Outsourcing von Gesetzgebungsverfahren ein bedenkliches Phänomen?

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1 Outsourcing von Gesetzgebungsverfahren ein bedenkliches Phänomen? Sehr geehrter Herr Professor Uhle, sehr geehrter Herr Staatssekretär Dr. Jaeckel, sehr geehrter Herr Dr. Burger, sehr geehrte Damen und Herren, liebe Mitreferentin, liebe Mitreferenten, Staatliches Handeln, auch im Gesetzgebungsverfahren, ist immer stärker von Rückkoppelungen der Gesellschaft abhängig. Die Verbindungen zwischen Ministerialverwaltung und Interessengruppen aller Art sind längst nichts Neues mehr. 1 Eine Beteiligung erfolgt dabei sowohl auf informellem Weg durch den Austausch über einen grundsätzlich vorliegenden Handlungsbedarf, noch bevor ein Entwurf überhaupt entsteht 2 als auch formalisiert im Rahmen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO). So ist beispielsweise in diesem Zusammenhang in Artikel 47 GGO vorgesehen, dass neben den Bundesländern auch Zentral- und Gesamtverbände sowie auf Bundesebene bestehende Fachkreise zu den Entwürfen angehört werden. Das Outsourcing von Gesetzentwürfen 3 geht dagegen einen entscheidenden Schritt weiter. Hier wird nicht nur lediglich der Interesseninput diverser Verbände abwägend in den Gesetzentwurf eingearbeitet, es geht genauso wenig allein um die übliche sachverständige Beratung 4, sondern es wird die eigentliche Entwurfserstellung an Private ausgelagert. Zwischen 1990 und 2011 wurden in Deutschland 62 (von ) verabschiedete Gesetze auf diese Weise, also mit Hilfe von externen Beratern formuliert, der bei weitem überwiegende Teil davon (58) seit Nicht erfasst 1 Vgl. Weber, Jürgen (1977): Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart: Kohlhammer, S. 266; von Beyme, Klaus (1969): Interessengruppen in der Demokratie, München: Piper, S Vgl. von Beyme, Klaus (1997): Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, S Zur Diskussion um den Begriff Gesetzgebungsoutsourcing vgl. Wimmer, Norbert (2011): Gesetzgebungsoutsourcing einige Gedanken (nicht nur) zur Abordnung von Rechtsanwälten zu gesetzesvorbereitenden Stellen, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S , hier: S Vgl. Filges, Axel C. (2010): Gesetzgebungsoutsourcing ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?, in: BRAK-Mitteilungen, 41. Jg., Nr. 6, S , hier: S Vgl. Deutscher Bundestag (2011): Statistik zur Gesetzgebung Stand: , in: [URL: abgerufen am ; Deutscher Bundestag Referat Parlamentsdokumentation (2012): Statistik der Gesetzgebung Überblick 17. Wahlperiode. Stand: , in: [URL: abgerufen am

2 wurden übrigens Fälle, in denen letztlich kein Gesetz zustande gekommen ist. Mit 36 Gesetzen ist das Bundesumweltministerium am häufigsten vertreten. 6 Die gezahlten Honorare hierfür betragen mehr als 6 Mio. Euro. Eine genaue Bezifferung ist nicht möglich, da die Auftragsvolumina des BMJ und des BMWI nicht veröffentlicht wurden, sondern als vertraulich behandelt werden und selbst den Bundestagsabgeordneten nur eingeschränkt, nämlich über die Geheimschutzstelle des Bundestages, zugänglich sind. 7 Besondere Aufmerksamkeit hat 2009 der Fall Linklaters erfahren, als das Bundeswirtschaftsministerium unter dem damaligen Minister zu Guttenberg den kompletten Entwurf des Gesetzes zur Ergänzung des Kreditwesengesetzes von der Großkanzlei Linklaters erarbeiten ließ. 8 Dieser Vorgang wurde publik, als der Linklaters-Entwurf, noch mit dem Briefkopf der Kanzlei versehen und damit offenbar ohne nochmalige Sachprüfung im Ministerium, in den Kabinettsumlauf gegeben wurde, und hat in der Folge für einige Diskussionen gesorgt, auf die ich im Folgenden näher eingehen werde. Ich werde mich dabei hauptsächlich mit Gesetzgebungsoutsourcing aus verfassungsrechtlicher und politikwissenschaftlicher Perspektive befassen. 9 Mein Vortrag strukturiert sich wie folgt: Zu Beginn möchte ich kurz auf die rechtlichen Grundlagen eingehen und die Frage beantworten, ob und wenn ja, wo Grenzen eines Gesetzgebungsoutsourcings bestehen. In diesem Kontext sollen auch die wesentlichen Nach- und anschließend die Vorteile dieses Phänomens angesprochen werden. Abschließend werde ich einige konkrete Vorschläge präsentieren, unter welchen Rahmenbedingungen Gesetzgebungsoutsourcing zukünftig stattfinden kann bzw. sollte. Abgesehen von Art. 76 GG (der das Gesetzesinitiativrecht der Bundesregierung, dem Bundesrat und dem Bundestag zuspricht) gibt es grundgesetzlich nur wenige konkretisierende oder auch beschränkende Vorgaben für den Ablauf des Gesetz- 6 Vgl. BT-Drucksache 16/14133, S Vgl. BT-Drucksache 16/14133, S Vgl. Hipp, Dietmar/Reiermann, Christian/Rosenbach, Marcel/Schmid, Barbara/Wassermann, Andreas (2009): Die Gesetzesflüsterer, in: Der Spiegel, Nr. 34 vom , S Zu den Konsequenzen in Hinblick auf die berufsrechtliche (Anwalts-)Perspektive vgl. von Lewinski, Kai (2011): Berufsrecht und Haftung beim Gesetzgebungsoutsourcing, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S

3 gebungsprozesses im regierungsinternen bzw. vorparlamentarischen Bereich. Da die Initiative aber noch immer in diesem Fall bei der Bundesregierung liegt, die mit einer Kabinettsentscheidung die Erfordernisse des Art. 76 formal erfüllt, ist hier kein Verstoß festzustellen. 10 Zu überlegen wäre weiterhin, ob ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 2 GG vorliegt, wonach die Staatsgewalt und damit auch der Gesetzgebungsprozess der demokratischen Legitimation bedarf. Zwar sind die beauftragten Kanzleien nicht demokratisch legitimiert, aber dennoch ist diese Bedingung auf den ersten Blick scheinbar erfüllt, da die endgültige Entscheidung für oder gegen den Entwurf beim Gesetzgeber verbleibt. Nichts hindert die Bundesregierung grundsätzlich daran, den von Dritten vorgelegten Entwurf zu verwerfen. Unberücksichtigt ist jedoch bei dieser Betrachtung der so genannte Ankereffekt. 11 Mit diesem aus dem Bereich der Kognitionspsychologie entstammenden Begriff wird die unbewusste Orientierung anhand von zur Verfügung stehender Informationen umschrieben. 12 Diese Informationen werden dann wiederum als Richtwerte weiterverwendet. Im Kontext von Gesetzgebungsoutsourcing ist gemeint, dass durch den extern erstellten Entwurf bereits eine Vorprägung der anschließenden Debatte stattfindet. Was nicht im Entwurf steht, kommt also auch in der späteren Debatte nicht bzw. nicht mehr vor. Eine Vorprägung ist sicherlich auch vom Hintergrund der Auftragnehmers abhängig: Durch Kundenbeziehungen und Arbeitsschwerpunkte kann sich von Fall zu Fall ein unterschiedliches Vorverständnis für die Lösung eines Problems ergeben. Daneben wurde gelegentlich argumentiert, dass der Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG dem Gesetzgebungsoutsourcing zumindest einmal in Frage stellt Vgl. Endler, Jan (2011): Externe Erarbeitung von Gesetzesvorlagen, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S , hier: S. 146/Abweichend Krüper, Julian (2010): Lawfirm legibus solutus? Legitimität und Rationalität des inneren Gesetzgebungsverfahrens und das Outsourcing von Gesetzentwürfen, in: Juristenzeitung, 65. Jg., Nr. 13, S , hier: S Vgl. Krüper, Julian (2010): Lawfirm legibus solutus? Legitimität und Rationalität des inneren Gesetzgebungsverfahrens und das Outsourcing von Gesetzentwürfen, in: Juristenzeitung, 65. Jg., Nr. 13, S , hier: S. 655/Risse, Horst (2011): Verfassungsrechtliche und politische Grenzen des Gesetzgebungsoutsourcing, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S , hier: S Ursprünglich auf numerische Fälle beschränkt, gibt es inzwischen auch Hinweise auf die Wirksamkeit sogenannter semantischer Anker, vgl. Englich, Birte/Mussweiler, Thomas (2001): Sentencing Under Uncertainty: Anchoring Effects in the Courtroom, in: Journal of Applied Social Psychology, 31. Jg., Nr. 7, S Vgl. Filges, Axel C. (2010): Gesetzgebungsoutsourcing ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?, in: BRAK-Mitteilungen, 41. Jg., Nr. 6, S , hier: S. 241; Krüper, Julian (2010): Lawfirm legibus solutus? Legitimität und Rationalität des inneren Gesetzgebungsverfahrens und das Outsourcing von Gesetzentwürfen, in: Juristenzeitung, 65. Jg., Nr. 13, S , hier: S

4 Demnach sind hoheitliche Aufgaben in der Regel von Angehörigen des öffentlichen Diensts zu leisten, die sich in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis befinden und damit im Gegensatz zu externen Beratern zur Beachtung des Gemeinwohls angehalten sind. 14 Die Ministerialbeamten stehen hier, zugespitzt formuliert, für gewöhnlich Anwaltskanzleien gegenüber, die Partikularinteressen repräsentieren und daher eben nicht als Vertreter des Gemeinwohls auftreten. 15 Ein Anwalt stößt bei der Vertretung seines Mandanten in den meisten Fällen vor Gericht auf einen Gegenvertreter, und am Ende eines Verfahrens steht mit dem Urteil eine Form von Kompromiss, die als Ausdruck der Gemeinwohlverwirklichung 16 aufgefasst werden kann. Dieser Konterpart fehlt beim Outsourcing von Gesetzgebung zumindest in dieser Stufe des Gesetzgebungsverfahrens komplett. Zum Funktionsvorbehalt ist jedoch zu sagen, dass dieser in der Praxis primär auf den Gesetzesvollzug als hoheitliche Aufgabe und weniger auf die Gesetzesformulierung als vorbereitende Aufgabe bezogen wird und somit im Fall von Gesetzgebungsoutsourcing kein grundsätzliches Verbot impliziert, sondern höchstens zu einer vorsichtigen Nutzung dieses Mittels ermahnt. 17 Neben dem Grundgesetz geben außerdem weder die GGO noch die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) für die Auslagerung der Erstellung eines Gesetzentwurfs genaue Richtlinien vor. In der GGO wird lediglich gefordert, das Bundeskanzleramt über wesentliche Fortschritte und Verfahrensschritte zu informieren ( 40 GGO). Ferner sollen frühzeitig die Länder und kommunale Spitzenverbände ( 41 GGO) sowie (auf eigene Entscheidung des Ministeriums bzw. des Kanzleramts) Verbände, Interessengruppen ( 47 Abs. 3 GGO) und die Medien ( 48 Abs. 1 GGO) in Kenntnis gesetzt werden. Festzuhalten ist, dass keine dieser Vorgaben ein gravierendes Hindernis bzw. Legalitätsproblem für das Gesetzgebungsoutsourcing darstellt. 14 Vgl. Summer, Rudolf (2006): Beiträge zum Beamtenrecht, Tübingen: Mohr Siebeck, S Vgl. Viehmann, Horst (2010): Erosion von Staatsautorität muss vermieden werden, in: Deutsche Richterzeitung, 88. Jg., Nr. 2, S Kloepfer, Michael (2011): Gesetzgebungsoutsourcing Die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte, in: Neue Juristische Wochenschrift, 64. Jg., Nr. 3, S , hier: S Vgl. Stadler, Max (2011): Gesetzgebungsoutsourcing Bereicherung oder Armutszeugnis?, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden- Baden: Nomos, S , hier: S. 16.

5 In diesem Zusammenhang stellt sich jetzt die Frage, welche Gründe im Einzelnen die Bundesregierung zum Gesetzgebungsoutsourcing bewegt haben. Hier wird in der Regel auf fehlenden Sachverstand im Ministerium, auf eine nicht ausreichende Personalkapazität und auf die Eilbedürftigkeit eines Gesetzesvorhabens hingewiesen. So schreibt zum Beispiel die Bundesregierung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke im Kontext des Gesetzes zur Ergänzung des Kreditwesens, bei dem die Kanzlei Linklaters zur Beratung und Entwurfsformulierung eingebunden wurde: [F]ür die komplexen, vielfältigen rechtlichen Fragestellungen [standen] kurzfristig keine ausreichenden personellen Ressourcen mit praktischen Kenntnissen und Erfahrungen bei der Sanierung von Banken zur Verfügung 18. Fehlender Sachverstand und Kapazitätsproblematik stehen meist in engem Zusammenhang. Bundesministerien in Deutschland hatten im Jahr 2009 zwischen knapp über 400 (BMFSFJ) und Mitarbeitern (BMF, BMVg). 19 Allerdings sind nicht all diese Mitarbeiter auch mit der eigentlichen Ausarbeitung von Gesetzentwürfen betraut. Auf der Arbeitsebene, in den ca Referaten der Ministerien, stehen in der Praxis bei hochkomplexen Spezialthemen oft nur wenige Mitarbeiter zur Verfügung. 20 Zudem fehlt es in der Ministerialverwaltung aufgrund der recht starren Laufbahnkarriere oftmals an berufspraktischer Erfahrung trotz eines langsamen Wandels in diesem Bereich hin zu mehr intersektoraler Mobilität. 21 Kommt ergänzend hinzu, dass es sich um einen innerhalb kurzer Zeit benötigten Gesetzentwurf handelt, ist eine alternative Beschaffung in Betracht zu ziehen, wenn die Qualität des Gesetzentwurfs und damit am Ende auch die anschließende Akzeptanz des Gesetzes in der (vom Gesetz betroffenen) Bevölkerung hoch sein soll. Die Alternative wäre allenfalls eine deutliche Verstärkung der Personaldecke sowie eine damit einhergehende stärkere Spezialisierung der Ministerialbeamten, die jedoch kostenintensiv wäre und im gesetzgeberischen Normalfall nicht benötigt 18 BT-Drucksache 16/13983, S Vgl. BT-Drucksache 16/14133: 10. Eine Ausnahme stellt das Auswärtige Amt mit knapp Mitarbeitern dar, von denen allerdings ein großer Teil in den Auslandsvertretungen beschäftigt ist, vgl. Auswärtiges Amt (2011): Mitarbeiter, in: [URL: abgerufen am Vgl. Bogumil, Jörg/Jann, Werner (2009): Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft. 2., völlig überarbeitete Auflage, Wiesbaden: VS-Verlag, S. 155; Busse, Volker (2010): Regierungsinternes Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren, in: Schrenk, Klemens H./Soldner, Markus (Hrsg.): Analyse demokratischer Regierungssysteme. Festschrift für Wolfgang Ismayr zum 65. Geburtstag. Wiesbaden: VS-Verlag, S , hier: S Vgl. Derlien, Hans-Ulrich (2008): Die politische und die administrative Elite der Bundesrepublik, in: Jann, Werner/König, Klaus (Hrsg.): Regieren zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Tübingen: Mohr Siebeck, S , hier: S. 304.

6 wird. Eine große (Wirtschafts-)Kanzlei dagegen ist in ihren Mitteln deutlich flexibler. Sie kann anhand des Ausschreibungstextes für den Auftrag selbst abwägen, ob sie in der Lage ist, die benötigten Ressourcen in der gewünschten Zeit zusammenzustellen. 22 Das ist nicht selten der Fall, wenn eine Kanzlei ohnehin im Geschäftsfeld des geplanten Gesetzes tätig ist. Vor dem Hintergrund der eben erläuterten Vor- und Nachteile von Gesetzgebungsoutsourcing stellen sich jetzt zwei Fragen: 1. Wann kann eine Auslagerung der Formulierung von Gesetzentwürfen sinnvoll sein? 2. Welche Voraussetzungen bzw. Rahmenbedingungen sind zu beachten bzw. sollten beachtet werden? Meiner Ansicht nach kann die Auslagerung der Anfertigung von Gesetzentwürfen unter bestimmten Voraussetzungen als sinnvoll angesehen werden, da komplexer Sachverstand gerade unter Zeitdruck intern nicht ohne hohe Kosten sicherzustellen ist. Allerdings ist stärker als bisher die Transparenz der extern angefertigten Bestandteile eines Gesetzentwurfs kenntlich zu machen. Zudem ist in solchen Fällen auf parlamentarischer Seite, stärker als bislang, die Expertise des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages zu nutzen. Im Folgenden möchte ich diese Punkte noch etwas näher ausführen. In meinen Augen ist als grundsätzliche Bedingung für eine Auslagerung von Gesetzentwürfen an Dritte stärkere Transparenz zu fordern. 23 Es kann nicht sein, dass diese Transparenz erst auf Initiative der parlamentarischen Opposition im Rahmen einer Kleinen Anfrage oder durch Schriftliche Fragen hergestellt wird, wie es sowohl 2009, damals durch die Fraktionen oder einzelne Abgeordnete von FDP 24, Linke 25 und Bündnis 90/Grüne 26, als auch vor wenigen Monaten im April 2012 durch die Fraktion Bündnis 90/Grüne 27 passiert ist. Stattdessen sollten Art, Umfang und 22 Vgl. Kloepfer, Michael (2011): Gesetzgebungsoutsourcing Die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte, in: Neue Juristische Wochenschrift, 64. Jg., Nr. 3, S , hier: S Vgl. hierzu auch Battis, Ulrich (2009): Outsourcing von Gesetzentwürfen?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 42. Jg., Nr. 7, S , hier: S. 201/Filges, Axel C. (2010): Gesetzgebungsoutsourcing ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?, in: BRAK-Mitteilungen, 41. Jg., Nr. 6, S , hier: S Vgl. BT-Drucksachen 16/12172 (Kleine Anfrage) und 16/13332 (Schriftliche Frage). 25 Vgl. BT-Drucksachen 16/14025 (Kleine Anfrage) und 16/12182 (Schriftliche Frage). 26 Vgl. BT-Drucksache 16/13899 (Kleine Anfrage). 27 Vgl. BT-Drucksache 17/9026 (Kleine Anfrage).

7 Kosten der Beteiligung Dritter an der Formulierung des Gesetzentwurfs auf dem in 42 Abs. 1 geforderten Vorblatt der Gesetzesvorlage festgehalten werden. Konkret wäre eine Markierung der extern erarbeiteten Teile des Gesetzentwurfs möglich. Weiterhin ist darüber nachzudenken, ob die Bundesregierung auch eine Begründung für die Auftragsvergabe beifügen sollte. Die Notwendigkeit für einen solchen Schritt zeigt sich allein daran, dass Abgeordneten anderenfalls in der Vergangenheit zum Teil überhaupt nicht bekannt wurde, dass Externe an der Formulierung des Gesetzentwurfs beteiligt waren. 28 Die Offenlegung der Kosten für das Ministerium wird, wie anfangs erwähnt, bislang selbst auf parlamentarische Nachfrage nicht in allen Fällen praktiziert. Verwiesen wird auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Auftragnehmers, da eine Offenlegung Rückschlüsse auf die Kostenstruktur des Unternehmens bzw. der Kanzlei ermögliche und diese daher dem Gesetzgeber aus strafrechtlichen Gründen ( 203 Abs. 3 Nr. 1 StGB) untersagt sei. Abgesehen von der ganz generellen Fragwürdigkeit dieser etwas gestelzten 29 Begründung sollte in Zukunft die Offenlegung der Kosten ganz einfach bereits zur Vorbedingung einer Auftragsvergabe gemacht werden. Es ist als unwahrscheinlich anzusehen, dass es als Folge dieser Bedingung zu einem Kollektivstreit aller potenziellen Auftragnehmer 30 kommen würde. Die Offenlegung von Mandatsbeziehungen und damit theoretisch möglichen Interessenkonflikten ist meiner Ansicht nach dagegen problematischer und auch nicht logisch zwingend, denn erst die fachspezifischen Erfahrungen durch die Mandantenvertretung qualifiziert die Kanzlei zur Auftragsannahme. Schließlich geht es, wie schon erwähnt, auch darum, die fehlende berufspraktische Erfahrung des Ministeriums auszugleichen. Es reicht hier meines Erachtens aus, wenn das Ministerium im Rahmen der Bestimmungen der Vergabeordnung selbst eine Vorauswahl trifft, welche Kanzlei möglicherweise aufgrund von umfangreichen Mandatsbeziehungen in die zu regulierende Branche nicht berücksichtigt wird Vgl. Jahn, Joachim (2010): Selbst die Gesetzgebung wird manchmal outgesourced, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 29. September 2010, S Filges, Axel C. (2011): Gesetzgebungsoutsourcing ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden- Baden: Nomos, S , hier: S Däke, Karl Heinz (2011): Gesetzgebungsoutsourcing Bereicherung oder Verschwendung?, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden- Baden: Nomos, S , hier: S Vgl. Wimmer, Norbert (2011): Gesetzgebungsoutsourcing einige Gedanken (nicht nur) zur Abordnung von Rechtsanwälten zu gesetzesvorbereitenden Stellen, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.):

8 Überhaupt ist auch die Ausschreibung der Dienstleistung möglichst transparent zu gestalten. Es sollte so detailliert wie möglich dargelegt werden, welche Leistung der Auftragnehmer zu erbringen hat, welche Vorstellungen also das Ministerium hinsichtlich der Zielsetzung des Gesetzes hat. 32 Schließlich ist ein Blankettauftrag zur völligen Neukonzeption 33 demokratietheoretisch nicht wünschenswert. Auf diesem Weg lässt sich die demokratische Legitimation des Gesetzgebungsprozesses besser aufrechterhalten, da die Gestaltungsmacht des Auftragsnehmers nur durch detaillierte Zielvorgaben einzuschränken ist. Neben diesen konkreten Maßnahmen wäre die Kontroverse um das Gesetzgebungsoutsourcing eine gute Gelegenheit, über einen Ausbau des Wissenschaftlichen Diensts des Bundestages nachzudenken. Eine solche Diskussion gab es in der Vergangenheit bereits häufiger, so unter anderem im Jahr 2004 im Rahmen einer großen Debatte zum Thema Wege zu besserer Gesetzgebung auf dem Deutschen Juristentag. 34 Der ohnehin vom Grundprinzip her nach US-Vorbild arbeitende Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages könnte wie der Congressional Research Service zu einem Gesetzgebungshilfsdienst 35 ausgebaut werden. In der Vergangenheit wurde eine solche Funktionsausweitung auch mit Verweis auf das parlamentarische Regierungssystem für überflüssig gehalten. Die hier aufgezeigte Problematik zeigt allerdings, dass eine nochmalige fachliche und zugleich parteipolitisch neutrale Kontrolle eine denkbare faktische (Vor-)Festlegung des Parlaments 36 verhindern könnte wodurch mögliche Ankereffekte noch besser vermieden werden könnten. Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S , hier: S Vgl. Filges, Axel C. (2010): Gesetzgebungsoutsourcing ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?, in: BRAK-Mitteilungen, 41. Jg., Nr. 6, S , hier: S Krüper, Julian (2010): Lawfirm legibus solutus? Legitimität und Rationalität des inneren Gesetzgebungsverfahrens und das Outsourcing von Gesetzentwürfen, in: Juristenzeitung, 65. Jg., Nr. 13, S , hier: S Vgl. Redeker, Konrad (2004): Wege zu besserer Gesetzgebung, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 37. Jg., Nr. 5, S Von Winter, Thomas (2006): Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: Falk, Svenja/Rehfeld, Dieter/Römmele, Andrea/Thunert, Martin (Hrsg.): Handbuch Politikberatung. Wiesbaden: VS-Verlag, S , hier: S. 203; (Enquete-)Kommissionen können die Rolle eines Gesetzgebungshilfsdienstes nicht ersetzen, da sie zwar Sachkompetenz vermitteln können, aber beim Entwurf komplexer Gesetzentwürfe in der Regel überfordert sind, vgl. Dietzel, Gottfried T. (1978): Wissenschaft und staatliche Entscheidungsplanung. Rechts- und Organisationsprobleme der wissenschaftlichen Politikberatung, Berlin: Duncker & Humblot, S Risse, Horst (2011): Verfassungsrechtliche und politische Grenzen des Gesetzgebungsoutsourcing, in: Kloepfer, Michael (Hrsg.): Gesetzgebungsoutsourcing. Gesetzgebung durch Rechtsanwälte?, Baden-Baden: Nomos, S , hier: S. 118.

9 Ich möchte mich abschließend der Ansicht von Helmuth Schulze-Fielitz anschließen, der im Anschluss an den Deutschen Juristentag 2004 bei einer Betrachtung der Möglichkeiten zur Verbesserung des Gesetzgebungsprozesses festgehalten hat, eine externe Erarbeitung von Gesetzentwürfen dürfe stets nur die Ausnahme, nicht die Regel sein 37. Diese Ausnahmen sollten meiner Ansicht nach über die angesprochenen, gesteigerten Transparenz-Anforderungen einem stärkeren Rechtfertigungsdruck für die Bundesregierung ausgesetzt werden. Wer Gesetzesoutsourcing betreibt, sollte dies schlüssig begründen können und müssen. Zur Stärkung der Rolle der Legislative kann ein in seinen Funktionen erweiterter Wissenschaftlicher Dienst im Bundestag beitragen. Die demokratischen Legitimationsanforderungen sehe ich unter diesen Bedingungen weiterhin als gegeben. 37 Schulze-Fielitz, Helmuth (2004): Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung durch sachverständige Beratung, Begründung, Folgeabschätzung und Wirkungskontrolle?, in: Juristenzeitung, 59. Jg., Nr.17, S , hier: S. 868.