Stellungnahmen der Fachstellen zu den NPM-Publikationen

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1 AMT FÜR GEMEINDEN UND BERUFLICHE VORSORGE Abteilung Projektmanagement Stellungnahmen der Fachstellen zu den NPM-Publikationen

2 AMT FÜR GEMEINDEN UND BERUFLICHE VORSORGE Abteilung Projektmanagement Stellungnahmen der Fachstellen zum 2. Kapitel: NPM-Instrumente

3 Fachstellen zu NPM-Instrumente (2. Kapitel) Globale Budgetierung / Rechnungslegung Kostenrechnung Kontraktmanagement 2.1.a. 2.2.a. 2.1.b. 2.2.b. 2.1.c. 2.2.c. 2.3.a. 2.1.d. 2.2.d. 2.3.b. 2.1.e. 2.2.e. 2.3.c. 2.1.f. 2.2.f. 2.3.d. 2.2.g. 2.4.a. Darstellung der geltenden Regelung bzw. der konzeptionellen Grundlagen: Die Darstellung der geltenden Regelung gelingt Vereinheitlichung der Terminologie: Das 2. Kapitel eignet sich zur Vereinheitlichung der Terminologie Neue Erkenntnisse für Personen mit NPM-Erfahrung: Das 2. Kapitel bringt Personen mit NPM-Erfahrung Nutzen in Gemeinden mit NPM-Erfahrung: Das 2. Kapitel ist für Gemeinden mit NPM-Erfahrung Verhältnis zur Praxis in den NPM-Gemeinden: Das 2. Kapitel steht mit der Praxis in den NPM-Gemeinden Nutzen in Gemeinden ohne NPM-Erfahrung bei der Einführung von NPM: Das 2. Kapitel ist für Gemeinden ohne NPM-Erfahrung 2.1.g. Beitrag zur Harmonisierung der Praxis: Das 2. Kapitel leistet zur Harmonisierung Darstellung der Zusammenhänge zwischen den NPM- Instrumenten: Das 2. Kapitel stellt die Zusammenhänge überhaupt nicht = 1 teilweise = 2 mehrheitlich = 3 Fachstellen Antworten vollständig = 4 Wertungen schlecht = 1 ungenügend = 2 genügend = 3 Fachstellen Antworten gut = 4 Wertungen keine neuen Erkenntnisse = 1 wenig neue Erkenntnisse = 2 einige neue Erkenntnisse = 3 Fachstellen Antworten viele neue Erkenntnisse = 4 Wertungen keine Hilfe = 1 wenig hilfreich = 2 hilfreich = 3 eine grosse Hilfe = 4 im Widerspruch = 1 überwiegend im Widerspruch = 2 überwiegend im Einklang = 3 Fachstellen Antworten Wertungen Fachstellen Antworten im Einklang = 4 Wertungen keine Hilfe = 1 wenig hilfreich = 2 hilfreich = 3 Fachstellen Antworten eine grosse Hilfe = 4 Wertungen keinen Beitrag = 1 einen geringen Beitrag = 2 einen massgeblichen Beitrag = 3 Fachstellen Antworten den entscheidenden Beitrag = 4 Wertungen schlecht dar = 1 ungenügend dar = 2 genügend dar = 3 Fachstellen Antworten gut dar = 4 Wertungen 2 3

4 Fachstellen zu Fragen 2.1 NPM-Instrumente (2. Kapitel): Globale Budgetierung / R.-legung Gründe für kritische Bewertung / Abweichungen in der Gemeinde Frage 2.1.a. Darstellung der geltenden Regelung Die Darstellung der geltenden Regelung gelingt in folgenden Punkten nicht: zu Ziff : zu Ziff a.: zu Ziff : zu Ziff. 3.1.: zu Ziff. 7.2.b., d.: - 8 Abs. 2 GBV verlangt die Bestimmung der Leistungen mittels qualitativer und quantitativer Indikatoren. Die unter Ziff getroffene Definition hält ihrerseits fest, dass der Leistungsauftrag mit Zielvorgaben und Indikatoren präzisiert werde. Damit liegt eine unterschiedliche Verwendung des Begriffs Indikator vor. Nachvollziehbar wäre es, wenn der Begriff Indikator in vorliegendem Zusammenhang der Leistungsbestimmung vorbehalten bliebe und die Leistungsaufträge allein durch die Zielvorgaben präzisiert würden. - Mit der Formulierung Kostenrechnung und Leistungsrechnung sind so aufeinander abzustimmen... wird suggeriert, dass die Kostenrechnung und die Leistungsrechnung zwei verschiedene Rechnungen sind. Diese Suggestion ist zu vermeiden. Kosten- und Leistungsrechnung bilden eine Einheit und brauchen separate Abstimmung. - Ist die FiBu oder die KLR die kreditrelevante Grösse? - In den Ausführungen zur Leistungsrechnung fehlen die Aspekte der Qualität. - Abschnitt b) Soll-Ist-Abweichungen und Abschnitt d) Abweichungen: Der Unterschied zwischen den beiden Abschnitten ist nicht klar und muss, sollten die Abschnitte so stehen bleiben, deutlicher hervorgehoben werden. Frage 2.1.b. Vereinheitlichung der Terminologie Das Papier NPM-Instrumente ist aus folgenden Gründen nur teilweise geeignet, die Terminologie bezüglich Globalbudget und globale Rechnungslegung zu vereinheitlichen: allgemein - Damit die Terminologie weder zu NPM-allgemein noch zu wif!-spezifisch bleibt, ist zu empfehlen, in den Leitsätzen für die Zürcher Gemeinden ausschliesslich die schweizerische WoV- Terminologie zu gebrauchen: WoV-Instrumente oder noch genauer WoV-Steuerungsinstrumente statt NPM-Instrumente, Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) statt wif! Produktegruppen-Budget (PG-Budget) oder noch genauer: Produktegruppen-Globalbudget statt bloss Globalbudget Kostenziele, Leistungsziele und Wirkungsziele statt operative und strategische Ziele. - Die Terminologie entspricht nicht überall derjenigen des Kantons. Abweichungen bestehen insbesondere in den Ausführungen zur KLR. zu Ziff c.: zu Ziff. 3.1.a.: - Der Abschnitt muss heissen: Die Globalbudgetierung erfolgt auf der Grundlage einer Kosten- Leistungsrechnung. - Das Wort Statistik ist durch das Wort Führungsinstrument zu ersetzen. Der Satz lautet damit neu: Die Leistungsrechnung ist ein Führungsinstrument über die für ein Jahr geplanten und erbrachten Leistungen eines Verwaltungszweiges. 4

5 Frage 2.1.c. Neue Erkenntnisse für Personen mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente bringt mir bezüglich Globalbudget und Globalrechnung wenig neue Erkenntnisse, - denn ich verfüge bereits über entsprechende Kenntnisse. Frage 2.1.d. Nutzen in Gemeinden mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente hilft mir im Umgang mit Globalbudget und Globalrechnung wenig, - Keine Bemerkungen Frage 2.1.e. Verhältnis zur Praxis in den NPM-Gemeinden Die Aussagen bzw. Lösungsvorschläge bezüglich Globalbudget und Globalrechnung weichen von der Praxis in meiner Gemeinde in folgenden Punkten ab: - Der Konzeptentwurf zum neuen FHG sieht Folgendes vor: Flächendeckende Einführung von Globalbudgets in der kantonalen Verwaltung. Das Globalbudget umfasst sowohl die Laufende Rechnung wie auch die Investitionsrechnung. Die Laufende Rechnung wird in der Regel als Netto-, die Investitionsrechnung als Bruttokredit festgelegt. Keine Pflicht zur Führung von Kontrakten. Frage 2.1.f. Nutzen in Gemeinden ohne NPM-Erfahrung bei der Einführung von NPM Das Papier NPM-Instrumente ist bei der Einführung der Globalbudgetierung / globalen Rechnungslegung keine optimale Hilfe, denn - es sollte der Zweck der Outputsteuerung dargelegt werden. - es sind die Überlegungen aufzuzeigen, welche zur Bildung von Leistungsgruppen (Globalbudgeteinheiten) führen können. Frage 2.1.g. Vorschläge für eine künftige Fassung Eine künftige Fassung des Papiers NPM-Instrumente sollte die folgenden Themen anders oder zusätzlich behandeln: allgemein - Hilfreich wären Merksätze zur Bildung von Indikatoren sowie Beispiele für Wirkungs-, Leistungs- (qualitativer und quantitativer Art) und Wirtschaftlichkeitsindikatoren. Zur Bildung von Indikatoren existieren Beiträge der Finanzverwaltung und des statistischen Amtes. - Damit die Terminologie weder zu NPM-allgemein noch zu wif!-spezifisch bleibt, ist zu empfehlen, in den Leitsätzen für die Zürcher Gemeinden ausschliesslich die schweizerische WoV- Terminologie zu gebrauchen: WoV-Instrumente oder noch genauer WoV-Steuerungsinstrumente statt NPM-Instrumente, Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) statt wif! Produktegruppen-Budget (PG-Budget) oder noch genauer: Produktegruppen-Globalbudget statt bloss Globalbudget Kostenziele, Leistungsziele und Wirkungsziele statt operative und strategische Ziele. 5

6 - Unterschied von input- und outputorientierter Steuerung und Budgetierung. - Zusammenhang von Wirkungen, Leistungen und Kosten (bspw. Anhand des 5-E-Konzeptes von Buschor) - Zusammenspiel von Legislaturschwerpunkten, Mehrjahresplanung und Globalbudgets. - Es sind die Überlegungen aufzuzeigen, welche zur Bildung von Leistungsgruppen (Globalbudgeteinheiten) führen können. - Vorgehen bei der Leistungsdefinition. - Budgetierungsprozess. - Benchmarking. zu Ziff. 1.1.: - Auszug aus dem Konzeptentwurf, welcher dem RR voraussichtlich Anfang März 02 zur Beschlussfassung vorgelegt wird: F7: Das Globalbudget wird vom Kantonsrat für ein Jahr festgelegt. Es enthält den Budgetkredit, sowie Angaben zu Auftrag/Rahmenordnung, Wirkung, Leistung und Wirtschaftlichkeit. Für Leistungsgruppen mit blosser Finanzierungsfunktion enthält das Globalbudget nur den Budgetkredit. Auf der Grundlage von 33a Finanzhaushaltsgesetz wird die vollständige Umstellung auf Globalbudgets mit dem Voranschlag 2003 abgeschlossen sein. Die heutige Struktur des Globalbudgets soll beibehalten werden. Für Leistungsgruppen mit blosser Finanzierungsfunktion, wie beispielsweise die Leistungsgruppen 2595, Steuererträge, 2597, Kapitaldienst Vermögensverwaltung, oder 8920, Strassenfonds, welche direkt keine Leistungen erstellen, können in der Regel keine Wirkungs-, Leistungs- oder Wirtschaftlichkeitsindikatoren angegeben werden. In diesen Fällen besteht das Globalbudget bloss aus dem Budgetkredit. zu Ziffer 1.3: zu Ziff. 2.1: zu Ziff c.: zu Ziff b.: zu Ziff. 2.2: - Es ist eine kantonale und kommunale Rechtsgrundlage zu schaffen, welche die definitive und flächendeckende Einführung der Produktegruppen-Globalbudgetierung in den Zürcher Städten und Gemeinden zulässt, also nicht nur Versuchsprojekte ermöglicht. - Das Globalbudget ist nur als aufgaben- oder funktionsbezogenes Produktegruppen- Globalbudget (Empfehlung) oder als Aufgabenbereichs-Globalbudget (Variante) zulässig. Ein organisationsbezogenes Dienststellen-Globalbudget soll nicht (mehr) zulässig sein. Ein Dienststellen-Globalbudget erschwert oder verunmöglicht die politische Leistungssteuerung sowie eine eindeutige Zuordnung des Globalbudgets zur funktionalen Gliederung des HRM. - Der Abschnitt muss heissen: Die Globalbudgetierung erfolgt auf der Grundlage einer Kosten- Leistungsrechnung. - Das muss durchaus nicht sein. - Der Leistungsauftrag enthält eine verbindliche Leistungsumschreibung einer Produktegruppe, welche aus dem übergeordneten und dem eigenen Recht sowie der politischen Schwerpunktsetzung der Exekutive abgeleitet wird; einen Hinweis auf die mit der Produktegruppe anzustrebenden Beitrag zur Erreichung von Wirkungszielen und die für die Messung der Zielerreichung verfügbaren Wirkungsindikatoren; eine Aufzählung der zu erbringenden Produkte der Produktegruppe; keine Kosten-Leistungs-Zielsetzungen, Kostengrössen und Leistungs-Indikatoren. 6

7 Nur dieser allgemeine, politische Teil des Leistungsauftrags kann vom Budgetorgan beschlossen, ergänzt und korrigiert werden. Alle weiteren Angaben zur Produktegruppe und zu den darin enthaltenen Produkten sind vom Budgetorgan nicht direkt steuerbar, sondern nur noch indirekt mittels Auftrag, Initiative, Leistungsmotion oder weiteren Interventionsinstrumenten. zu Ziff a.: zu Ziff : zu Ziff : - Der zweite Satz sollte lauten: Die Leistungen werden mittels qualitativer und quantitativer Vorgaben bestimmt. - 8 Abs. 2 GBV verlangt die Bestimmung der Leistungen mittels qualitativer und quantitativer Indikatoren. Die unter Ziff getroffene Definition hält ihrerseits fest, dass der Leistungsauftrag mit Zielvorgaben und Indikatoren präzisiert werde. Damit liegt eine unterschiedliche Verwendung des Begriffs Indikator vor. Nachvollziehbar wäre es, wenn der Begriff Indikator in vorliegendem Zusammenhang der Leistungsbestimmung vorbehalten bliebe und die Leistungsaufträge allein durch die Zielvorgaben präzisiert würden. - Auf die Unterscheidung von strategischen und operativen Zielsetzungen ist zu verzichten, weil diese auf jeder Organisationsebene vorkommen. zu Ziff b., c.: - Diese Unterscheidung ist untauglich. zu Ziff : zu Ziff : zu Ziff a.: - Indikatoren sind Merkmale, welche auf den Zustand, die Menge oder die Entwicklung von Kosten, Leistungen und Wirkungen hinweisen. - Auf die Bezüge zur Wirkungsrechnung ist zu verzichten, weil die meisten Wirkungen nicht bloss von einer Produktegruppe allein, sondern von mehreren Produktegruppen aus verschiedenen Verwaltungszweigen oder gar Staatsebenen erreicht werden können. - Mit der Formulierung Kostenrechnung und Leistungsrechnung sind so aufeinander abzustimmen... wird suggeriert, dass die Kostenrechnung und die Leistungsrechnung zwei verschiedene Rechnungen sind. Diese Suggestion ist zu vermeiden. Kosten- und Leistungsrechnung bilden eine Einheit und brauchen separate Abstimmung. - Die Kostenrechnung umfasst keine Leistungs- und Mengengerüste, dies wird erst durch die KLR ermöglicht. Die Abstimmung hat daher nicht nur auf strukturelle sondern auch auf inhaltliche Art zu erfolgen. Die Leistungs- und Mengengerüste müssen identisch sein. Daher besser von einer KLR sprechen. zu Ziff b.: zu Ziff c.: - Als Kostenträger sind die betrieblichen Leistungen zu definieren und gegebenenfalls für das GB zu aggregieren. - Mit der Erbringung der im Leistungsauftrag spezifizierten Leistungen erfüllt die Gemeinde ihre entsprechenden Aufgaben und erbringt damit ihren Beitrag zur Erreichung der dort genannten Wirkungsziele. Die Leistungen einer Gemeinde sind analog zur funktionalen Gliederung des HRM in vier statt drei Hierarchiestufen zu gliedern: 1. Stufe: Hauptaufgabenbereich (1. Stelle im HRM, unverändert übernehmen) 2. Stufe: Aufgabenbereich (1. und 2. Stelle im HRM, leicht anpassen) 3. Stufe: Produktegruppe ( Stelle im HRM, noch zu harmonisieren) 4. Stufe: Produkt (neu) Die dreistufige Unterteilung des gesamten Leistungsfeldes einer Gemeinde reicht nicht aus, um mit einer harmonisierten KLR ein Benchmarking durchführen zu können. Leistungen sind ausschliesslich funktional zu gliedern. Erledigt eine Verwaltungseinheit mehr als eine funktionale Aufgabe, so sind diese funktional unterschiedlichen Leistungen in separaten Produktegruppen darzustellen. zu Ziff d.: - Welche Ebene wird durch das Globalbudget abgedeckt? In welchem Verhältnis steht der Leistungsbereich zum Verwaltungszweig (s. Kap und Beilage 4, Kap. 2.1)? 7

8 zu Ziff b.: - Die Investitionsrechnung bildet gemäss neuem FHG einen Teil des Globalkredits. Auszug aus dem Konzeptentwurf, welcher dem RR voraussichtlich Anfang März 02 zur Beschlussfassung vorgelegt wird: F11: Für die Investitionsausgaben wird je Leistungsgruppe ein Bruttokredit als Budgetkredit festgelegt. In der Investitionsrechnung bezieht sich der Budgetkredit lediglich auf die Investitionsausgaben. Die Investitionseinnahmen haben Prognosecharakter, da sie als Zahlungseingänge vielfach nicht genau genug geplant werden können. zu Ziff : - Der Globalkredit ist ausschliesslich als Netto-Kredit zu führen. - Ist die FiBu oder die KLR die kreditrelevante Grösse? - Kredite der Laufenden Rechnung werden gemäss neuem FHG in der Regel als Nettokredite, diejenigen der Investitionsrechnung als Bruttokredite gesprochen. Auszug aus dem Konzeptentwurf, welcher dem RR voraussichtlich Anfang März 02 zur Beschlussfassung vorgelegt wird: F9: Der Budgetkredit in der Laufenden Rechnung ist ein Nettokredit: Beschlossen wird der Saldo von Aufwand und Ertrag. Der Saldo muss eingehalten werden. Falls dies nicht möglich ist, ist die Bewilligung für eine Kreditüberschreitung einzuholen. Auf Bruttokredite wird in der Laufenden Rechnung verzichtet. Sich abzeichnende Saldoverschlechterungen müssen innerhalb des Budgetkredits aufgefangen werden. Ist dies nicht möglich oder ergäben sich unannehmbare Folgen, wird mit der Bewilligung einer Kreditüberschreitung die Überschreitung des Kreditrahmens erlaubt. Vor der Genehmigung von Kreditüberschreitungen sind daher wie heute Kompensationsmöglichkeiten zu prüfen. Wird der Saldo eines Budgetkredits durch eine Entnahme aus dem Fondsbestand oder einen Staatsbeitrag ausgeglichen (z.b. Fonds, Tiefbauamt, Universität), ist auch der Saldo vor Staatsbeitrag bzw. Bestandesänderung des Fonds auszuweisen. Bei Fonds ist der Saldo vor Bestandesänderung finanzrechtlich relevant. Für den Teil der Investitionsrechnung gelten die unter aufgeführten Bemerkungen. zu Ziff. 2.4: - Das Produktgruppen-Globalbudget als Vereinbarung zwischen dem Leistungsbesteller und finanzierer (Exekutive und dem Leistungskäufer (Exekutive) ist in jedem Fall als Kontrakt mit dem Leistungsersteller zu spezifizieren. Der Kontrakt zwischen Leistungskäufer und Leistungsersteller ist zwingend vorzusehen. Dabei kann der Leistungsauftrag des Leistungsbestellers nicht unkommentiert übernommen werden. Auf die Nennung weiterer Instrumente ist zu verzichten. Es ist bloss festzuhalten, dass Leistungsersteller Subkontrakte schliessen können, gegenüber dem Leistungskäufer jedoch verantwortlich bleiben. zu Ziff. 2.4.: - Auszug aus dem Konzeptentwurf, welcher dem RR voraussichtlich Anfang März 02 zur Beschlussfassung vorgelegt wird: F36: Der Abschluss von Kontrakten ist nicht erforderlich. Die Elemente des Kontrakts sind jedoch in die Regelung von Staatsbeiträgen aufzunehmen, die mit einer zu erbringenden Leistung verknüpft sind. Die bisherigen Erfahrungen mit den Kontrakten haben gezeigt, dass eine explizite gesetzliche Regelung der Kontrakte im Rahmen des Finanzhaushaltsgesetzes nicht notwendig ist. Die Direktionen sind frei, weiterhin Kontrakte abzuschliessen, beispielsweise für Zielvereinbarungen mit Leistungsgruppen oder zur Aufteilung eines Globalbudgets auf mehrere Leistungserbringer. Die Verfügungen gemäss 10 Staatsbeitragsgesetz haben die Elemente des Kontraktes gemäss 16 Verordnung über das Globalbudget zu enthalten, wenn der Staatsbeitrag für eine zu erbringende Leistung gewährt wird. 8

9 zu Ziff d.: zu Ziff. 3: zu Ziff zu Ziff. 3.1.a.: zu Ziff. 5: - sofern dies zulässig ist. - Die Leistungsrechnung ist keine blosse Statistik, wenn neben Ist- auch Soll-Werte zu den einzelnen Leistungen erhoben werden. - In den Ausführungen zur Leistungsrechnung fehlen die Aspekte der Qualität. - Das Wort Statistik ist durch das Wort Führungsinstrument zu ersetzen. Der Satz lautet damit neu: Die Leistungsrechnung ist ein Führungsinstrument über die für ein Jahr geplanten und erbrachten Leistungen eines Verwaltungszweiges. - Die Zielabweichung ist nicht bloss brutto und netto darzustellen, sondern für die Steigerung der Effizienz der Verwaltungsleistungen zu nutzen: Eine Bildung bzw. Auflösung von Rücklagen vermag höchstens die jährlichen Schwankungen des Rechnungsabschlusses zu glätten. Selbst die Verwendung dieser Rücklagen für betriebliche Reformen führt nicht automatisch zu einer Budgetreduktion und Effizienzsteigerung. Es ist deshalb nach Mitteln und Wegen zu suchen, wie die Bildung von Rücklagen und die Verwendung von Budgetüberschüssen mit einer nachträglichen Budgetreduktion bei unverändertem Leistungsauftrag gekoppelt werden kann. zu Ziff. 5: zu Ziff. 5.1.a.: zu Ziff. 5.2.a.: zu Ziff. 6.: - Geht es hier um Zielabweichung im Rahmen der Kostenrechnung? - Es ist zu präzisieren, dass die Gemeinde bei der Verwendung von positiven Nettozielabweichungen frei ist. - Was bedeutet zweckgebunden zuweisen? Besteht allenfalls ein Widerspruch zu 5.1a)? - Die Kosten-Wirkungsrechnung ist weder jährlich noch für eine einzelne Produktegruppe sinnvoll und möglich. - Was sind Wirkungen? Eine Definition fehlt. zu Ziff. 6.a.: zu Ziff. 7: - Achtung: Es besteht häufig kein direkter Zusammenhang zwischen den Leistungen und Wirkungen eines Jahres! Wirkungen können häufig erst mit zeitlichen Verzögerungen gegenüber den Leistungen ausgewiesen werden. - Unklarheit: Ist die Globalrechnung bereits der Rechenschaftsbericht oder ist der Rechenschaftsbericht bloss ein Teil der Globalrechnung? Der Rechenschaftsbericht kann meines Erachtens bloss Auskunft über abgeschlossene Tätigkeiten geben, nicht über laufende Tätigkeiten. Der Kern jedes Rechenschaftsberichts ist der Soll - Ist-Vergleich des letzten Rechnungsjahres. zu Ziff. 7.2.b.: zu Ziff. 7.2.b., d.: zu Ziff. 8: - Soll-Ist-Abweichungen können seriös nur mit einer Teilkostenrechnung berechnet werden. - Abschnitt b) Soll-Ist-Abweichungen und Abschnitt d) Abweichungen: Der Unterschied zwischen den beiden Abschnitten ist nicht klar und muss, sollten die Abschnitte so stehen bleiben, deutlicher hervorgehoben werden. - Es erscheint wenig sinnvoll, neben der WoV-Rechnung der Öffentlichkeit auch noch die traditionelle HRM-Rechnung zu präsentieren. 9

10 Fachstellen zu Fragen 2.2 NPM-Instrumente (2. Kapitel): Kostenrechnung Gründe für kritische Bewertung / Abweichungen in der Gemeinde Frage 2.2.a. Darstellung der konzeptionellen Grundlagen Die Darstellung der konzeptionellen Grundlagen einer Kostenrechnung gelingt in folgenden Punkten nicht: allgemein - Es sollte aufgezeigt werden, welche Informationen für die betriebliche Führung benötigt werden und wie die KLR dahingehend zu konzipieren ist. Für die operative Führung eignet sich nur die Teilkostenrechnung. Diese kann für Überlegungen hinsichtlich der Gebührenfestsetzung, für die Berechnung von Wirtschaftlichkeitsindikatoren oder für Benchmarking immer in die Vollkostensicht überführt werden. Eine Vollkostenrechnung ist zwar einfacher verständlich, aufgrund der Verzerrungen durch die Umlageschlüssel eignet sie sich aber nicht für die operative Führung. Frage 2.2.b. Vereinheitlichung der Terminologie Das Papier NPM-Instrumente ist in folgenden Punkten ungenügend, um die Terminologie bezüglich Kostenrechnung in den Gemeindeverwaltungen des Kantons Zürich zu vereinheitlichen: - Die Unterscheidung in Kosten- und Leistungsrechnung ist unnötig, da eine zeitgemässe Kostenrechnung beide Teile zur Kosten-Leistungsrechnung zusammenführt. In modernen KLR- Softwares (bspw. SAP) sind auch Leistungs- und Mengengerüst hinterlegbar. Frage 2.2.c. Neue Erkenntnisse für Personen mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente bringt mir bezüglich der Kostenrechnung in der Gemeindeverwaltung wenig neue Erkenntnisse, - denn die Ausführungen bezüglich Kostenrechnung sind zu knapp gehalten. - denn ich verfüge bereits über entsprechende Kenntnisse. Frage 2.2.d. Nutzen in Gemeinden mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente hilft mir im Umgang mit der Kostenrechnung wenig, - denn die im Papier enthaltenen Lösungsvorschläge sind in der Praxis wenig tauglich. - den das Papier behandelt die in der Praxis relevanten Probleme unzureichend. Frage 2.2.e. Verhältnis zur Praxis in den NPM-Gemeinden Die Aussagen bzw. Lösungsvorschläge bezüglich Kostenrechnung weichen von der Praxis in meiner Gemeinde in folgenden Punkten ab: - Die Aussagen und Lösungsvorschläge bezüglich Kostenrechnung stehen mit der geplanten kantonalen Praxis überwiegend im Widerspruch. In der kantonalen Verwaltung soll eine Plan- KLR auf Teilkostenbasis eingeführt werden. Diese kann bei Bedarf in die Vollkostensicht überführt werden. Wenn möglich ist die Plan-KLR flexibel zu gestalten, d.h. es sind beim Rechnungsabschluss Sollkosten zu berechnen. 10

11 Frage 2.2.f. Nutzen in Gemeinden ohne NPM-Erfahrung bei der Einführung von NPM Das Papier NPM-Instrumente ist bei der Einführung der Kostenrechnung in der Gemeinde keine optimale Hilfe, denn - Kein Kommentar Frage 2.2.g. Beitrag zur Harmonisierung der Praxis Das Papier NPM-Instrumente leistet zur Harmonisierung der Kostenrechnung in den Gemeinden einen geringen Beitrag, denn Kein Kommentar Frage 2.2.h. Vorschläge für eine künftige Fassung Eine künftige Fassung des Papiers NPM-Instrumente sollte die folgenden Themen anders oder zusätzlich behandeln: allgemein - Es sollte aufgezeigt werden, welche Informationen für die betriebliche Führung benötigt werden und wie die KLR dahingehend zu konzipieren ist. Für die operative Führung eignet sich nur die Teilkostenrechnung. Diese kann für Überlegungen hinsichtlich der Gebührenfestsetzung, für die Berechnung von Wirtschaftlichkeitsindikatoren oder für Benchmarking immer in die Vollkostensicht überführt werden. Eine Vollkostenrechnung ist zwar einfacher verständlich, aufgrund der Verzerrungen durch die Umlageschlüssel eignet sie sich aber nicht für die operative Führung. - Der Begriff Kostenrechnung sollte durch den Begriff Kosten-Leistungsrechnung ersetzt werden. Unter einer Kostenrechnung könnte man auch nur eine Kostenarten- und Kostenstellenrechnung verstehen. - Die Kostenrechnung sollte auch nicht von der Leistungsrechnung getrennt werden, sondern Kosten und Leistungen sollten im Rechnungswesen als Einheit angesehen werden. - Die Unterscheidung in Kosten- und Leistungsrechnung ist unnötig, da eine zeitgemässe Kostenrechnung beide Teile zur Kosten-Leistungsrechnung zusammenführt. In modernen KLR- Softwares (bspw. SAP) sind auch Leistungs- und Mengengerüst hinterlegbar. - Für die politische Steuerung der Kosten und Leistungen müssen die Kosten auf die Leistungen, d.h. auf die Produktegruppen aufgeteilt werden. Dazu ist eine grob strukturierte Vollkostenrechnung zwingend notwendig. Sie ist für sämtliche Gemeinden des Kantons Zürich einheitlich zu gestalten. Für die betriebliche Steuerung kann eine fein strukturierte Vollkosten- oder Teilkostenrechnung eingesetzt werden. Sie ist je nach Aufgabenart, Budgetvolumen und Verwaltungstyp unterschiedlich ausgestaltet und lässt sich nicht vereinheitlichen. Im Bereich der politischen Steuerung ist eine kantonale Regelung zur Harmonisierung der Kostenrechnung möglich und sinnvoll, und zwar auf der Kostenseite (=Anpassung des Harmonisierten Rechnungsmodells HRM) wie auf der Leistungsseite (=Anpassung der funktionalen Gliederung des HRM an die neue Struktur von Hauptaufgabenbereichen, Aufgabenbereichen, Produktegruppen und Produkten). Die Harmonisierung auf der Leistungsseite ist dabei von Anfang an zwingend erforderlich. 11

12 - Der Kostenrechnungsteil ist auf diejenigen minimalen Anforderungen zu beschränken, welche für die politische Steuerung und Kontrolle zwingend notwendig sind. Auf Definitionen aus der Kostenrechnungs-Literatur ist zu verzichten, sein können vorausgesetzt werden. Damit wird eine kurze und prägnante Darstellung der Anforderungen an eine Vollkostenrechnung pro Produktegruppe möglich. - Es sind Empfehlungen zum Kostenrechnungskreis und zur Bildung der Kostensätze aufzunehmen. Wenn die Verrechnung der Personalkosten aufgrund der Arbeitszeit erfolgt, ist zu klären, wie die übrigen Kosten zu behandeln sind. - Es sind Ausführungen zu primären und sekundären Kostenarten zu machen. - Es bleibt unklar, was unter einer flächendeckenden Verrechnung interner Leistungen zu verstehen ist. - Hilfreich wären Merksätze zur Bildung von Kostenträgern und Kostenstellen. - Auswertung für die Führungskräfte in den Gemeinden. - Die Grundsatzfrage, wie mit politischen Kosten umzugehen ist, wird nicht behandelt. - Es fehlt die Aussage, dass für Kostenträger und Kostenstellen klare Kostenverantwortung zu bezeichnen ist. zu Ziff. 4.1: - Die Betriebsrechnung der Gemeindebetriebe weist die Vollkosten pro Produktegruppe (=Kostenträger) aus. Der Betriebsabrechnungsbogen (BAB) ist dem Jahresabschluss nicht beizufügen. Die Verwaltungszweige bauen eine betriebsbereite Kostenrechnung auf, bevor sie das erste Produktegruppen-Globalbudget von Exekutive und Legislative bewilligt erhalten. Während der Dauer des WoV-Versuchsbetriebs wird dieses Führungsinstrument laufend angewendet und verbessert. Für den definitiven WoV-Betrieb muss die Kostenrechnung inhaltlich und technisch zuverlässig betrieben werden können. zu Ziff. 4.1.a.: zu Ziff. 4.1.b.: zu Ziff. 4.1.c.: - Es ist unklar, wie die KLR in die Gemeinderechnung einbezogen wird. - Der Begriff Ende der Versuchsphase sollte durch den Begriff Ende der Projektphase ersetzt werden. - Die Berichterstattung sollte in einem eigenen Kapitel behandelt werden. - Es gilt die Indikatoren festzulegen. Die dem Budgetorgan zugänglich gemachten Daten haben sich auf die Indikatoren zu beziehen. zu Ziff. 4.1.d.: zu Ziff. 4.1.d. Kommentar: zu Ziff b.: zu Ziff c.: - Die kostendeckende Verrechnung von Leistungen innerhalb der Verwaltung ist aufwendig in der Handhabung und ohne einen korrespondierenden Nutzen. Aufwendig ist sie deshalb, weil sie ein überprüfbares und nachvollziehbares Contracting benötigt, welches nur mit zusätzlichem Personal gemanagt werden kann. - Umlagen sind von internen Verrechnungen zu unterscheiden. Im Zusammenhang mit dem Stichwort Umlagen müsste im Sinne einer Einschränkung etwas zum Thema Vollkosten gesagt werden. - s. Bemerkungen zu a: Die Leistungen sind unbedingt einzubeziehen! - Das Wort normal sollte durch das Wort registriert ersetzt werden. Neu sollte der Satz heissen: Kosten sind der registrierte und bewertete Verbrauch... - Der Satz sollte lauten: Kosten sind der normale, bewertete Verbrauch an Sachgütern und Dienstleistungen eines Verwaltungsbereichs zur Erstellung von Leistungen während einer Abrechnungsperiode. zu Ziff d.: - Das Wort normal sollte durch das Wort registriert ersetzt werden. - Verwirrliche Definition. Vorschlag: Betrieblich bedingter Wertzuwachs während einer Abrechnungsperiode. 12

13 - Die Richtigkeit dieser Aussage wird in Frage gestellt. zu Ziff : zu Ziff a.: - Primär Liefert die KLR Führungsinformationen für das Verwaltungsmanagement. Die nachfolgende Aufzählung der Funktionen der KLR ist unnötig. - Wenig aussagekräftige Definition. Vorschlag: Die Kostenrechnung ermittelt welche Kosten wo und wofür anfallen. - Allenfalls besser: Die Kostenrechnung liefert als Prognoserechnung Daten über die Kostenfolgen von Entscheidungsalternativen. zu Ziff b.: zu Ziff c.: zu Ziff e.: zu Ziff f.: - Wo kein Entscheid vorliegt, handelt es sich um Analysen. In der Plan-KLR werden die Kostenfolgen von Entscheiden abgebildet. - Das macht keinen Sinn. Vorgabe ist das Globalbudget. - Gegenüber wem sind Abweichungen zu begründen? Überschneidung mit Globalkredit! - Die minimalen Sollkosten lassen sich seriös nur mit einer Teilkostenrechnung ermitteln! - Die Aussage Die Leistungserstellung ist dann wirtschaftlich, wenn die tatsächlichen Kosten den minimalen Sollkosten entsprechen ist unzutreffend. zu Ziff : - Die Kostenrechnung ist in erster Linie ein betriebsinternes Informations- und Steuerungsinstrument des Verwaltungsmanagements. Es ermöglicht die betriebsinterne Führung der Kostenstellen- und Kostenträger-Verantwortlichen und liefert in zweiter Linie die Soll- und Ist-Vollkosten pro Produktegruppen für die Exekutive und die Legislative. Die Kostenrechnung ist nicht das Instrument der ganzen Gemeinde. zu Ziff a.: zu Ziff a., b.: zu Ziff a.: - Die Kostenrechnung dient primär der operativen Führung der Amtsstellen oder eines Verwaltungszweigs mit Globalbudget. - also dem Budgetorgan nicht zugänglich? A. und B. stehen zueinander im Widerspruch. - Der Text passt nicht zur Überschrift Abfolge. Er passt besser zur Überschrift b) Durchführung. Die Überschrift sollte korrespondierend angepasst werden. - sollte lauten... Sie erfasst in der Kostenstellenrechnung die Gemeinkosten der Kostenstellen und verrechnet... zu Ziff b.: - Widerspruch zu Beilage 4, Die Kostenrechnung lässt sich sowohl in einem Kontensystem der doppelten Buchhaltung als auch tabellarisch durchführen. - Es erscheint angebracht, die Kann-Form zu wählen. Denkbar ist nämlich, dass durch mehrdimensionale Kontierung eine Vielzahl von Konten aufgegeben werden kann. zu Ziff a.: - Die Systematik der Einzel- und Gemeinkosten richtet sich nach dem Bezugsobjekt. Diese Systematik kann auch in der Teilkostenrechnung angewendet werden (proportionale Fertigungskosten) - Kommentar: Boah! Achtung, organisierte Unverantwortlichkeit! zu Ziff b.: zu Ziff c.: - Besser:... Variable Kosten ändern sich proportional, fixe Kosten ändern sich nicht mit dem Leistungsvolumen. - Unter Kapitalkosten werden in der Regel nur Zinsen verstanden. Führungskosten sind keine Kostenart! Diese müssen durch die Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung ermittelt werden. 13

14 zu Ziff / : - Die zeitliche und sachliche Abgrenzung von Aufwendungen und Erträge erfolgt so weit als immer möglich in der Fibu. Statt kalkulatorische Abschreibungen, Zinsen und Mieten sind die effektiven Kosten intern zu verrechnen. Die FiBu-zahlen sollten wenn immer möglich 1:1 in die Kostenrechnung übernommen werden können. Damit stimmt die Summe der Aufwendungen und Erträge mit der Summe der Kosten und Erlöse überein, was die Kostenkontrolle der Produktegruppen (=Kostenträger) erleichtert. Andernfalls müsste stets der BAB mitgeliefert werden. Im Zweifelsfall ist das HRM entsprechend anzupassen, wie im Projekt Kolibri ursprünglich geplant. zu Ziff a.: zu Ziff a.: zu Ziff a.: - Die Ausführungen sind nur für betriebswirtschaftlich gut ausgebildetes Personal verständlich. Der Unterschied zwischen Erträgen und Erlösen und Aufwendungen und Kosten bedarf, sollte er so stehen bleiben, näherer Erklärung. - Die Notwendigkeit der Definition der Begriffe Zweckaufwand und Zweckertrag ist fraglich. - Kalkulatorische Kosten und Erlöse werden zusätzlich zur Laufenden Rechnung angesetzt. Das Wort oder ist das Wort und zu ersetzen. - Kommentar: Die Notwendigkeit der Definition der Begriffe Zusatzkosten und Anderskosten ist fraglich. zu Ziff c.: zu Ziff e.: zu Ziff ff und : zu Ziff b.: zu Ziff c.: - Die Aussage Kalkulatorische Abschreibungen sind lineare Abschreibungen ist falsch. - Aber nur für Räume! Anstelle einer Definition wäre eine Empfehlung bezüglich der Vorgehensweise nutzbringender. - Die Einzelkosten eines Kostenträgers (=Produkt, Teilprodukt, Artikel oder Projekt) können sowohl direkt auf den Kostenträger verbucht als auch indirekt über die verantwortlichen Kostenstellen verrechnet werden, je nach Bedarf des betrieblichen Verwaltungs-Managements und branchenüblicher Praxis. - Und die Verantwortung beim Kostenstellen-Leiter. - Der Abschnitt sollte lauten: In der Kostenstellenrechnung werden die Gemeinkosten auf die Kostenstellen gebucht und allenfalls Kosten bzw. Leistungen zwischen den Kostenstellen eines Verwaltungszweiges umgelegt. - 3 Zwecke, einer davon führungsrelevant. zu Ziff : zu Ziff a.: - Es ist plötzlich von Kostenumlage die Rede, obwohl der Begriff noch nicht erklärt wird. Das Thema Schlüssel wird ebenfalls noch nicht behandelt. Wenn schon... - Das Wort verteilt ist durch das Wort gebucht zu ersetzen. - Richtig: Kostenstellen sind Orte innerhalb eines Verwaltungszweiges, an denen die Gemeinkosten entstehen. zu Ziff b.: zu Ziff c.: zu Ziff d.: zu Ziff b.: - Der Abschnitt sollte lauten: In komplexen Organisationseinheiten können zum Zwecke der Kostenumlage zusätzlich zu den Hauptkostenstellen Hilfskostenstellen gebildet werden. - Die Definition ist falsch: Eine Hauptkostenstelle ist nicht mit einem Kostenträger zu verwechseln. Auch Aufwendungen / Kosten können von Hauptkostenstellen auf Kostenträger umgelegt werden. - Der Abschnitt sollte lauten: Die Kosten einer Hilfskostenstelle werden auf andere Hilfs- bzw. auf Hauptkostenstellen umgelegt. - Entsprechende Gemeinkosten müssen zunächst auf Hilfskostenstellen gesammelt werden, bevor die Umlagen erfolgen können. 14

15 - Beispiel? zu Ziff c.: zu Ziff d.: zu Ziff : - Unterschied zu Ziff b.? - Bezugsgrössen sind Masseinheiten für die Leistungen der Kostenstellen! Sie soll die Abhängigkeit der Kostenstellenkosten von der erbrachten Kostenstellenleistung verursachungsgerecht darstellen. Umlageschlüssel hingegen bilden keinen verursachungsgerechter Zusammenhang zwischen der Kostenentstehung und deren Weiterbelastung. - Wo ist der Unterschied zur Kostenverteilung? zu Ziff a.: - Schlüssel sind keine Bezugsgrössen! s. Bemerkungen zu d. zu Ziff b.: - Wesentlich ist das Kriterium, dass interne Verrechnungen aufgrund von Bestellungen, d. h. leistungsabhängig erfolgen, während Umlagen aufgrund von Schlüsseln vorgenommen werden. (Kostenumlagen können nur innerhalb eines Kostenrechnungskreises vorgenommen werden.) zu Ziff b.: - Wiederholung von Abschnitt b! zu Ziff : - In Zeiten der integrierten Rechnungswesen-Systeme sollte nicht mehr auf den BAB verwiesen werden. - Die Kostenstellenrechnung wird nicht zwingend in Form eines BAB dargestellt. zu Ziff a.: zu Ziff : zu Ziff b.: zu Ziff c.: - Richtig: Die Kostenträgerrechnung ist der dritte Bereich der Kostenrechnung. Sie sammelt die durch einen Kostenträger verursachten und verantworteten Kosten. - Diese Verrechnerei ist massiv redundant. - Der Abschnitt sollte lauten: In der Kostenträgerzeitrechnung werden Kosten und Erlöse pro Kostenträger für eine bestimmte Abrechnungsperiode ermittelt. Alle Kostenträger einer Periode zusammen bilden das Verwaltungsergebnis (Betriebsergebnis). - Aus Gründen der Einfachheit sind die Normalkosten wegzulassen. - Die Aussage ist in Frage zu stellen. zu Ziff b.: zu Ziff c.: zu Ziff c. Satz 2: zu Ziff : zu Ziff. 4.3.: zu Ziff b.: zu Ziff b. Satz 2: - Das wichtige Thema politische Kosten wird wenig prominent im Kommentar erwähnt. - Vereinfachung der Schreibweise: Die Teilkostenrechnung verrechnet nur die leistungsabhängigen Teile der anfallenden Kosten direkt auf die Kostenträger... Variable Kosten ändern sich proportional zum Leistungsvolumen. Fixe Kosten sind unabhängig vom Leistungsvolumen immer gleich hoch. - Etwas zu eng definiert. - Aus Gründen der Einfachheit sind die Normalkosten wegzulassen. - Verwaltungszweige mit Produktgruppen-Globalbudget führen mindestens eine Vollkostenrechnung, und zwar unabhängig davon, ob sie gebührenfinanziert sind oder nicht. Bei der Gebührenund Verursacherfinanzierung kann zusätzlich zu den betrieblichen Vollkosten ein gemeindeoder ressortspezifischer Zuschlagssatz für die Kosten der Legislative, der Exekutive und der allgemeinen Verwaltung (Stadt- bzw. Gemeindekanzlei, Departementssekretariate) erhoben werden. - Für die betriebliche Führung der Amtsstellen ist nur die Teilkostenrechnung zweckmässig. Diese kann bei Bedarf immer in die Vollkostensicht überführt werden. Aus dem System der Vollkostenrechnung hingegen können keine Informationen hinsichtlich der Leistungsabhängigkeit der Kosten gezogen werden. Die Vollkostenrechnung ist allenfalls leichter verständlich, nicht aber a priori einfacher in der Konzeption. - Es ist fraglich, ob in der Einführungsphase in allen Fällen die Vollkostenrechnung das einfachere Instrument ist. 15

16 zu Ziff f.: zu ff.: - Aus Gründen der Einfachheit sind die Normalkosten wegzulassen. - Keine sachliche und zeitliche Abgrenzung der Aufwands- und Ertragszahlen, dafür gegebenenfalls Anpassung des HRM. Direkte und indirekte Zurechnung auf die Kostenträger gleichermassen zulassen. Ersatz der kalkulatorischen Abschreibungen, Zinsen und Mieten durch interne Verrechnung der effektiv anfallenden Kosten. Erst in einer betriebsinternen, detaillierten Teilkostenrechnung auf der Basis von Normalkosten machen kalkulatorische Ansätze Sinn. zu Ziff a.: - S. Bemerkungen zu Beilage 4, Kap. 2.3! zu Ziff c.: - Sofern Rücklagen an die Mitarbeitenden ausgeschüttet werden, ist die Auflösung der Rücklagen als Aufwandsminderung zu führen. zu Ziff c.: - S. Bemerkungen zu Beilage 4, Kap. 2.3! zu Ziff d.: - S. Bemerkungen zu Beilage 4, Kap. 2.3! zu Ziff a.-c.: - Ziffer 23 der Richtlinien des Kt. ZH zur KLR: Besteht eine Anlagenbuchhaltung oder ein Anlagenverzeichnis mit Abschreibungstabelle, so wird die Hälfte des Anschaffungswertes mit dem in der Verordnung über die FV festgehaltenen Zinssatz verzinst. Besteht keine Anlagebuchhaltung oder kein Anlagenverzeichnis, so wird der Restbuchwert der Investitionen nach HRM verzinst. Bei Branchenlösungen kann in Absprache mit der FV ein abweichender Zinssatz festgelegt werden. Ausführungen: Besteht eine Anlagenbuchhaltung oder ein Anlagenverzeichnis mit Abschreibungstabelle, so wird die Hälfte des Anschaffungswertes mit dem in der Verordnung über die FV festgehaltenen Zinssatz verzinst. Damit wird eine Verstetigung des Zinses erreicht. Die Differenz zu den finanzwirtschaftlich berechneten Zinsen ist abzugrenzen. Bei Branchenlösungen kann in Absprache mit der FV ein abweichender Zinssatz festgelegt werden. Besteht keine Anlagebuchhaltung oder kein Anlagenverzeichnis, so wird der Restbuchwert der Investitionen nach HRM verzinst. zu Ziff a.: zu Ziff b.: - Es ist nicht verständlich, welchen Einfluss die Abschreibungsart (degressiv) auf die Berechnung und den Ansatz von kalkulatorischen Mieten hat. - Kalkulatorische Mieten sind auch dann zu erheben, wenn in einem Gebäude mehrere Amtsstellen untergebracht sind. Diese Festlegung wird hier mit den Abschreibungen, in Beilage 4 Kapitel 4.5 hingegen mit den Kapitalkosten begründet. Die Beilagen sind aufeinander abzustimmen. - Miete oder Abschreibungen ist eine Frage der Organisation und der Verantwortung. zu Ziff c.: zu Ziff a.: zu Ziff b.: zu Ziff e.: zu Ziff f.: - Es könnte cleverer sein, anstelle der marktüblichen Miete die Lösung von Bern, die Gebrauchsmiete, zu verwenden. (vgl. NZZ ) - Es ist fraglich, ob das Organigramm eine tauglich Grundlage zur Bildung von Kostenstellen ist. - Es ist fraglich, ob die Kostenstellen so zu bilden sind, dass nicht auf die Löhne der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geschlossen werden kann. - weglassen. - weglassen. zu Ziff : - Umlagen erfolgen mittels Schlüssel, nicht mittels Bezugsgrössen! s. Bemerkungen zu d. - Eine Kostenumlage zwischen den Kostenstellen sollte nicht erfolgen! 16

17 zu Ziff c. Kommentar: zu Ziff a.: zu Ziff c.: zu Ziff d.: Ziff c.: zu Ziff : - Mengengerüst etc. - auf der Basis der geplanten Mengen. - Für die betriebliche Führung der Amtsstellen ist nur die Teilkostenrechnung zweckmässig. Diese kann bei Bedarf immer in die Vollkostensicht überführt werden. S. Bemerkungen zu auf der Basis der geplanten Mengen. - zu Der Abschnitt sollte lauten: Die Zurechnung der Personalkosten auf die Kostenträger bzw. Kostenstellen hat auf der Grundlage einer geeigneten Zeiterfassung zu erfolgen. - Es ist fraglich, ob die Kostenrechnung im Rahmen der Revision zu prüfen ist und den allgemein anerkannten Revisionsgrundsätzen zu genügen hat. 17

18 Fachstellen zu Fragen 2.3 NPM-Instrumente (2. Kapitel): Kontraktmanagement Gründe für kritische Bewertung / Abweichungen in der Gemeinde Frage 2.3.a. Neue Erkenntnisse für Personen mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente bringt mir bezüglich Inhalt, Ausgestaltung und Handhabung von Kontrakten wenige neue Erkenntnisse, - denn ich verfüge bereits über entsprechende Kenntnisse. Frage 2.3.b. Nutzen in Gemeinden mit NPM-Erfahrung Das Papier NPM-Instrumente hilft mir bei der Ausgestaltung und der Handhabung von Kontrakten in der Gemeinde wenig, - Kein Kommentar Frage 2.3.c. Verhältnis zur Praxis in den NPM-Gemeinden Die Aussagen bzw. Lösungsvorschläge bezüglich Ausgestaltung und Handhabung Kein Kommentar Frage 2.3.d. Nutzen in Gemeinden ohne NPM-Erfahrung bei der Einführung von NPM Das Papier NPM-Instrumente ist bei der Einführung von NPM keine optimale Hilfe, denn - Das Management von Kontrakten ist personell und systemseitig sehr aufwendig. Der tatsächliche Nutzen wird oft überschätzt. Das Problem besteht im Weiteren darin, dass der Leistungsbezieher nicht unbedingt frei ist in der Wahl des Leistungsanbieters / Leistungserbringers, da der interne Leistungserbringer oft über spezialisiertes verwaltungsinternes Know-how verfügt, welches dem externen Anbieter fehlt. Frage 2.3.e. Vorschläge für eine künftige Fassung Eine künftige Fassung des Papiers NPM-Instrumente sollte die folgenden Themen anders oder zusätzlich behandeln: zu Ziff. 1.6.: zu Ziff. 7.2.: zu Ziff. 9.3.: zu Ziff : zu Ziff : - Immer jährlich? - Die Zielabweichung ist anhand einer Kostenrechnung mit Mengenplanung / Mengengerüst zu ermitteln. - Art und Weise sowie Inhalte der Überprüfung sollten im Kontrakt vereinbart sein. - Besser: Die Leistungen werden im Kontrakt mittels qualitativer und quantitativer Indikatoren umschrieben. - Ergänzen: - der Wirkungen, die mit der Leistungserbringung ausgelöst werden. 18

19 Fachstellen zu 2.4. NPM-Instrumente (2. Kapitel) und Kostenrechnung (4. Kapitel): Allgemeines Gründe für kritische Bewertung / Bemerkungen, Anregungen Frage 2.4.a. Darstellung der Zusammenhänge zwischen den Instrumenten Das Papier NPM-Instrumente ist in folgende Punkten ungeeignet, die konzeptionellen Zusammenhänge zwischen Globalbudget, Globalrechnung, Kontrakte, Kostenrechnung sowie Leistungs-/Wirkungsrechnung für die Gemeinden des Kantons Zürich aufzuzeigen: - Keine Bemerkungen Frage 2.4.b. Bemerkungen und Anregungen Ich habe die folgenden allgemeinen Bemerkung und Anregungen zu den in die Vernehmlassung gegebenen Unterlagen: - Zu Ziffer 1.3 NPM-Instrumente: Es ist eine kantonale und kommunale Rechtsgrundlage zu schaffen, welche die definitive und flächendeckende Einführung der Produktegruppen- Globalbudgetierung in den Zürcher Städten und Gemeinden zulässt, also nicht nur Versuchsprojekte ermöglicht. - Die Sicht der Direktion für Justiz und Inneres hinsichtlich des innerkantonalen Finanzausgleichs fehlen gänzlich. - Es sollten Empfehlungen abgegeben werden, in welchen Gemeinden die Einführung von Globalbudgets sinnvoll ist, bspw. durch Grössenordnung der Verwaltung oder Umfang der wahrgenommenen Aufgaben. - Es fehlt ein kurzer Überblick über die grundlegenden Ideen von NPM (Legislaturschwerpunkte, Mehrjahresplan, Globalbudget, Zusammenhang von Wirkungen, Leistungen und Kosten. - Der Zusammenhang von Beilage 3 und 4 ist unklar. Beide Dokumente enthalten Empfehlungen zur Kostenrechnung, die jedoch nicht immer übereinstimmen. Es wäre vorteilhaft, die KLR nur in einem Papier zu behandeln und die Begriffe einheitlich zu definieren. - Ein Leitfaden für die Einführung der KLR wäre hilfreich. - Das Verhältnis der beiden Konzeptpapiere zueinander ist nicht klar ersichtlich. Es wäre ratsam, die Ausführungen zur Kosten-Leistungsrechnung für Gemeinden in einem Beitrag zusammenzuführen. - Die Kapitel 6 und 7 enthalten wertvolle Hinweise für die Leistungsdefinitionen und die Bildung von Kennzahlen. Diese sollten in abstrahierter Form ins Konzeptpapier NPM-Instrumente überführt werden. - In der Abhandlung Recht und NPM wird u.a. das Umfeld von NPM beleuchtet. Diese Ausführungen sollten als Einleitung in das Konzeptpapier NPM-Instrumente aufgenommen werden. 19

20 AMT FÜR GEMEINDEN UND BERUFLICHE VORSORGE Abteilung Projektmanagement Stellungnahmen der Fachstellen zum 4. Kapitel: Eigenschaften eines KR-Modells

21 Fachstellen zu Eigenschaften eines Kostenrechnungsmodells (4. Kapitel) Note 3.a. Akzeptanz des vorgeschlagenen Modells: Ich bin mit dem vorgeschlagenen Modell überhaupt nicht einverstanden = 1 überwiegend nicht einverst. = 2 überwiegend einverstanden = 3 vollständig einverstanden = 4 Fachstellen 13 Antworten 9 Wertungen b. Nutzen in Gemeinden mit NPM-Erfahrung: Das 4. Kapitel ist für Gemeinden mit NPM-Erfahrung keine Hilfe = 1 wenig hilfreich = 2 hilfreich = 3 eine grosse Hilfe = 4 Fachstellen 13 Antworten 9 Wertungen c. Nutzen in Gemeinden ohne NPM-Erfahrung bei der Einführung von NPM: Das 4. Kapitel ist für Gemeinden ohne NPM-Erfahrung keine Hilfe = 1 ungenügende Hilfe = 2 teilweise brauchbare Hilfe = 3 gute Hilfe = 4 Fachstellen 13 Antworten 9 Wertungen d. Verhältnis zur Praxis in den NPM-Gemeinden: Das 4. Kapitel steht mit der Praxis in den NPM-Gemeinden im Widerspruch = 1 überwiegend im Widerspruch = 2 überwiegend im Einklang = 3 im Einklang = 4 Fachstellen 13 Antworten 9 Wertungen

22 Fachstellen zu Fragen 3. Eigenschaften eines Kostenrechnungsmodells (4. Kapitel, Handbuch NPM/KLR für die Gemeinden) Frage 3.a. Akzeptanz des vorgeschlagenen Modells Ich bin mit dem vorgeschlagenen Kostenrechnungsmodell in folgenden Punkten nicht einverstanden: allgemein - Die Kostenrechnung hat den einzelnen Leistungseinheiten primär als internes Führungsinstrument dienen. Die Teilkostenrechnung ist deshalb zu favorisieren. Weiter sollte neben der Ist- Kostenrechnung möglichst schnell eine Plankostenrechnung eingeführt werden, da nur auf diesem Weg effiziente Zielerreichungskontrollen möglich sind. - In den Gemeinden sollte nicht nur eine Kostenrechnung sondern eine Kosten- Leistungsrechnung aufgebaut werden. - Für die interne Führung liefert nur die Teilkostenrechnung ausreichende Informationen. Eine Teilkostenrechnung kann immer in eine Vollkostensicht überführt werden. Hingegen lassen sich aus einer Vollkostenrechnung keine Informationen hinsichtlich der Leistungsabhängigkeit der Kosten ableiten. Gerade diese Grössen sind aber für die operative Führung unabdingbar. - Eines der Ziele der Einführung der KLR sollte die Überprüfung der bestehenden Leistungserstellungsprozesse und damit einhergehend die Feststellung von Optimierungs- und Kosteneinsparungspotentialen sein. Eine Normalkostenrechnung baut auf bestehenden Leistungserstellungsprozessen auf und ist vergangenheitsorientiert. Eine effiziente Leistungsplanung lässt sich nur mittels einer Plankostenrechnung durchführen. - Die Begriffe Einzel- und Gemeinkosten sind immer vom Betrachtungsobjekt abhängig. Es sollte immer präzisiert werden, ob es sich um Kostenträger- oder Kostenstellengemeinkosten handelt. - Bezugsgrössen sind Masseinheiten für die Leistungen der Kostenstellen! Sie soll die Abhängigkeit der Kostenstellenkosten von der erbrachten Kostenstellenleistung verursachungsgerecht darstellen können. Umlageschlüssel hingegen bilden keinen verursachungsgerechter Zusammenhang zwischen der Kostenentstehung und deren Weiterbelastung. - Der Umfang der Kostenrechnung (Kostenrechnungskreis) ist nicht klar. Umfasst die Kostenrechnung die ganze Gemeinde oder nur diejenigen Einheiten, welche in einem Globalbudget abgebildet werden? zu Ziff. 1: - Die Einzelkosten können auch via Kostenstellen auf die Kostenträger verbucht werden, das direkte Verbuchen einzelner Kostenarten auf die Kostenträger ist nicht zwingend. So ergibt sich mehr Spielraum für die Verwaltungsführung und die Zuordnung der Kostenverantwortung. Die Kostenrechnung ist ein betriebsinternes Führungs- und Steuerungsinstrument des Verwaltungs-Managements, nicht der Gemeinde. Die Kostenrechnung ist kein Thema politischer Diskussionen, nur ihre Ergebnisse, d.h. Stück- oder Produktegruppen-Vollkosten. Auch Teilkosten und Normalkosten sind kein politisches Thema und kein Gegenstand der politischen Kontrolle. - Anstelle des Begriffs Kostenrechnung sollte der Begriff KLR verwendet werden. zu Ziff. 1.1: - Die Aussage, dass die Erlöse über die als Kostenträger abgebildeten Leistungen mit den Kosten verknüpft sind, ist falsch. Kosten werden den Kostenträgern mittels Verrechnung (Idealfall) oder Umlagen belastet. Als Resultat wird der Erfolg (positiv wie negativ) auf dem Kostenträger ausgewiesen. 22