Bürgerportale (D ) und die EU-Dienstleistungsrichtlinie

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1 Bürgerportale (D ) und die EU-Dienstleistungsrichtlinie (Langfassung) Inhaltsverzeichnis 1 Das Projekt Bürgerportale (D ) D -Account Spezielle Adressen für zuverlässig identifizierte Nutzer Postfach- und Versanddienst für sichere und verbindliche Kommunikation Ident-Dienst für einen einfachen Identitätsnachweis Dokumentensafe zur langfristigen Aufbewahrung D im Vergleich zu anderen Verfahren Sichere Kommunikation Nachweis der eigenen Identität Anträge per D im Rahmen der EU-Dienstleistungsrichtline Zusammenfassung: D im Rahmen der EU-Dienstleistungsrichtlinie Das Projekt Bürgerportale (D ) Im Rahmen der High-Tech-Strategie und des E-Government-Programms 2.0 der Bundesregierung wird im Projekt Bürgerportale (siehe auch unter Federführung des Bundesministeriums des Innern (BMI) in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) und der Wirtschaft eine sichere und zuverlässige Infrastruktur für -Verkehr aufgebaut. Unter dem Namen De- Mail soll sowohl deutschen als auch ausländischen Bürgerinnen und Bürgern sowie Organisationen aus Wirtschaft und Verwaltung eine vertrauliche, verbindliche und nachvollziehbare elektronische Kommunikation ermöglicht werden. Die Einführung soll Ende - 1 -

2 2009 / Anfang 2010 beginnen, erste Pilotprojekte sind in Planung und starten voraussichtlich Anfang Das Angebot an die Nutzer umfasst neben einem sicheren Postfach und dazugehörigen Versanddiensten auch einen elektronischen Dokumentensafe und die Möglichkeit, im Internet verlässliche Angaben zur eigenen Identität zu machen. Bei Eröffnung eines D - Accounts muss sich der Inhaber/die Inhaberin einmalig zuverlässig identifizieren. D kann einfach mit Standard-Programmen wie Internet-Browser und -Clients genutzt werden und bietet verschiedene Versandarten, die mit Brief oder Einschreiben (mit Zustellbestätigung) vergleichbar sind. An die elektronische Kommunikation über D sollen vergleichbare Rechtsfolgen geknüpft werden können wie an die heutigen papierbasierten Verfahren. Daher müssen die Diensteanbieter, die die Infrastruktur aufbauen, im Rahmen eines Akkreditierungsverfahrens nachweisen, dass sie ein hohes Niveau an Zuverlässigkeit, Datensicherheit sowie Datenund Verbraucherschutz bieten. Die erforderliche Rechtssicherheit wird in Deutschland durch einen rechtlicher Rahmen geschaffen, der die grundlegenden Anforderungen an die Dienste des Projekts Bürgerportale festlegt und die Bedingungen der Zustellung an die Gegebenheiten der elektronischen Kommunikation anpasst. 1.1 D -Account Sowohl natürliche als auch juristische Personen im weiteren Sinne 1 können D - Accounts eröffnen. Ein D -Account stellt die Basis für die Nutzung der D -Dienste dar. Ihn erhalten nur diejenigen, die sich im Rahmen einer obligatorischen Erstregistrierung zuverlässig identifiziert haben. Für natürliche Personen werden dazu verschiedene Pflichtattribute wie Vor- und Nachname, Meldeadresse, Geburtsort und Geburtsdatum erfasst. Bei juristischen Personen, also Firmen oder anderen Organisationen, werden die für eine eindeutige Identifikation erforderlichen Daten zu dieser juristischen Person und ihrer vertretungsberechtigten natürlichen Personen erfasst. Nach Anlage des Accounts für juristische Personen können die vertretungsberechtigten Personen weitere Unterkonten für ihre Mitarbeiter einrichten, über die im Namen ihrer Organisation kommuniziert werden kann. Da die zuverlässige Erstregistrierung Grundlage der z. B. im Rechtsstreit erforderlichen 1 Unter juristischen Personen sollen hier auch Personengesellschaften und Organe im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne verstanden werden

3 Identifizierbarkeit der Kommunikationspartner ist, werden hierfür nur Verfahren akzeptiert, die hohen Sicherheitsanforderungen genügen. Um die eigenen Daten einsehen und die verschiedenen D -Dienste nutzen zu können, muss sich ein Nutzer an seinem D -Account anmelden. Drei Anmeldeniveaus in den Stufen einfach, hoch und sehr hoch stehen dabei zur Auswahl. Während das Anmeldeniveau einfach mit dem Sicherheitsgrad bekannter Benutzername/Passwort- Verfahren vergleichbar ist, gelten für die beiden anderen Niveaus strengere Anforderungen (Authentisierung mindestens durch Besitz und Wissen 2 ). Hohes oder sehr hohes Anmeldeniveau ist in den Fällen notwendig, in denen die Authentizität des Nutzers oder die Verbindlichkeit der Kommunikation besonders wichtig sind; ein Passwort (Niveau einfach ) gewährleistet dies nicht, da es relativ leicht kompromittiert werden kann. 1.2 Spezielle Adressen für zuverlässig identifizierte Nutzer Mit dem D -Account sind eine oder mehrere D -Adressen assoziiert, mit denen der Nutzer elektronisch adressiert werden kann. Die hinter der Adresse stehende Identität des Nutzers kann in einem begründeten Bedarfsfall, etwa einem Rechtsstreit, durch den Diensteanbieter aufgedeckt werden. Das Format einer D -Adresse ist wie folgt definiert: <localpart>@<bp-domain-name>.d .de Neben einer vom D -Diensteanbieter zugeordneten, so genannten primären Adresse, die Vorname und Nachname des Nutzers enthält, kann dieser auch weitere frei wählbare pseudonyme Adressen angelegen. Bei pseudonymen Adressen kann eine beliebige Bezeichnung vom Nutzer gewählt werden. Zur Kennzeichnung als Pseudonym wird der gewählten Bezeichnung jedoch das Präfix ps_ vorangestellt. Anhand des Adressformats kann ein Nutzer auf den ersten Blick erkennen, dass es sich um eine Adresse bei einem akkreditierten D -Diensteanbieter handelt und dass die Identität des Nutzers zuverlässig festgestellt wurde. Aus einer D -Adresse ist auch der Diensteanbieter ableitbar, der den zugehörigen Account betreibt. Mit dieser Information kann u. a. der Verzeichnisdienst des jeweiligen Diensteanbieters adressiert werden, in dem z. B. die für eine Ende-zu-Ende-Verschlüsselung notwendigen Zertifikate zu der entsprechenden Adresse hinterlegt werden können. 2 Beispielsweise mit Besitz eines USB-Tokens (im Sinne eines Schlüssels ) und dem Wissen einer PIN zur Freischaltung des Tokens

4 1.3 Postfach- und Versanddienst für sichere und verbindliche Kommunikation Der Postfach- und Versanddienst der D soll Bürgerinnen, Bürgern sowie Unternehmen und anderen Organisationen im Internet eine verbindliche elektronische Adresse vergleichbar mit der Meldeadresse, ein sicheres Postfach zur Verwaltung der Nachrichten sowie einheitliche, einfach zu bedienende und verlässliche Versanddienste zur vertraulichen, verbindlichen und nachvollziehbaren elektronischen Kommunikation anbieten. Im Rahmen des Postfach- und Versanddienstes werden verschiedene Versandarten angeboten, die beispielsweise mit Brief und Einschreiben vergleichbar sind: D Bei der Versandart D greifen die Standard-Maßnahmen der D zur Transport-Sicherheit. Die D ist dadurch gegen den Verlust der Vertraulichkeit (gegen das Mitlesen unberechtigter Dritter) und gegen Änderungen am Nachrichteninhalt und den Metadaten geschützt. D -Einschreiben: Bei der Versandart D -Einschreiben erhält der Absender zusätzlich qualifiziert signierte Bestätigungen darüber, wann er die Nachricht verschickt hat und wann sie in das Postfach des Empfängers eingestellt worden ist. Möglich ist auch, nur eine der beiden Bestätigungen anzufordern. Die Versandbestätigung wird vom Diensteanbieter des Absenders und die Zustellbestätigung vom Diensteanbieter des Empfängers erstellt. Beide enthalten neben dem Zeitpunkt des Versands bzw. der Zustellung eine eindeutige Prüfsumme (den Hashwert) der Nachricht. Die Bestätigungen werden vom ausstellenden Diensteanbieter qualifiziert signiert und an den Absender der ursprünglichen Nachricht gesendet. Damit haben sie auch vor Gericht eine hohe Beweiskraft. Weiterhin kann ein Absender auch folgende Optionen vor dem Nachrichtenversand wählen: Persönliche Zustellung: Diese Versandoption bedeutet, dass das erforderliche Authentisierungsniveau des Empfängers z. B. wegen der besonderen Vertraulichkeit der Nachricht mindestens hoch sein muss, um die Nachricht lesen zu können. Verbindliche Zustellung: Bei der Wahl dieser Versandoption wird technisch sichergestellt, dass das aktuelle Authentisierungsniveau des Absenders mindestens hoch ist. Der Diensteanbieter des Absenders bestätigt nach Entgegennahme der Nachricht mittels einer qualifizierten Signatur, dass er den angegebenen - 4 -

5 Nachrichteninhalt von dem mit hoch authentisierten Absender entgegengenommen hat. Der Empfänger erhält so ein starkes Beweismittel zum Nachweis der Authentizität und Integrität der Nachricht. Darüber hinaus kann der Absender seine Nachrichten zusätzlich mittels existierender Verfahren und Lösungen (qualifiziert) signieren und/oder Ende-zu-Ende-verschlüsseln. 1.4 Ident-Dienst für einen einfachen Identitätsnachweis Im Rahmen der D -Dienste wird es auch eine einfache Möglichkeit zum Nachweis von Identitätsmerkmalen geben. Dazu erstellt der Diensteanbieter auf Anforderung des Nutzers eine Ident-Bestätigung, die anschließend in Form einer speziellen D -Ident über den Postfach- und Versanddienst an eine andere D -Adresse gesendet wird. Die Ident- Bestätigung beinhaltet die vom Nutzer ausgewählten und bei der Erstregistrierung bzw. auch anschließend überprüften Identitätsdaten (z. B. Adresse oder Alter bei natürlichen Personen; oder den Namen und die Anschrift bei juristischen Personen). Die Inhalte werden vom Diensteanbieter qualifiziert signiert, um die Korrektheit der übermittelten Daten zu bestätigen. 1.5 Dokumentensafe zur langfristigen Aufbewahrung Damit Nachrichten und damit erhaltene Dokumente langfristig aufbewahrt werden können, sollen D -Anbieter auch Dokumentensafes anbieten können. In diesen werden Nachrichten und andere wichtige elektronische Dokumente sicher und langfristig so gespeichert, dass sie vor Verlust und Manipulation geschützt sind. 2 D im Vergleich zu anderen Verfahren 2.1 Sichere Kommunikation Neben dem Projekt Bürgerportale gibt es weitere Verfahren und Lösungen, die eine authentische, integere und vertrauliche elektronische Kommunikation unterstützen. Diese Lösungen setzen vielfach auf eine Ende-zu-Ende-Sicherheit, bei der die Nachrichten auf Seite des Senders signiert und/oder verschlüsselt und auf Seite des Empfängers wieder entschlüsselt werden sowie die Signatur geprüft wird. Mit diesen Verfahren wird ein sehr hohes Sicherheitsniveau erreicht. Allerdings müssen hierzu beide Kommunikationspartner kompatible Software zur Ver-/Entschlüsselung und zum Signieren/ zur Signaturprüfung einsetzen. Betrachtet man die Vielzahl der Kommunikationspartner und eingesetzten Lösungen, müssen Nutzer z. T. unterschiedliche - 5 -

6 Softwarelösungen parallel bereithalten. Hier haben die Erfahrungen der vergangenen Jahre gezeigt, dass eine flächendeckende Verbreitung nur sehr schwer zu erreichen ist. D hat zum Ziel, die elektronische Kommunikation so einfach, sicher, zuverlässig und vertraulich zu gestalten wie heute die Briefpost. Wie auch bei der Briefpost können über die D alle Nutzer untereinander kommunizieren. Sie müssen hierfür keine zusätzliche Infrastruktur aufbauen, da diese von den D -Anbietern bereitgestellt wird. Auch der Versand und die Zustellung von Nachrichten können gegenüber Dritten nachgewiesen werden. Zur Kommunikation über D können wie gewohnt Webbrowser oder -Programme (sog. Clients) genutzt werden (siehe Abbildung 1). Aber auch weitere Client-Anwendungen mit ihren jeweils spezifischen Kommunikationsprotokollen sind denkbar, sofern sie vom Diensteanbieter des Nutzers unterstützt werden. Beispielweise können auf die Verwaltung spezialisierte D -Diensteanbieter eine OSCI-Schnittstelle anbieten. Innerhalb des De- Mail-Verbundes, also bei der Kommunikation zwischen den Diensteanbietern, wird ein standardisiertes Transport-Protokoll verwendet, das auf existierenden Protokollen basiert und die sichere Übertragung der Nachrichten gewährleistet. Interoperabeles Protokoll zw. Diensteanbietern Sender Protokoll abhängig vom Client des Absenders Webbrowser -Client Plugin-Lösungen OSCI-Client Diensteanbieter Sender Integritätssicherung auf Nachrichtenebene Verschlüsselung auf Nachrichtenebene Versandbestätigung Anforderungen an Transport- Protokoll zw. Diensteanbietern Diensteanbieter Empfänger Zustellbestätigung Entschlüsselung Prüfung Integrität Protokoll abhängig vom Client des Empfängers Empfänger Abbildung 1: Technische Umsetzung des D -Postfach- und Versanddienstes Webbrowser -Client Plugin-Lösungen OSCI-Client Der Nutzer übermittelt seine Nachricht über eine sichere Verbindung (über SSL/TLS, wie z. B. bei https) zu seinem Diensteanbieter (siehe auch Abbildung 1). Der Diensteanbieter nimmt die Nachricht entgegen, sichert sie gegen Verlust der Integrität und Vertraulichkeit und überträgt sie innerhalb des D -Netzes an den Diensteanbieter des Empfängers, wo sie abgelegt wird. Bei Abruf der Nachricht durch den Empfänger über einen wiederum sicheren - 6 -

7 Kommunikationskanal entschlüsselt der Diensteanbieter die Nachricht und prüft die Integrität. Im Rahmen des Akkreditierungsverfahrens sowie durch regelmäßige Audits unabhängiger Dritter wird die Umsetzung der Sicherheitsmaßnahmen bei den jeweiligen Diensteanbietern überprüft. Ist das durch D erreichte Sicherheitsniveau nicht ausreichend, können auch über D Ende-zu-Ende-verschlüsselte und/oder qualifiziert signierte Nachrichten versendet werden. Die Versand- und Zustellbestätigungen erlauben auch in diesem Fall die Nachvollziehbarkeit der Kommunikation. Während Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen mit geringem -Aufkommen ihre Webbrowser und -Clients zur Kommunikation über die D nutzen können, haben größere Organisationen, die viele D s versenden möchten, auch die Möglichkeit, ihre E- Mail-Infrastruktur über ein Gateway an D anzuschließen (siehe Abbildung 2). Das Gateway baut zum einen einen sicheren Kommunikationskanal zum Diensteanbieter auf und bildet zum anderen die internen -Adressen auf die zugehörigen D -Adressen und umgekehrt ab. D Gateway Gateway Abbildung 2: Sichere Kommunikation über D mit Gateway-Anschluss 2.2 Nachweis der eigenen Identität Ähnlich dem Bereich der sicheren elektronischen Kommunikation sind auch unterschiedliche Verfahren und Lösungen entwickelt worden, um online gegenüber Dritten seine Identität nachweisen zu können. Per Benutzername und Passwort oder über Single Sign-on- Verfahren authentisieren sich die Nutzer zwar auf unterschiedlichsten Online-Portalen. Oft müssen aber bei der ersten Registrierung zusätzliche Daten zur Person angegeben werden, die sich diese jedoch nicht einfach verifizieren lassen

8 Der Identifizierungsdienst der D erlaubt es, gezielt geprüfte Identitätsdaten an andere D -Nutzer zu übermitteln. Für jedes Identitätsdatum wird die Verifikationsstärke und der Zeitpunkt der Verifikation durch den Diensteanbieter vermerkt, so dass die Empfänger der Identitätsdaten selbst prüfen können, ob sie den Daten vertrauen möchten. Da die an den Empfänger übermittelten Identitätsdaten vom D -Diensteanbieter des Nutzers qualifiziert signiert worden sind, kann der Empfänger diese Angaben auch archivieren und so wiederum Dritten nachweisen, dass bspw. eine Person zu einem gewissen Zeitpunkt volljährig war. Der Nutzer kann die Daten, die übertragen werden sollen, entsprechend der jeweiligen Antwort filtern und so z. B. nur die Bestätigung Über 18 Jahre versenden, statt ein Geburtsdatum angeben zu müssen. Neben den Pflichtattributen einer natürlichen Person wie bspw. Name, Geburtsdatum, Wohnort etc. können auch andere Attribute mittels Identifizierungsdienst übermittelt werden. So unterstützt der Identifizierungsdienst auch die zuverlässige Identifizierung von juristischen Personen, da in vielen Geschäftsvorfällen eben nicht die persönlichen Angaben eines Mitarbeiters, sondern die Angaben zum Unternehmen selbst benötigt werden. Weder für den Versand noch für den Empfang von Identitätsdaten wird eine spezielle Hardoder Software-Lösung vorausgesetzt. Der Nutzer muss sich lediglich mit dem Anmeldeniveau hoch an seinem D -Account angemeldet haben. Die Identitätsdaten werden in einer D sowohl als XML-Datenstruktur als auch in einem PDF-Dokument an den Empfänger übertragen, so dass die Daten nicht nur von großen Organisationen automatisiert ausgewertet, sondern auch von Bürgerinnen und Bürger ohne spezielle Software-Anwendungen eingesehen werden können. 3 Anträge per D im Rahmen der EU- Dienstleistungsrichtline Mit der EU-Dienstleistungsrichtlinie, die bis Ende 2009 in deutsches Recht umgesetzt sein muss, wird die Möglichkeit der elektronischen Kommunikation für die Behörden zur Pflicht. Die Einhaltung von Fristen und die Nachweisbarkeit der Zustellung sind dabei zentral, insbesondere vor dem Hintergrund der vorgesehenen Genehmigungsfiktion, nach der Anträge als genehmigt gelten, wenn nicht innerhalb einer bestimmten Frist eine Antwort beim Antragsteller vorliegt. D bietet hier eine einfach umzusetzende Lösung: D bietet sich aufgrund der geringen technischen Einstiegshürden für die Nutzer und den einfachen Integrationsmöglichkeiten in bestehende Infrastrukturen insbesondere für die unstrukturierte Kommunikation zwischen Bürger und Verwaltung bzw. Wirtschaft und - 8 -

9 Verwaltung an. Aber auch für die verwaltungsinterne Kommunikation können D s dort eingesetzt werden, wo bislang noch nicht vertraulich, verbindlich und/oder nachvollziehbar auf elektronischem Weg kommuniziert werden kann. Im Folgenden soll am Beispiel eines Antragsverfahrens eine mögliche Integration der De- Mail vorgestellt werden. Einheitlicher Ansprechpartner (EA) FMS D Dienstleister (DL) Internet Zuständige Behörde(n) (ZB) Abbildung 2: Beispielhafte Integration von D in einem Antragsverfahren Der Dienstleister (DL) stellt seinen Antrag online über einen Formularserver an den einheitlichen Ansprechpartner (EA). Der DL trägt unter anderem seine D - Adresse ein, über die er im weiteren Verfahren kommunizieren möchte. Alternativ kann ein Antrag auch direkt per D gestellt werden. Der EA prüft den Antrag des DL und veranlasst dessen Bearbeitung. Nach erfolgter Bearbeitung des Antrags erstellt der EA einen (gegebenenfalls qualifiziert signierten) elektronischen Bescheid und sendet diesen per D - Einschreiben an den DL. Der EA erhält eine qualifiziert elektronisch signierte Zustellbestätigung vom Diensteanbieter des DL; sie enthält den Zeitpunkt des Eingangs im Postfach des Empfängers und den Hashwert des Bescheids. Der EA - 9 -

10 kann nun Dritten gegenüber nachweisen, dass der Bescheid zu einem bestimmten Zeitpunkt im Zugangsbereich des DL eingegangen ist. Weitere Funktionalitäten von D vereinfachen den Antragsprozess auf beiden Seiten, zum Beispiel: Der DL kann über den Identifizierungsdienst der Bürgerportale, falls erforderlich, eine Identitätskarte (D -Ident) mit bestätigten Angaben zu seinem Unternehmen an den EA senden. Mit D -Einschreiben wird neben der Zustellbestätigung auch eine qualifiziert elektronisch signierte Versandbestätigung für den EA erzeugt. Ruft der DL den Bescheid aus seinem Postfach ab, wird die Gültigkeit der qualifizierten Signatur automatisch überprüft. D kann darüber hinaus für alle weiteren Kommunikationsschritte bei der Bearbeitung des Antrags verwendet werden, wie Rückfragen, Anmerkungen und Weiterleitungen. 4 Zusammenfassung: D im Rahmen der EU- Dienstleistungsrichtlinie Mit den Diensten des Projekts Bürgerportale, insbesondere durch den Postfach- und Versanddienst, soll die Vertraulichkeit, Verbindlichkeit und die Nachvollziehbarkeit der Zustellung aus der papiergebundenen Kommunikation in den elektronischen Raum übersetzt werden: Nutzer können existierende Client-Anwendungen wie Webbrowser und -Client für den Versand und Empfang von sicheren s ( D s ) nutzen. Das Adressformat ermöglicht eine einfache und eindeutige Adressierung. D - Adressen sind leicht von anderen Internet-Adressen zu unterscheiden und hinter jeder D -Adresse steht eine zuverlässig erhobene Identität. Integritätsschutz und Maßnahmen zum Schutz der Vertraulichkeit werden für die Kommunikation innerhalb des D -Verbundes automatisch ohne notwendige Nutzerinteraktion durchgeführt. Wenn diese standardmäßigen Sicherheitsmaßnahmen nicht ausreichen, kann die Nachrichten zusätzlich Ende-zu-Ende verschlüsselt und/oder (qualifiziert) signiert werden

11 Versand- und Zustellbestätigung ermöglichen den qualifiziert signierten Nachweis des Versand-/Zustellungszeitpunkts und des Inhalts der übermittelten Nachricht. Mit der Zustellbestätigung kann nachgewiesen werden, dass die Nachricht ab einem bestimmten Zeitpunkt im Zugriffsbereich des Empfängers lag. Eine gegenseitige Identifizierung der Kommunikationspartner ist über den Identifizierungsdienst möglich. Vergleichbare Dienste wie D sollen zukünftig nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen EU-Ländern angeboten werden. Dazu sollen die technischen Spezifikationen in internationale Standardisierungsgremien eingebracht und die gesetzlichen Grundlagen auf die europäische Ebene gehoben werden. Aber auch ohne entsprechende europäische Regelungen ermöglicht D eine sichere, verbindliche und nachweisbare elektronische Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern, der Wirtschaft und der Verwaltung, also auch zwischen Dienstleister und EA. Ausländische Dienstleister müssen sich hierfür lediglich bei einem D -Diensteanbieter registrieren lassen und einen Account einrichten