Gemeinsame Broschüre von BMF und BMZ. 60 Jahre Bretton Woods-Institutionen: Standortbestimmung und Ausrichtung

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1 Gemeinsame Broschüre von BMF und BMZ 60 Jahre Bretton Woods-Institutionen: Standortbestimmung und Ausrichtung

2 - 2 - Einleitung und Grußwort Foto BM Eichel Bessere Lebensverhältnisse weltweit: Dafür müssen wir die Chancen der Globalisierung für alle nutzbar machen und die damit einhergehenden Risiken begrenzen. Die vor 60 Jahren gegründeten Bretton Woods-Institutionen, der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank, leisten hierzu einen unersetzlichen Beitrag. Ein stabiles internationales Finanzsystem und effektive Armutsbekämpfung sind wesentliche Zwischenziele einer Globalisierung für alle. Beide Institutionen ergänzen sich dabei und sind gleichzeitig beide Institutionen nicht nur Instrumente zur Gestaltung der Globalisierung, sie operieren auch in einem sich wandelnden globalen Umfeld. Sie müssen sich also auch mit Globalisierung fortentwickeln und auf kommende Herausforderungen einstellen. Der IWF ist wesentlicher Bestandteil eines globalen Ordnungsrahmens zur Sicherung der internationalen Finanzstabilität. Damit der IWF diese Aufgabe angesichts langfristiger Entwicklungstrends weiterhin wahrnehmen kann, muss er seine Arbeit auf bestimmte Kernkompetenzen fokussieren und sein Wirken noch enger mit den Marktkräften und anderen Institutionen verzahnen. Insbesondere sollte er seine katalytische Funktion stärken. Dazu muss er zum einen seine Kreditvergabe begrenzen. Zum anderen muss er zentrale Dienstleistungen für seine Mitglieder und die internationale Gemeinschaft als Ganzes stetig verbessern. Hierzu zählt insbesondere die ständige Verbesserung der Qualität seiner Analyseund Überwachungstätigkeit, aber auch die Stärkung des Angebots an technischer Hilfe oder die Schaffung von Instrumenten, die Foto BM in Wieczorek-Zeul Wir schauen zurück auf die letzen 60 Jahre, die seit der Gründung der Bretton-Woods- Institutionen vergangen sind. Die Herausforderungen, vor denen die Welt damals stand, sind zum Teil auch heute noch relevant. 1,2 Mrd. Menschen auf dieser Erde müssen mit weniger als 1 Dollar am Tag auskommen. Es geht darum, alle Menschen in die Weltgemeinschaft zu integrieren. Beginnend mit der Kölner Initiative zur Entschuldung der ärmsten Entwicklungsländer wurde ein grundlegender Wandel in der Politik der Weltbank eingeleitet. Seit dem haben 54 Entwicklungsländer sogenannte Armutsbekämpfungsprogramme erstellt. Diese Länder haben die Bekämpfung der Armut zu ihrer politischen Priorität gemacht. Parallel haben wir die Weltbank schrittweise aus dem sog. Washington Consensus der Bretton-Woods- Institutionen gelöst, also der einseitigen, neoliberalen Rezeptur in ihren wirtschaftspolitischen Empfehlungen und Auflagen. Die Weltbank wurde geöffnet für einen breiteren Ansatz, der den komplexen und länderspezifisch unterschiedlichen politischen, institutionellen und sozialen Gegebenheiten besser Rechnung trägt. Auch die Politik der Bank zur Unterstützung von Reformprogrammen (bisher Strukturanpassungsprogramme ) wurde vor kurzem entsprechend angepasst. Die eingeleiteten Reformen müssen nun konsequent umgesetzt werden. So wissen wir heute: Für den Erfolg von Entwicklungsanstrengungen ist es unabdingbar, dass die Länder selbst die entsprechenden Reformen konzipieren. Deshalb geht es z.b. darum, die Ownership der Partnerländer weiter zu stärken, u.a. durch eine Reform der Auflagenpolitik der Weltbank

3 das IWF- Gütesiegel in den Vordergrund stellen. Für eine solche Rolle des IWF sind Glaubwürdigkeit, Nachhaltigkeit und Transparenz seiner Entscheidungen und Empfehlungen die größeren Vermögenswerte. Die wesentliche Aufgabe für die Zukunft wird darin bestehen, bei der Ausrichtung auf langfristig zu erwartende Herausforderungen genau diese Werte zu schützen und zu stärken. Z.U. M oder durch die Integration ihrer Verfahren in die Prozesse der Partnerländer. Die Weltbank wird diesen Herausforderungen nur gerecht werden, wenn es ihr gelingt, ihre Legitimität und Leistungsfähigkeit weiter zu stärken. Hierfür gilt es, die Beteiligung der Entwicklungsländer an den Entscheidungsstrukturen der Weltbank zu verbessern. Die Erde wird derzeit von 6 Mrd. Menschen bewohnt, wovon 1 Mrd. über 80 Prozent des Gesamteinkommens verfügen. Der wachsenden Ungleichheit und Ausgrenzung zu begegnen, ist nicht nur ein humanitäres Ziel. Dies ist auch notwendig, um den Frieden und die Sicherheit für uns alle nachhaltig zu sichern. Die Weltbank ist hierfür ein unersetzbarer Partner. BM in HWZ

4 - 4 - Inhaltsverzeichnis I. Die Rolle der Bretton Woods Institutionen in einer globalisierten Welt...5 A. Sechzig Jahre Bretton Woods: Entwicklung, Trends und Herausforderungen... 5 B. Der Platz der Bretton Woods Institutionen im globalen Kontext C. Gemeinsame Prinzipien für die zukünftige Ausrichtung von IWF und Weltbank II. Der Internationale Währungsfonds...17 A. Wirtschaftspolitische Überwachung B. Kreditvergabe und Krisenbewältigung C. Technische Hilfe D. Rolle des IWF in den armen Ländern E. Repräsentanz, Stimmrechte, Mitsprache III. Die Weltbank...30 A. Armutsbekämpfung und internationale Entwicklungsziele B. Wachstums- und Investitionsstrategien C. Institutioneller Fokus D. Sicherung der Schuldentragfähigkeit und Schutz vor externen Schocks E. Globale öffentliche Güter F. Ownership, Repräsentanz und Stimmrechte G. Verbesserung der Erfolgsmessung H. Zusammenarbeit der Geberorganisationen... 41

5 - 5 - I. Die Rolle der Bretton Woods Institutionen in einer globalisierten Welt A. Sechzig Jahre Bretton Woods: Entwicklung, Trends und Herausforderungen Als Kerninstitutionen einer neuen Weltwirtschaftsordnung dieses Rahmens wurden 1944 im US-amerikanischen Bretton Woods der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank (mit Sitz in Washington D.C.) konzipiert. Der IWF und die Weltbank sind Schwesterinstitutionen im System der Vereinten Nationen. Sie werden von den Regierungen ihrer inzwischen nahezu alle Staaten der Welt umfassenden 184 Mitgliedsländer verwaltet und sind ihnen gegenüber rechenschaftspflichtig. IWF und Weltbank haben als gemeinsames Ziel die Erhöhung des Lebensstandards in ihren Mitgliedsländern. Bei ihrem Hinwirken auf dieses Ziel ergänzen sich die beiden Organisationen: Aufgabe des IWF ist es, die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Geld- und Währungspolitik zu fördern sowie politische Beratung und technische Hilfe anzubieten, um den Aufbau und Erhalt starker, international wettbewerbsfähiger Volkswirtschaften zu unterstützen. Außerdem vergibt der IWF kurzfristige Kredite, wenn zur Erfüllung internationaler Zahlungsverpflichtungen keine ausreichenden Finanzmittel erhältlich sind. Die Weltbank fördert die langfristige wirtschaftliche Entwicklung und die Armutsbekämpfung durch die Bereitstellung technischer und finanzieller Hilfe zur Unterstützung der Länder bei strukturellen Reformen oder der Umsetzung konkreter Projekte Die Unterstützung der Weltbank ist in der Regel langfristig angelegt und wird sowohl mit Beiträgen der Mitgliedstaaten als auch durch Anleiheemissionen finanziert. Das Ziel der Bretton Woods-Institutionen (BWI) ist weiterhin aktuell, angesichts des schnellen Globalisierungstempos vielleicht sogar mehr denn je. Zeitgemäß ist auch weiterhin die Arbeitsteilung zwischen den Institutionen. Allerdings haben sich die beiden Institutionen und ihre Arbeit im Verlauf der letzten 60 Jahre deutlich verändert und weiterentwickelt. Diese Veränderungen waren das Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen, mit denen man auf historische Veränderungen reagiert hat. Die Geschichte ihrer Entwicklung zeigt, wie stark sich die Welt in diesen 60 Jahren verändert hat, aber auch wie dringend in diesem Wandel Institutionen gebraucht wurden, um einen Teil der benötigten globalen Regierungsleistung zu erbringen. Dass IWF und Weltbank nach wie vor zu den zentralen internationalen Organisationen zählen, illustriert aber nicht nur diesen Bedarf, sondern auch, dass beide in der Lage waren aus Fehlern zu lernen. Die Gründung der beiden Institutionen stand unter dem starken Eindruck der Erfahrungen der Zwischenkriegsjahre, geprägt vom Goldstandard, der Weltwirtschaftskrise und dem Rückfall in Protektionismus und Autarkie durch Strafzölle und Abwertungswettlauf. Unter dem Eindruck des II. Weltkrieges war zudem die Einsicht in die Notwendigkeit multilateraler Zusammenarbeit noch deutlich stärker als schon wenige Jahre später. So wurden die Mitgliedsländer im Rahmen eines Systems fester Wechselkurse auf ein kooperatives Verhalten verpflichtet, das durch finanzielle Unterstützung bei Zahlungsbilanzstörungen (IWF) und beim Wiederaufbau (Weltbank) abgesichert werden sollte. Das System fester Wechselkurse stützte sich dabei auf Goldparitäten und die volle Konvertibilität des US-Dollar, welcher als Leitwährung fungierte.

6 - 6 - Ab den 1960er Jahren gab es eine Reihe tiefgreifender Veränderungen, deren Ergebnis die Aufgabe des Bretton Woods-Systems fester Paritäten zugunsten eines Systems beweglicher Wechselkurse zwischen den meisten Währungen war: Da die Dollarbestände über die Goldbestände der Vereinigten Staaten hinauswuchsen und somit die volle Konvertibilität in Gold gefährdet schien, kam es zu Mängeln bei der Liquiditätsversorgung. Zudem verhielten sich nicht alle Mitglieder systemkonform, so dass anhaltende Zahlungsbilanzdefizite zu einer Reihe von Währungskrisen führten. Die Flexibilisierung der Wechselkurse stärkte die Glaubwürdigkeit des Systems, brachte aber neue Herausforderungen mit sich. Dazu zählten insbesondere eine hohe kurzfristige Wechselkursvariabilität und starke langfristige Schwankungen der realen Wechselkurse. Mit der Aufgabe des Festkurssystems wurde deshalb eine Intensivierung der Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Wechselkurse durch den IWF in seinen Mitgliedsländern vereinbart. Zugleich wuchs mit der Unabhängigkeit afrikanischer Staaten sowie der ehemaligen Ostblockstaaten auch die Zahl der Mitglieder bei IWF und Weltbank. Der hohe Bedarf dieser Länder an Integration in die Weltwirtschaft, Wachstumsförderung und Entwicklungszusammenarbeit stellte die Institutionen vor neue Herausforderungen. Bei den großen wirtschaftlichen Probleme vieler dieser Länder sind makroökonomische und gravierende strukturelle Herausforderung sehr eng miteinander verknüpft, was einerseits zu einer engeren Verzahnung dieser beiden Bereiche der Wirtschaftspolitik beigetragen, andererseits aber auch zu einer zunehmenden Überlappung der Aktivitätsfelder von IWF und Weltbank geführt hat. Erhebliche Bedeutung für die Rolle der beiden Institutionen und deren Arbeitsweise hatte die rasante Globalisierung und die damit einhergehende Zunahme der weltweiten Handels- und Kapitalströme, insbesondere ab den 1970er Jahren. Für Industrie- und viele der heutigen Schwellenländer wurden im Lauf der Zeit die grenzüberschreitenden Kapitalströme zu einer wesentlichen Finanzierungsquelle. Der IWF entwickelte das Konzept der katalytischen Finanzierung : Die Institutionen vereinbaren mit einem Mitgliedsland durchzuführende Reformen, deren Umsetzung und Glaubwürdigkeit durch die an Konditionen geknüpfte Kreditvergabe gestärkt wird und so den Weg für den neuerlichen Zufluss privaten Kapitals oder auch Entwicklungshilfemittel anderer Geber ebnen soll. Durch die internationale Schuldenkrise der 1980er Jahre (v.a. Lateinamerika) sowie die schweren Finanz- und Währungskrisen der 1990er Jahre in Asien, Lateinamerika und Russland musste in den Institutionen die bisherige Politik hinterfragt und die Krisenprävention und -bewältigung zu einer vorrangigen Aufgabe gemacht werden. Das Ausmaß der Krisen und ihre gravierenden Folgen, aber auch, dass sie weder vom öffentlichen noch vom privaten Sektor antizipiert worden waren, haben einen umfassenden Änderungsbedarf im internationalen Finanzsystem offen gelegt, zu dem auch einschneidende Reformen der Bretton Woods Institutionen gehörten. Im Bereich der Entwicklungspolitik machten die insbesondere offensichtlich gewordenen Defizite der einseitigen Strukturanpassungsprogramme für die Armutsbekämpfung sowie die starke Überschuldung der ärmsten Entwicklungsländer ein grundsätzliches Umdenken erforderlich. So mussten die standardisierten marktliberalen Politikempfehlungen des Washington Consensus stärker differenziert und ergänzt werden. Auch wurde erkannt, dass selbst hochkonzessionäre Kredite arme Entwicklungsländer in die Verschuldung treiben können. IWF und Weltbank haben aus dieser Erfahrung gelernt und Reformen eingeleitet, in deren Mittelpunkt die Ownership der Entwicklungsländer für ihren Entwicklungsprozess stehet. Es spricht vieles dafür, dass nun eine Zeit der Konsolidierung und strategischen Ausrichtung notwendig ist. Konsolidierung heißt, die eingeleiteten Reformen abzuschließen, beschlossene

7 - 7 - Reformen glaubwürdig umzusetzen, verbleibende Lücken zu schließen und die reformierten Regeln so weit wie möglich zu institutionalisieren. Strategische Ausrichtung heißt hier, langfristige Trends ernst zu nehmen, die Fähigkeit der Institutionen zu stärken, stetig zu lernen und sich frühzeitig auf neue Trends und Herausforderungen vorzubereiten. Die Veränderungen der Bretton Woods Institutionen entstanden historisch oft aus einem konkreten Regelungsbedarf, also dem Willen zur politischen Gestaltung in einem sich verändernden Umfeld. Entsprechend ist es aus heutiger Sicht ist vor allem wichtig, sich bei der Frage nach ihrer strategischen Ausrichtung mit wesentlichen globalen Trends zu befassen, die IWF und Weltbank vor veränderte Anforderungen stellen könnten. Auch ohne Anspruch auf Vollständigkeit lassen sich einige globale Mega-Trends benennen, aus denen sich veränderte Anforderungen an IWF und Weltbank ergeben dürften: So wird voraussichtlich die realwirtschaftliche Globalisierung weiter voranschreiten. Dies ist nicht nur durch den allgemeinen Trend zur internationalen Spezialisierung begründbar, sondern auch durch die zunehmende weltwirtschaftliche Integration vieler Schwellen- und Entwicklungsländer. Damit steigt auch die Zahl der Schwellenländer ebenso wie deren jeweiliges (und aggregiertes) weltwirtschaftliches Gewicht. Dies dürfte sich auf die weltwirtschaftliche Konjunkturentwicklung, die Stabilität des weltwirtschaftlichen Systems auswirken und wirft Fragen nach der Entscheidungsfindung und Stimmgewichtung in beiden Institutionen auf. 28% Weltweite Exporte in % des BIP % 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% Quelle: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2004

8 Bruttonationaleinkommen nach Ländergruppen in Mrd USD, Alle Entw.länder Ärmste Entw.länder Schwellenländer Quelle: World Bank, Global Development Finance II Summary and Country Tables, 2004, Washington DC Noch augenfälliger ist die fortschreitende finanzielle Globalisierung. Privates Kapital wird noch mehr als heute schon zur wesentlichen internationalen Finanzierungsquelle werden. Damit werden IWF und Weltbank mit ihren begrenzten Mitteln als Finanzierungsquelle für die meisten Schwellenländer immer mehr an Bedeutung verlieren. Dies wirft viele Fragen über die Bedeutung der Kreditvergabe der Institutionen, ihre Finanzausstattung und ihre mögliche Rolle in Mitgliedsländern mit Kapitalmarktzugang auf. In diesem Zusammenhang ist auch das Zusammenspiel von Kreditvergabe mit anderen wesentlichen Funktionen der IFIs zu klären. Denn jenseits der Kreditvergabe bieten die Institutionen im Rahmen ihres jeweiligen Mandats technische Hilfe und Beratung an, befördern den Wissenstransfer, die Mobilisierung heimischer Ressourcen, stabile makroökonomische Rahmenbedingungen, die Verbesserung von Umwelt- und Sozialstandards etc.

9 Devisentransaktionen von in Mio. SZR Quelle: International Financial Statistic 2004, IWF, Washington Privates Kapital wir immer wichtiger: Nettoressourcenströme in Entwicklungs- und Schwellenländer, , in Mrd. USD gesamt öffentlich privat Quelle: World Bank, Global Development Finance II Summary and Country Tables, 2004, Washington DC

10 Die ärmsten Länder zählen weiterhin auf öffentliche Transfers: Nettoressorcenströme in arme Entwicklungsländer in Mrd. USD, gesamt öffentlich privat Quelle: World Bank, Global Development Finance II Summary and Country Tables, 2004, Washington DC Es ist allerdings auch erkennbar, dass sich private Investitionen stark regional konzentrieren, so dass gerade in vielen ärmsten Entwicklungsländern, welche kaum Zugang zu privatem Auslandskapital haben, die Finanzhilfe der beiden Institutionen weiterhin eine wichtige Rolle spielt. Deshalb dürften sich in Zukunft die Unterschiede in den Aufgaben von IWF und Weltbank, die sich je nach Kapitalmarktzugang ihrer Mitgliedsländer ergeben, weiter ausprägen. Eng verknüpft mit der Globalisierung ist die Frage nach der externen Krisenanfälligkeit der Mitgliedsländer. Die zunehmende Verflechtung und der Umfang der internationalen Transaktionen legen nahe, dass die Dimension externer Schocks größer werden könnte. Gleichzeitig sprechen andere Entwicklungen für eine Abnahme der Häufigkeit von internationalen Finanzund Währungskrisen, wie z.b. der Trend zu flexibleren Wechselkursen, steigende Währungsreserven und institutionelle Verbesserungen in einigen Schwellenländern sowie die differenziertere Risikobewertung durch die Märkte im Gefolge der Reformen des internationalen Finanzsystems der letzten Jahre. Anlass zur Sorge gibt der hohe Stand der externen Verschuldung einiger Schwellen- und Entwicklungsländer. Es wäre jedoch falsch und politisch gefährlich, dies als einen langfristigen Trend zu akzeptieren. Allerdings wird die Trendumkehr und der Abbau länderspezifischer Verwundbarkeiten realistischerweise einige Zeit brauchen. E- benso macht dies deutlich, dass beide Institutionen noch wesentlich mehr als bislang die Tragfähigkeit der Schuldenstände und der wirtschaftlichen Entwicklung und Politik im Auge behalten müssen.

11 Gesamter Schuldenstand der Entwicklungs- und Schwellenländer, , in Mrd. USD Quelle: World Bank, Global Development Finance II Summary and Country Tables, 2004, Washington DC An dieser Stelle wird bereits ein wesentliches Ziel für die künftige Ausrichtung von IWF und Weltbank erkennbar: Die Schwellenländer müssen sich von Wachstumspolen zu Stabilitätspolen für die Weltwirtschaft und ihre jeweiligen Regionen entwickeln und die Entwicklungsländer müssen zunehmend privates Kapital intern und im Ausland für ihre Entwicklung mobilisieren. Ein weiterer beobachtbarer Trend ist die zunehmende regionale Zusammenarbeit und Integration. Die Zahl regionaler Abkommen und ihr Inhalt sind heute so vielfältig und unterschiedlich, dass sich die Implikationen dieses Trends schwer prognostizieren lassen. Z.B. ist unklar, inwieweit parallel zum Trend zu flexibleren Wechselkursen regionale Währungsräume entstehen und eine Konzentration auf einige Schlüsselwährungen stattfinden wird (durch gemeinsame Währungen wie den Euro, de facto durch weltweite Prozesse der Dollarisierung 1 und durch die Anbindung an Währungskörbe). Jedoch würden die Auswirkungen sowohl für die makroökonomische als auch die institutionelle Entwicklung der betroffenen Länder und der Welt bedeutsam sein. Schließlich gibt es weitere langfristige Trends, die weniger offensichtlich mit den Mandaten der Institutionen verknüpft sind, zugleich aber wegen der tief greifenden Umwälzungen, die sie mit sich bringen werden, auch die Arbeitsgebiete von IWF und Weltbank berühren. Hierzu zählt insbesondere die weltweite demographische Entwicklung sowohl das weltweite Bevölkerungswachstum, das v.a. in den Entwicklungsländern stattfinden wird, als auch die weltweite (wenn auch zeitlich versetzte) Alterung. Die Dimension dieser Entwicklungen und 1 Der Begriff Dollarisierung kann sich auch auf andere Währungen beziehen, z.b. Euro, Yen oder Pfund. Er beschreibt die schrittweise Übernahme einer fremden Währung als inländisches Zahlungsmittel (unabhängig davon, ob dies durch politischen Beschluss geschieht oder nicht).

12 der Grad der internationalen Verflechtungen legen nahe, dass es zu zahlreichen grenzüberschreitenden Auswirkungen kommen wird. So sind z.b. deutliche Verschiebungen der Sparquoten sowie der internationalen Kapitalströme zu erwarten, möglicherweise auch eine Zunahme der Migrationsbewegungen (einschließlich der Abwanderung qualifizierten Personals, das sog. brain drain ), welche erheblichen Anpassungsbedarf für alle betroffenen Länder mit sich bringen werden. Je nach Land können IWF und Weltbank innerhalb ihres Mandats hier eine wichtige Rolle spielen Weltbevölkerung nach Ländergruppen, (mittlere Variante, Mrd. Menschen) Welt Industrieländer Alle Entw.länder Quelle: The 2002 Revision and World Urbanization Prospects: The 2001 Revision Weltweiter Alterungsprozess: Entwicklung des Medianalters (mittlere Variante) nach Ländergruppen Industrieländer Ärmste Entw.länder Schwellenländer Quelle: The 2002 Revision and World Urbanization Prospects: The 2001 Revision

13 Ebenso gilt inzwischen als nachgewiesen, dass es einen globalen Klimawandel gibt. Dessen zeitlicher Ablauf und regionale Auswirkungen sind noch nicht genau bekannt, die Risiken sind jedoch hoch. Leidtragende des Klimawandels werden nach wissenschaftlichen Erkenntnissen insbesondere die armen Menschen in Entwicklungsländern sein. Ohne eine Begrenzung des Klimawandels durch die deutliche Reduzierung der Emissionen von Treibhausgasen und die gleichzeitige Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Anpassung an den Klimawandel, wird die Entwicklung dieser Länder an Grenzen stoßen. Weitere Trends mit potentiell wichtigen Auswirkungen auf die Arbeit der Institutionen sind z.b. die Entwicklung medizinischer Kosten, die Verbreitung von Infektionskrankheiten (HIV Aids), Urbanisierung, zunehmende Umweltverschmutzung in den stark wachsenden Schwellenländern und der Verlust der natürlichen Rohstoffbasis in vielen Entwicklungsländern. Solche langfristigen Trends werden einschneidende Konsequenzen nach sich ziehen und sie haben erhebliche Implikationen für das langfristige Wachstum und die damit verbundenen politischen Reform- und Entwicklungsstrategien. Diese Aspekte sollten deshalb in die Arbeit und Ausrichtung der Institutionen einfließen. B. Der Platz der Bretton Woods Institutionen im globalen Kontext Die Bretton Woods Institutionen sind unverzichtbar, aber sie können nicht alles und vor allem nicht alles am besten. Weil die Bretton Woods Institutionen mit öffentlichen Geldern arbeiten und z.t. ins Marktgeschehen eingreifen, müssen ihre Aktivitäten nicht nur wichtig, sondern auch im Verhältnis zu den Märkten und anderen öffentlichen Institutionen gut begründet sein. Ihre Rolle im Verhältnis zu den Märkten ergibt sich aus der Existenz verschiedener Formen des Marktversagens. Hierzu zählen u.a. externe Effekte, also wenn die Politik in einem Land zu einem Ergebnis führt, das auch gravierende Auswirkungen auf die Wohlfahrt anderer, unbeteiligter Länder hat, z.b. wenn eine nationale Finanzkrise durch Ansteckungseffekte zu einer internationalen Krise wird oder im Fall eines Abwertungswettlaufs. Ein weiteres mögliches Marktversagen kann entstehen, wenn die individuellen Anreize zu einer Verhaltensweise führen, die ein schlechteres Ergebnis für alle produziert als wenn es eine Koordinierung gegeben hätte. Dies kann insbesondere bei Panikreaktionen bei der Bewältigung von Krisen oder bei der Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern eine große Rolle spielen. Globale Liquiditätsengpässe, die früher oft als wichtige Begründung für die Existenz des IWF angeführt wurden, stellen heute angesichts stark integrierter und effizienter internationaler Kapitalmärkte sowie gut koordinierter Zentralbanken kein Marktversagen mehr dar, für welches der IWF benötigt würde. Auch die fehlende Existenz von Kapital zur Entwicklungsfinanzierung kann für sich genommen angesichts der hohen privaten Investitionen in einigen Ländern heute nicht mehr pauschal als Marktversagen bezeichnet und als Rechtfertigung für die Kreditvergabe herangezogen werden. Allerdings zeigt die sehr ungleiche regionale Verteilung privater Kapitalströme, dass viele Länder hierzu kaum Zugang haben. Um private Investitionen anzuziehen, sind oft umfangreiche Voraussetzungen erforderlich, wie z.b. politische und soziale Stabilität, effiziente Institutionen wie Rechtsstaatlichkeit, Eigentumsrechte und funktionierende Verwaltungen, weiterhin monetäre Stabilität, aber auch Infrastruktur. Oft kann erst dann genug Vertrauen in das jeweilige Land als Investitionsstandort entstehen, damit ausreichende Gewinnerwartungen gebildet werden. Diese Prozesse sind oft langwierig und für viele Länder ohne erhebliche Unterstützung, Beratung und finanzielle Zusatzmittel kaum zu bewältigen. Insoweit Marktkräfte hier

14 nicht zuverlässig in vertretbaren Zeiträumen zu einer Lösung führen, kann der fehlende Zugang zu internationalem Kapital auch als Marktversagen verstanden werden, welches eine Rolle von IWF und Weltbank begründet. Schließlich hängt die Effizienz von Märkten maßgeblich davon ab, dass Informationen richtig verarbeitet werden. Durch die Bereitstellung von Daten, aber auch Analysen, die Veröffentlichungen von Länderdokumenten und Prüfberichten können beide Institutionen einen wichtigen Beitrag zum besseren Funktionieren von Märkten leisten. Das Verhältnis der Bretton Woods Institutionen zu ihren Mitgliedsländern muss so wie das Verhältnis zu den Märkten gut begründet werden. So wird z.b. neben Marktversagen oft auch die Bekämpfung von Politikversagen als eine mögliche Rolle von IWF und Weltbank gesehen. Das vermeintliche Politikversagen in einem Mitgliedsland korrigieren zu wollen (wenn dessen Politik keine deutlich negativen Effekte für andere Mitglieder hat, also zu seinem eigenen Wohl) ist allerdings aus mehreren Gründen höchst problematisch: Vor allem wäre es ein massiver außenpolitischer Eingriff in die Souveränität eines Mitgliedes, der den Bretton Woods Institutionen schlicht nicht zusteht. Aber genauso zeigen empirische Untersuchungen und die Erfahrungen der letzten 60 Jahre, dass dieses Bemühen meist erfolglos bleibt. Ohne einen starken politischen Willen im Land selbst, der für die Durchsetzung und Akzeptanz auch schwieriger Reformen ausreicht, bleiben die Instrumente von IWF und Weltbank wirkungslos. Erschwerend wirkt hierbei, dass es zwar allgemeingültige Prinzipien, aber keine Standardrezepte für richtige Politik gibt. Jede erfolgreiche Politik muss länderspezifische Aspekte berücksichtigen. Es bestünde das Risiko, dass die Institutionen nicht alle relevanten Aspekte in solch komplizierten sozioökonomischen Systemen und Prozessen kennen und richtig bewerten können. Daher ist es umso wichtiger, dass lokale bzw. nationale Erfahrungen und Analysen sowie einheimisches Know-how von den BWI in ihren Politikempfehlungen berücksichtigt werden. An dieser Stelle ist es wichtig, sich eine zentrale Eigenschaft der beiden Institutionen klar zu machen, welche sowohl eine besondere Stärke als auch Schwäche begründet: Es sind politische, inter-gouvernementale Institutionen, die von ihren Mitgliedsländern getragen und gesteuert werden. Dies ist eine Stärke, weil sich die größte politische Handlungskompetenz und Legitimität auf nationalstaatlicher Ebene konzentriert. Wenn dann in internationalen Institutionen der politischen Willensbildung der Mitgliedsländer aufgegriffen, Ideen gefiltert und politische Maßnahmen koordiniert werden, ist die enge Beziehung zu den Mitgliedsländern eine wichtige Stärke. Dennoch kann dies zugleich auch eine Schwäche sein: Als inter-gouvernementale Institutionen zeichnen sie sich durch die kooperative Suche nach gemeinsamen Lösungen aus. Im Idealfall sind die Lösungsangebote von IWF und Weltbank mehrfach gefilterte best practice. Schlimmstenfalls kann es jedoch auch sein, dass der Nenner, auf den man sich einigen kann, sehr klein ist. Klar ist, dass es keine Alternative zur Suche nach gemeinsamen Lösungen geben kann Globalisierung lässt sich nicht anders als kooperativ gestalten. Folglich muss diese Gefahr begrenzt werden, indem man diese Besonderheit der BWI produktiv nutzbar macht: Die von den BWI vertretene Politik muss robust sein, d.h. sie sollte Lösungen anbieten, die im Zweifel mehrere mögliche Problemursachen gleichzeitig behandeln können und alternative Zukunftsszenarien zulassen. Als von den Regierungen der Mitgliedsländer gesteuerte Institutionen sind sie zudem in Gefahr politisch missbraucht zu werden, also für die Durchsetzung nationaler Partikularinteressen zulasten der Allgemeinheit. Dies kann auf Industrieländer zutreffen (die Interessen durch

15 ihre höheren Stimmrechte voran treiben können 2 ), aber auch auf Kreditländer, etwa wenn diese versuchen, durch außenpolitischen Druck die sachbezogene Entscheidungsfindung im Direktorium zu unterlaufen. Dieses Dilemma lässt sich nur bewältigen, indem die Institutionen so viel wie möglich Rechenschaft ( accountability ) gegenüber der Öffentlichkeit und ihren Mitgliedsländern (und deren Parlamenten) ablegen. Dazu muss das Verhalten der Institutionen möglichst stark durch klare Regeln gebunden und eine hohe Transparenz gewährleistet werden. Insgesamt sind die Entscheidungen und die Arbeitsweisen der beiden Institutionen heute wesentlich transparenter und regelgebundener als früher. Dennoch kann durch zu flexible Regeln oder deren inkonsistente Anwendung die Berechenbarkeit und Transparenz der Institutionen und damit auch ihre Glaubwürdigkeit leiden. Das wiederum würde über längere Sicht auch ihrer Wirksamkeit schaden. Im Verhältnis zu anderen internationalen Institutionen und Gremien der Finanz- und Entwicklungspolitik kennzeichnet die Bretton Woods Institutionen ihre Brückenfunktion zwischen Analyse einerseits und Umsetzung andererseits. Im Vergleich zu informellen Clubs wie der G7/8 oder G20 haben sie einen spezifischen komparativen Vorteil, da sie die weltweiten Informationen aufnehmen und katalysieren können. Dadurch können sie selbst zur Fortentwicklung des Wissensstands beitragen. Dies verbessert die Entscheidungsgrundlagen und erleichtert die Konsensbildung, auch in anderen internationalen Gremien. In diesem Zusammenhang können sie oft die wichtige Aufgabe eines ehrlichen Vermittlers einnehmen. Insofern ist es durchaus wichtig, dass die BWI Forschungsarbeit leisten. Im Unterschied zu stark analyseorientierten Institutionen wie z.b. der OECD oder manchen UN- Unterorganisationen nehmen die BWI jedoch eine Brückenfunktion zur Umsetzung wahr, welche vor allem durch ihre Programme und Kreditvergabe ermöglicht wird. Deshalb sollten die Institutionen vorrangig umsetzungsorientierte clearance of ideas zu aktuellen Themen und langfristigen Trends betreiben. C. Gemeinsame Prinzipien für die zukünftige Ausrichtung von IWF und Weltbank In dem Bestreben, die weltweite Armut substanziell zurück zu führen und die internationalen Entwicklungsziele zu erreichen sowie die Schwellenländer zu Stabilitätspolen der Weltwirtschaft zu entwickeln, muss die Arbeit der beiden Bretton Woods-Institutionen vor allem wirksam, glaubwürdig und nachhaltig sein. Aufbauend auf den bisherigen allgemeinen Überlegungen lassen sich einige gemeinsame Prinzipien für die strategische Ausrichtung der Bretton Woods Institutionen ableiten: 1. Klare Mandate: Die Arbeit von IWF und Weltbank ist dann am wirkungsvollsten, wenn sie in klarer Aufgabenteilung und engem, präzisem Zusammenspiel erfolgt untereinander, mit den Märkten, mit anderen multilateralen Institutionen und Foren und mit ihren Mitgliedsstaaten. Durch die Konzentration auf das eigene Mandat können zum einen Kernkompetenzen gestärkt, zum anderen Doppelarbeiten und Ineffizienzen reduziert werden. Das ist wichtig für die Qualität ihrer Arbeit und die bestmögliche Verwendung öffentlicher Ressourcen. Es ist aber auch eine Voraussetzung für klare 2 deshalb gibt es bei besonders wichtigen Entscheidungen das Erfordernis großer Mehrheiten.

16 Verantwortlichkeiten und damit für die Erfüllung der Rechenschaftspflicht gegenüber den Anteilseignern und der Öffentlichkeit. 2. Transparenz: Dies ist nicht nur ein eigenständiges Ziel, Transparenz ist auch ein unverzichtbares Mittel zur politökonomischen Kontrolle der Institutionen durch die Märkte, die Mitgliedsstaaten und die Öffentlichkeit. Sie ist ebenso unverzichtbar, um den Dialog und das o.g. enge Zusammenspiel zwischen all diesen Akteuren umzusetzen. 3. Berechenbarkeit und Glaubwürdigkeit: Die Funktion von Transparenz kann nur erfüllt werden, wenn das Verhalten der Institutionen an klare Regeln gebunden ist, welche konsequent und glaubwürdig umgesetzt werden. Ebenso wichtig ist der Realismus aller Analysen und Prognosen. Ohne dies würden IWF und Weltbank eine ihrer wesentlichen Aufgaben, nämlich die Schaffung von Informationen, nicht erfüllen. Wenn nicht eindeutig ist, welche Probleme wann, wie und in welchem Umfang von den Institutionen gelöst werden, so leistet dies spekulativem und strategischem Verhalten Vorschub (etwa durch Marktteilnehmer, bilaterale Geber oder die Regierungen von Schuldnerländern). 4. Ownership: Sowohl für einzelne Länderprogramme als auch für die Institutionen insgesamt gilt, dass ownership, also die Identifikation der Mitglieder mit der Arbeit und den Lösungsangeboten der Institutionen, Voraussetzung ist für deren Wirksamkeit. Dies bedeutet zum einen eine starke Rolle für die betroffenen Länder bei der Konzeption und Umsetzung von Reformstrategien, also länderspezifische Lösungen, die Berücksichtigung des institutionellen und politischen Rahmens sowie eine ausreichende Diversität der Konzepte. Zum anderen bedeutet dies, dass ohne ownership für ein überzeugendes Reformkonzept auch keine Kredite bzw. Zuschüsse vergeben werden dürfen. 5. Robuste Lösungen: Die von den Institutionen angebotenen Lösungen müssen solide genug sein, um angesichts der großen Unsicherheiten in sozioökonomischen Prozessen mehrere mögliche Problemursachen gleichzeitig behandeln zu können. Dazu müssen sie zum einen länderspezifisches Wissen und praktisches Erfahrungswissen berücksichtigen. Zum anderen müssen sie den gefilterten Prozess einer weltweiten wissenschaftlichen Diskussion darstellen. Das setzt eine breite Diversität des Denkens auch in den eigenen Reihen voraus. Wichtig ist in diesem Zusammenhang außerdem der Fokus auf die Wirksamkeit der Lösungswege, die Vorrang vor theoretischen Optimallösungen haben muss. 6. Langfristigkeit: Beide Institutionen müssen der langfristigen Tragfähigkeit der Politik in den Mitgliedsländern hohe Priorität einräumen sowohl bei der Analyse als auch bei der Politikberatung und bei konkreten Kreditentscheidungen. Nachhaltigkeit, die institutionelle Einbettung guter Wirtschaftspolitik sowie gute Regierungsführung sind damit nicht nur Ziele, sondern auch wesentliche Kriterien und Schwerpunkte der Unterstützung durch IWF und Weltbank. Dazu müssen die Institutionen trotz der bekannten Prognoseschwierigkeiten frühzeitig über langfristige Herausforderungen in den Mitgliedsländern sowie auf globaler Ebene nachdenken und diese Überlegungen in die eigene Arbeit integrieren. Zugleich sollte die Möglichkeit von Schocks nicht unterschätzt werden. Selbst wenn Schocks seltener werden, kann es dennoch sein, dass die verbleibenden Schocks heftiger sind. Das Bestehen und Bereit stehen der beiden Institutionen ist ein Wert an sich, der geschützt werden muss.

17 II. Der Internationale Währungsfonds Aufgabe des IWF ist es, die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems zu gewährleisten, um dadurch Handel und eine Steigerung des Lebensstandards weltweit zu fördern. Dazu bemüht sich der IWF, die wirtschaftliche Stabilität in den Mitgliedsländern zu stärken, Finanz- und Währungskrisen vorzubeugen, im Notfall zur Krisenbewältigung beizutragen, Wachstum zu fördern und Armutsbekämpfung zu unterstützen. Hierfür stehen ihm drei Arten von Instrumenten zur Verfügung, die er einzeln oder in Kombination einsetzt: Wirtschaftspolitische Überwachung, Kreditvergabe und technische Hilfe. Grundsätzlich setzt der IWF diese Instrumente für alle seine Aufgaben ein. Allerdings gibt es auch Unterschiede bei diesen Instrumenten und ihrem Zusammenspiel je nachdem, ob der Schwerpunkt jeweils auf dem Schutz der Systemstabilität oder auf der Armutsbekämpfung liegt. Deshalb wird der Rolle des IWF in den armen Ländern ein eigner Abschnitt gewidmet. A. Wirtschaftspolitische Überwachung Der internationale Kapitalverkehr leistet in vielen Ländern einen unverzichtbaren Beitrag dazu, dass die für hohes Wachstum erforderlichen Investitionen erreicht und aufrechterhalten werden können. Gleichzeitig setzen sich damit die betroffenen Länder jedoch auch einer höheren Anfälligkeit gegenüber äußeren Einflüssen aus. Die entscheidende Verteidigungslinie gegen solche Verwundbarkeiten ist die eigene Wirtschaftspolitik eines jeden Landes. Die Wirtschaftskrisen der Vergangenheit haben gezeigt, dass typischerweise die Krisenursachen innerhalb des jeweiligen volkswirtschaftlichen Systems selbst zu finden waren. So wurden die großen Kapitalbilanzkrisen der 90er Jahre durch eine Akkumulation von Verwundbarkeiten in den Bilanzen und Wirtschaftsstrukturen, inkonsistente makroökonomische Politik sowie unangemessene Wechselkursregime ausgelöst und verstärkt. Solche Probleme lassen sich durch ein Bekämpfen der Symptome nicht nachhaltig lösen; vielmehr müssen die Ursachen behoben werden. Das kann dementsprechend ebenfalls nur auf der Ebene der jeweiligen Volkswirtschaft geschehen, also durch die Regierung des betreffenden Nationalstaats. Die Lösungen müssen deshalb auch an der nationalen Wirtschaftspolitik ansetzen. Es ist deshalb entscheidend, dass potentielle Schwachstellen von allen Beteiligten frühzeitig erkannt werden von einheimischen Politikern, damit sie behoben werden können, vom IWF, damit er bei seiner Politikberatung die richtigen Empfehlungen gibt und von Marktteilnehmern, damit sie ihre Investitionsentscheidungen auf eine richtige Informationsgrundlage stellen. Denn die effiziente Verarbeitung von Informationen durch die Märkte setzt die Verfügbarkeit und richtige Bewertung wesentlicher Informationen voraus. Dem dient die wirtschaftspolitische Überwachung des IWF. So führt der IWF alle ein bis zwei Jahre (je nach Bedeutung der jeweiligen Volkswirtschaft) im Rahmen der sog. Artikel IV- Konsultationen eine umfassende Analyse der Wirtschaftslage der einzelnen Mitgliedsländer durch. Seine Bestandsaufnahmen aus den einzelnen Ländern werden zweimal jährlich zusammengeführt und im World Economic Outlook und im Global Financial Stability Report veröffentlicht. Im Licht der Erfahrungen mit den Finanz- und Währungskrisen seit Mitte der 1990er Jahre 3 hat der IWF zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um seine Fähigkeit zur frühzeiti- 3 v.a. Thailand, Indonesien, Südkorea, Brasilien, Russland

18 gen Erkennung von Schwachstellen und Risiken zu stärken. Entsprechend werden heutzutage weite Bereiche der Wirtschaftspolitik überwacht, wobei der Grad der Überwachung einzelner Politikbereiche von den Gegebenheiten des jeweiligen Landes abhängt. Die Wechselkurs-, Geld- und Finanzpolitik steht im Zentrum der IWF-Überwachung. Der IWF bietet zu verschiedenen Themen Beratung an, von der Wahl des Wechselkursregimes bis hin zur Gewährleistung einer Übereinstimmung zwischen dem Wechselkursregime und dem Kurs der Finanz- und Geldpolitik. Seit den 1980er Jahren werden im politischen Dialog zwischen IWF und seinen Mitgliedsländern auch Strukturreformen angesprochen, die zentrale Bedeutung für die makroökonomische Stabilität haben, wie z.b. internationaler Handel, Arbeitsmarktfragen und die Reformen im Energiesektor. Zudem wurden nach den Erfahrungen der 1990er Jahre Finanzmarktfragen in die IWF- Überwachung integriert. So beschlossen IWF und Weltbank 1999 die Einrichtung eines gemeinsamen Programms, um die Stärken und Schwächen der Finanzsektoren eines Landes zu analysieren (Financial Sector Assessment Program, FSAP). In diesem Zusammenhang wurden in den letzten Jahren von der internationalen Gemeinschaft international anerkannte Standards und Kodizes entwickelt, die für das effiziente Funktionieren einer modernen Wirtschaft wichtig sind. Bei der Entwicklung mancher dieser Standards, insbesondere aber bei der Prüfung der Umsetzung und Bewertung nimmt der IWF eine zentrale Rolle ein. Außerdem finden heute auch institutionelle Aspekte, wie z.b. die Unabhängigkeit der Zentralbank, Finanzmarktregulierung, Unternehmensführung sowie politische Transparenz und Rechenschaftspflicht ( good governance ) mehr Beachtung. Angesichts der angesprochenen langfristigen Trends, insbesondere der wachsenden und sich möglicherweise verschiebenden Kapitalströme stellt sich die Frage, wie die Wirksamkeit der IWF-Überwachung weiter gestärkt werden kann: 1. Fokussierung auf das Kernmandat: Grundsätzlich sollte die wirtschaftspolitische Überwachung so weit wie möglich auf das Kernmandat des Fonds fokussiert werden, d.h. auf die makroökonomische Entwicklung, Finanzmärkte, Krisenanfälligkeit, Schuldentragfähigkeit und internationale Rückwirkungen nationaler Politiken. Auch die Diskussion von Strukturpolitiken im Rahmen der wirtschaftspolitischen Überwachung muss in einem deutlichen Zusammenhang zur makroökonomischen Lage stehen. Das hat mehrere Gründe: (i) Die Eigenverantwortung der Mitgliedsländer wird durch die Konzentration auf Kernelemente gestärkt; (ii) der Fonds trägt das bei, was er am besten kann und baut diese Kompetenz aus; (iii) es werden Doppelarbeiten vermieden. Wenn für die Beurteilung der makroökonomischen Lage auch eine Einbeziehung anderer Bereiche, wie z.b. Handel relevant ist, so sollten hier verstärkt Erkenntnisse und Erfahrungen anderer Institutionen, insbesondere der Weltbank und OECD genutzt werden. 2. Neue thematische Schwerpunkte: Inhaltlich sollte der Fonds noch mehr Aufmerksamkeit als bisher auf den Aufbau stabiler und effizienter Institutionen im Finanzsektor sowie auf gesamtwirtschaftliche Bilanzen ( balance sheet effects ) richten. Ebenso sollte der IWF sehr aufmerksam die Tendenz zur intensiveren regionalen Zusammenarbeit und deren mögliche Implikationen beobachten. Bereits heute untersucht der IWF regelmäßig die wirtschaftlichen Entwicklungen regionaler Zusammenschlüsse wie der Eurozone und der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion sowie die dort verfolgte Wirtschaftspolitik. Mit wachsender Bedeutung mancher Regionen scheint es sinnvoll, mittelfristig die regionale Überwachung zu intensivieren und die Überwachung v.a. sehr kleiner Mitgliedsländer zu reduzieren. In diesem Zusammenhang steht auch die grundsätzliche Frage

19 nach der weiteren Entwicklung der weltweiten Wechselkursregime. In den vergangenen Jahrzehnten ist es zu einer zunehmenden Differenzierung der Wechselkursregime gekommen. Insgesamt ist dies begrüßenswert, weil es dazu beitragen kann, dass das Wechselkursregime besser als in der Vergangenheit an länderspezifische Gegebenheiten angepasst ist. 3. Länderspezifische Kompetenz: Aus methodischer Sicht sollte die länderspezifische Perspektive und Kompetenz des Fonds weiter gestärkt werden. Die Erfahrungen der letzten 60 Jahre und die robusten Erkenntnisse der Wissenschaft im Bereich der Institutionenökonomik bestätigen: Es kann keine one size-fits-all -Politik oder blueprints für Wachstum und Entwicklung geben. Die richtige Politik für ein Mitgliedsland zu identifizieren, erfordert deshalb neben dem international vergleichenden auch einen länderspezifisch-historischen Blick. Es ist eine besondere Herausforderung für den IWF, bei der Fokussierung auf sein Kernmandat gleichzeitig seine länderspezifische Kompetenz zu stärken. Aus diesem Grund wäre im übrigen auch eine institutionelle Trennung der Überwachungsfunktion von der Programmvergabe und überprüfung problematisch, wie sie von manchen Mitgliedern vorgeschlagen wird: Abgesehen von Effizienzverlusten und der ungeklärten Frage, ob das Ziel einer kritischeren Kontrolle der Programmerfolge dadurch tatsächlich zu erreichen ist, ginge insbesondere wertvolles länderspezifisches Wissen verloren. 4. Transparenz: Neben der eigentlichen Analyse ist ebenfalls ein wesentliches Instrument des Fonds die Schaffung größtmöglicher Transparenz durch einfache, zeitnahe und umfassende Veröffentlichung von Daten und Analysen: Letztlich dient Transparenz dazu, sowohl Informationsdefizite als auch -asymmetrien abzubauen und wirkt dadurch langfristig stabilisierend. Insbesondere seit den 90er Jahren hat sich die Transparenz wesentlich verbessert. Grundsätzlich sollten alle Artikel-IV-Dokumente des IWF veröffentlicht werden. Allerdings finden manche Untersuchungen, wie FSAPs oder Prüfberichte zur Umsetzung von Standards & Kodizes, nur auf freiwilliger Basis statt und ohne Pflicht zur Veröffentlichung. Grund hierfür ist, dass die Analyse die allererste Voraussetzung für bessere Information ist, und gerade dann nicht unterbleiben sollte, wenn Vorbehalte gegenüber einer Veröffentlichung bestehen. Dennoch sollten alle Länder ermutigt werden, sich solchen Prüfungen zu unterziehen und deren Ergebnisse öffentlich zugänglich zu machen. Deshalb sollte insbesondere jedes Industrieland mit gutem Beispiel voran gehen und ein FSAP durchführen, das regelmäßig aktualisiert wird. Schließlich sollten die Finanzmarktteilnehmer mit vom IWF gelieferten vielfältigen Informationen noch besser vertraut gemacht werden. 5. Langfristanalysen: Die langfristige Tragfähigkeit der Wirtschafts- und Finanzpolitik in jedem Mitgliedsland ist ein wesentlicher Faktor für die Vermeidung von Krisen und sollte deshalb ein wesentlicher Fokus der wirtschaftspolitischen Überwachung des IWF werden. Die IWF-Mitglieder sehen sich dabei zunehmend langfristigen Herausforderungen gegenüber (z.b. demographische Veränderungen, steigende medizinische Kosten oder der Klimawandel), die ihre Finanzpolitik prägen werden und auch Auswirkungen auf globaler Ebene haben dürften. Der IWF sollte daher systematisch z.b. alle vier Jahre im Rahmen seiner Artikel IV-Konsultationen eine integrierte, gründliche Analyse fiskalischer Implikationen langfristiger Probleme für jedes Land erstellen, ebenso die Implikationen für privatwirtschaftliche Pensions- und Krankenversicherungssysteme. Die länderspezifischen Analysen des IWF könnten dann aggregiert z.b. der G-20 als Informationsbasis dienen.

20 Non-Borrowing-Program: Die Wirksamkeit der wirtschaftspolitischen Überwachung könnte möglicherweise durch Schaffung eines neuen Instrumentes, ein sog. Non- Borrowing-Program (NBP) gestärkt werden. Dabei würde ein Land ein eigenes nationales Reformprogramm entwickeln und dem IWF zur Bewertung, Begleitung und Billigung vorlegen. Das Land würde keinen Kredit beanspruchen, jedoch die Konzeption des Reformprogramms sowie seine konsequente und fristgerechte Umsetzung durch den IWF kontrollieren lassen. Über die reine Überwachung hinaus könnte so das betroffene Land (i) das wirtschaftspolitische Know-how des IWF nutzen, (ii) durch die Billigung von einer externen Autorität das Vertrauen externer Investoren und bilateraler Geber stärken ( Gütesiegel ). Denn die Erfahrung hat gezeigt, dass über manche, insbesondere ärmere und kleinere Länder oft ein Mangel an Informationen über die Qualität und Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik herrscht. Aus diesem Grund ist in der Praxis ein IWF-Programm oft zur Voraussetzung für ein Engagement anderer Investoren und Entwicklungshilfegeber geworden. Es sollte jedoch grundsätzlich möglich sein, auch ohne Schuldenaufnahme das Gütesiegel eines IWF-Programms zu erhalten. Damit es diesen Zweck erfüllen kann, sollte ein NBP ohne Kreditzugang, aber in allen anderen Aspekten den bekannten IWF- Programmen möglichst ähnlich sein. Insbesondere muss es Erfüllungskriterien und regelmäßige Überprüfungen beinhalten. Eine Aufweichung der Kriterien unter dem Vorwand, dass der IWF finanziell nicht engagiert ist, darf es dabei nicht geben. B. Kreditvergabe und Krisenbewältigung Es ist zwar strittig, ob die Kreditvergabe das wichtigste Instrument des IWF ist; sicherlich aber ist sie das prominenteste und meist diskutierte. Grundsätzlich kann ein Mitgliedsland Finanzhilfe vom IWF anfordern, wenn es einen Zahlungsbilanzbedarf aufweist, d. h., wenn es zur Erfüllung seiner internationalen Zahlungsverpflichtungen keine ausreichenden Finanzmittel zu finanzierbaren Bedingungen mobilisieren kann. Ein Kredit des IWF erleichtert die Anpassung und die Reformen, die ein Land zur Überwindung seiner Zahlungsbilanzschwierigkeiten und zur Wiederherstellung der Bedingungen für Wirtschaftswachstum umsetzen muss. IWF-Kredite werden im Rahmen einer Vereinbarung bereitgestellt, in der die zur Überwindung der Zahlungsbilanzschwierigkeiten eines Landes umzusetzenden Maßnahmen festgelegt sind. Das einer solchen Vereinbarung zugrunde liegende Wirtschaftsprogramm wird von dem Land in Abstimmung mit dem IWF formuliert und dem Exekutivdirektorium des Fonds zur Billigung vorgelegt. Die Freigabe der Kreditmittel wird dabei an die Umsetzung der im Programm vereinbarten Schritte geknüpft, im Rahmen der sog. Konditionalität. Mit Erfüllung der vereinbarten Konditionen werden dementsprechend nach Zwischenüberprüfung die Finanzmittel in Raten ausgezahlt. Im Laufe der Jahre hat der IWF eine Anzahl von Kreditinstrumenten bzw. Fazilitäten entwickelt, die auf die jeweiligen Verhältnisse in den unterschiedlichen Mitgliedsländern bzw. potentielle Gründe für die Zahlungsbilanzschwierigkeiten zugeschnitten sind. Abgesehen von der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität, die wegen ihrer Sonderrolle im nächsten Abschnitt (III.C.) behandelt wird, werden die vier Hauptfazilitäten 4 aus den allgemeinen Mit- 4 Das sind: Die Bereitschaftskreditvereinbarung (Stand-By Arrangement, SBA), die Erweiterte Fondsfazilität (Extended Fund Facility, EFF), die Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven (Supplemental Reserve Facili-