Der Wert Europas Mathias Jopp und Funda Tekin

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1 Der Wert Europas Studie Reisende MIT GLIED STAATEN EBI NUTZEN Herausgeber: Mathias Jopp und Funda Tekin Institut für Europäische Politik Fallstudie

2 verbunden werden und sich gegenseitig verstärken 3 (Europäischer Rat 2010a: 4), wird der Sicherheit immer mehr Gewicht beigemessen (Bigo 2006: 36). Somit wird eine Stärkung der Freiheit allgemein im Sinne von Maßnahmen zur Kontrolle und zum Schutz vor Gefahren und Gewalt definiert. Ein Europa ohne Binnengrenzen erfordert deshalb eine stärkere Kontrolle seiner gemeinsamen Außengrenzen. Die allgemeine Herausforderung liegt im Kontrollverlust, der dadurch entsteht, dass sich Personen, die legal oder irregulär erst einmal in den Schengen-Raum eingereist sind, frei und ohne weitere Kontrollen im selbigen bewegen können. Im Lichte der Stärkung der Außengrenzen durch ein gemeinsames Grenzmanagement und durch das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) wird auch von der Festung Europas gesprochen, die EU-Bürger eine größere Sicherheit gewährleistet und die für Nicht-EU-Bürger nur schwer zu betreten ist Asyl- und Migrationspolitik Die EU ist einem starken Einwanderungsdruck ausgesetzt (siehe auch Auswärtiges Amt 2006: 62). Gründe hierfür sind unter anderem die zunehmend globalisierte Welt und der demografische und gesellschaftliche Wandel. Krisen wie die Arabellion (2011) und der Syrienkonflikt (2012) tragen zum Einwanderungsdruck weiter bei. Seit 2009 wurden EU-weit pro Jahr durchschnittlich ca Asylanträge gestellt. 4 Die irreguläre Migration nach Europa wurde in 2012 mit circa (FRONTEX 2012: 5) und die legale Arbeitsmigration mit circa (Teichgraber 2013) beziffert. Sowohl der Umfang als auch die unterschiedlichen Arten von und Gründe für Einwanderung nach Europa erfordern eine kohärente und umfassende Asyl- und Migrationspolitik der EU (Europäische Kommission 2011a). Asyl Der Wert einer europäisch koordinierten Asyl- und Migrationspolitik ist unter den zwei oben bereits erläuterten Aspekten der Sicherheit und der Freiheit, aber auch im Lichte der Handlungsfähigkeit beziehungsweise der Überlastung nationaler Systeme zu betrachten. Die auf der Basis der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention EU-weit harmonisierten Standards für die Anerkennung des Flüchtlingsstatus und somit für die Feststellung des Anrechts auf Asyl gewährleistet und schützt die Freiheit in zweierlei Hinsicht. Zum einen werden die Grundrechte der Menschen gewahrt und zum anderen kann sich ein Asylsuchender sicher sein, dass er in jedem Mitgliedstaat der EU an denselben Standards gemessen wird. Somit wird eine sogenannte Asyllotterie (Busse 2013) verhindert, bei der Flüchtlinge nicht genau wissen, welche Bedingungen für Asylgewährung sie vorfinden werden. Für die Mitgliedstaaten der EU liegt der Mehrwert eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems in der effektiveren Steuerung von Zuwanderungsströmungen. Die Anpassung der Asylverfahren im Rahmen des GEAS verhindert das 3 Hervorhebung durch den Autor. 4 Eigene Berechnung basierend auf Eurostat _imm1ctz&lang=de; 109

3 sogenannte race to the bottom, bei dem jeder Staat versucht die Anzahl der Asylsuchenden durch restriktivere Verfahren als in anderen Staaten zu minimieren. Das GEAS ermöglicht eine Anpassung der Asylverfahren mit gemeinsam festgelegten, relativ hohen Mindeststandards. Das Kernelement hierfür ist die sogenannte Dublin III Verordnung (2013) vorher Dublin II Verordnung (Rat 2003), welche die Zuständigkeiten für ein Asylverfahren regelt. Ein solches kann nur in dem Land erfolgen, in dem der Asylsuchende zum ersten Mal EU- Boden betreten hat. Damit soll verhindert werden, dass Asylanträge mehrmals in verschiedenen EU-Ländern eingereicht werden man spricht auch vom sogenannten Asylshopping. Die Dublin III Verordnung wird durch eine elektronische Datenbank (Eurodac), die Fingerabdrücke der Asylsuchenden speichert, unterstützt. Weitere harmonisierende Elemente des GEAS sind die Verfahrensrichtlinie zur Vereinheitlichung der Asylverfahren, die Aufnahmerichtlinie, die die Vorschriften über die Lebensbedingungen der Asylbewerber inklusive der Möglichkeiten und Bedingungen für eine Ingewahrsamnahme regelt, sowie die oben bereits genannte Anerkennungsrichtlinie. Die Betrachtung der Entwicklung der Anzahl der Asylanträge in Deutschland verdeutlicht den Mehrwert der EU-weiten Koordinierung gegenüber nationaler Alleingänge in der Asylpolitik. Zu Beginn der europäischen Asylpolitik bei Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht im Jahr 1992 wurden in Deutschland Asylanträge gezählt, die Großteils ihren Ursprung im damaligen Jugoslawienkrieg hatten. Mit der Weiterentwicklung der europäischen Asylpolitik und dem Aufbau des GEAS sank die Zahl der Asylanträge in Deutschland auf im Jahr 2007 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2013: 40; siehe auch Grafik 3.1). Grafik 3.1: Jährliche Anzahl der Asylanträge in Deutschland Asylbewerber in Deutschland (Erstanträge) Quelle: Eigene Darstellung nach Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Migrationsbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesregierung 2011: 40. Obwohl die jährliche Anzahl der Asylanträge in Deutschland seitdem wieder auf im Jahr 2011 angestiegen ist, kann doch ein positiver Einfluss des 110

4 GEAS auf die Steuerung der Asylanträge in EU-Mitgliedstaaten festgestellt werden. Schließlich ist der Anstieg bis 2011 zum Teil durch die Krisen in Syrien und Nordafrika, aber auch durch Zuströme aus anderen Krisenregionen wie Afghanistan und Irak zu erklären (ebd.: 86-87). Ein weiterer Mehrwert einer effektiven und effizienten, EU-weit koordinierten Asylpolitik ist in der Verhinderung des Missbrauchs in Form von irregulärer Migration zu sehen. So ist es nur schwer möglich, das Asylrecht eines EU-Landes für die Einreise in die EU zu nutzen, um daraufhin in einen anderen Mitgliedstaat weiterzureisen und dort von besseren Arbeitsbedingungen oder einem besseren Sozialsystem zu profitieren (siehe Brady 2008: 7). Solche Sekundärbewegungen von Asylanten werden durch die EU-weite Transparenz der Asylverfahren, die durch die Aufnahmerichtlinie gewährleistet wird, verhindert. Die erste Phase des GEAS von 1999 bis 2004 hat unter der Prämisse der Gewährleistung von Sicherheit jedoch neben dem Mehrwert der Freiheit in Form von effektiveren Strukturen zur Verarbeitung von Asylgesuchen auch zu erheblichen Kosten des GEAS geführt. Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen wie etwa ProAsyl oder der Europäische Flüchtlingsfonds haben diesen Missstand wiederholt kritisiert (siehe auch Bigo 2006). Trotz des Ziels der effektiven Steuerung von Zuwanderungsströmen durch die Dublin Verordnungen werden solche Länder stärker in die Verantwortung genommen, die als klassische Einwanderungsländer gelten wie zum Beispiel Deutschland, oder aber die eine Außengrenze der EU besitzen. Die EU-Mitgliedstaaten, die keiner direkten Einwanderung ausgesetzt sind, delegieren dabei die Verantwortung gegenüber Schutzsuchende an andere Staaten. Dies hat zur Folge, dass EU-Mitgliedstaaten mit EU- Außengrenzen versuchen, sich durch signifikant intensivere Grenzkontrollen vor einer erhöhten Asylzuwanderung und den damit verbundenen Kosten zu schützen. Somit ist die Freiheit der EU-Bürger durch eine Stärkung der Festung Europas zwar gesichert. Allerdings scheinen sich die damit verbundenen Kosten auf einige wenige Mitgliedstaaten zu verteilen. Das GEAS wurde seit 2004 detailliert überarbeitet und reformiert und im Juni 2013 endgültig beschlossen. Diese zweite Phase, die durch die Mehrjährigen Programme von Den Haag und Stockholm rahmengebend definiert wurde, sollte von einer Refokussierung auf die Freiheit geleitet sein (siehe vor allem Stockholmer Programm). So wurde zum Beispiel ein Überstellungsverbot eines Asylsuchenden bei systemischen Mängeln im Empfängerland beschlossen. Besonders Griechenland hat seit 2007/2008 erhebliche strukturelle Probleme, dem Einwanderungsdruck standzuhalten. Seitdem die Türkei im Zuge der neuausgerichteten Außenpolitik Davutoglu s ihre Grenzen geöffnet hat (Davutogul 2001), ist Griechenland mit irregulären Grenzübertritten (Frontex 2013) und ca Asylsuchenden (UNCHR 2013) 2012 eines der illegalen und legalen Haupteingangstore zur EU. Dabei ist Griechenland diesem Flüchtlingsansturm nicht gewachsen. Deutschland überstellt daher nach eigenem Ermessen seit 2011 im Rahmen der Dublin II Verordnung aus humanitären Gründen keine Asylsuchenden nach Griechenland (Zeit online 2011). 111

5 Der Wert des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Zu weiteren Änderungen des GEAS zählt aber auch die Normierung der Inhaftierungsgründe für Asylsuchende und das beschleunigte Verfahren im Falle einer Inhaftierung. Darüber hinaus wurden die Zugriffsrechte für die Eurodac- Datenbank auf die Polizei und andere Sicherheitsbehörden wenn auch nur zeitlich eingeschränkt ausgeweitet. Dies bedeutet, dass die Kontrollmöglichkeiten verstärkt und in angrenzende Bereiche ausgedehnt wurden. Somit ist auch das neu reformierte Gemeinsame Europäische Asylsystem Ausdruck der Balance zwischen Freiheit und Sicherheit im RFSR. Reguläre und irreguläre Migration Die Europäische Union verfolgt einen Gesamtansatz für Migration und Mobilität, der die Wettbewerbsfähigkeit der EU steigern und die europäischen Gesellschaften bereichern soll (Europäische Kommission 2011a: 6). In diesem Sinne generiert sich der Wert der europäischen Politik zur regulären Migration weniger aus Sicherheitsüberlegungen als aus einem freiheitsbezogenen und wirtschaftlichen Nutzen (siehe Borjas 1995). Der Wert der Migrationspolitik ist dann optimiert, wenn sowohl der sogenannte Brain Drain im Sinne der Abwanderung von Fachkräften als auch der Brain Waste, der die Verschwendung von Fachkräften darstellt, verhindert und eine Brain Circulation, also die Mobilität von Fachkräften, optimiert wird (ebd.: 6). Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels ist somit besonders in Deutschland eine effektive Migrationspolitik als gewinnbringend zu interpretieren. Allerdings erschließt sich der Nutzen einer europaweiten Koordination erst nach genauerer Analyse, denn aufgrund des Risikos irregulärer Migration beugen sich Staaten in ihrer Einreisepolitik nur ungern europaweiten Regeln. Eine koordinierte Migrations- und Mobilitätspolitik optimiert jedoch das Verhältnis von Angebot und Nachfrage auf dem jeweiligen nationalen Arbeitsmarkt. Über nationale Grenzen hinweg können qualifizierte Arbeitskräfte gefunden und im Rahmen einer solchen Politik Wettbewerbs- und Standortvorteile in den verschiedenen EU- Mitgliedstaaten voll ausgeschöpft werden. Deutschland konnte sich in den letzten Jahren im Kampf um die besten Köpfe als ein wettbewerbsfähiger Magnet für gut qualifizierte Zuwanderer (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2013: 25) etablieren. Hilfreich hierbei war die Einführung der sogenannten Blauen Karte der EU. Ähnlich wie die Green Card in den USA wird mit dieser Karte für hoch qualifizierte Fachkräfte Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigung zugleich erteilt. Die Bilanz der Blauen Karte in Deutschland wird nach einem Jahr zunächste eher kritisch eingeschätzt. Das Ziel von Erteilungen dieser Karte an Neu- Einwanderer wurde mit tatsächlich erteilten Karten verfehlt (SpiegelOnline 2013), und in den Jahren 2010 und 2011 konnten lediglich 219 und 370 Niederlassungen von hoch qualifizierten Fachkräften in Deutschland verzeichnet werden (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2013: 80). Dennoch scheint allgemein die Arbeitsmobilität innerhalb der EU in einigen Berufsgruppen besonders hoch zu sein. Eine solche Arbeitsmobilität kann Lücken auf dem Arbeitsmarkt auffüllen, die aufgrund von Fachkräftemangel und der demografischen Entwick-

6 lung allein durch deutsche Arbeitnehmer nicht ausgeglichen werden können. Dennoch werden ausländische Arbeitnehmer von den EU-Bürgern nicht ganz unkritisch beäugt. Hier spielt vor allem die Befürchtung des sogenannten Lohndumpings eine wichtige Rolle. So ging in Frankreich im Zuge der Osterweiterung der EU die Angst vor dem polnischen Klempner um. In Deutschland wurden die geringen Löhne für Arbeitskräfte aus dem EU-Ausland diskutiert. Diese Befürchtungen haben sich jedoch nicht bestätigt (siehe hierzu Bundesagentur für Arbeit 2012, und das Kapitel 5 zum Binnenmarkt in dieser Studie). Somit stiftet die Wirtschaftsmigration einen positiven Wert. Ein Großteil der deutschen Bevölkerung geht davon aus, dass Deutschland stärker von der Migration und Mobilität profitiert als andere EU-Staaten. Interessanterweise wird eine solche Migrationsdividende, das heißt der Mehrwert der Migration, stärker von den Deutschen mit als von den Deutschen ohne Migrationshintergrund wahrgenommen (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2013: 26). Auf die Frage, wie sehr Deutschland vom europäischen Wanderungsraum profitiere, votierten in 2011 lediglich 19,4 Prozent der Deutschen ohne Migrationshintergrund für die Antwort, dass Deutschland im europäischen Vergleich stärker als andere Staaten profitiere. Die diesbezügliche Einschätzung der Deutschen mit Migrationshintergrund variierte entsprechend der Herkunftsländer, lag aber im Schnitt bei 30,34 Prozent (siehe Grafik 3.2). Grafik 3.2: Einschätzung des relativen Gewinns für Deutschland durch den europäischen Wanderungsraum von Deutschen nach Herkunftsgruppe 29,6 53,3 17,1 26,0 46,2 27,8 28,3 58,2 13,5 30,9 40,0 29,1 36,9 41,9 21,2 Afrika, Asien, Lateinamerika sonstiges Europa EU 26 Türkei Spät-/Aussiedler ohne Migrationshintergrund 19,4 61,7 18,9 0% 20% 40% 60% 80% 100% Wie sehr profitiert Deutschland vom europäischen Wanderungsraum? Deutschland profitiert mehr als andere Staaten Deutschland profitiert genauso wie andere Staaten Deutschland profitiert weniger als andere Staaten Quelle: SVR-Migrationsbarometer 2013; gewichtete Daten. Der Nutzen von europäischen Maßnahmen zur Verhinderung irregulärer Migration erschließt sich für die breitere Öffentlichkeit in der EU vergleichsweise leichter, weil hier die interne Sicherheit eine wichtige Rolle spielt (Federal Trust 2007: 13). Harmonisierung von Standards ist dann profitabel, wenn sie zur Steigerung der Effektivität der Bekämpfung irregulärer Migration beiträgt. Solche Maßnahmen zielen auf diejenigen ab, die außerhalb des Rechtsrahmens agieren 113

7 und somit eine sichere Migration untergraben (Kommission 2011: 18). Die europäische Rückführungsrichtlinie stellt ein Kernelement des gemeinsamen Ansatzes zur Bekämpfung irregulärer Migration dar. Sie regelt die Bedingungen, zu denen irreguläre Migranten in ihr Herkunftsland zurückgesendet werden können, und soll dabei die Möglichkeiten eines erneuten Eintritts minimieren. Allerdings war diese Rückführungsrichtlinie Gegenstand jahrelanger Verhandlungen, bevor sie im Jahr 2008 verabschiedet worden ist (Europäisches Parlament 2008). Grund hierfür ist, dass die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten in der Regel eigenständig entscheiden möchten, zu welchen Konditionen eine Rückführung möglich sein sollte (Brady 2008). Daher werden bilaterale Vereinbarungen mit verschiedenen Herkunftsländern abgeschlossen. Allerdings zeigt das Beispiel Großbritanniens, dass ein bilateraler Ansatz nicht immer einen Mehrwert darstellen muss. Aufgrund seiner kolonialen Geschichte hat Großbritannien irreguläre Migranten mit Herkunft aus ehemaligen Kolonialgebieten bei der Rückführung einen Pauschalbetrag für einen Neustart in ein besseres Leben angeboten. Dass nun aber ein solch monetärer Anreiz weitere irreguläre Migranten aus solchen Ländern anziehen könnte, wurde nicht ins Kalkül mit einbezogen (ebd.: 16). Letztendlich haben sich die EU-Mitgliedstaaten auf die Koordinierung von Rückführungsbedingungen in Form von allgemeinen Mindeststandards geeinigt. Somit findet keine Gleichschaltung von Rückführungsverfahren statt. Dennoch wird ein bestimmtes harmonisiertes Grundniveau garantiert und die nötige Transparenz in den Verfahren gewährleistet. Der Sicherheitsfokus der Bekämpfung irregulärer Migration geht jedoch über die Koordinierung nationaler Rückführungspolitiken hinaus und verlangt dabei die Einbindung dieser Maßnahmen in ein umfassendes Paket von sich gegenseitig ergänzenden, zusätzlichen Politiken zur Sicherung der internen Sicherheit. Irreguläre Migration ist im Zusammenhang mit der organisierten Kriminalität und einem Mangel an Rechtsstaatlichkeit und Gerechtigkeit sowie als Folgeerscheinung von Korruption und unzureichenden Regelungen zu betrachten (Europäische Kommission 2011: 18). Daher gehört zu den effektiven Maßnahmen der Verhinderung irregulärer Migration die Bekämpfung des Menschen- und Drogenhandels und anderer Formen grenzüberschreitender Kriminalität (siehe Unterkapitel 3.3.1) Effektives Grenzmanagement: Visapolitik, Smart Borders und Binnengrenzkontrollen Der Wert des integrierten Managements der EU-Außengrenzen generiert sich aus der Annahme, dass die EU besser in der Lage sei, effektives Grenzmanagement durchzuführen als einzelne Staaten (Peter Hobbing 2011: 7). Dabei geht es nicht nur um die Unterstützung nationaler Grenzpatrouillen durch die europäische Grenzagentur FRONTEX, sondern auch um den Austausch von Informationen über Zu- und Abströme in den Schengen-Raum, der durch europaweite IT- Systeme gewährleistet wird. Als traditionelle Politik des Grenzmanagements gilt die Visapolitik. Diese ist besonders für die EU relevant, denn der Besitzer eines sogenannten Schengen- 114