Verwissenschaftlichung der Politik? Zur neuen Rolle von Expertenkommissionen

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1 Verwissenschaftlichung der Politik? Zur neuen Rolle von Expertenkommissionen In den sozialwissenschaftlichen Steuerungsdiskursen besteht seit längerem Konsens, dass nach Ergänzungen und Alternativen zu den überlasteten staatlichen Handlungssystemen Ausschau zu halten ist. Gesellschaftliche Organisationen, Verbände aber auch wissenschaftliche Experten erscheinen in dieser Perspektive als zusätzliche Ressourcen, mit denen neue Handlungsoptionen erschlossen werden können. Kommissionen wie etwa das Bündnis für Arbeit oder die Hartz- und die Rürupkommission wurden denn auch folgerichtig von der rot-grünen Bundesregierung in einem hohen Maße bei zentralen strategischen Fragen eingesetzt. Angefordert wird von der Regierungspolitik ein innovativer Konsens und eine neue, ergebnisorientierte Dialogkultur zwischen Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und kritischer Öffentlichkeit (Steinmeier 2001: 265), die über die klassischen Netzwerke zwischen Ministerialbürokratien und Verbandsexperten in spezifischen und zumeist abgeschotteten Politikarenen hinausgeht und offener angelegt sein sollte. Inzwischen finden sich in fast allen Politikfeldern (von der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik bis hin zur Wirtschafts- und Forschungs- sowie der Zuwanderungspolitik) auch Bündnisrunden und Expertenkommissionen, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen Staat, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft auszeichnen. In der Berliner Räterepublik (Heinze 2002) hat sich der Verbände- und vor allem der Firmenlobbyismus weiter ausgedehnt; manche Kommentatoren sprechen schon der fünften Gewalt (Wagner, J. 2003; vgl. auch Niejahr/Pörtner 2002). Im Folgenden soll diskutiert werden, ob das Bündnis für Arbeit für einen innovativen Konsens steht oder ob es ein Lehrstück für Reformunfähigkeit in Deutschland ist. Das Bündnis war aus sozialwissenschaftlicher Sicht der Versuch, das in unserem Verbändewesen akkumulierte soziale Kapital zur Aushandlung institutioneller Reformen in der Beschäftigungspolitik zu nutzen (vgl. Heinze/Streeck 2000). Die formelle Federführung hatte das Bundes- ZSR, 50. Jahrgang (2004), Heft 1-2, S

2 kanzleramt; in einer Steuerungsgruppe fielen die zentralen Entscheidungen darüber, welches Thema wann in welcher Form behandelt werden sollte. Zugearbeitet wurde der Steuerungsgruppe durch eine Benchmarking- Gruppe und verschiedene Arbeits- und Expertengruppen. Zunächst sollte auch im Bündnis ein systematischer Vergleich mit vergleichbaren Ländern durchgeführt werden, um daraus Anregungen für den Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland zu gewinnen. Schon in der Frühphase gab es allerdings deutlich unterschiedliche Wahrnehmungen über die Situation des Standortes und auch heute haben wir noch nicht eine gemeinsame Krisendeutung der zentralen politischen Akteure. Diese für konsensorientierte Abstimmungsprozesse nicht gerade förderliche Diagnose sollte durch die Erstellung der Benchmarking-Studie strukturell verändert werden, um über eine gemeinsame Situationseinschätzung auch die Problemlösungsressourcen zu erhöhen (vgl. Eichhorst et al. 2001, Heinze/Streeck 2003). Innerhalb der Wissenschaftlergruppe (besetzt sowohl mit Experten, die von den Tarifverbänden vorgeschlagen wurden, als auch mit unabhängigen Wissenschaftlern) konnte bei den meisten Problembestimmungen durch die umfangreichen Aufbereitungen und Analysen relativ schnell Konsens erzielt werden. Die Konflikte traten in dem Moment auf, als die Gewerkschaften und die Spitzenverbände der Wirtschaft die Arena betraten und die wissenschaftlichen Analysen in ihre Organisationsstrategien und -taktiken einbauen wollten. Gerade weil manche der Situationseinschätzungen nicht in das klassische Argumentationsreservoir passten, sperrte man sich in vielen Einzelfragen beziehungsweise forderte Gegengutachten, alternative Formulierungen etc. ein. So wurde der für eine konzertierte Politik zur Linderung der Beschäftigungskrise notwendige Deutungsprozess künstlich verlängert und die bestehenden Gräben lediglich teilweise und wenn, dann auch eher politisch-symbolisch verdeckt. Zwischen 1999 und 2001 hat sich die Bündnisarbeit in den verschiedenen Arbeits- und Expertengruppen oberflächlich betrachtet zunehmend stabilisiert, und es gab auch einige medienwirksame Bündnisrunden mit den Spitzenvertretern der jeweiligen Institutionen, ohne dass hierdurch jedoch wesentliche Impulse für eine Veränderung der Arbeitsmarktlage gegeben worden wären. Ende 2001/Anfang 2002 wurde das Bündnis noch einmal durch das Aufbrechen grundlegender Konflikte zwischen dem Bundeskanzler und Teilen der Gewerkschaftsführung verunsichert, ging dann aber relativ geräuschlos in die Periode des Wahlkampfs über, in dem das Bündnis auch bedingt durch die 52

3 Verwissenschaftlichung der Politik? Zur neuen Rolle von Expertenkommissionen Einsetzung der Hartz-Kommission keine strategische Bedeutung mehr hatte. Es gab zwar im März 2003 noch ein offizielles Bündnistreffen, aber nachdem zum wiederholten Mal die Tarifparteien ihre jeweiligen Forderungen vorgestellt hatten, erklärte der Bundeskanzler, dass es wenig Sinn mache, diese Bündnisrunden zu verlängern und die Bundesregierung ihre Verantwortung selbst wahrnehmen werde. Wenig später wurde die Agenda 2010 präsentiert und vom "Bündnis für Arbeit" spricht seitdem auf der politischen Bühne niemand mehr, auch wenn es offiziell nicht beendet wurde. Mit dem Scheitern des Versuchs eines tripartistischen Konsenses zur Modernisierung des deutschen Arbeitsmarktes und der sozialen Sicherungssysteme endete auch in Deutschland das Jahrhundert des Korporatismus ( No longer the Century of Corporatism ; vgl. Streeck 2003) und es wird vor allem den Gewerkschaften in den nächsten Jahren schwer fallen, als ernsthafter Player auf Bundesebene wieder mitzuspielen. Das Bündnis für Arbeit markiert keinen Bruch mit der traditionellen Tarif- und Beschäftigungspolitik in Deutschland, sondern vielmehr bestätigt sich die Kontinuitätsthese. Ein markanter Wandel in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ist nicht zu verzeichnen, von einer aktivierenden und darüber hinaus an einem innovativen Konsens orientierten Regierungspolitik kann nicht gesprochen werden. Der Verlauf des Bündnisses markiert zwar in einzelnen Themenbereichen eine tendenzielle Abkehr von den klassischen Organisationsprämissen und Leitlinien, allerdings gibt es keine grundlegende institutionelle Reform, die auf das Bündnis zurückgeführt werden könnte. Demgegenüber bestärkten die Bündnisrunden eher die These, dass sich der Organisationszweck gerade von gesellschaftlichen Großorganisationen weitgehend auf die Absicherung des Erreichten beschränkt und so soziale Schließungsmechanismen reproduziert werden. Der Vorwurf des Strukturkonservatismus sozialer Pakte ist also nicht unbegründet, das System organisierter Interessen ist in hohem Maße gegenwartsfixiert und an den etablierten Organisationslogiken orientiert. Die im Herbst 1998 angedachte integrierte Lösung des Beschäftigungsproblems über ein Bündnis für Arbeit gelang also im Gegensatz zu kleineren westeuropäischen Ländern in der Bundesrepublik nicht. Politische Austauschprozesse, wie sie in den Zielvorstellungen des Bündnis genannt wurden, sind anscheinend aufgrund der Routinen und Logiken der abgeschotteten, segmentierten Arenen in einzelnen Politikfelder kaum zu überwinden. 53

4 Erst mit der massiven Organisationskrise bei der Bundesanstalt für Arbeit kehrte das eigentliche Thema des Bündnisses, nämlich der Abbau der Massenarbeitslosigkeit, auf die politische Bühne mit einem neuen Verhandlungsnetzwerk, der Hartz-Kommission, zurück. Hier belebte man aufgrund der negativen Erfahrungen der Konsenskooperation mit den Verbänden eher wieder eine hierarchische Steuerung unter Quasibeteiligung der Verbände und setzte vor allem auf vertrauliche und geräuschlose Verhandlungsrunden. Wie auch später in der Rürup-Kommission spielen wissenschaftliche Experten und auch wissenschaftliche Expertisen in diesen Kommissionen durchaus eine große Rolle und können durch ihre Autoritätsfunktion sowohl mithelfen, zentrale Probleme zu diagnostizieren als auch im Diskussions- und Deutungsprozess Schiedsrichterfunktionen auszuüben (vgl. u.a. Wewer 2003, Wagner, G. 2003, Schmid 2003). Da Politiker wie kaum eine andere Berufsgruppe ständig unterschiedlichen Ratschlägen (sei es aus der eigenen Partei, nahestehenden Verbänden oder auch den Medien) ausgesetzt sind, ist diese Funktion für Wissenschaftler nicht leicht wahrzunehmen. Wissenschaftliche Politikberatung kann diese Aufgabe nur dann erfüllen, wenn sie sich intensiv mit den Strukturen des politisch-administrativen Systems und den Präferenzen der Akteure sowie den politischen Entscheidungszyklen beschäftigt hat. Nur eine so aufgeklärte Wissenschaft ist wirklich in der Lage, Politikentscheidungen mitzugestalten. Angesichts der hektischen Aktivitäten auf der Baustelle Sozialstaat hat sich aktuell in Deutschland der Korridor für Politikberatung geöffnet. Die Vielzahl von Expertenkommissionen und die gleichzeitig geringe Anzahl politischer Innovationen verweisen allerdings auch auf die Gefahr, dass diese politische Strategie ihre Steuerungskraft einbüßt. Literaturverzeichnis Eichhorst, Werner; Profit, Stefan; Thode, Eric (2001): Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Berlin/Heidelberg: Springer. Heinze, Rolf G. (2002): Die Berliner Räterepublik. Viel Rat wenig Tat? Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Heinze, Rolf G.; Streeck, Wolfgang (2000): Institutionelle Modernisierung und Öffnung des Arbeitsmarktes: Für eine neue Beschäftigungspolitik, in: Jürgen Kocka; Claus Offe (Hg.), Geschichte und Zukunft der Arbeit. Frankfurt/New York: Campus,

5 Verwissenschaftlichung der Politik? Zur neuen Rolle von Expertenkommissionen Heinze, Rolf G.; Streeck, Wolfgang (2003): Optionen für den Einstieg in den Arbeitsmarkt oder: Ein Lehrstück für einen gescheiterten Politikwechsel, Vierteljahreshefte für Wirtschaftsforschung 1: Niejahr, Elisabeth; Pörtner, Rainer (2002): Joschka Fischers Pollenflug und andere Spiel der Macht: Wie Politik wirklich funktioniert. Frankfurt: Eichborn. Schmid, Josef, (2003): Zwischen Expertenherrschaft und Minensuche, in: attempto. Forum der Universität Tübingen 15: Steinmeier, Frank Walter, (2001): Konsens und Führung, in: Franz Müntefering; Matthias Machnig (Hg.): Sicherheit im Wandel. Berlin: Vorwärts Verlag, Streeck, Wolfgang (2003): No Longer the Century of Corporatism: Das Ende des Bündnisses für Arbeit. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln, Working Paper 03/4, Mai Wagner, Gert, (2003): Politikberatung altbekannt und groß in Mode?, in: attempto. Forum der Universität Tübingen 15: 4-5. Wagner, Joachim (2003): Die fünfte Gewalt, in: Die Zeit vom Wewer, Göttrik (2003): Politikberatung und Politikgestaltung, in Klaus Schubert; Nils C. Bandelow (Hg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse. München: Oldenbourg, Anschrift des Autors: Prof. Dr. Rolf G. Heinze Ruhr-Universität Bochum Fakultät für Sozialwissenschaft Universitätsstr Bochum 55