7.1. Aufbau und Ziele des Neuen Rechnungsmodells (NRM)

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1 Seite Aufbau und Ziele des Neuen Rechnungsmodells (NRM) Siehe auch: im GHG : Art GHG; Art. 15 GHG in GHV: Art. 1-5 GHV; Art. 7 GHV; Art. 23 GHV Einführung: Rz Erläuterungen: Art. 1 Rz. 1-24; Art. 2 Rz. 1-7; Art. 3; Art. 4; Art. 5 Rz. 1-4; Art. 7 Rz. 1-6; Art. 23 Rz. 1-6 I. Allgemeines Das im Rahmen der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren entwickelte Neue Rechnungsmodell (NRM) baut auf einer den besonderen Bedürfnissen der öffentlichen Haushalte angepassten kaufmännischen Buchführung auf. Das Neue Rechnungsmodell soll: 1. die Aussagekraft über die tatsächliche Finanzlage der Gemeinde steigern; 2. die Kosten der einzelnen Verwaltungstätigkeiten aufzeigen; 3. durch Anlehnung an das privatwirtschaftliche Rechnungswesen für die Stimmberechtigten verständlicher werden; 4. durch Schaffung von einheitlichen Grundstrukturen und Begriffen eine grösstmögliche Vergleichbarkeit der Rechnungen der öffentlichen Haushalte sicherstellen; 5. das Kostendenken auf allen Stufen fördern und 6. Planungs- und Entscheidungsgrundlagen liefern. Ziel des Neuen Rechnungsmodells ist es, die Finanzvorfälle lückenlos zu erfassen, das Finanzgeschehen informativ zu strukturieren und dadurch eine führungsgerechte Interpretation der Haushaltsdaten zu ermöglichen. Diesen Zielen dienen im Wesentlichen sechs Merkmale: 1. Einheitlicher Ausgabenbegriff 2. Einheitlicher Inhalt der Investitionsrechnung 3. Abschreibungen der Investitionen und Verzicht auf zweckgebundene Reserven 4. Einheitlicher Kontenrahmen der öffentlichen Haushalte 5. Funktionale Gliederung des Haushaltes 6. Förderung des Kostendenkens II. Die wesentlichen Merkmale des Neuen Rechnungsmodells 1. Einheitlicher Ausgabenbegriff a) Definition "Ausgaben" Dauernde Bindung staatlicher Mittel für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Sie können einen Verzehr der Mittel (Laufende Rechnung) oder eine Vermehrung des Verwaltungsvermögens (Investitionsrechnung) zur Folge haben.

2 Seite 2 b) Definitionen im Gemeindehaushaltgesetz: Art. 8 Ausgabenbewilligung Jede Ausgabe bedarf a. einer gesetzlichen Grundlage (Art. 9), und b. soweit sie nicht gesetzlich gebunden ist, einer Bewilligung des Organs, das nach Gemeindegesetz oder Gemeindeordnung für die entsprechende Ausgabe zuständig ist (Art. 10), sowie c. grundsätzlich eines Voranschlagkredites (Art. 11). Art. 9 Gesetzliche Grundlage 1 Jede Ausgabe bedarf grundsätzlich einer gesetzlichen Grundlage. 2 Eine solche liegt vor, wenn die Ausgabe die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung eines Gesetzes, einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, einer gesetzmässigen Verordnung, eines Gerichtsurteils oder eines Beschlusses der Stimmberechtigten oder Delegiertenversammlung ist. 3 In örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Kanton noch der Bund zuständig sind, können Ausgaben ohne gesetzliche Grundlage getätigt werden, sofern dadurch einzelne Private weder unmittelbar begünstigt noch belastet werden. Art. 10 Ausgabenbeschluss 1 Alle Ausgaben, die nicht gesetzlich gebunden sind, sind frei bestimmbare Ausgaben (Art. 12). 2 Frei bestimmte Ausgaben bedürfen einer Bewilligung der Stimmberechtigten oder der Delegiertenversammlung, sofern sie nicht nach Gemeindegesetz und Gemeindeordnung in die Zuständigkeit der Vorsteherschaft fallen. 3 Gesetzlich gebundene Ausgaben beschliesst die Vorsteherschaft. Art. 11 Voranschlagskredit Ausgaben erfolgen grundsätzlich im Rahmen bewilligter Voranschlagskredite oder Nachtragskredite nach Artikel 19. Art. 12 Gesetzlich gebundene Ausgaben 1 Eine Ausgabe ist gesetzlich gebunden, wenn sie a. durch Rechtssatz, Vertrag oder Gerichtsurteil nach Umfang, Zeitpunkt sowie der Art und Weise der Aufgabenerfüllung vorgeschrieben ist, so dass der Vorsteherschaft diesbezüglich kein erheblicher Ermessensspielraum mehr zukommt, oder b. zur Erfüllung einer gesetzlich oder vertraglich geordneten Verwaltungsaufgabe notwendig ist. 2 Ersatzanschaffungen für technische Anlagen und Apparaturen (EDV-Anlagen, Spezialmaschinen, Fahrzeuge und dergleichen) sind gesetzlich gebundene Ausgaben, solange sie a. für eine zweckmässige Aufgabenerfüllung notwendig sind und b. im Rahmen des bisherigen Verwendungszwecks eingesetzt werden und c. weder mehr Bedienungspersonal, mehr Wartung noch einen Ausbau der Infrastruktur erfordern. 3 Der ordentliche Unterhalt von Gebäuden umfasst ihre Wartung und die laufende Behebung oder Ausbesserung von Mängeln und Schäden; er stellt eine gesetzlich gebundene Ausgabe dar. Dagegen sind die Instandstellung von Gebäuden oder Gebäudeteilen, die Vornahme baulicher Veränderungen oder der Ersatz veralteter Einrichtungen (Sanierungsunterhalt) frei bestimmbare Ausgaben.

3 Seite 3 Im Neuen Rechnungsmodell ist die Bezeichnung als Ausgabe im finanzrechtlichen Sinne allein entscheidend, ob das Finanzvermögen für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe eingesetzt wird. Wenn Vermögenswerte nicht nach kaufmännischen Gesichtspunkten veräussert werden können, handelt es sich um Ausgaben, welche der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Das Verwaltungsvermögen dient der öffentlichen Hand durch seinen vom Gesetzgeber vorgesehenen Nutzungswert, das Finanzvermögen ermöglicht nach kaufmännischen Grundsätzen den Ausgleich zwischen Aus- und Einzahlungen und dient dem Gemeinwesen als kaufmännischer Handelswert. Siehe Erläuterungen zum Art. 12 Gemeindehaushaltverordnung! Finanzvorfälle Realisierbarkeit Ja Nein Anlage/Tausch öffentliche Aufgabenerfüllung Handelswert Nutzungswert Anlagen des Finanzvermögens Ausgaben des Verwaltungsvermögens 2. Einheitlicher Inhalt der Investitionsrechnung Im Sinne des volks- und betriebswirtschaftlichen Investitionsbegriffs gelten als Investitionen folgende Ausgaben: Erwerb, Erstellung, Verbesserung (Kapazität, Lebensdauer) von Sachgütern des Verwaltungsvermögens Eigenleistungen für Verwaltungsvermögensbildung Übertragung vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen Beiträge an Erwerb, Erstellung und Verbesserung von Vermögenswerten mit Nutzungsauflagen (Investitionsbeiträge) Darlehen und Beteiligungen des Verwaltungsvermögens

4 Seite 4 Zu den Investitionseinnahmen zählen Beitragsleistungen Dritter an eine bestimmte Investitionsausgabe (Anstösserbeiträge, Staatsbeiträge, Investitionsbeiträge usw.). Die Investitionsrechnung weist somit folgende Merkmale auf: 1. Die Investitionsrechnung enthält alle Ausgaben und dazugehörenden Einnahmen, die der Schaffung von dauernden Vermögenswerten für öffentliche Zwecke dienen. 2. Die Nettoinvestitionen werden im Verwaltungsvermögen aktiviert und abgeschrieben. 3. Investitionsausgabe und Nutzung der Investitionen fallen in verschiedene Rechnungsperioden. Nach Art. 22 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 GHV sind daher nur "bedeutende" Investitionsausgaben in der Investitionsrechnung aufzuführen, d.h. Ausgaben (Brutto) mit mehrjähriger Nutzungsdauer, welche 10 Franken pro Einwohner oder Franken übersteigen. 3. Abschreibung der Investitionen und Verzicht auf zweckgebundene Reserven Ein finanzpolitisch heikles Problem stellt die Harmonisierung der Grundsätze dar, nach denen die Ausgaben gedeckt werden. Hiefür ergeben sich drei Möglichkeiten: 1. Die Auszahlungen werden als Aufwand verbucht und in der gleichen Rechnungsperiode durch Erträge gedeckt (Direktdeckung); 2. Die Ausgaben werden in der Bilanz aktiviert und hernach abgeschrieben (Nachdeckung); 3. Die Mittel für künftige Ausgaben werden gewissermassen "vorgespart" und hernach für die Ausgabendeckung verwendet (Vorwegdeckung). Der wichtigste Deckungsgrundsatz ist das Prinzip, dass im Rahmen der öffentlichen Aufgabenerfüllung nur Ausgaben mit Investitionscharakter als Verwaltungsvermögen aktiviert werden dürfen. Aus praktischen Gründen sieht das Rechnungsmodell in der Regel die Abschreibung auf dem Restbuchwert vor. Dies hat den Vorteil, dass zur Ermittlung der Abschreibungen keine Abschreibungskarteien geführt werden müssen, weil jeweils von den Beträgen in den Bilanzkonten des Verwaltungsvermögens ausgegangen werden kann. Die Abschreibung nach Annuität innerhalb von 25 Jahren ist bei Schulhausbauten sowie Investitionen der Fürsorgegemeinden zwingend vorgeschrieben. Im Abwasser- und Trinkbereich (Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung) kann (freiwillig) eine maximale Abschreibungsdauer von 30 Jahren angewandt werden und die Abschreibungen in gleichen Raten gemäss Annuität erfolgen. Eng mit der Abschreibungspolitik verknüpft ist auch die Bildung von Fonds und Reserven. Fonds wurden oft eingesetzt, um nichtbudgetierte Überschüsse bestimmten Verwendungszwecken zuzuführen. Das Neue Rechnungsmodell befolgt hier insofern eine restriktive Linie, als Spezialfinanzierungen nur zulässig sind für zweckgebundene Erträge, die im Sinne der Verursacherfinanzierung ausschliesslich für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zufliessen (z.b. Wasserverbrauchsgebühren, Abwassergebühren, Kehrichtgebühren). Grundlage der Spezialfinanzierung muss eine klare, berichts- oder objektbezogene Umschreibung bilden. Reserven für künftige Aufwandüberschüsse sind nicht zulässig. Die Bildung von Reserven aus Ertragsüberschüssen ausserhalb des Eigenkapitals ist untersagt. In all diesen Fällen soll Eigenkapital gebildet werden, das die Funktion einer Reserve für künftige Aufwandüberschüsse hat.

5 Seite 5 4. Einheitlicher Kontenrahmen der öffentlichen Haushalte Wesentliches Kernstück des Modells stellt der Kontenrahmen dar. Er enthält sieben Kontenklassen: Bestandesrechnung 1 Aktiven 2 Passiven Verwaltungsrechnung Laufende Rechnung Investitionsrechnung 3 Aufwand 4 Ertrag 5 Ausgaben 6 Einnahmen Abschluss 9 Abschluss 5. Funktionale Gliederung des Haushaltes Um eine Übersicht über die Aufgabenerfüllung zu erhalten, wird der Verwaltungshaushalt (Laufende Rechnung und Investitionsrechnung) nach Aufgaben und Arten (Kontenrahmen) gegliedert. Die Aufgaben- oder funktionale Gliederung ist dezimal dreistufig. Auf der ersten Stufe werden die Hauptaufgaben des öffentlichen Sektors wie Bildung, Gesundheit, Verkehr usw. ausgewiesen. Auf der zweiten und dritten Stufe werden diese Aufgaben feiner gegliedert. Funktionale Gliederung 0 Allgemeine Verwaltung 1 Öffentliche Sicherheit 2 Bildung 3 Kultur 4 Gesundheit 5 Soziale Wohlfahrt 6 Verkehr 7 Umwelt und Raumordnung 8 Volkswirtschaft 9 Finanzen und Steuern 6. Förderung des Kostendenkens Die Förderung des Kostendenkens ist ein Hauptanliegen des Neuen Rechnungsmodells. Eng mit den Deckungsgrundsätzen verknüpft ist das Prinzip, dass für die genauere Rechnungstellung gegenüber Dritten, für die wirtschaftlichere Aufgabenerfüllung oder im Interesse der Vergleichbarkeit eigentliche Kostenrechnungen zu führen sind oder interne Verrechnungen der Personal- und Sachaufwendungen, Zinsen, Abschreibungen sowie der Erträge vorgenommen werden. Damit wird das Kostendenken der öffentlichen Verwaltung mit verhältnismässig einfachen Mitteln gefördert. Die fehlende interne Verrechnung zahlreicher Dienstleistungen und der Kapitalkosten führt häufig dazu, dass die einzelnen Aufgabenbereiche nach der herkömmlichen Rechnungsführung eine gute wirtschaftliche Situation vortäuschen, die nach der Belastung der bei anderen Stellen angefallenen Aufwendungen ein gegenteiliges Bild ergeben. Nicht verrechnete Leistungen werden zudem unkontrollierter und oft grosszügiger konsumiert.