutzt werden. Für diese Aufgaben sind grundsätzlich sowohl verbale als auch mathematische Modellformulierungen geeignet. Dabei mögen verbale Darstellungen den Vorteil größerer Flexibilität und allgemeiner Verständlichkeit haben. Mathematische Ansätze weisen den Vorzug präziser Formulierung, empirisch quantifizierbarer Beziehungen und exakt reproduzierbarer (und damit überprüfbarer) Ergebnisse auf. Je nach Berücksichtigung zufälliger Einflüsse werden stochastische und deterministische Modelle unterschieden. Nur von den letzteren handeln die folgenden Ausfiihrungen, die sich zunächst mit der Konzeption (Abschnitt 2) eines aus unterschiedlichen Modellen bestehenden Modellverbunds befassen. Abschnitt 3 behandelt die Anwendung des Modellverbunds zur Abschätzung der Folgen der Agenda 2000 fiir die deutsche Landwirtschaft und stellt auf sektoraler, regionaler und betrieblicher Ebene einige Ergebnisse vor. 2 Konzeption eines Verbunds von Markt-, Regional- und Betriebsmodellen zur Beurteilung von PolitikaIternativen Agrarpolitische Handlungsaltemativen lassen sich - soweit sie wirtschaftlich relevant und quantifizierbar sind - auf betrieblicher, sektoraler und/oder gesamtwirtschaftlicher Ebene darstellen und im Prinzip auch mit mathematischen Modellen untersuchen. Je nach dem gewählten Modellansatz bestehen dabei unterschiedliche Möglichkeiten der Analyse und sind unterschiedliche Ergebnisse zu erwarten. Prozeßanalysemodelle, sei es auf Basis repräsentativer Betriebe oder Betriebsgruppen, erlauben meist eine sehr detaillierte Vorgabe spezifischer agrarpolitischer Maßnahmen und die ModelIierung von Entscheidungssituationen unter Berücksichtigung betriebsspezifischer Bedingungen. Das Ergebnis ist entsprechend feingliedrig, beschränkt sich aber weitgehend auf quantitative Änderungen des Umfangs und der Struktur der betrieblichen Aktivitäten sowie auf die C.p. daraus resultierenden Einkommenseffekte. Da Or. W. Kleinhanß, B. üsterburg, und K. Seifert, Institut für Betriebswirtschaft; Or. O. Manegold, Institut rur landwirtschaftliche Marktforschung der Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft Braunschweig (FAL), BundesaIIee 50, Braunschweig; P. Kreins, Forschungsgesellschaft für Agrarpolitik und Agrarsoziologie e.v., Meckenheimerallee 125, Bonn. 147

4 nur die Angebotsseite betrachtet wird, können Änderungen der Marktpreise nicht modellendogen bestimmt, sondern müssen gegebenenfalls exogen vorgegeben werden. Auf den Agrarsektor bezogene partielle Gleichgewichtsmodelle weisen demgegenüber den Vorzug auf, daß im Ergebnis PreislMengen-Konstellationen ausgewiesen werden, die einem bestimmten (nationalen bzw. internationalen) Marktgleichgewicht entsprechen. Anders als in den mikroökonomischen Modellen werden die von agrarpolitischen Maßnahmen ausgelösten Reaktionen der Märkte direkt im Modell mit abgebildet. Nachteilig ist jedoch, daß die häufig äußerst spezifischen agrarpolitischen Maßnahmen auf dieser Aggregationsstufe mangels geeigneter Ansatzpunkte oft nur noch pauschal und relativ grob abgebildet werden. Dieselben Vor- und Nachteile gelten in entsprechend verschärfter Fonn für allgemeine Gleichgewichtsmodelle. Hier ist die Diskrepanz zwischen der Subtilität agrarpolitischer Maßnahmen und dem Abstraktionsgrad des Modells wegen der Notwendigkeit, alle Sektoren der Volkswirtschaft explizit abzubilden, zuweilen so groß, daß eine über agrarpolitische Grundoptionen hinausgehende Analyse problematisch wird; denn die gesamte Vielfalt agrarpolitischer Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen muß in wenigen Parametern (z.b. Zoll- oder Steuersätzen) konkretisiert und dem Modell vorgegeben werden 2 Der prinzipielle Vorzug dieser Modellkategorie, Einblick in die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen agrarpolitischer Maßnahmen zu geben, findet im übrigen bei den Auftraggebern agrarbezogener Modellanalysen oft zu wenig Beachtung. Der Einsatz von Modellen zur Beurteilung von Politikalternativen muß also die unterschiedlichen Modelleigenschaften und -möglichkeiten berücksichtigen. Da der Einsatz eines bestimmten Modells häufig an die Person des Modellentwicklers (bzw. -bearbeiters) gebunden ist, wird mit der Wahl des Modellbearbeiters (Auftragsvergabe) zugleich eine Vorentscheidung über die Art der Ergebnisse bzw. die Grenzen der Modellaussagen getroffen. Ein Ausweg, um derartige Einschränkungen zu überwinden, ist lange Zeit darin gesehen worden, Modelle zu entwickeln, die zumindest die sektorale und betriebliche Ebene derart mit einander verbinden, daß Markt- und betriebliche Anpassungsreaktionen modellintein abgebildet werden könnten. Trotz aller Fortschritte im Modellbau und in der Rechentechnik hat sich der technische Aufwand so umfassender Modelle als zu hoch, ihre Handhabbarkeit und Übersichtlichkeit als zu gering erwiesen. Die im Grunde naheliegende Alternative, dasselbe Ziel mit deutlich geringerem Aufwand durch einen Verbund unterschiedlich ausgerichteter Modelle zu erreichen, wird erst seit relativ kurzer Zeit erprobt (MEIER, 1996; JACOBS, 1998, KIRSCHKE et a1., 1998). Die ersten Anwendungen können als erfolgversprechend angesehen werden (CYPRIS, HEMME et a ; CVPRIS, KLEINHANSS et a1., 1997; KLEINHANSS et a1., 1998; BALMANN et al., 1998). Als Modellverbund wird hier der koordinierte, parallele Einsatz unterschiedlich konzipierter, selbständiger Modelle bezeichnet, die auf dasselbe Problem angesetzt und deren Ergebnisse gegebenenfalls untereinander ausgetauscht oder auch wechselseitig kontrolliert werden. Dieses Prinzip ist in der Arbeitsgruppe "Modellgestützte Politikfolgenabschätzung.. verwirklicht worden, die sich aus Mitarbeitern der ökonomischen Institute der FAL und der FAA sowie fallweise des IAp 3 zusammensetzt. Sie hat die Aufgabe, vorhandene Modelle weiterzuentwikkein und zu pflegen, gegebenenfalls eigene Modelle zu entwickeln und die Modelle für Politikfolgenabschätzung und Politikberatung anzuwenden. Bei den hier verwendeten Modellen handelt es sich um (vgl. Tabelle 1): ein im Institut für Marktforschung der F AL entwickeltes partielles Gleichgewichtsmodell auf der Ebene internationaler Agrarmärkte (GAPsi), das die wichtigsten Teilmärkte der 2 Eine bemerkenswerte Ausnahme stellt das bekannte GTAP-Modell dar, in dem der Agrarsektor in einzelne Produktbereiche unterteilt ist (HERTEL, 1996)., Institut rur Agrarpolitik, Marktforschung und Wirtschaftssoziologie der Universität Bonn. 148

5 EU abbildet und regional gegliedert ist nach einzelnen EU-Mitgliedsstaaten sowie dem 'Rest der Welt' (FRENZ und MANEGOLD, 1995); ein Prozeßanalysemodell auf der Grundlage der regional bis auf Kreisebene disaggregierten landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (RAUMIS); das Modell wurde im Institut rur Agrarpolitik (IAP) der Universität Bonn entwickelt und in Zusammenarbeit mit den ökonomischen Instituten der F AL sowie der F AA weiterentwickelt (HENRICHSMEYER et al., 1996); ein im Institut rur Betriebswirtschaft der FAL auf Basis der RAUMIS-Software entwickeltes Betriebsgruppenmodell (JACOBS, 1998), das auf der Basis von aus Testbetrieben gebildeten Betriebsgruppen eine Hochrechnung auf Sektorebene erlaubt; ein im Institut rur Betriebswirtschaft der F AL entwickeltes Modell rur 'repräsentative Betriebe' (BEMO, KLEINHANSS, 1996) und ein in Zusammenarbeit mit AFPC, Texas, im Institut rur Betriebswirtschaft der FAL entwickeltes, expertengestütztes Simulationsmodell rur 'typische Betriebe' (TIPI-CAL, HEMME et al., 1997). Tabelle I' Charakteristika der Modelle im Modellverbund GAPsi IRAUMIS I I DEMO ITIPI-CAL Modelltyp Partielles Gteichge- Regional Sektorkonsistentes Repräsentatives Einzelbetrieblicheswichtsmodell differenziertes Betriebsgruppen- Betriebsmodell Simulationsmodell Sektormodell modell Entscheidungs- Agrarmarkte: Kreishöfe Betriebsgruppen Reale Betriebe Synthetische ebene EU & Rest d. Welt Betriebe Planungshorizont mittelfristig mittelfristig mittelfristig kurzfristig mittelfristig Konsistent zu Marktbilanzen Landwirtschaftliche Gruppenmiuel der BuchfUhrungsdaten Gesamtrechnung sog. Testbetriebe (partiell) Sektorale Abbildung Implizit gegeben Aggregation Hochrechnung (nicht implementiert) Datenbasis Internationale Nationale Testbetriebs Daten von Eigene Agrarstatistik Agrarstatistik daten Land-Oata Erhebungen Lösungsalgorithmus NLP LP/NLP LP/NLP MIP Simulation Sorfware GAMS I MINOS FORTRAN I FORTRAN I Excell XA Excel MINOS,C++ MINOS Die genannten Modelle sind von einander unabhängig; jedes Modell ist rur sich als eigenständiges Analyseinstrument konzipiert und einsatzfähig. iese Eigenständigkeit bleibt im Prinzip auch im Verbund gewahrt, d.h. die Modelle werden nicht fest mit einander verkoppelt, jedoch werden bestimmte Ergebniswerte endogener Variablen des einen Modells als exogene Variable in andere Modelle übernommen. Diesem Prinzip liegt die eher pragmatische Überlegung zugrunde, daß die einem Modell aufgrund seines partiellen Ansatzes fest vorzugebenden Variablenwerte schon vorab in dem als wahrscheinlich angesehenen Ausmaß angepaßt werden können, um das Gesamtergebnis zu verbessern. Da diese Anpassungen jeweils vor Beginn eines neuen Modellaufs erfolgen und rur diesen Lauf konstant gehalten werden, bleibt der partielle Charakter der Modelle unverändert erhalten. Die aufeinander folgenden Läufe einzelner Modelle unterscheiden sich (vom Ergebnis abgesehen) nur in den Werten der schrittweise einem Endwert angenäherten exogenen Variablen. In der Praxis stellt sich das Verfahren wie folgt dar: Ausgehend von den jeweiligen (rur die komparativ-statische Analyse benötigten) Referenzläufen der Modelle wird in einem ersten Schritt das sektorkonsistente Prozeßanalysemodell RAUMIS dazu genutzt, die durch spezifische agrarpolitische Maßnahmen zu erwartenden Angebotsreaktionen zu bestimmen. Die politikbedingten sektoralen Angebotsänderungen werden in einem zweiten Schritt dem partiellen Gleichgewichtsmodell (GAPsi) vorgegeben, um die den Mengen entsprechenden Gleichgewichtspreise zu bestimmen. Mit den neuen Preisen wird anschließend das zuerst eingesetzte Prozeßanalysemodell konfrontiert. Dadurch kommt es zu einer Revision der im ersten Lauf berechneten Angebotsmengen. An sie schließt sich wiederum die Ermittlung revidierter Gleichgewichtspreise an. Konvergierende Preis/Mengen-Reaktionen vorausgesetzt, ergibt sich 149

6 so im Wechselspiel der Modelle ein iterativer Prozeß, der mehr oder weniger schnell zu einem stabilen Gleichgewicht und Endergebnis führt. Die abgestimmten Preis- und Szeanrienannahmen werden dann in den anderen im Modellverbund eingesetzten Modellen verwendet. Ein feedback zwischen Betriebs- und höher aggregierten Modellen findet bei der Spezifizierung von Verhaltensannahmen statt. Formal sind solche Ergebnisübertragungen in deterministischen Partialmodellen relativ unproblematisch. Voraussetzung ist, daß die betreffenden Modelle zueinander passen. Das heißt, die Modelle müssen zumindest denselben Wirtschaftsbereich abbilden 4 und in vorausgegangenen Testläufen nachgewiesen haben, daß sie auf gleiche Vorgaben vergleichbar reagieren. Handelt es sich bei den zu übertragenden Variablen in beiden Modellen um Tatbestände gleicher statistischer Definition, so kann der Austausch in Form einer einfachen Datenübernahme erfolgen. Ist die definitorische Übereinstimmung der Variablen (wie z.b. bei Markt- und Erzeugerpreisen oder auch bei Brutto- und Nettoproduktion) weniger eng, so ist eine Übertragung auf Basis relativer Veränderungen oder spezieller Korrekturen (z.b. konstante Vorabbereinigung) vorzuziehen. Schwierigkeiten können sich beim Wechsel der Betrachtungsebenen ergeben. Dabei erscheint eine Datenübertragung von betrieblichen zu sektoralen Modellen grundsätzlich möglich, wenn das verwendete Betriebsmodell auf grund seiner Datenbasis für den gesamten Produktionsbereich repräsentativ ist; dies ist hier für RAUMIS und das Betriebgruppenmodell der Fall (JACOBS,1998). Problematischer ist die Situation beim Übergang von der nationalen zur internationalen (EU-) Ebene. Für eine Abbildung der Marktreaktionen wird die Kenntnis der Angebotsreaktionen aller von den Politikänderungen betroffenen Mitgliedstaaten vorausgesetzt. Das heißt, im Grunde müßten für alle Mitgliedstaaten sektorale Modellergebnisse zur Verfügung stehen und in das Marktmodell eingehen. Diese Situation ist jedoch derzeit nicht gegeben, behelfsweise wird vielmehr unterstellt, daß die grundlegenden Angebotsreaktionen auf vorgegebene Änderungen der Agrarpolitik in allen Ländern gleich sind und nur durch strukturelle Unterschiede in ihrem Ergebnis modifiziert werden. Unter dieser Hypothese werden für die deutsche Landwirtschaft ermittelte Kennzahlen (freiwillige Flächenstillegung, Änderungen der Flächennutzungsverhältnisse etc.) auf alle Mitgliedstaaten der EU übertragen. Neben der gegenseitigen Modellabstimmung wird die Möglichkeit wechselseitiger Kontrolle der im Modellverbund gewonnenen Ergebnisse intensiv genutzt. Sie erfolgt pragmatisch, indem vor allem diejenigen Reaktionen eines Modells, die von denen der anderen Modelle stärker abweichen, zum Anlaß für eine Überprüfung der Ursachen genommen werden. Die hierbei gesammelten Erfahrungen dienen letztlich auch der Verbesserung aller Modelle bzw. der besseren Interpretation der Ergebnisse. Für eine Beurteilung agrarpolitischer Handlungsalternativen bieten die im Modellverbund erarbeiteten Ergebnisse eine Fülle von Ansatzpunkten. Schon allein wegen des zahlenrnäßigen Übergewichts der mikro ökonomischen Modellansätze stehen dabei betriebswirtschaftliche Kennzahlen im Vordergrund. Änderungen im Faktorinput, Produktoutput sowie Einkommen sind die wichtigsten Maßstäbe. Differenziert nach Betriebsgrößen, Betriebstypen, Produktionsverfahren und Regionen geben sie sehr detaillierte Einblicke in die ökonomischen Auswirkungen von agrarpolitischen Maßnahmen. Auf sektoraler Ebene sind neben den Aggregaten der erwähnten Variablen die Einhaltung agrarpolitischer Restriktionen (WTO Exportauflagen, Produktions- und Flächenvorgaben), die Entwicklung staatlicher Haushaltsbelastungen und vor allem die jeweils ausgelösten Wohlfahrtseffekte wichtige Kriterien zur 4 Diese Übereinstimmung ist fitr den Produktionsbereich Landwirtschaft einerseits und die Gesamtheit aller landwirtschaftlichen Betriebe andererseits gegeben. ISO

7 Beurteilung der untersuchten Politikalternativen 5. Eine stärker differenzierte Beurteilung aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ist im gegenwärtigen Modellverbund mangels eines geeigneten Ansatzes noch nicht möglich. Sie würde zeigen, welche Sektoren der Volkswirtschaft in welchem Ausmaß von einzelnen Politikalternativen betroffen sind und welche Maßnahmen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu treffen wären. Schließlich gilt aber auch, daß die modellgestützte ökonomische Beurteilung nur Grundlagen für eine umfassende politische Bewertung liefern kann. 3 Beurteilung der im Rahmen der "Agenda 2000" vorgeschlagenen agrarpolitischen Maßnahmen Nach Abschluß früherer Untersuchungen (vgl. CYPRIS et al., 1997) ist der Modellverbund kürzlich auch für eine Analyse der Auswirkungen der im Rahmen der "Agenda 2000" von der EU-Kommission vorgeschlagenen agrarpolitischen Maßnahmen eingesetzt worden (KLEINHANSS et al., 1998). Ziel dieser Untersuchung war es, die möglichen Auswirkungen der z.t. außerordentlich spezifischen Maßnahmen unter Berücksichtigung betrieblicher Anpassungen abzuschätzen. Die betreffenden Modellanalysen wurden fur das Jahr 2005 durchgeführt. Wegen der Ungewißheit über die Preisentwicklung auf den Weltagrarmärkten wurden Szenarien zugrunde gelegt, die das Spektrum "günstiger" bzw. "ungünstiger" Preisentwicklungen 6 abdecken. Als Referenzszenario wird die Beibehaltung der geltenden Agrarmarktregelungen und Fortschreibung der Produktivitäts- und Verbrauchstrends angenommen. Bei hohen Weltmarktpreisen für Getreide, bei denen die GATT/WTO-Restriktionen bezüglich subventionierter Agrarexporte zumindest fur Weizen nicht greifen, wird die obligatorische Flächenstillegung annahmegemäß auf einen Mindestsatz von 5 % zurückgeführt. Dagegen ist bei niedrigen Weltmarktpreisen für Getreide eine obligatorische Stillegung von 27 % der Basisflächen erforderlich, um die Getreideüberschüsse im Rahmen der mit Exportsubventionen auf dem Weltmarkt absetzbaren Mengen zu halten. 3.1 Pflanzliche Produktion Neben der Senkung der Getreidepreise sind der Übergang zu einheitlichen Flächenprämien für Getreide, Ölsaaten und Stillegung sowie die Aufhebung der Stillegungsverpflichtung die wichtigsten Agenda-Vorgaben im pflanzlichen Bereich. Ferner kann davon ausgegangen werden, daß die Begrenzung der Ölsaatengarantiefläche (auf EU- und Länderebene) aufgehoben wird. Bisher durch hohe Preisausgleichszahlungen geförderte Verfahren verlieren somit an Wettbewerbsfähigkeit und werden i.d.r. eingeschränkt. Die Fliichenstillegung verliert stark an Bedeutung. Der Satz der obligatorischen Flächenstillegung ist auf Null gesetzt, und die freiwillige Stillegung wird von den Betrieben auf relativ ungünstige Standorte beschränkt. Ihre Ausdehnung ist bei niedrigen Getreidepreisen größer als bei hohen Preisen. Von der Aufhebung der Stillegungspflicht profitieren flächenstarke Betriebe mit hohem Grandes Cultures-Anteil. Die (positiven) Einkommenseffekte sind um so größer, je stärker die Betriebe in der Referenzsituationdurch die Stillegungspflicht belastet waren. Bei Ölsaaten ist zwischen Food- und Non-food-Verwendung zu unterscheiden. Der Anbau von Non-food-Ölsaaten korreliert mit dem Umfang der Stillegung. Zur Zeit ist der NF Ölsaatenanbau in den NBL besonders verbreitet, weil dort der prämienbegünstigte Anbau von S Einige der hier genannten sektoralen Kriterien sind beim gegenwärtigen Stand der Modellentwicklung noch nicht regelmäßig verfugbar. 6 Die Bezeichnungen reflektieren eine sehr konservativagrarpolitische Sicht der EU, indem bei "gunstiger" Entwicklung der Weltgetreidepreise ein geringer, bei "ungunstiger" Preisentwicklung ein hoher agrarpolitischer Anpassungsbedarf gesehen wird. 151

8 Food-Ölsaaten zur Vermeidung von Flächenüberschreitungen einzelbetrieblich begrenzt wird. Ohne Stillegungspflicht und bei Preisen unterhalb der Weltmarktpreise fiir Food-Ölsaaten büßt der Non-food-Anbau stark an Bedeutung ein. Food-Ölsaaten verlieren einen Teil ihrer bisherigen Prämien. Deshalb wird der Anbau regional stark eingeschränkt, in den ABL um bis zu 60 %. Verschiebt sich jedoch die Preisrelation Getreide/Ölsaaten zugunsten von Ölsaaten, so sind die Anpassungsreaktionen weniger ausgeprägt. Entgegen diesen allgemeinen Trends ist in Teilen der NBL (insbes. Sachsen-Anhalt) mit einer Ausweitung des Ölsaatenanbaus zu rechnen, weil hier die Prämieneinbußen (bedingt durch die Relation der Referenzerträge Getreide zu Ölsaaten) zum Teil geringer sind und die Food-Ölsaatenfläche gegenwärtig durch Prämienobergrenzen weit unterhalb ihrer optimalen Ausdehnung gehalten wird. Dieses Anbaupotential wird im Rahmen der Agenda mobilisiert. Getreide gewinnt an Wettbewerbsfähigkeit; die durch die oben genannten Anpassungen freigesetzten Flächen werden überwiegend fiir die Getreideerzeugung genutzt. Die Produktion und die Exportmengen steigen an. Da sich die inländischen Marktpreise nach Senkung der Interventionspreise weitgehend an Weltmarktpreisen orientieren, sind diesbezüglich keine Probleme zu erwarten. Einkommenseinbußen infolge niedrigerer Getreidepreise treten nur bei "ungünstiger" Entwicklung der Weltmarktpreise ein. Grundsätzlich können die Regelungen im Grandes-Cultures-Bereich als erste Schritte auf dem Weg zur Entkopplung der Transferzahlungen von der Produktion gewertet werden. Damit steigt die Chance, daß diese Prämien bei kommenden WTO-Verhandlungen als green boxfähig bezeichnet werden können. Die Entkoppelung der Transferzahlungen wird jedoch nicht konsequent genug vollzogen. Die vorgesehenen Ausnahmen (Hülsenfrüchte, Hartweizen, Bewässerungsflächen) könnten sogar Forderungen der Mitgliedsländer begründen, auch fiir Ölsaaten höhere Prämien beizubehalten. Außerdem impliziert die nur unvollständige Entkopplung der Prämienzahlungen weiterhin eine verzerrte Faktorallokation. 3.2 Tierische Produktion Preissenkungen und produktgebundene Transfers in Form von Tierprämien kennzeichnen die Agenda-Vorschläge im tierischen Bereich, die Preissenkungen und Prämienanhebungen sind jedoch nicht gleichwertig. Bei voller Überwälzung der Interventionspreissenkungen auf die Marktpreise muß mit signifikanten Einkommenseinbußen gerechnet werden, unter realistischeren Bedingungen mit nur teil weiser Preisüberwälzung sind die Einbußen geringer. Bei Milch wird mit der Senkung des Interventionspreises um 15 % eine erste Annäherung an die Weltmarktpreise vorgeschlagen. Die 2 %ige Quotenaufstockung dürfte als Aufforderung zur Mehrproduktion gewertet werden und deshalb den Preisdruck am Binnenmarkt tendenziell verstärken. Die unvollständige Kompensation der Preissenkung und die befristete Verlängerung der Quotenregelung (bis 2006) bewirken letztlich eine gewisse Entwertung der Milchquoten, die jedoch im Hinblick auf einen späteren Ausstieg aus der Quotenregelung durchaus wünschenswert ist. Im Bemühen um bestmögliche Verteilungsgerechtigkeit 7 wird ein Prämiensystem vorgeschlagen, welches in seiner Kompliziertheit (vier verschiedene Prämienelemente) den Anforderungen einer möglichst einfachen Verwaltung in keiner Weise genügt. Trotz der komplizierten Prämienregelungen sind die redistributiven Wirkungen in regionaler wie auch betrieblicher Hinsicht relativ groß, so daß auch das vordergründige Ziel hoher Verteilungsgerechtigkeit nicht erreicht wird. Eine stärkere Entkopplung von der Produktion, beispielsweise über leistungsunabhängige Milchkuhprämien, Einheitsprämien fiir Rinder oder Grünlandprämien, hätte diesbezüglich deutliche Vorteile. 7 Dieses Bemühen erscheint fragwürdig, weil es nur um Wahrung von Besitzstllnden geht, die erst seit der politischen Entscheidung zur EinfUhrung der Milchquoten entstanden sind. 152

9 Der Rindfleischbereich ist in besonderer Weise von den Reformvorschlägen betroffen. Die vorgeschlagenen Preissenkungen sind besonders groß, und die Tierprämien sollen so stark angehoben werden, daß die Prämiengewährung oder -verweigerung zum wettbewerbsbestimmenden Faktor wird. Zusätzliche administrative Eingriffe, wie z.b. die generelle Einfiihrung der 90-Tier-Grenze, werden das betriebliche Wachstum behindern und negative struktu relle Folgen haben 8. Bei nur unvollständiger Kompensation der Erlöseinbußen durch Tierprämien ist eine Einschränkung der Rindfleischerzeugung zu erwarten. Betroffen sind in jedem Fall Mastfarsen und -kälber, die keinerlei Prämien erhalten. Betriebe, die bisher die 90-Tier Grenze durch Inanspruchnahme von Silomaisprämien fiir sich außer Kraft setzen konnten, schränken die Rindfleischerzeugung drastisch ein. Weitere Einschränkungen ergeben sich, wenn generelle Begrenzungen der nationalen Prämienplafonds oder einzelbetriebliche Prämienkürzungen (Degression) wirksam werden. Eine Teilentkopplung der Transferzahlungen durch Einfiihrung einer Grünlandprämie (im Rahmen der in nationaler Kompetenz zu verteilenden Finanzmittel) würde zu weiterer Produktionseinschränkung und einer relativen Begünstigung flächenintensiver Verfahren der Rinderhaltung fiihren. Verzerrungen zwischen den verschiedenen Zweigen der Rindfleischproduktion würden dadurch aber abgebaut und der Lenkungseffekt der Transferzahlungen gemildert. Mit dem Produktionsrückgang im Rindfleischbereich, dem preisbedingt auch ein leichter Verbrauchsanstieg gegenüber steht, löst sich das Problem anhaltender Überschüsse, mit dem die EU bei einer Fortsetzung ihrer bisherigen Agrarpolitik konfrontiert wäre. 3.3 Einkommen und Transferzahlungen Die Einkommenseffekte der Agenda 2000 werden von einer Vielzahl von Faktoren beeinflußt: Stützpreissenkungen und deren Überwälzung auf die Marktpreise, Änderung und Ausgestaltung der Transferzahlungen, Einfiihrung bzw. Aufhebung reglementierender Maßnahmen und schließlich betriebliche Anpassungen. Bei Annahme einer aus Sicht der EU-Agrarpolitik "günstigen" Entwicklung der Weltmarktpreise für Getreide beschränken sich die Einkommenseinbußen im Grandes-Cultures-Bereich auf die Auswirkungen der Prämienkürzungen bei Ölsaaten, Hülsenfrüchten und Flächenstillegung. In der tierischen Pro-duktion sind signifikante Einkommenseinbußen zu erwarten, wenn die Interventions-preissenkungen fiir Milch und Rindfleisch voll auf die Marktpreise durchschlagen. Geben die Erzeugerpreise bei Milch und Rindfleisch nur um 10 % bzw. 25 % nach, so werden die Erlöseinbußen durch die Anpassung der Tierprämien nahezu kompensiert. Ohne degressive Prärnienstaffelung wären die Einkommenseinbußen dann auf durchschnittlich etwa 6 % der Nettowertschöpfung zu Faktorkosten beschränkt. Der Vorschlag degressiver Prämienkür-zungen je Unternehmen ist zwar weniger stringent als eine aus den ersten Agenda-Vorschlägen abzuleitende Prämienobergrenze, die Degression fiihrt aber speziell in den NBL zu erheblichen Einkommenseinbußen, die nur durch Betriebsteilungen abgemildert werden könnten (falls diese Möglichkeit nicht juristisch versperrt wird). Von einer Prämiendegression würde die pflanzliche Produktion im allgemeinen weniger berührt als die tierische, weil die Bedeutung der Prämien in diesen Bereichen recht unterschiedlich ist. Außerdem können sich spezialisierte Marktfruchtbetriebe der Prämienkürzung relativ einfach durch Betriebsteilung entziehen. Die Rinderhalter wären dagegen hart getroffen, zumal der Effekt der Prämiendegression durch die Prämienobergrenze fiir 90 männliche Rinder verstärkt würde. In der Rindermast würden somit Strukturen festgeschrieben, die langfristigen 8 Nicht zuletzt durfte die Regelungsintensität im Bereich der Milch- und Rindfleischproduktion auch Mißbrauchs- und Kontrollprobleme nach sich ziehen. 153

10 Anforderungen an eine bessere internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht gerecht würden. Bei Annahme einer "ungünstigen" Entwicklung der Weltmarktpreise für Getreide hat die Umsetzung der Agenda-Vorschläge weniger negative Folgen, weil dann die positiven Allokationseffekte aus der Aufhebung der obligatorischen Flächenstillegung zu Buche schlagen. Bei Verwirklichung der Agenda-Vorschläge würde das Niveau der Transfer-zahlungen durchschnittlich um etwa 20 % ansteigen, wobei die Einsparungen im pflanzlichen Bereich durch starke Ausgabensteigerungen im Milch- und Rindfleischbereich konterkariert werden. In der Rindfleischerzeugung sind starke Verzerrungen zwischen prämienbegünstigten und nicht begünstigten Verfahren zu erwarten. Auch im Hinblick auf den hohen Verwaltungsaufwand der Tierprämien wäre es sinnvoll, die im Rahmen der Agenda zugelassenen Optionen fiir eine Vereinheitlichung und Entkoppelung der Transferzahlungen zu nutzen. 4 Schlußfolgerungen Die Komplexität der Agenda-Vorschläge erfordert zu deren Beurteilung differenzierte Modellansätze und die Berücksichtigung untemehmerischer Anpassungen. Von den Rahmenbedingungen sind insbesondere die Preisentwicklungen auf den Weltmärkten, aber auch die Änderungen der Marktpreise in Abhängigkeit von der Senkung der Interventionspreise nur schwer abzuschätzen. Für die Weiterentwicklung des Modellverbundes, die durch knappe personelle Ausstattung stark gebremst wird, bestehen derzeit folgende Pripritäten: Allgemeine Verbesserung der Modellabstimmung und Vernetzung sowie Einsatz effizienter und anwendungsfteundlicher Software; Erweiterung der Datenbasis, insbesondere im betrieblichen Bereich, durch Nutzung der Daten des Testbetriebsnetzes auf nationaler Ebene sowie auf EU-Ebene durch das INLB (Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchfiihrungen); Erweiterung des länderübergreifenden Netzwerkes typischer Betriebe u.a. im Hinblick auf Wettbewerbsvergleiche und betriebliche Anpassungsreaktionen; Verbesserung der Modellbasis bezüglich der übrigen EU-Mitgliedstaaten; Erweiterung des Modellverbunds durch einen gesamtwirtschaftlichen Modellansatz, um intersektorale Verflechtungen, den internationalen Handel und Wohlfahrtseffekte besser berücksichtigen zu können (das GT AP-Modell wäre eine passende Ergänzung). Literaturverzeichnis BALMANN, A.; LOTZE, H. UND NOLEPPA, S. (1998): Agrarsektormodellierung auf Basis "Typischer Betriebe" - Agrarwirtschaft (47), S und CVPRIS, Ch.; KLEINHANSS, W.; KREINS, P.; MANEGOLD, D.; MEUDT, M. und B. SANDER, R.: (1997): Modellrechnungen zur Weiterentwicklung des Systems der Preisausgleichszahlungen. - Forschungsgesellschaft fiir Agrarpolitik und Agrarsoziologie e.y. Bonn, Arbeitsmaterial 2, Bonn. CVPRIS, Ch.; HEMME, T.; KLEINHANSS, W.; KREINS, P.; MANEGOLD, D.; OFFERMANN, F. und OSTERBURG, B.: (1997): Modellrechnungen zu Auswirkungen der Agenda 2000 in der deutschen Landwirtschaft. - Institut fiir Betriebswirtschaft der F AL, Arbeitsbericht 7/97, Braunschweig. EU-KOMMISSION (1997): Agenda Eine stärkere und erweiterte Union. - Bulletin der Europäischen Union, Beilage 5. FRENZ, K. und MANEGOLD, D. (1995): Auswirkungen von GAP-Reform und GATT-Auflagen auf Erzeugung und Verbrauch von Getreide, Hülsenfrüchten und Ölsaaten in der EU. In: FRENZ, K.; MANEGOLD, D. und F. UHLMANN (1995): EU-Märkte fiir Getreide und 154

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