Umsetzung der TR-RESISCAN bei der. Stadt Osnabrück

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1 Umsetzung der bei der Stadt Osnabrück Ersetzendes Scannen () 1 Hintergrund Erkenntnisse Wirtschaftliche Bewertung Fazit Zitierte Unterlagen... 5 M. Bussmann (codia Software GmbH) T. Fänger (Stadt Osnabrück) R. Meyer (IPC Dr.-Ing. R. Meyer) Seite 1 von 6

2 1 Hintergrund Die Stadt Osnabrück betreibt seit mehreren Jahren eine DMS-Lösung mit manipulationssicherer Archivierung. In Verbindung mit der DMS-Lösung wurde in der Poststelle ein zentraler Scanservice implementiert. Sendungen mit großformatigen Dokumenten (> DIN A3) werden auf einem entsprechenden Scanner in der Baubehörde verarbeitet. In der Einführungsphase wurde eine hybride Arbeitsweise praktiziert, d.h. eingehende Sendungen wurden gescannt, aber die Unterlagen wurden zusätzlich als Papieroriginale an die Dienststellen überstellt. Durch die zunehmende Nutzung der DMS-Lösung und der elektronischen Aktenführung auf bis zu IT-Arbeitsplätzen wurden die wirtschaftlichen Nachteile der hybriden Arbeitsweise gravierend und die Änderungen der gesetzlichen Grundlagen (vgl. BGBL(1) und BGBL(2)) boten die Gelegenheit zur Abhilfe. Ab Mitte 2014 wurde die Ablösung der hybriden Arbeitsweise ( kopierendes Scannen ) durch ein rechtssicheres ersetzendes Scannen als dringlich eingestuft und die DMS-Projektleitung installierte mit externer Unterstützung eine Arbeitsgruppe aus IT-Management, Scanservice und Rechtsamt zur Klärung der rechtlichen, technischen und wirtschaftlichen Fragen. Für die Entscheidungen der Arbeitsgruppen waren neben einer optimalen Rechtssicherheit die Kostenwirkung und Wirtschaftlichkeit der Lösungen und Maßnahmen bestimmende Kriterien. Deshalb wurden die wesentlichen Lösungsalternativen kalkuliert und wirtschaftlich bewertet. 2 Erkenntnisse 2.1 IT-Sicherheit Die Stadt Osnabrück hat das ersetzende Scannen in eine bestehende IT-Infrastruktur integriert und die Arbeitsgruppe konnte auf vorhandene Regelungen und Mechanismen der IT-Sicherheit verweisen. 2.2 Verfahrensdokumentation Die Gestaltung der Verfahrensdokumentation war Gegenstand von zwei Workshops (1-2 Tage), in denen die inhaltlichen Fixpunkte geklärt wurden. Die Aufteilung auf zwei Workshops folgte einer praktischen Notwendigkeit: Im ersten Workshop wurden die Themenfelder abgegrenzt und den Überschriften der Anlage V zugeordnet. Dabei konnten noch nicht alle inhaltlichen Festlegungen vorliegen, weil die sich teilweise erst aus nachfolgenden Entscheidungsprozessen ergaben. Im zweiten Workshop wurde der Entwurf geprüft, ergänzt und optimiert. Ein wesentlicher Erfolgsfaktor war die Beschränkung auf den zentralen Scanservice. Die Grundsatzentscheidung der Arbeitsgruppe, das rechtssichere ersetzende Scannen auf den zentralen Scanservice zu begrenzen, wurde von zwei Argumenten bestimmt: 1. Das dezentrale Scannen ist unvermeidlich, aber in weiten Teilen kopierend. D.h. das Scannen ersetzt nicht die Aktenführung mit Originaldokumenten, sondern die Aufbewahrung von Kopien und erzeugt insofern keinen Nachteil gegenüber der bisherigen Aktenführung. Seite 2 von 6

3 2. Die dezentrale Umsetzung der d.h. die dezentrale Bereitstellung der benötigten Infrastruktur (abgeschlossene Räume, leistungsfähige IT-Systeme, qualifiziertes Personal usw.) - wäre mit nicht vertretbaren Aufwänden verbunden. 2.3 Schutzbedarfsanalyse Für die Schutzbedarfsanalyse wurde die Materie sachgerecht aufbereitet, weil weder die Datenobjekte (Anlage A, A.1.2) noch die Sicherheitsziele (Anlage A, A.2.2) selbsterklärend sind. Zudem enthalten die Schutzbedarfskategorien ein erhebliches Kostenpotenzial, wenn die Einstufung hoch allzu großzügig vorgenommen wird. Schließlich ist eine Gruppierung der Dokumente in Dokumenttypen unerlässlich. Die Arbeitsgruppe sah sich daher zu einer vereinfachenden Aufbereitung gezwungen und hat die Schutzbedarfsanalyse auf die DMS-Dokumenttypen ausgerichtet. 2.4 Metadaten und deren Kommunikation Das ersetzende Scannen erzeugt neben dem Scanprodukt diverse Metadaten (Bestätigungsvermerk, Signaturen, Zeitstempel usw.). Bei der Stadt Osnabrück fungiert die Sachbearbeitung als Instrument der Qualitätssicherung (vgl. 2.5), so dass eine zuverlässige Rückkopplung zwischen Sachbearbeitung und Scanservice benötigt wird: Wird ein Scanprodukt als mangelhaft erkannt, muss ein erneutes Scannen angesteuert werden (Rescan-Prozedur) und wird ein Dokument im Original benötigt (z.b. Formulare, die ausgefüllt werden müssen oder Urkunden, die dem Absender gehören), muss ein nachträgliches Weiterleiten des Originals angefordert werden können. Die Aufbewahrungsfrist der Scan-Vorlagen im Scanservice (6 Wochen) unterstützt diese Prozeduren, und die existierende DMS-Lösung ermöglicht eine einfache und zuverlässige Kommunikation zwischen Sachbearbeitung und Scanservice. 2.5 Qualitätssicherung Die Arbeitsgruppe hat Wirtschaftlichkeit und Qualitätssicherung konstruktiv verbunden, indem Qualität nicht nur geprüft sondern vor allem produziert werden soll. Der Mehraufwand durch mangelhafte Scanprodukte reicht von Verzögerungen in der Sachbearbeitung bis zum mehrfachen Scannen einer Unterlage. Deshalb ist es weder sachlich noch wirtschaftlich zweckmäßig, Qualität durch möglichst viele Prüfungen erzeugen zu wollen, vielmehr geht es um eine möglichst sorgfältige Gestaltung von Anforderungen und Prozessen. Das Gebot der wirtschaftlichen Arbeitsweise fordert zwingend einen schlanken Scanprozess mit hohem Durchsatz und schließt eine vollständige Sichtkontrolle praktisch aus. Deshalb hat sich die Arbeitsgruppe auf das frühe Scannen berufen, d.h. die Scanprodukte werden durch die nachfolgende Sachbearbeitung ohnehin auf Lesbarkeit und Vollständigkeit geprüft. Eine Sichtkontrolle im Scanservice wäre erheblicher Doppelaufwand, der bei Auswahl geeigneter Hard- und Softwarekomponenten und der damit erreichbaren Qualität im Scanprozess nicht zu rechtfertigen ist. Seite 3 von 6

4 2.6 Integritätssicherung (Signaturen und Zeitstempel) Für den Normalfall fordert die lediglich geeignete Mechanismen für die Integritätssicherung, bei erhöhtem Schutzbedarf empfiehlt die Richtlinie fortgeschrittene Signaturen oder Zeitstempel und selbst bei sehr hohem Schutzbedarf ist die Forderung nach qualifizierten Signaturen und Zeitstempeln nicht zwingend ( SOLLEN ). Die Arbeitsgruppe hat sich an den Ergebnissen einer Simulationsstudie ([NJW(1)]) orientiert und entschieden, durchgängig Zeitstempel zu verwenden und nur bei konkretem Bedarf (gesetzliche Anforderung) qualifizierte Signaturen einzusetzen. 3 Wirtschaftliche Bewertung Eine kommunale Umsetzung der Richtlinie muss wirtschaftliche Restriktionen beachten, wobei deutlich gesagt werden muss, dass bei der Stadt Osnabrück durch die vorhandene DMS-Lösung und Projekterfahrung günstige Voraussetzungen vorlagen. einmaliger Projektaufwand Zertifizierung 13% Verfahrensdokumentation 15% externer Aufwand 12% dezentraler Scanservice 38% Metadaten und Workflows 7% Schutzbedarfsanalyse 27% interner Aufwand 88% Durch die Ausgrenzung der dezentralen Scanstationen (38%) und den vorläufigen Verzicht auf eine Zertifizierung (13%) konnte der einmalige Projektaufwand auf einen vertretbaren Umfang reduziert werden. Die umfangreiche Eigenleistung hat den externen Anteil auf weniger als 15% begrenzt. Die laufenden Scankosten entfallen vor allem auf die manuelle Vorbereitung der Dokumente (Vorsortieren, Entheften, Entklammern, Dokumenttrennung usw.). Die wenigen großformatigen Dokumente (über DIN A3, weniger als 2% der Dokumente) generieren wegen des umständlichen Scanprozesses den gleichen Aufwand wie die Masse der Dokumente bis DIN A3 (mehr als 98%). Seite 4 von 6

5 vollständige Sichtprüfung 27% laufende Scankosten Seitenzählung 4% Vorbereiten 42% qualifizierte Signatur 2% qualifizierte Zeitstempel 5% Qualitätssicherung 7% Scannen über DIN A3 7% Scannen bis DIN A3 6% 4 Fazit Die konnte mit vertretbarem Aufwand umgesetzt werden: Die IT-Sicherheit ist eine generelle Anforderung und wird bereits durch das IT- Sicherheitskonzept der Stadt Osnabrück geregelt. Die Verfahrensdokumentation (vgl. 2.2) ist ein etablierter Standard und unvermeidlich. Die benötigten Erfahrungswerte wurden mit vertretbarem Aufwand beschafft. Für die Schutzbedarfsanalyse (vgl. 2.3) wurden über 50% des Projektaufwandes benötigt. Wegen der vorhandenen IT-Infrastruktur konnte der technische Anpassungsbedarf (Metadaten und Workflows) auf ein vertretbares Maß begrenzt werden. Die Qualitätssicherung wurde durch zweckmäßige Prozessgestaltung auf der Grundlage des frühen Scannens mit den wirtschaftlichen Zielen verbunden. Die Integritätssicherung mittels qualifizierter Signaturen wurde im Sinne der praktischen Vernunft auf die gesetzlich geforderten Fälle (OWI) begrenzt. Voraussetzungen waren jedoch die vorhandene DMS-Infrastruktur, ein erfahrenes Projektteam und eine pragmatische Interpretation der Richtlinie. Der Aufwand für die Schutzbedarfsanalyse ist dennoch schwer zu vertreten. Eine Vereinfachung der Richtlinie oder eine Umsetzungshilfe von kommunalen Interessen- oder Zweckverbänden wäre mehr als sinnvoll. 5 Zitierte Unterlagen BGBL(1) Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten Bundesgesetzblatt 2013-I S Bundesanzeiger Verlag GmbH Köln 2013 Seite 5 von 6

6 BGBL(2) BSI(1) IDW(1) NJW(1) VOI(1) Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung (EGovG) Bundesgesetzblatt 2013-I S Bundesanzeiger Verlag GmbH Köln 2013 BSI Technische Richtlinie Ersetzendes Scannen (RESISCAN) Anlage A: Ergebnis der Risikoanalyse Anlage R: Unverbindliche rechtliche Hinweise Anlage V: Exemplarische Gliederung einer Verfahrensanweisung Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik Bonn 2013 Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung beim Einsatz elektronischer Archivierungsverfahren (IDW RS FAIT 3) Institut der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e.v. Düsseldorf 2006 Beweisführung mittels ersetzend gescannter Dokumente A. Roßnagel, M. Nebel Neue Juristische Wochenschrift, Verlag C.H. Beck ohg, Prüfkriterien für Dokumentenmanagement-Lösungen (PK-DML) Verband Organisations- und Informationssysteme e.v. (Hrsg.) Bonn 2008 Seite 6 von 6