FiWiFinanzwissenschaft

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1 Dies ist ein Auszug der Studie Kommunales Zins- und Schuldenmanagement. Um die vollständige Studie zu erhalten, besuchen Sie bitte die Webseite Kommunales Zins- und Schuldenmanagement Zinsen steuern, Verschuldung optimieren Leipzig FiWiFinanzwissenschaft Institut für Öff. Finanzen und Public Management Ihr Risikomanager.

2 1. Auflage 2009 Die in dieser Veröffentlichung enthaltenen Informationen beruhen auf Quellen, die das Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig und die KFPD GmbH für zuverlässig halten. Eine Garantie für die Richtigkeit oder Vollständigkeit der Angaben können das Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig und die KFPD GmbH, trotz sorgfältiger Prüfung, nicht übernehmen, und keine Aussage in diesem Bericht ist als solche Garantie zu verstehen. Insbesondere Aussagen über Finanzinstrumente und deren Anwendung ersetzen nicht ein ausführliches Beratungsgespräch mit der Bank. Die in dieser Veröffentlichung zum Ausdruck gebrachten Aussagen können sich ohne vorherige Ankündigung ändern. Das Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig und die KFPD GmbH sind nicht dazu verpflichtet, diese Veröffentlichung zu aktualisieren, zu ändern oder anzupassen oder einen Leser auf irgendeine Art und Weise zu informieren, dass sich ein/eine hierin beschriebene/r Sachverhalt, Meinung, Prognose, Vorhersage oder Einschätzung ändert oder nach der Veröffentlichung unrichtig wird. Weder das Institut für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig noch die KFPD GmbH übernehmen irgendeine Art von Haftung für die Verwendung dieser Publikation oder deren Inhalt. Diese Veröffentlichung darf nicht ohne die vorherige schriftliche Genehmigung der KFPD GmbH von keiner Person zu keinem Zweck kopiert, verteilt oder veröffentlicht werden. Bei Zitaten wird um Quellenangabe gebeten. 03

3 Liebe Leserin, lieber Leser, eine Vielzahl der deutschen Kämmereien hat mit der Doppikeinführung den Informationsfluss über Finanzvorgänge auf eine neue Ebene gebracht. Neue Betrachtungsweisen und Handlungsabläufe halten damit Einzug in die städtischen Ämter für Finanzen. Im Bereich der kommunalen Finanzierung und ihrer Steuerung hat ein ähnlicher Prozess begonnen. Modernes Zins- und Schuldenmanagement wird heute zunehmend als ein Instrumentarium gesehen, das sowohl die transparente Abbildung von Finanzierungsrisiken als auch die Nutzung von Chancen als ihre Ziele begreift. Wenngleich derzeit die aktuelle Kassenlage und der Schuldenstand im Mittelpunkt der Ratsvorlagen stehen, sind die Effizienzgewinne durch dieses aktive Zins-und Schuldenmanagement real spürbar. Nicht nur das Erkennen von versteckten künftigen Finanzbelastungen sondern auch die unmittelbare Verbesserung der Daten- und Informationsqualität (und dadurch die Verringerung der operativen Kosten) bei Finanzierungs- und Absicherungsgeschäften werden hierzu gezählt. Die Notwendigkeit vorausschauenden und wirtschaftlichen Handelns in der kommunalen Finanzsteuerung ergibt sich bereits aus der Langfristigkeit ihrer Auswirkungen. Die heute gewählten Strukturen von Investitionsfinanzierungen wirken ökonomisch über mehrere Legislaturperioden und Zinszyklen hinaus. Analog der berühmten 20:80-Regel können bereits kleinere Maßnahmen hier den Weg in die richtige Richtung bahnen. Aktives Zins- und Schuldenmanagement verlangt sowohl personelle und organisatorische Voraussetzungen als auch EDV-Unterstützung. Die KFPD GmbH möchte hierfür einen Beitrag leisten und unterstützt diese wichtige Studie des Instituts für Öffentliche Finanzen und Public Management. Zentrale Erkenntnisse der Studie wie das Streben nach einer verbesserten Umsetzungspraxis und erhöhter Transparenz von Finanzinstrumenten möchten wir gemeinsam weiterverfolgen. Mit ausgewählten Musterfällen und praxisorientierten Beispielen stehen kommunalen Finanzverantwortlichen in Kürze kompakte Anregungen für die praktische Umsetzung eines modernen Zins- und Schuldenmanagements zur Verfügung. sals.a Der Risiko-Manager von KFPD ermöglicht jeder Kommune, ihren Zins- und Schulden-Check unabhängig in Eigenregie und kostengünstig durchzuführen. Sprechen Sie uns an! Frankfurt am Main, im Juli 2009 Lauri Karp Norman Winterling Geschäftsführer KFPD GmbH KFPD GmbH An der Welle Frankfurt/M. Deutschland Geschäftsführer: Hr. Lauri Karp Telefon: service@kfpsalsa.de Amtsgericht Frankfurt HRB USt-ID: DE

4 Vorwort Im Zuge der Doppik-Umstellung gewinnt die Bewertung der Vermögensseite an Bedeutung. Wurde in der Kameralistik der Umgang mit den Kosten der Verschuldung eher passiv vollzogen, wächst im Rahmen der Doppik-Anwendung die aktive Auseinandersetzung mit dieser Thematik. Verstärkt wird diese Sensibilisierung durch steigende Verschuldung, welche durch die derzeitige Finanz- und Konjunkturkrise verstärkt wird. Die Städte und Gemeinden in Deutschland stehen sowohl einnahme- als auch ausgabeseitig vor neuen Herausforderungen. Durch absehbar sinkende Steuereinnahmen, steigende Verschuldung sowie mittelbare Auswirkungen der Finanzkrise auf die Kommunen, 1 steigen die Anforderungen an das kommunale Zins-, Schulden- und Liquiditäts- sowie Assetmanagement. Die Studie legt den Fokus auf eine Optimierung des kommunalen Zins- und Schuldenmanagements. Mittels einer deutschlandweiten Befragung aller Kommunen mit mehr als Einwohnern soll empirisch dargelegt werden, mit welchen Herausforderungen sich Kommunen vor dem Hintergrund ihres Schuldenmanagements konfrontiert sehen. Den Rahmen bildet des Weiteren eine deskriptive Analyse der Schwerpunkte des Zins- und Schuldenmanagements, d.h. welche Rahmenbedingungen, Chancen, aber auch Risiken mit einer aktiven Optimierung der Verschuldungssituation korrespondieren. Mit den Ergebnissen der Studie wollen wir nicht nur die bisher kaum vorhandene empirische Datenbasis für die wissenschaftliche Debatte erweitern, sondern auch Ansätze für erste Lösungsmodelle entwickeln und der kommunalen Praxis vorstellen. Leipzig, im Juli Dipl.-Vw. Oliver Rottmann Prof. Dr. Thomas Lenk 1 - Bspw. die angespannte Lage der Finanzierer, Risiken im eigenen Anlageportfolio und/oder Unwägbarkeiten im Bereich der öffentlichen Wirtschaft. 2 - Die Autoren danken Herrn Matthias Geßner und Herrn Christian Apel für ihr großes Engagement im Rahmen der Auswertung und Analyse der Erhebung. 05

5 Inhalt Vorwort Inhalt Entwicklungsstand der kommunalen Verschuldung Verschuldungssituation Zinsausgaben Rechtlicher Kontext der kommunalen Verschuldung Kommunales Schuldenmanagement vor dem Hintergrund der Doppik-Einführung Vorbemerkung Kreditkostenminimierung Risikoreduzierung Instrumentarien des Schuldenmanagements Formen der Verschuldung Kontokorrentkredit, Tages-, Monats- und 3-Monatsgeld Commercial Papers Schuldscheindarlehen Anleihen Medium Term Notes Europäischer Kapitalmarkt und Fremdwährungsschulden Organisatorische Maßnahmen zum Schuldenmanagement Umschuldung Verfahren der Kreditaufnahme Risikomanagement Szenarioanalyse Value at Risk-/Cash Flow at Risk-Analyse Derivative Finanzmarktinstrumente zur Risikoabsicherung Forward Rate Agreement Swaps Futures Rechtsgrundsätze für den Einsatz von Derivaten Darstellung von Derivaten im Kommunalhaushalt Risikokontrolle Aufbau adäquater Organisationsstrukturen Interkommunale Zusammenarbeit Auslagerung Zwischenfazit Kommunalbefragung Teil A Teil B Teil C Fazit Literatur

6 Der Zuschlag an einen Kreditgeber kann dann aber auch nur unter dem Vorbehalt der Zustimmung der entsprechenden Gremien erfolgen. Bezüglich der Dokumentation muss beachtet werden, dass diese revisionssicher erfolgt. Dies beinhaltet eine Erläuterung und Verfügung darüber, warum ein bestimmter Zeitpunkt gewählt wurde sowie eine haushaltsrechtliche Ermächtigung. Außerdem sind die entsprechenden Angebote zu fixieren. 89 Hinsichtlich der Erläuterungen zum Zeitpunkt der Kreditaufnahme sind neben den haushaltsrechtlichen Erfordernissen auch Erläuterungen zur Zinsmeinung notwendig. Die Bildung einer eigenen Zinsmeinung ist von großer Bedeutung, um angesichts der jeweiligen Marktlage die Auswahl eines spezifischen Produktes für ein kostenminimierendes Schuldenmanagement nachvollziehbar und begründbar darstellen zu können. Im Mittelpunkt steht auch in diesem Zusammenhang die Objektivierung der Entscheidung. Dabei sollen Marktbeobachtung und Marktanalyse helfen, eine eigene Meinung über die Zinsentwicklung heranzubilden. Beim Einsatz von Zinsderivaten sollte ein aktives Monitoring ohnehin Voraussetzung sein. Unabhängig davon sollten Finanzderivate prinzipiell so eingesetzt werden, dass beim Auftreten unvorhersehbarer wirtschaftlicher Entwicklungen der Haushalt nicht untragbaren Risiken ausgesetzt wird. 3.3 Risikomanagement Insbesondere an den Geld- und Kapitalmärkten gilt eines der Grundprinzipien wirtschaftlicher Tätigkeit: Jede finanzielle Chance ist mit einem finanziellen Risiko verbunden. Diese grundlegende Aussage trifft die Problematik, vor der ein Schuldenmanager steht. So wird i.d.r. in vielen Kommunen noch immer das Risiko einer zu teuren Kreditaufnahme zu einer bestimmten Zeit völlig ausgeblendet. Dies zeigt sich beispielhaft in langfristigen Festzinsvereinbarungen, die während vergangener Hochzinsphasen abgeschlossen wurden und auch in Zeiten sehr niedriger Marktzinsen Bestand haben, jedoch auf Grund prohibitiv hoher Vorfälligkeitsentgelte nicht beendet werden können. Somit ist die Kommune als Kreditschuldner neben über Marktniveau liegenden Finanzierungskosten auch mit einer eingeschränkten Flexibilität konfrontiert. Folgende Abbildung verdeutlicht die wichtigsten Elemente des Risikomanagements. Sie zeigt, dass für ein erfolgreiches Schuldenmanagement ein ständiger Prozess durchlaufen werden muss. 90 Abbildung 10: Ansatz zur Risikobewältigung Quelle: Eigene Darstellung nach Lengwiler/Affentranger (2001), S Preußer (2007), S. 137 ff Lengwiler/Affentranger (2001), S. 26, Stoffers (2007), S

7 4.1 Teil A Im allgemeinen Teil A wurden in kurzer Form Grundlagen zur Verwaltungsbuchführung in den Kommunen erfragt. Im Hinblick auf die genutzte Form der Verwaltungsbuchführung wurde deutlich, dass 122 der befragten Kommunen bereits die Doppik nutzen, 103 wenden (noch) die Kameralistik an. Drei Kommunen gaben an, die Erweiterte Kameralistik zu nutzen (Abb. 19). Abbildung 19: Form der Verwaltungsbuchführung Quelle: Eigene Erhebung. Ein Großteil der Umstellung von Kameralistik auf Doppik wurde in den letzten zwei Jahren vollzogen (Abb. 20). Ferner planen die meisten Kommunen, die noch nicht auf doppische Basis umgestellt haben, dies in den nächsten drei Jahren umzusetzen (Abb. 21). Abbildung 20: Umstellung auf Doppik Quelle: Eigene Erhebung. Abbildung 21: Geplante Umstellung auf Doppik Quelle: Eigene Erhebung. 47