Schriftgutverwaltung in der Bundesverwaltung Chancen und Grenzen der Einflussmöglichkeiten

Transkript

1 Anette Meiburg, Bundesarchiv Schriftgutverwaltung in der Bundesverwaltung Chancen und Grenzen der Einflussmöglichkeiten des Bundesarchivs Das Bundesarchiv sichert für die Bundesrepublik Deutschland das zivile und militärische Archivgut des Bundes und seiner Vorgänger, des Deutschen Bundes, des Deutschen Reiches und der Deutschen Demokratischen Republik auf der Grundlage des Bundesarchivgesetzes. Es ist eine Dienstleistungseinrichtung für Öffentlichkeit, Forschung und Verwaltung, die Zeugnisse zur neueren und neuesten deutschen Geschichte als Archivgut sichert und jedermann zugänglich macht. Diese Konferenz beschäftigt sich mit Fragen des records management im internationalen Vergleich. Der Begriff records management oder eine ihm entsprechende deutsche Bezeichnung ist in der deutschen Verwaltungssprache nicht gebräuchlich. Er sollte auch nicht mit Schriftgutverwaltung übersetzt werden, da darunter insbesondere in der staatlichen Verwaltung die aus der spezifisch deutschen Traditionen entstandenen Umgangsformen mit schriftlichen Aufzeichnungen verstanden werden. Der Begriff Schriftgutverwaltung hat in der deutschen Verwaltung zudem eine doppelte Bedeutung: - Zum einen ist es die Organisationseinheit, die sich mit der ordnungsgemäßen Verwaltung des Schriftgutes beschäftigt. Dazu gehört das Bilden von Akten, das Zuordnen der Dokumente zu Akten und Vorgängen, der Nachweis der eingegangenen Schriftstücke und des vorhandenen Aktenbestandes, die sichere Aufbewahrung von Akten, die Bereitstellung sowie nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen die Aussonderung. Wenn die Akten nicht mehr für die Zwecke der Verwaltung benötigt werden, werden sie dem zuständigen Archiv zur Bewertung angeboten; das Archiv entscheidet, ob die Akten dauerhaften Wert haben und in das Archiv zu übernehmen sind oder ob sie vernichtet werden können. - Zum anderen versteht man unter Schriftgutverwaltung alle Tätigkeiten in der Verwaltung, die mit den oben beschriebenen Aufgaben in Zusammenhang stehen, auch wenn sie nicht von einem Registrator, sondern von einem Sachbearbeiter wahrgenommen werden. Auch der Begriff Schriftgut ist ein Sammelbegriff: Es handelt sich dabei um jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art der Speicherung. Wenn 1

2 also in der Folge von Schriftgut die Rede ist, sind nicht nur Papierakten oder elektronische Akten gemeint, sondern auch Karten, Pläne, Bilder und eventuell Ton- oder Filmaufzeichnungen, die auf den verschiedensten Informationsträgern festgehalten sind. Für die Schriftgutverwaltung in der Bundesverwaltung gibt es zwar ein Regelwerk, das den Rahmen vorgibt, für die Ausgestaltung sind die einzelnen Ministerien bzw. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben sogar die einzelnen nachgeordneten Verwaltungsbehörden verantwortlich. Zu dem Regelwerk für die Schriftgutverwaltung gehören neben den gesetzlichen Vorgaben im Verwaltungsverfahrengesetz, Datenschutzgesetz, Informationsfreiheitsgesetz, Bundesarchivgesetz und den jeweiligen Spezialgesetzen, die teilweise Regelungen zum Führen und Aufbewahren von Aufzeichnungen enthalten, vor allem die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 1 und die Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) der Bundesministerien (RegR) 2. Eine Geschäftsordnung enthält grundlegende Regelungen über Aufbau und Ablauforganisation einer Behörde; in einer Registraturrichtlinie oder Anweisung für die Schriftgutverwaltung sind die Grundsätze der Ordnung, Führung, Benutzung, Aufbewahrung und Aussonderung des Schriftguts einer Behörde festgelegt. Die beiden letztgenannten Regelungen die GGO und die RegR sind für die Bundesministerien verbindlich. Behörden des nachgeordneten Bereichs orientieren sich in der Regel an den Vorgaben und übernehmen sie im Wesentlichen in ihre Geschäftsordnungen und Schriftgutanweisungen. Festzuhalten ist, dass es für die Bundesverwaltung eine Reihe von teilweise sogar gesetzlichen Regelungen gibt, die einen Rahmen für die Schriftgutverwaltung bilden, aber es gibt keine einheitlichen, für die gesamte Verwaltung verbindlichen Standards, so dass es durch Tradition und örtliche Gegebenheiten zu vielfältigen Lösungen für die Organisation des Schriftguts gekommen ist. Die Folge der eben beschriebenen Situation ist, dass zwar die Grundstruktur der Schriftgutverwaltung bei allen Bundesbehörden gegeben ist, d.h. ausreichende Schriftlichkeit, Aktenmäßigkeit der vorhandenen Aufzeichnungen und somit Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandels sowie Aufbewahrungspflicht im Rahmen der vorgegebenen Fristen. Die Ausgestaltungen im Detail sind aber sehr unterschiedlich, beispielswei ltung/registraturrichtlinie.pdf. 2

3 se Form und Inhalt der Anweisung für die Schriftgutverwaltung, die Gestaltung der Aktenpläne oder die eingesetzten elektronischen Registratursysteme, Dokumentenmanagementsysteme oder Vorgangsbearbeitungssysteme. Jede Verwaltungsbehörde kann je nach individuellen Bedürfnissen - ihre Anforderungen beschreiben und auf dem Markt das für ihre Ansprüche am geeignetsten erscheinende Produkt erwerben. In der deutschen Bundesverwaltung ist es nicht so wie in einigen Bundesländern, in denen ein einheitliches Vorgangsbearbeitungssystem für die gesamte Landesverwaltung angeschafft wird, mit dem alle Verwaltungszweige arbeiten. Daher kamen und kommen bei den Stellen, für die das Bundesarchiv zuständig ist, mehr als 15 unterschiedliche elektronische Systeme zum Einsatz. Für das Bundesarchiv bedeutet diese Vielfalt, dass es sehr unterschiedlich strukturierten Akten gegenübersteht und die Vorgaben für die geordnete Übernahme so gestalten muss, dass Schriftgut aus unterschiedlichen Behördentraditionen und elektronischen Systemen übernommen werden kann. Das Verfahren bei der Übernahme von Papierakten ist relativ einfach und durch langjährige Kontakte mit den abgebenden Stellen gut eingespielt: Gefordert wird ein elektronisches Abgabeverzeichnis, das in die Archivdatenbank des Bundesarchivs eingelesen werden kann und folgende Angaben enthält: Aktenzeichen (sofern vorhanden), Aktentitel, Laufzeit und ggf. Bandnummer. Außerdem ist es für die Ministerialakten, die in eines der Zwischenarchive abgegeben werden, zwingend erforderlich, die Dauer der Aufbewahrungsfrist anzugeben. Bei allen anderen Akten wird eine Bestätigung benötigt, dass das Schriftgut keinen Aufbewahrungsfristen mehr unterliegt und das Bundesarchiv somit kassable Unterlagen auch wirklich vernichten kann. Für die Übernahme von elektronischen Akten 3 in das digitale Archiv des Bundesarchivs waren neue Anforderungen zu definieren. Vor der ersten Übernahme sind eine Reihe von Vorklärungen mit der abgebenden Stelle erforderlich, um ein Behördenprofil im System zu hinterlegen, damit die Umsetzung der Metadaten auf das bundesarchiveigene XML-Schema XBArch durchgeführt werden kann. Das Bundesarchiv verfügt über eine Konvertierungsplattform, in der einkommende Dateien in das Langzeitformat PDF/A umgewandelt werden können, und über einen Strukturierungseditor für Akten- 3 vgl. Andrea Hänger und Katharina Ernst: Ein System zwei Lösungen. Digitale Archivierung im Bundesarchiv und im Stadtarchiv Stuttgart. In: Archive im digitalen Zeitalter. Überlieferung Erschließung Präsentation. 79. Deutschen Archivtag in Regensburg. Tagungsdokumentation zum Deutschen Archivtag, hrsg. vom VdA Verband deutscher Archivarinnen und Archivare e. V., Bd. 14, Neustadt a.d. Aisch

4 übernahmen, die aus Filesystemen stammen. Der Aufbau eines digitalen Zwischenarchivs für die Bundesverwaltung wäre erstrebenswert, konnte aber bisher noch nicht realisiert werden. Im Kontext der Schriftgutverwaltung ist das Bundesarchiv aber nicht erst gefordert, wenn die Akten nicht mehr in der Verwaltung benötigt werden und somit archivreif sind. Gemäß 2 Abs. 10 Bundesarchivgesetz hat das Bundesarchiv gegenüber den Stellen der Bundesverwaltung, für deren Akten es zuständig ist, auch eine Beratungspflicht in Fragen der Verwaltung des Schriftgutes. Damit hat das Bundesarchiv zwar das Recht auf Zugang und Einsicht in die Registraturen der Bundesverwaltung, aber auch die Pflicht, sich über die aktuellen Entwicklungen in der Schriftgutverwaltung auf dem Laufenden zu halten. Ziel ist es, vor allem aus Gründen der Verwaltungsrationalisierung beratend tätig zu sein und dafür Sorge zu tragen, dass archivische Belange soweit erforderlich bereits in der laufenden Schriftgutverwaltung Berücksichtigung finden. Diese Forderung stellt das Archiv insbesondere in der derzeitigen Umbruchsituation von Papierakten zu elektronischen Akten vor große Herausforderungen, da alle Aspekte der späteren Aussonderung bereits bei der Einführung eines elektronischen Vorgangsbearbeitungssystems zu berücksichtigen sind. Wenn es früher ausreichend sein konnte, erst nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen tätig zu werden, dürften dann bei den heute üblichen Aufbewahrungsfristen schon unwiederbringliche Verluste eingetreten sein. In der Ministerialverwaltung werden derzeit ca. zwei Drittel der entstanden Akten noch 15 bis 20 Jahre nach Abschluss der Bearbeitung aufbewahrt. Um seinem Beratungsauftrag gerecht zu werden, wendet sich das Bundesarchiv mit einem vielfältigen Angebot an die Verwaltung: 1. Beratung einzelner Behörden, z.b. anlässlich der Überarbeitung der Anweisung für die Schriftgutverwaltung, der Reform des Aktenplans oder der Einführung eines elektronischen Vorgangsbearbeitungssystems Bei der Beratungstätig ist darauf zu achten, dass das Archiv wirklich nur beratend tätig sein kann und nicht eine neues Regelwerk erstellen oder eine behördliche Arbeitsgruppe leiten kann. Das Archiv kann die Zweckmäßigkeit der konzipierten Arbeitsabläufe prüfen, Musterabläufe, Richtlinien oder Fristenraster zur Verfügung stel- 4

5 len, Entwürfe durchsehen oder bei technischen Fragen beispielsweise zur der sachgerechten Lagerung von Papierakten Hilfestellung leisten. 2. Informationsveranstaltungen und Schulungsangebote: a. Veranstaltungen, die sich an die gesamte Bundesverwaltung richten und nicht auf bestimmte Adressaten in einer Behörde zugeschnitten sind: - Regelmäßige Workshops im Bundesarchiv zu Themen von allgemeinem Interesse bei der Einführung der E-Akte. Dabei werden auch Themen berührt, die für die konventionelle Schriftgutverwaltung von Belang sind, z.b. Aktenplan, Aufbewahrungsfristen, Geschäftsgang. - Fortbildungsveranstaltungen für Registratoren: Derzeit wird nur eine dreitägige Veranstaltung an der Archivschule Marburg angeboten. Inhalte sind: Aufgaben und Ziele der Schriftgutverwaltung, Funktion der Registratur, Aktenbildung, Aktenordnung (Aktenplan, Aktenverzeichnis), Aussonderung und Archivierung. b. Veranstaltungen für einzelne Behörden oder Verwaltungszweige, die sich am konkreten Bedarf orientieren, beispielsweise anlässlich der Einführung eines neuen oder grundlegend überarbeiteten Aktenplans oder der Änderungen von Zuständigkeiten und Arbeitsabläufen bei der Schriftguterstellung und -verwaltung. Das Beratungsangebot des Bundesarchivs stößt mehr denn je auf großes Interesse in der Bundesverwaltung. Der Beratungs- und Schulungsbedarf ist durch die technischen Entwicklungen im Bereich der Schriftgutverwaltung sehr groß geworden, da die Möglichkeiten der Technik zum Überdenken der bestehenden Regelungen, insbes. der hausinternen Anweisungen und Abläufe, zwingt und Jahrzehnte alte Arbeitsabläufe verändert. Die Veränderungen und Anpassungen können nicht mehr aufgeschoben werden. Gerade durch bevorstehende Einführungen von elektronischen Vorgangsbearbeitungssystemen werden die Unzulänglichkeiten der bestehenden Regelungen deutlicher denn je gesehen. Oftmals sind Aktenpläne veraltet, da sie seit Jahren nicht mehr an die Aufgabenentwicklung der Behörde angepasst worden sind. Durch die technischen Möglichkeiten beispielsweise der elektronischen Kommunikation durch s haben sich Beteiligungsformen herausgebildet, die nicht immer geschäftsordnungskonform sind und ihren Niederschlag oft nicht mehr in den Akten finden. Auch wenn die Papierakte 5

6 noch als verbindliche Akte geführt wird, aus der nach der Geschäftsordnung Stand und Entwicklung der Vorgangsbearbeitung [...] jederzeit [...] nachvollziehbar sein müssen 4, werden wichtige Informationen nur in den -Ordnern oder auf Referatslaufwerken gespeichert, und die Papierakten werden zunehmend unvollständiger. Auch im Bereich von Aus- und Fortbildung ist das Interesse an Beratungs- und vor allem Schulungsangeboten sehr groß. In den Registraturen werden oftmals Mitarbeiter aus verschiedensten Bereichen eingesetzt, die keine Verwaltungsfachausbildungen haben. Die Belange der Schriftgutverwaltung werden allerdings in den derzeit gültigen Ausbildungsordnungen für Verwaltungsangestellte und den Studienplänen für Verwaltungsfachhochschule kaum berücksichtigt. Daher fehlt es den in Registraturen eingesetzten Mitarbeiten oft an elementaren Kenntnissen. In diesem Spannungsfeld wird dem Bundesarchiv eine hohe Kompetenz als Ratgeber in allgemeinen Verfahrensfragen und auch bei der Vermittlung von Lösungen im Einzelfall zugetraut. Dies wird damit begründet, dass das Archiv einen Überblick über die Entwicklung in der gesamten Bundesverwaltung hat, Lösungsansätze für ein ähnliches Problem in anderen Dienststellen kennt und deren Effizienz beurteilen kann und durch die Mitarbeit in Arbeitsgruppen und die Beratungstätigkeit vielfältige praktische Erfahrungen hat. Nicht zu unterschätzen sind auch persönliche Kontakte, die sich über die Jahre durch regelmäßige Aktenaussonderungen verfestigt haben. Die Archive stehen auf diesem Arbeitsgebiet neuen Herausforderungen und gesteigerten Erwartungen gegenüber und müssen sich auch in Konkurrenz zu privaten Beratungsfirmen behaupten. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich für das Bundesarchiv gerade durch die derzeitigen Entwicklungen Chancen ergeben, auf eine einheitlichere Schriftgutverwaltung in der Bundesverwaltung soweit überhaupt sinnvoll - hinzuwirken: - Die Kompetenz des Bundesarchivs als Berater allen Fragen Schriftgutverwaltung wird gesehen und anerkannt. Das bezieht sich nicht nur auf die Festsetzung von Aufbewahrungsfristen und die Durchführung des Aussonderungsverfahrens, sondern auch auf die Tätigkeiten und Arbeitsabläufe in den Registraturen und auf die Zweckmäßigkeit der eingesetzten Schriftgutverwaltungssysteme bzw. Dokumentenmanagement- oder Vorgangsbearbeitungssysteme. 4 Zitiert nach 12 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, Stand: 1. Juni 2009 (GMBl. S. 690) ( 6

7 - Da das Bundesarchiv als Ratgeber geschätzt wird, wird es zur Mitarbeit in Arbeitsgruppen zur Reform der Schriftgutverwaltung eingeladen oder frühzeitig bei der Umstellung der Schriftgutverwaltung von Papier auf elektronische Akten einbezogen. Damit hat das Bundesarchiv Möglichkeiten, die Entscheidungen der Verwaltungsbehörden zu beeinflussen. - Durch diese Präsenz ist es allerdings in beschränktem Rahmen - möglich auf gewisse Vereinheitlichungen hinzuwirken, beispielsweise auch durch Informations- und Schulungsmaterialien, die u.a. auf der Internetseite zur Verfügung stehen, oder durch individuelle Workshops und Schulungsveranstaltungen. Leider gerät das Bundesarchiv auch schnell an die Grenzen der Einflussmöglichkeiten: - Durch die knappen personellen Ressourcen des Bundesarchivs ist es nicht möglich, alle Wünsche insbesondere von nachgeordneten Behörden in Bezug auf Schulungen zu erfüllen. Wenige Mitarbeiter des Archivs stehen insgesamt 19 obersten Bundesbehörden, 64 Bundesoberbehörden und 6 Bundesgerichten mit sehr unterschiedlichen Schriftgutverwaltungen gegenüber. Als potentielle Interessenten kommen noch ca. 250 Anstalten des öffentlichen Rechts, Körperschaften, öffentlichrechtliche Stiftungen und nicht rechtsfähige Bundesanstalten hinzu. Auch außerhalb der Bundesverwaltung wird das Beratungsangebot des Bundesarchivs wahrgenommen; des öfteren wenden sich Verbände, Vereine oder Zuwendungsempfänger des Bundes ratsuchend an das Bundesarchiv. - Das Bundesarchiv sollte sich trotz aller Wertschätzung in der Verwaltung seines begrenzten Einflusses bewusst sein: Eine Einflussnahme ist nur durch Überzeugung und gute Argumente möglich. Das Archiv kann keine verbindlichen Regeln für die Schriftgutverwaltung in der Behörde herausgeben oder gar durchsetzen, lediglich bei der Übergabe der archivwürdigen Unterlagen können Vorgaben gemacht werden. Erschwerend kommt hinzu, dass das Bundesarchivgesetz keine Sanktionen bei Verstößen gegen die Anbietepflicht kennt. Trotz aller Beschränkungen, denen sich das Bundesarchiv in diesem Bereich auf Grund der geringen personellen Ausstattung im Vergleich zu den großen Erwartungen aus der Verwaltung gegenübersieht, sollte das Archiv als aktiver Partner der Verwaltung im Bereich der Schriftgutverwaltung erkennbar bleiben und seine Kompetenz auch aktiv an- 7

8 bieten und sich nicht von privaten Anbietern in die Ecke drängen lassen. Im Mittelpunkt der archivischen Beratung steht der Vorteil für die tägliche Verwaltungsarbeit und nicht die langfristigen Ziele des Archivs, auch wenn sich Verwaltungs- und Archivinteressen weitgehend decken. Bei der Konzeption der Beratungsleistungen müssen auch die eigenen Ressourcen berücksichtigt werden. Eine Konzentration nur auf die Ministerialebene greift sicher zu kurz, im nachgeordneten Bereich wird angesichts der großen Anzahl von Dienststellen auch der Archivwert des entstehenden Schriftguts berücksichtigt werden müssen. Ein geeignetes fachliches Konzept ermöglichst es dem Bundesarchiv, im konkreten Fall kurzfristig handlungsfähig zu sein und das Gesamtziel, archivische Belange auch in die Anweisungen für die Schriftgutverwaltung und in behördenübergreifende Verwaltungsvorschriften einfließen zu lassen, nicht aus dem Auge zu verlieren. 8