Gemeindehaushaltsverordnung Hessen

Transkript

1 EULER GIELTOWSKI MECKERT ZEIS Gemeindehaushaltsverordnung Hessen Textausgabe mit einer ausführlichen Einführung zur kommunalen Haushaltswirtschaft 4. Auflage

2 Gemeindehaushaltsverordnung Hessen Textausgabe mit einer ausführlichen Einführung zur kommunalen Haushaltswirtschaft Dipl.-Verwaltungswirt Thomas Euler Leiter der Stabsstelle Kreisgremien und Öffentlichkeitsarbeit, Landkreis Gießen Rechtsanwalt Stefan Gieltowski Oberbürgermeister a. D. der Stadt Rüsselsheim, Präsident a. D. des Hessischen Städtetags Rechtsanwalt Matthias J. Meckert Prof. Dr. Adelheid Zeis Wirtschaftsprüferin und Steuerberaterin, Frankfurt University of Applied Sciences 4., neu bearbeitete Auflage,

3 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. 4. Auflage, 2016 ISBN E-ISBN E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara 2006 Richard Boorberg Verlag Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Titelfoto: fotomek Fotolia Satz: Dörr + Schiller GmbH, Curiestraße 4, Stuttgart Druck und Bindung: CPI books GmbH, Eberhard-Finckh- Straße 61, Ulm Richard Boorberg Verlag GmbH & Co KG Scharrstraße Stuttgart Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden 4

4 Vorwort Die Umstellung auf eine doppische Haushaltswirtschaft war kein Selbstläufer, sondern eine gemeinsame Anstrengung der gesamten Kommunalverwaltung. Und sie ist noch nicht abgeschlossen. Zum einen gibt es bei der Umsetzung noch Defizite. In vielen Kommunen wurden die doppischen Jahresabschlüsse um mehrere Jahre verspätet vorgelegt. Mit den tatsächlichen Zahlen fehlt die wesentliche Grundlage für eine realitätsnahe Haushaltsplanung. Und es fehlt der zur Steuerung der Verwaltung durch die Volksvertretung erforderliche Abgleich von Plan und Ist. Auch die Haushaltspläne sind in vielen Fällen noch unvollständig. Die Produktbeschreibungen, Zieldefinitionen und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung haben häufig nicht die Qualität, die die geforderte Outputsteuerung ermöglicht. Werden dann die Möglichkeiten zur Budgetierung ausgeschöpft, ergibt sich auch daraus ein problematisches Defizit bei der politischen Steuerung. Zum anderen sind die hessischen Kommunen gefordert, bis September 2016 erstmals einen kommunalen Konzernabschluss auf den vorzulegen. Die in diese neuen Instrumente der Haushaltswirtschaft investierten Ressourcen begründen die Verpflichtung, diese Instrumente auch zu nutzen. Sie leisten einen wesentlichen Beitrag zu rationalen Entscheidungen der Volksvertreter über Prioritäten und Verzichtbares und zu einer Verwaltungssteuerung unter Beachtung des Gebots zum Haushaltsausgleich und der Generationengerechtigkeit. Dieses Nachschlagewerk der rechtlichen Grundlagen der Doppik ist daher als Arbeitshilfe für alle Mitwirkenden im Prozess der Haushaltswirtschaft gedacht: Für die Mitglieder der Volksvertretungen in den Kommunen, der Gemeindevertretungen, Stadtverordnetenversammlungen und Kreistage, aber auch der Verwaltungen. Im Zuge einer dezentralen Ressourcenbewirtschaftung ist die 5

5 Haushaltswirtschaft nicht nur Angelegenheit der Kämmereien und Kassen, sondern aller Mitarbeiter mit Budgetverantwortung. Hinweisen möchten wir noch auf den Band Euler/Gieltowski/ Meckert/Zeis, Hessische Gemeindeordnung und Hessische Landkreisordnung, der diese Textsammlung ergänzt. Frankfurt/Rüsselsheim/Gießen, im März 2016 Die Verfasser 6

6 Inhalt Die Kommunale Haushaltswirtschaft in Hessen eine Einführung Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung GemHVO) Sachregister

7 8

8 Die Kommunale Haushaltswirtschaft in Hessen eine Einführung Inhaltsübersicht I. Haushaltsplanung A. Ressourcenkoordination Funktion des Haushaltsausgleichs Ressourcenverbrauchskonzept Darstellung Haushaltssicherungskonzept Mittelfristige Finanz- und Ergebnisplanung Vorbericht B. Politische Steuerung Outputsteuerung Darstellung Dezentrale Ressourcenverantwortung Budgetierung II. Bewirtschaftung des Haushalts A. Vorläufige Haushaltsführung B. Außer- und überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, Nachtragshaushalt C. Überwachung der Bewirtschaftung Buchführung Internes Kontrollsystem Unterjähriges Finanzmanagement Haushaltswirtschaftliche Sperre D. Controlling

9 III. Rechnungslegung A. Jahresabschluss Darstellung Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze Jahresabschlussanalyse B. Rechenschaftsbericht C. Gesamtabschluss IV. Rechnungsprüfung

10 Die Kommunale Haushaltswirtschaft ist ein jährlich neu angestoßener Prozess mit den Abschnitten Haushaltsplanung (I.), Bewirtschaftung des Haushalts (II.), Rechnungslegung (III.) und Rechnungsprüfung (IV.). Haushaltsplanung Rechnungsprüfung/ Entlastung Bewirtschaftung Rechnungslegung Die Rechtsgrundlage ergibt sich für Landkreise gem. 52 Abs. 1 S. 1 HKO, 56 GemHVO ebenso wie für Gemeinden aus dem 1. Abschnitt des 6. Teils der HGO und der Gemeindehaushaltsverordnung. Der Haushaltsplan ist Bestandteil der Haushaltssatzung ( 94 Abs. 2 HGO). Sie sollte zu Beginn des Haushaltsjahres rechtswirksam sein. Daher stellt der Gemeindevorstand/Kreisausschuss rechtzeitig einen Entwurf der Haushaltssatzung auf. Üblich ist, dass die Gemeindevertretung/der Kreistag in einem sogenannten Eckwerte-Beschluss bereits im Vorfeld den Rahmen für den Entwurf setzt. Dieser Entwurf wird der Gemeindevertretung/dem Kreistag in einer Sitzung vorgelegt und danach durch Auslegung der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Er wird anschließend vom Finanzausschuss und zumeist den Fachausschüssen beraten und vom Plenum der Gemeindevertretung/des Kreistags in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen ( 97 HGO). Die beschlossene 11

11 Haushaltssatzung ist der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen. Sie hat insbesondere den Gesamtbetrag der neu aufzunehmenden Investitionskredite gem. 103 Abs. 2 HGO und ggf. die Aufnahme eines einzelnen Kredites gem. 103 Abs. 4 HGO zu genehmigen. Während Investitionskredite nur für Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen und zum Zweck der Umschuldung aufgenommen werden dürfen, dienen Kassenkredite dazu, zeitliche Differenzen zwischen Einzahlungen und Auszahlungen zu überbrücken. Mit dem Genehmigungserfordernis für den Höchstbetrag der Kassenkredite ( 105 Abs. 2 HGO) versucht der Gesetzgeber dem Missbrauch von Kassenkrediten für die unzulässige dauerhafte Finanzierung der laufenden Verwaltungstätigkeit einen Riegel vorzuschieben. Auch Rechtsgeschäfte, die wirtschaftlich einer Kreditaufnahme gleichkommen, bedürfen grundsätzlich einer Genehmigung (z. B. abhängig von der Gestaltung PPP-Verträge, Betreibermodelle, Factoring, Leasing); problematisch ist die Abgrenzung zur laufenden Verwaltung, in deren Rahmen für diese Geschäfte keine Genehmigung erforderlich ist. Bedeutende finanzielle Schäden für die betroffenen Gemeinden in der jüngeren Vergangenheit haben den Gesetzgeber motiviert, eine Pflicht zur Minimierung von finanziellen Risiken für die Kommune und das Verbot von Spekulationsgeschäften ( 92 Abs. 2 S. 2,3) in die HGO aufzunehmen. Zu den Maßnahmen gehört ebenfalls die Beschränkung von Fremdwährungskrediten auf Währungssicherungsgeschäfte gem. 103 Abs. 1 S. 4 HGO. Zukünftig ist für die Entscheidung über die Aufnahme und die Kreditbedingungen von Investitionskrediten grundsätzlich der Gemeindevorstand/Kreisausschuss zuständig statt wie bisher die Gemeindevertretung/der Kreistag. Die bisher ungeregelte Zuständigkeit für die Aufnahme und Kreditbedingungen von Kassenkrediten liegt grundsätzlich beim Bürgermeister/Landrat, bei einer Laufzeit von mehr als einem Jahr wieder beim Gemeindevorstand/Kreisausschuss. Durch die Soll-Vorgabe, bis zum des Vorjahres die Haushaltssatzung vorzulegen ( 97 Abs. 4 S. 2 HGO), wird der zeitliche Ablauf der Haushaltsplanung bestimmt. Mit Bekanntmachung der 12

12 Haushaltssatzung gem. 97 Abs. 5 HGO ist die Haushaltssatzung und damit der Haushaltsplan rechtswirksam. Grundsätzlich ist für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung mit Haushaltsplan zu erlassen. Gem. 94 Abs. 3 S. 2 HGO kann die Haushaltssatzung aber auch je einen Haushaltsplan für die beiden folgenden Haushaltsjahre, einen sog. Doppelhaushalt, beinhalten. Der Haushaltsplan bildet die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Kommune im Haushaltsjahr; er ist für die den Haushalt ausführende Verwaltung verbindlich ( 95 Abs. 1 HGO). Die darin enthaltenen Planansätze ermächtigen die Verwaltung dazu, in der veranschlagten Höhe Aufwendungen und Verbindlichkeiten zu begründen und Auszahlungen auszuführen ( 96 Abs. 1 HGO). Bis zum des Folgejahres muss der Gemeindevorstand/Kreisausschuss einen Jahresabschluss erstellen und diesen durch einen Rechenschaftsbericht erläutern ( 112 Abs. 9 HGO). Über wesentliche Aussagen der Rechnungslegung ist die Gemeindevertretung/ der Kreistag zu unterrichten. Danach prüft das Rechnungsprüfungsamt die Rechnungslegung ( 128 Abs. 1 HGO). Spätestens bis zum des darauf folgenden Jahres stellt die Gemeindevertretung/der Kreistag die geprüfte Rechnungslegung fest und beschließt über die Entlastung des Gemeindevorstands/Kreisausschusses für das dazugehörige Haushaltsjahr ( 113, 114 HGO). Haushaltsjahr 200x 1 I. Aufstellung HHPlan 200x Haushaltsjahr 200x Haushaltsjahr 200x+1 Aufstellung HHPlan 200x+1 Aufstellung HHPlan 200x+2 II. Bewirtschaftung HHPlan 200x Bewirtschaftung HHPlan 200x+1 III. Rechnungslegung HHJ 200x 1 Rechnungslegung HHJ 200x IV. Rechnungsprüfung und Entlastung HHJ 200x-1 Da ab dem 1.5. aber bereits die Rechnungslegung für das nächste Haushaltsjahr vorliegen muss, empfiehlt es sich, die Prüfung und Entlastung bis dahin abzuschließen. 13

13 I. Haushaltsplanung Der kommunale Haushalt hat vor allem zwei Funktionen: Er dient der Koordination des Ressourcenverbrauchs der Kommune (A.) und als zentrales Steuerungsinstrument für die Gemeindevertretung/den Kreistag (B.). A. Ressourcenkoordination 1. Funktion des Haushaltsausgleichs Die Kommune darf nicht ins Blaue wirtschaften. 92 Abs. 1 HGO verlangt, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so plant und führt, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. 103 Abs. 2 HGO spricht vom Erhalt der Leistungsfähigkeit auf Dauer. Die Kommune muss bei der Planung für das anstehende Haushaltsjahr auch die Zukunft berücksichtigen und sicherstellen, dass die Kommune auch in künftigen Haushaltsjahren ihre Aufgaben erfüllen und ihren Verpflichtungen nachkommen kann. Die Feststellung der dauernden Leistungsfähigkeit bereitet jedoch Schwierigkeiten. Aufgaben und Leistungsfähigkeit stehen in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis. Zahl und Umfang der bestehenden Aufgaben haben Einfluss auf die Leistungsfähigkeit; umgekehrt bestimmt die Leistungsfähigkeit auch, ob eine Aufgabe übernommen wird ( 19 Abs. 1 HGO) und wie sie durchgeführt wird. Eine eingeschränkte Leistungsfähigkeit zieht daher eine Einschränkung der Aufgaben nach sich, für deren Wahrnehmung dann die Leistungsfähigkeit ausreichen kann. Reicht es daher aus, wenn eine dauerhafte Erfüllung der Pflichtaufgaben gewährleistet ist, oder muss das bestehende Portfolio aus Pflicht- und freiwilligen Aufgaben fortführbar sein? Weiterhin kann die Leistungsfähigkeit auch durch Erhöhung der beeinflussbaren Einnahmen (Hebesätze, örtliche Steuern, bei Landkreisen die Kreisumlage) gesteigert werden. Darf deshalb eine künftig steigende Belastung der Steuer- und Abgabenpflichtigen eingerechnet werden? 14

14 Der Gesetzgeber hat die Verpflichtung zum Erhalt der Leistungsfähigkeit durch die Verpflichtung zum jährlichen Haushaltsausgleich teilweise konkretisiert. Dahinter steht die Überlegung, dass die im Haushaltsjahr verbrauchten Ressourcen durch entsprechende Gestaltung der Einnahmen ersetzt werden sollen, beziehungsweise nur in der Höhe Ressourcen verbraucht werden, wie im Haushaltsjahr wieder zufließen. Dies ist auch ein Gebot der Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik. Es verlangt, dass die Chancen nachrückender Generationen auf Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse zumindest so groß sind wie die der Generation, die die aktuelle Haushaltspolitik verantwortet. Gleichzeitig besteht durch die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich (soweit in einer repräsentativen Demokratie möglich) Identität zwischen den Entscheidern über Art und Umfang kommunaler Aufgaben und Leistungen, ihren Nutznießern und den durch die Finanzierung Belasteten. Dies ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass rationale Entscheidungen getroffen werden: Nicht Was wünschen wir uns?, sondern Was wollen/ können wir uns leisten? Entscheider Nutznießer Belastete Der Zusammenhang zwischen Nutzenziehung und Belastung kann jedoch unterlaufen werden. Zum einen durch eine übermäßige Verschuldung und zum anderen durch einen übermäßigen Vermögensverschleiß wegen unterlassener Instandhaltung. Um dies zu verhindern, gestattet 103 Abs. 1 HGO eine Kreditaufnahme nur 15

15 für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen. Investitionen führen zu langfristig nutzbaren Vermögensgegenständen. Daher ist es gerecht, die Belastung aus der Finanzierung über die Nutzungsdauer zu verteilen. Diese Begründung trägt allerdings nur, wenn die Kredite innerhalb der Nutzungsdauer getilgt werden, und nicht, wenn sie durch Umschuldungen über die Nutzungsdauer hinaus stehen bleiben. 108 Abs. 2 HGO verpflichtet die Kommune zu einem pfleglichen und wirtschaftlichen Umgang mit ihren Vermögensgegenständen. 2. Ressourcenverbrauchskonzept Im Gegensatz zur Kameralistik wird in der Doppik nicht nur der Geldverbrauch aufgezeichnet, sondern darüber hinausgehend auch der Verbrauch von Ressourcen durch die Abnutzung des Vermögens und die wirtschaftliche oder rechtliche Begründung zukünftiger Sach- und Geldleistungsverpflichtungen. Dies lässt sich besonders gut an den zwei folgenden Beispielen zeigen. Die Anschaffungs- oder Herstellungskosten eines länger genutzten Vermögensgegenstandes werden über die Abschreibungen auf die Nutzungsdauer verteilt. Die Abschreibungen verursachen Aufwand, der unter dem Gebot des Haushaltsausgleichs durch Erträge kompensiert werden muss. Da die Erträge Einzahlungen nach sich ziehen, Abschreibungen aber nicht finanzwirksam sind, werden so über die Laufzeit Finanzmittel generiert, mit denen entweder ein Kredit für die Anschaffung getilgt werden kann oder am Ende der Nutzungsdauer Ersatz angeschafft werden kann. Abschreibungen Zuführungen Ähnlich wirken langfristige Rückstellungen, zum Beispiel Pensionsrückstellungen. Während der aktiven Zeit des Beamten wird 16

16 die Rückstellung durch Zuführungen ratierlich aufgebaut. Das verursacht jährlich nicht zahlungswirksamen Aufwand, der durch Erträge gedeckt werden muss. So werden Finanzmittel angesammelt, die für die Zahlung der Pension im Ruhestand verwendet werden können. Im Ruhestand wird die Rückstellung ergebnisneutral verbraucht. Ein Beamter im Ruhestand belastet den Haushaltsausgleich und damit die Steuer- und Abgabenpflichtigen nicht mehr. 3. Darstellung Der Haushaltsplan besteht aus einem Finanz- und einem Ergebnishaushalt, dem ein Stellenplan beizufügen ist ( 95 Abs. 3 HGO). a) Ergebnishaushalt Der Ergebnishaushalt stellt gem. 10 Abs. 2 GemHVO die Aufwendungen den voraussichtlich im Haushaltsjahr anfallenden Erträgen gegenüber und zeigt ein geplantes Jahresergebnis. 92 Abs. 4 HGO verlangt, dass der Haushalt in jedem Jahr ausgeglichen ist. Der Haushaltsausgleich wird dabei am ordentlichen Ergebnis im Ergebnishaushalt festgemacht, das das Verwaltungsergebnis und das Finanzergebnis umfasst. Der Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge muss daher mindestens ebenso hoch sein wie der Gesamtbetrag der ordentlichen Aufwendungen (Nr. 1). Allerdings dürfen Überschüsse aus Vorjahren, die in der Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses gespeichert sind, zum Ausgleich herangezogen werden (Nr. 2). Ergebnishaushalt ordentliche Erträge./. ordentliche Aufwendungen außerordentliche Erträge./. Außerordentliche Aufwendungen Jahresergebnis Finanzhaushalt Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit./. Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit Einzahlungen aus lnvestitionstätigkeit./. Auszahlungen aus Investitionstätigkeit Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit./. Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Finanzmittelüberschuss/-fehlbedarf 17

17 Fehlbeträge aus Vorjahren müssen durch Überschüsse im Planjahr ausgeglichen werden. Der Haushaltsplan darf gem. 24 Abs. 2 GemHVO nur dann einen Fehlbetrag ausweisen, wenn alle Einsparmöglichkeiten genutzt und alle Ertragsmöglichkeiten ausgeschöpft wurden. Außerordentliche Ergebnisbestandteile sollen den Haushaltsausgleich grundsätzlich nicht beeinflussen. Solche außerordentlichen Aufwendungen und Erträge sind zumeist nicht planbar. b) Finanzhaushalt Der Finanzhaushalt koordiniert die erwarteten Auszahlungen mit den erwarteten Einzahlungen. Dabei ordnet er die Ein- und Auszahlungen den drei Aktivitäten der Kommune (laufende Verwaltungstätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit) zu. Aus der Saldierung ergibt sich die im Haushaltsjahr erwartete Veränderung der Finanzmittel. Die Darstellung kann entweder nach der sogenannten direkten Methode ( 3 Abs. 1 GemHVO) erfolgen, wonach jeweils die zu den Posten der Ergebnisrechnung gehörenden Zahlungsflüsse geschätzt werden, oder nach der indirekten Methode, wo die Zahlungsflüsse aus dem geplanten Jahresergebnis und geschätzten Veränderungen der Vermögensrechnung abgeleitet werden ( 3 Abs. 2 GemHVO). Die indirekte Methode wäre grundsätzlich einfacher, dann muss aber eine zusätzliche Darstellung nach 3 Abs. 1 GemHVO gefertigt werden. Auch der Finanzhaushalt muss dergestalt ausgeglichen sein, dass der Bestand an Zahlungsmitteln zu Beginn des Haushaltsjahres nicht durch die Veränderung im Haushaltsjahr negativ wird. Um vorübergehende Liquiditätsschwankungen auszugleichen, kann die Kommune Kassenkredite gem. 105 HGO aufnehmen. Dauerhaft ist für eine solide Finanzlage jedoch erforderlich, dass sich ein Zahlungsmittelüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit mindestens in Höhe der planmäßigen Darlehenstilgungen ergibt. 18