Rechtliche Aspekte für das Handeln vor Ort

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1 Rechtliche Aspekte für das Handeln vor Ort Rechtsanwalt Klaus-D. Fröhlich Kanzlei WKLP, Bonn Lehrbeauftragter an der Universität Essen/Duisburg und der Technischen Universität Dresden Zusammenfassung in Thesen 1. Die rechtlichen Koordinaten für Maßnahmen am Gewässer bestimmen sich zunächst nach dem Landeswassergesetz, dem Wasserhaushaltsgesetz und der Wasserrahmenrichtlinie. Seit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in Bundes- und Landesrecht sind bei Maßnahmen an oberirdischen Gewässern die Bewirtschaftungsziele der 25a Abs. 1 und 25b Abs. 1 WHG i.v.m. dem jeweiligen Landesrecht (Bspw. 2 Abs. 1, 2c Abs. 1 LWG NW) zu berücksichtigen. Gleichzeitig sind bei den Maßnahmen am Gewässer u.u. Rechte Dritter zu berücksichtigen, welche die Handlungsmöglichkeiten einschränken. 2. Die gebotenen Maßnahmen zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele werden durch die aufzustellenden Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungsziele (vgl. etwa 2d ff. LWG NW) spätestens ab 2009 konkretisiert. Sie sind in Nordrhein-Westfalen für alle behördlichen Entscheidungen verbindlich ( 2f LWG NW). Nach 2e LWG NW kann die zuständige Behörde zur Erreichung der im Wasserhaushaltsgesetz und in diesem Gesetz festgelegten Bewirtschaftungsziele den Bewirtschaftungsplan nach 2d LWG NW durch detaillierte Programme und Pläne zur Bewirtschaftung für Teileinzugsgebiete und für bestimmte Sektoren und Aspekte der Wasserwirtschaft ergänzen. 3. Bereits vor dem Erlass der Wasserrahmenrichtlinie gab es im nationalen Recht eindeutige Tendenzen, die den gesetzgeberischen Willen zu naturnäheren Gewässern offenbarten. Zunächst wurde die Bedeutung der Gewässer als Bestandteil von Natur und Landschaft und als Lebensraum der Tiere herausgestellt und schließlich das Postulat eines naturnahen Gewässerzustandes im Wasserhaushaltgesetz und in den Landeswassergesetzen verankert. Der Trend zur Ökologisierung des Wasserrechts erfuhr durch die Wasserrahmenrichtlinie weiteren Auftrieb. 4. Eine Neuerung für das nationale Gewässerschutzrecht besteht in der eindeutig finalen Ausrichtung der Wasserrahmenrichtlinie, die durch einen verbindlichen Ziel- und Qualitätsbezug geprägt ist. Zur Erreichung der Ziele ist nunmehr eine umfassende Bewirtschaftungsplanung erforderlich. 5. Zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele ist im Bereich der Oberflächengewässer eine Gewässerentwicklung erforderlich. Eine gesetzliche Definition der Gewässerentwicklung existiert nicht. Hierunter kann die zielgerichtete Einflussnahme auf ein Gewässer verstanden werden, um dieses durch entsprechende Maßnahmen planvoll zu verändern. Als Instrumente der Gewässerentwicklung kommen neben der Unterhal- 1

2 tung und dem Ausbau eines Gewässers insbesondere auch Maßnahmen zur Begrenzung bestehender Nutzungen in Betracht. 6. Möglichkeiten und Grenzen der Maßnahmen am Gewässer bestimmen sich maßgeblich auch danach, wie viel Raum für Gewässerentwicklungsmaßnahmen am Gewässer zur Verfügung steht. Im Außenbereich normieren die Landeswassergesetze üblicherweise entsprechende Gewässerrandstreifen. Aber auch im Innenbereich kann die Ordnungsbehörde in NRW durch Verordnung Gewässerrandstreifen festlegen. Die Gewässerentwicklungsmöglichkeiten sind umso geringer umso mehr sie durch die Rechte der Anlieger beschränkt werden. Hier müssen ggf. andere Möglichkeiten des Flächenerwerbs erwogen werden. 7. Bei der eigendynamischen Gewässerentwicklung ist aus Rechtsgründen danach zu differenzieren, ob die Entwicklung durch Initialisierung, aktives Zulassen oder durch schlichtes Nichtstun ermöglicht wird. 8. Die schon bislang bestehenden Abgrenzungsprobleme zwischen Gewässerausbau und Gewässerunterhaltung sind durch sind durch die siebte Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz größer geworden. Die scheinbar klare Differenzierung zwischen bloß erhaltender Unterhaltung und dauerhaft gestaltendem Ausbau trägt nicht mehr, wenn auch gestaltende Maßnahmen geringen Umfangs zur Unterhaltung gerechnet werden und erst bei Überschreitung einer nicht näher bezeichneten Wesentlichkeitsgrenze ein Gewässerausbau angenommen wird. Während früher nämlich die Gewässerunterhaltung auf die Erhaltung eines bestimmten Zustands beschräkt war, umfasst die Gewässerunterhaltung nach der neuen Fassung des 28 WHG die Pflege und Entwicklung der Gewässer. 9. Die ökologische Unterhaltung und der naturnahe Ausbau nähern sich einander in einer Weise an, die sie in Grenzfällen rechtlich kaum mehr eindeutig unterscheidbar werden lässt. 10. Nicht nur aktive Umgestaltungsmaßnahmen im Wege der Renaturierung, die sogleich mit einer wesentlichen Umgestaltung des Gewässers einhergehen, sondern auch Maßnahmen, die für sich betrachtet zunächst den Eindruck der Unscheinbarkeit erwecken, können eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers i.s.v. 31 WHG darstellen. Dies gilt insbesondere für Initialmaßnahmen. Insoweit kann beispielsweise das Einbringen von Totholz mit der Folge einer einhergehenden starken Mäandrierung des Gewässers oder mit einer evozierten wesentlichen Erhöhung der Hochwassergefahr oder der Beschädigung von Brücken o.ä. eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers sein. Trotz des ökologischen Wertes von Totholz für das Gewässer und die Umwelt, kann das Einbringen von Totholz wegen der Veränderung der Gewässermorphologie und der direkten strömungsmodifizierenden Wirkung einen gestattungspflichtigen Gewässerausbau darstellen 11. Die scheinbar feinsinnig ziselierte dogmatische Unterscheidung zwischen Unterhaltung und Ausbau wird so letztlich zu einer Frage von Klaftern. Unterhaltung und Ausbau verschmelzen zu einer Einheit, innerhalb derer das Gesetz ab einer gewissen Grenze die Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren vorschreibt. Verfassungsrechtlich ist diese Grenze dort zu ziehen, wo eine effektive Verwirklichung betroffener Grundrechte zu einer prozeduralen Absicherung zwingt, 2

3 praktisch freilich ist diese konstitutionelle Schwelle kaum eindeutig fassbar und stets eine Frage des Einzelfalles. 12. Dem Gewässerausbau kommt für die Gewässerentwicklung eine zweifache Funktion zu: Auf der einen Seite bedürfen Maßnahmen der Gewässerentwicklung, die sich als Gewässerausbau darstellen, eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens nach 31 WHG. Auf der anderen Seite sind Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren geeignete Instrumente um Gewässerausbauten zu verhindern, die mit den Zielen der Gewässerentwicklung nicht vereinbar sind 13. Die Gewässerunterhaltung umfasst nunmehr auch die Ausbildung des Gewässerzustandes unterhalb des Gewässerausbaus (Entwicklung). Art und Umfang der zulässigen Gewässerunterhaltung werden seit dem letzten Änderungsgesetz vornehmlich durch die Bewirtschaftungsziele der 25a bis 25d WHG rechtlich bestimmt. Da der umfassende Bewirtschaftungsansatz der Wasserrahmenrichtlinie weiter reicht als die Reglementierung einzelner Gewässerbenutzungen stellt 28 Abs. 1 Satz 2 WHG ausdrücklich klar, dass sich die Maßnahmen der Gewässerunterhaltung diesem Regime einzufügen haben. 14. Unter Berücksichtigung der hydromorphologischen Qualitätskomponenten des Anhangs V der WRRL in Verbindung mit der jeweiligen Landesverordnung kann die eigendynamische Fließgewässerentwicklung eine zulässige - u. U. gebotene - Maßnahme der Gewässerunterhaltung sein. Sie dient jedenfalls der Verbesserung der Gewässerstrukturgüte und steht damit im Regelfall im Einklang mit den Bewirtschaftungszielen. 15. Bei der Gewässerunterhaltung ist den Belangen des Naturhaushalts Rechnung zu tragen. Hierbei sind zunächst die zwingenden rechtlichen Vorgaben des Naturschutzrechts einzuhalten. Zudem sind konkretisierte Zielvorstellungen, Programme und Planungen zu beachten. 16. Aufgabe der Gewässerunterhaltung ist es nach 28 Abs. 1 Satz 5 WHG auch weiterhin, einen ordnungsgemäßen Wasserabfluss zu erhalten. Die eigendynamische Gewässerentwicklung darf dem nicht widersprechen. Die Unterhaltungspflicht ist allerdings insoweit auf das für den Wasserabfluss Notwendige begrenzt. Dabei kommt es stets auf die besonderen Verhältnisse des jeweiligen Gewässers an. 17. Der Umfang der Gewässerunterhaltung wird in den einzelnen Landeswassergesetzen unterschiedlich konkretisiert und erweitert. Allen neueren Änderungen der Landeswassergesetzte ist eine gewisse Ökologisierung des Wasserrechts zu entnehmen. Die Zulässigkeit einer eigendynamischen Gewässerentwicklung im Rahmen der Gewässerunterhaltung wird durch die Landeswassergesetze nicht ausgeschlossen. 18. Einige landesrechtliche Vorschriften verpflichten zur Aufstellung von Gewässerunterhaltungsplänen, Gewässerpflegeplänen oder Gewässerentwicklungskonzepten. Derartige Planungen sind im Lichte der Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne aufzustellen. Sie sind zudem mit den sonstigen Fach- und Raumordnungsplänen abzustimmen. Sie dienen dazu die Unterhaltungsarbeiten sinnvoll und konzeptionell zu koordinieren und verfolgen oftmals das Ziel die Erhaltung und Entwicklung naturnaher Gewässer zu gewährleisten (vgl. etwa 68a WG BW). 3

4 19. Die Gewässerunterhaltungspflicht ist eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und besteht grundsätzlich nicht im Interesse Einzelner. Somit kann in der Regel ein Einzelner ein Einzelner keinen einklagbaren Anspruch auf die Erfüllung der Unterhaltungspflicht. Nur in Ausnahmefällen kommen bei Verstößen gegen die Unterhaltungspflicht Schadensersatzansprüche gegen den Unterhaltungspflichtigen in Betracht. 20. Für den Fall, dass Streit über den Umfang der Gewässerunterhaltung besteht, bestimmen einige Landeswassergesetze, dass die zuständige Behörde im Streitfall den Umfang der Unterhaltungspflicht allgemein oder im Einzelfall feststellt. Hiergegen sind Rechtsmittel möglich. 21. Im Hinblick auf eine Entwicklung von Gewässern und ihrer Ufer können Maßnahmen im Rahmen der Gewässerunterhaltung nur Stückwerk bleiben, wenn dafür nicht ein ausreichend breiter, nicht oder nur extensiv genutzter Gewässeruferstreifen zur Verfügung steht. Gerade im Hinblick auf den holistischen Ansatz der Wasserrahmenrichtlinie kommen den Verpflichtungen nach 30 WHG und den landesrechtlichen Vorschriften über die Gewässerrandstreifen daher für die Gewässerentwicklung eine große Bedeutung zu. 22. Vertragliche Lösungen zur Inanspruchnahme von Gewässerrandstreifen sowie darüber hinausgehender Flächen zur Gewässerentwicklung können unter dem Gesichtspunkt des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit vorzugswürdig sein. 23. Aus 28 WHG folgt keine Verpflichtung, bei ausgebauten Gewässern diesen Ausbauzustand durch die Gewässerunterhaltung zu erhalten. Einige Landeswassergesetze schrieben bzw. schreiben dies allerdings vor. Die Unterhaltungspflicht kann in diesen Fällen u.u. zu einem Zielkonflikt zwischen den neuen Postulaten für die Gewässerunterhaltung nach 28 Abs. 1 WHG und den landesrechtlichen Vorschriften führen. Dieser Konflikt ist unter Berücksichtigung des Einzelfalls aufzulösen. 24. Teilweise wird in einigen Landeswassergesetzen explizit geregelt, dass die zuständige Wasserbehörde bestimmen kann, dass eine Unterhaltung nicht durchzuführen ist, wenn dies für die Erreichung der Bewirtschaftungsziele notwendig ist (so 64 Abs. 4 WG Rh.-Pf.). Die Vorschrift eröffnet damit die Möglichkeit, den Unterhaltungspflichtigen zu einer eigendynamischen Entwicklung der Gewässer zu verpflichten. 25. Der bloße Rückzug in die Untätigkeit, d.h. die schlichte Nichtvornahme von Gewässerunterhaltungsmaßnahmen, ohne Planung und begleitende Beobachtung sowie Gefahrenabwehr, stellt keine ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung dar. II. Ausgewählte Literatur Breuer; Rüdiger: Die wasserrechtliche Planfeststellung, in: Festschrift für Werner Hoppe, München, 2001, S. 667 ff. Czychowski, Manfred/Reinhardt, Michael: Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, 8. Aufl. München,

5 Fröhlich, Klaus-D. Rechtliche Grundlagen des Hochwasserschutzes, in: Patt (Hrsg.), Hochwasserhandbuch, Berlin u.a. 2001, S. 505 ff. Fröhlich, Klaus-D. Rechtsfragen des Konflikts zwischen Wasserkraftnutzung und Fischfauna, ZfW 2005, S. 133 ff. Fröhlich, Klaus-D.: Wasserrechtliche Instrumente der Fließgewässer- und Auenentwicklung, in: Jürging, Peter/Patt, Heinz (Hrsg.), Fließgewässer- und Auenentwicklung, Grundlagen und Erfahrungen, Berlin, Heidelberg, 2005, S. 163 ff. Fröhlich, Klaus-D.: Möglichkeiten und Grenzen der Gewässerentwicklung aus rechtlicher Sicht, KA Abwasser, Abfall, 2006, S. 160 ff. Guckelberger, Annette: Die wasserrechtliche Planfeststellung nach 31 WHG ein schwer handhabbares Rechtsinstrument, NuR 2003, S. 469 ff. Kollmann, Manfred: Rechtsfragen der Gewässerunterhaltung vor dem Hintergrund der WRRL und der Neufassung des WHG, Wasser und Abfall, 2004, Heft 3, S. 10 ff. Kotulla, Michael: Kommunale Unterhaltungspflichten an Gewässern in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, LKV 1996, S. 356 ff. Knopp, Gunther-Michael: Bestandsaufnahme zur Abgrenzung zwischen Gewässerausbau und Gewässerunterhaltung, BayVBl. 1983, S. 524 ff. Krings, Petra: Gewässerunterhaltung im Spannungsfeld von Naturschutzrecht und Wasserrecht dargestellt am Beispiel Schleswig-Holsteins, NuR 1997, S. 129 ff. Krohn, Günther: Ersatzleistungspflichten bei Hochwasserschäden nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, in: Breuer (Hrsg.), Hochwasserschutz im geltenden und künftigen Recht, Das Recht der Wasser- und Entsorgungswirtschaft, Heft 25, Köln u.a. 1999, S. 99 ff. Leismann, Michael/Vogel, Wolfgang: Gewässerunterhaltung aus neuer rechtlicher und verwaltungspraktischer Sicht am Beispiel Nordrhein-Westfalen, ZfW 1997, S. 220 ff. Patt, Heinz/Jürging, Peter/Kraus, Werner: Naturnaher Wasserbau, Entwicklung und Gestaltung von Fließgewässern, 2. Aufl. Berlin, Heidelberg, 2004 Reinhardt, Michael: Vierzig Jahre Wasserhaushaltsgesetz, ZfW 2000, S. 1 ff. Reinhardt, Michael: Hochwasserschutz zwischen Enteignungsentschädigung und Amtshaftung, NuR 2004, S. 415 ff. Salzwedel, Jürgen: Unterhaltungspflicht und Gewässerzustand, ZfW 1972, S. 141 ff. Sander, Eberhardt: Rechtsfragen im Verhältnis von Wasserrecht und Naturschutzrecht, NuR 1986, S. 317 ff. Schink, Alexander: Die Berücksichtigung ökologisher Belange bei der wasserrechtlichen Planfeststellung, ZfW 1985, S. 1 ff. Schink, Alexander: Renaturierung von Fließgewässern und Unterhalungsmaßnahmen, UPR 1985, S. 157 ff. 5

6 III. Kontakt Rechtsanwalt Klaus-D. Fröhlich Wellmann Kling Langbein Poppe (WKLP) Partnerschaftsgesellschaft Rechtsanwälte Steuerberater Wirtschaftsprüfer Dechenstr Bonn Tel: 0228 / Fax: 0228 / froehlich@wklp.de 6