Der 4. Versorgungsbericht des Bundes

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1 Der 4. Versorgungsbericht des Bundes Das Bundesregierung hat nunmehr 4. Versorgungsbericht vorgelegt. Grundlage ist die seit 1989 bestehende Pflicht, in jeder Legislaturperiode dem Deutschen Bundestag einen Bericht über die Versorgungsleistungen der Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes für die Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft vorzulegen. Der jetzige Bericht umfasst insgesamt 329 Seiten und ist eine ungeheuer interessante Fundgrube für Statistiker. Dabei sind eine Vielzahl der Abschnitte für den Deutschen Richterbund nur von geringer Bedeutung. Denn die dargestellte Versorgungsentwicklung betrifft zum einen im wesentlichen nur den Bundesbereich, zum anderen sind etwa mit der Soldatenversorgung, der ehemaligen Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost Bereiche betroffen, die für nur geringe Aspekte interessant sind. Auch ist verständlicherweise aus den Zahlen die Versorgung der Richter und Staatsanwälte auf Bundesebene an keiner Stelle hervorgehoben. So kann man sich insoweit lediglich auf die Zahlen für den höheren Dienst stützen, die wiederum in sich schon einige interessante Aspekte bieten. Der Versorgungsbericht ist gegenüber demjenigen im Jahre 2005 nicht nur erheblich kürzer geraten, er ist insgesamt auch weit weniger aussagekräftig. Denn durch die Föderalismusreform werden die Entwicklungen in den Ländern lediglich noch nachrichtlich aufgenommen. Es fehlen also insbesondere die Zukunftsprognosen betreffend die Zahl der dortigen Versorgungsempfänger, die Entwicklung der Kosten und die Abdeckung der Kosten. Damit ist seine praktische Bedeutung für die (Gesamt-)Diskussion zur Entwicklung der Versorgung nur eingeschränkt gegeben. Aber dennoch bietet der Bericht für die politische Diskussion wesentliche Aspekte. Davon zählt der Bericht folgende auf: 1.) Die Zahl der Versorgungsempfänger wird auf Bundesebene bis 2050 deutlich sinken (betrifft die Gesamtzahl der Empfänger, die Versorgungsempfänger unter Beamte und Richter des Bundes werden bis 2030 steigen und danach erst sinken; auf Landesebene keine sinkenden Zahlen) 2.) Die Zahl der Frühpensionierungen nimmt deutlich ab. 3.) Das Ruhestandseintrittsalter ist deutlich gestiegen. 4.) Die durchschnittlichen Ruhegehaltssätze sind gesunken. 5.) Die Versorgungsausgaben des Bundes sind seit 2003 rückläufig. 6.) Der Anteil der Versorgungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt und den Steuereinnahmen des Bundes wird stabil bleiben. 7.) Die nachhaltige Finanzierung der Beamtenversorgung durch Umstellung auf Kapitaldeckung ist sicher gestellt. Zu diesen Aspekten lässt sich im einzelnen folgendes ausführen: Zu 1.): Die Zahl der Versorgungsempfänger auf Bundesebene ist durch die Bundesbeamten der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost genauso geprägt wie 1

2 durch die Versorgungsempfänger gem. Art. 131 GG. Alle drei großen Bereiche werden im Laufe der nächsten Jahre bzw. Jahrzehnte kleiner werden. Ein genaueres und gegenüber dem allgemeinen Trend zum Teil anderes Bild vermag insoweit die prognostizierte Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger der Beamten und Richter des Bundes ergeben (also ohne die Bereiche Bundespost und Bundesbahn). Für die Beamten auf Landesebene (und Kommunalebene) gibt es leider nur die statistischen Zahlen bis zum Der Bericht geht von folgender Entwicklung aus: Jahr Zahl Versorgungsempfänger (Beamte Bund) In 1000 Zahl Versorgungsempfänger Länder In ,9 461,2 127, ,4 515,2 137, ,1 569,2 166, ,4 633,1 190, , , , , ,2 Darunter Versorgungsempfänger höherer Dienst Länder in 1000 Zu 2.): Bereits im 3. Versorgungsbericht deutete sich die Tendenz an, dass die Frühpensionierungen deutlich weniger werden. Dies gilt auf Bundesebene in gleicher Weise wie auf Landesebene. Dazu folgende Zahlen, die verdeutlichen, wie sich die Zahl der zur Regelaltersgrenze und der wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand getretenen Beamten prozentual geändert hat: Entwicklung Versorgungszugänge (in Prozent aller Versorgungszugänge) Jahr Regelaltersgrenze Dienstunfähigkeit Regelaltersgrenze Dienstunfähigkeit (Bund) (Bund) (Länder) (Länder) ,9 22,9 11,3 43, ,1 39,1 9,8 16, ,4 17,3 23,5 26, ,0 11,8 35,9 21,7 Zu den Gründen verweist der Bericht auf die Maßnahmen der Bundesregierung mit denen vorzeitige Pensionierungen entgegengewirkt werden sollte. Genannt werden die Rehabilitation vor Versorgung und die begrenzte Dienstfähigkeit. Die daneben mögliche Reaktivierung geschieht so gut wie nie ( Bundesbeamte!). Die drastischen Einschränkungen bei der Versorgung, so vermute ich, dürften ein ganz wesentlicher Faktor dafür sein, dass Beamte im Bund und den Ländern seltener die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit beantragen. Zum Ver- 2

3 gleich ergibt sich bei der Bahn ein Anteil von Ruhestandversetzungen wegen Dienstunfähigkeit 2006 von 69,2 % und bei der Post von 51,8 % (nach 94,6 % 2004!). Zu 3.): Der Anstieg des durchschnittlichen Eintrittsalters für den Ruhestand folgt fast zwangsläufig aus der abnehmenden Zahl der dienstunfähig gewordene Beamten. Hinzu kommen die Abschläge bei Nutzung der Antragsaltersgrenzen. Schließlich dürfte auch der Aspekt der Altersteilzeitregelungen nicht zu vernachlässigen sein, die allerdings zukünftig nahezu überall kurzfristig auslaufen wird. Der deutliche Anstieg des durchschnittlichen Ruhestandsalters hat dabei offensichtlich die Statistiker schon überrascht. Denn noch im 3. Versorgungsbericht waren etwa für 2006 deutlich höhere Zahlen an Versorgungsempfängern angenommen worden. Zur Veranschaulichung folgende Zahlen: Entwicklung Durchschnittsalter Ruhestandseintritt Jahr Bund Davon Beamte höh. Dienst Länder Davon Beamte höh. Dienst ,4 62,8 58,8 61, ,7 62,1 59,1 61, ,7 64,0 60,8 62, ,6 64,2 61,8 63,5 Die Zahlen werden mit Sicherheit noch weiter steigen. Dies beruht zum einen auf den Anstieg der Regelaltersgrenze in den nächsten Jahren in Stufen auf 67 Jahre. Hinzu kommen die verschlechterten Anrechnungsmöglichkeiten für Studienzeiten auf die Versorgungszeit. Da es sich aber um langfristige Übergangsregelungen handelt, wird der Anstieg ebenfalls nur langfristig geschehen. Auch hier sei ein Seitenblick auf die Bahn und Post erlaubt: Bei der Bahn liegt das Durchschnittsalter für den Ruhestandseintritt bei 55,9 Jahren und bei der Post bei 52,2 Jahren (beides Zahlen für 2006); allerdings für den höheren Dienst bei 64,1 bzw. 61,7 Jahren. Zu 4.): Schon heute erhalten viele in den Ruhestand tretenden Beamte nicht mehr die Höchstversorgung von (ehemals) 75 %. So entwickelte sich der durchschnittliche Ruhegehaltssatz der neu in den Ruhestand tretenden Bundesbeamten von 73,5 % in 1994 zu 70,1 % in In den Ländern des früheren Bundesgebietes entwickelte sich die Zahl von 71,6 % hin zu 70,7 %. Die Zahl in den neuen Ländern ist demgegenüber wenig aussagekräftig. Denn der durchschnittliche Ruhegehaltssatz von ,1 % beruht darauf, dass dort viele Beamte erst sehr spät die Beamteneigenschaft verliehen bekommen haben und damit nur geringe Versorgungsanwartschaften erwerben konnten. Bedenkt man, dass die Höchstversorgung im Bund und allen Bundesländern in Kürze 71,75 % beträgt, ist die deutliche Einschränkung der Versorgung in der Zukunft aus den Zahlen gut abzulesen. 3

4 Zu 5.): Die insgesamt gleich bleibenden Versorgungslasten des Bundes für die Bundesbeamten und Bundesrichter in den letzten Jahren haben wir spiegelbildlich für die Ausgaben bei der Besoldung immer wieder als Verband vorgetragen. Sie überraschen ja keineswegs. Denn die Einschränkung in der Versorgung durch die Nullrunden und die Kürzung der Sonderzahlungen etwa war ja auch nur zu deutlich. So ist zukünftig darauf hinzuweisen, dass der Bericht ausdrücklich hervorhebt, dass die Versorgungsausgaben für den Bund insgesamt zwischen 2003 und 2006 um rund 7,4 % von 14,9 Mrd. Euro auf 13,8 Mrd. Euro gesunken sind. Zudem heißt es wörtlich: Die Reformmaßnahmen in der Beamten- und Soldatenversorgung haben im Zeitraum 1998 bis 2006 ein nominales Einsparvolumen von rund 1,7 Mrd. Euro erbracht. Damit haben die Versorgungsempfänger einen wichtigen Beitrag zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte geleistet. Noch wichtiger ist es, darauf hinzuweisen, dass die Versorgungsausgaben in den Ländern in den letzten Jahren gleichfalls nur in recht geringem Umfang steigen. Dazu folgende Zahlen: Versorgungsausgaben der Länder (in Mrd. Euro) , , , , , , , , , , , , ,1 Diese geringen Steigerungen betont der Bericht ausdrücklich. Zu 6.): Schwierig ist es selbstverständlich die zukünftige Entwicklung der Versorgungslasten gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt in den Steuereinnahmen des Bundes darzustellen. Diese Ungenauigkeiten zeigt der Bericht etwa beim Vergleich der jetzt prognostizierten Zahlen für die nächsten Jahrzehnte und den noch im 3.Versorgungsbericht genannten Zahlen. Dabei werden die bereits beschlossenen weiteren Einschränkungen in der Versorgung (Erhöhung des Ruhestandseintrittsalters und Verringerung der Anrechnungsmöglichkeiten) berücksichtigt. Der Bericht lässt aber keinen Zweifel daran, dass der Anteil der Versorgungsausgaben auf Bundesebene gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt und den Steuereinnahmen des Bundes nicht steigen wird. Die Rechenmodelle gehen dabei von jährlich steigenden Besoldungsanpassungen in Höhe von 2,0%, 2,5% und 3,0% aus. Bei 2,0 4

5 % wird der Anteil der Versorgungsausgaben an den Steuereinnahmen des Bundes von 2,08% auf 1,74% 2025 und 1,40% 2050, bei 2,5% wird der Anteil auf 1,90% 2025 und 1,7% 2050 fallen, bei 3,0% auf 2,04% 2025 und 2,12% 2050 leicht steigen. Leider fehlen dazu Abschätzungen für die Bundesländer. Aber ich halte es für wahrscheinlich, dass sich auch dort etwas günstigere Modellzahlen ergeben als die bisher im Raum befindlichen, die letztendlich von einer drastisch steigenden Versorgungslast ausgehen (es sei denn, die Ländern hätten auch seit 2005 noch zusätzliche Beamtenstellen geschaffen, was ich einfach nicht abschätzen kann). Zu 7.): Die Kapitaldeckung durch den Versorgungsfonds (für die seit 2007 ernannten Beamten, Richter und Soldaten) sowie die Versorgungsrücklage werden im Bericht als Sicherung der zukünftigen Finanzierung erwähnt. In welchem Umfang tatsächlich die Versorgungslasten des Bundes über diese Instrumente abgedeckt werden können, wird allerdings nicht näher ausgeführt und dürfte auch nur sehr schwer abschätzbar sein. Für die Darstellung gegenüber Dritten ist noch sehr anschaulich auf das Zahlenmaterial zu verweisen, dass der Bericht zu den Auswirkungen aller Reformmaßnahmen seit 1992 zusammen genommen auf das Jahresruhegehalt hat. Dazu wurden drei Fallgruppen gebildet, nämlich diejenigen Beamte, die frühzeitig verbeamtet wurden und die Regelaltersgrenze erreichten, diejenigen, die von der Antragsaltersgrenze Gebrauch gemacht haben und diejenigen, die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wurden. Da lediglich Beamte betrachtet wurden, greife ich die Besoldungsgruppe A 15 heraus. Dort sind in der 1. Fallgruppe Verminderungen im Ruhegehalt 2004 von und 2006 von Euro feststellbar, 9,2 % weniger als ohne die Reformmaßnahmen. Bei der Fallgruppe 2 können es bis zu ca. 19 % in 2006 sein, nämlich 9.350,- Euro. Schließlich sind in der Fallgruppe 3 einbußen sogar bis zu 33,3 %, d. h ,- Euro in 2006 denkbar. Gerade im Falle der vorzeitigen Dienstunfähigkeit liegt eine Versorgung vor, die sich drastisch verschlechtert hat (was für die allermeisten Bundesländer in noch größerem Maße gelten dürfte). Der Bericht zeigt insgesamt auf, dass ein Handlungsdruck zur weiteren Verschlechterung der Versorgung hier nicht aufgebaut wird (was in den früheren Berichten nicht unbedingt so zu sehen war). 5