Die nichtbundeseigenen Eisenbahnen brauchen eine solide Grundfinanzierung

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1 Die nichtbundeseigenen Eisenbahnen brauchen eine solide Grundfinanzierung ihrer Schienennetze Januar 2010 Kurzfassung - Die zentralen Aussagen im Überblick Mit der deutschen Bahnreform und den Änderungen des europäischen Rechtsrahmens für die Eisenbahnen sind die öffentlichen Infrastrukturen der bundeseigenen und der nichtbundeseigenen Eisenbahnen (NE) gleichgestellt. Neben den Trassenentgelten erhalten die Bundeseisenbahnen Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt. Sie belaufen sich derzeit auf ca. 4 Milliarden Euro pro Jahr, davon allein 2,5 Milliarden Euro zur Erhaltung des Bestandsnetzes. Für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen besteht keine geregelte Finanzierungsgrundlage. Die Trassenentgelte der Nutzer decken insbesondere bei Strecken, die ausschließlich im Güterverkehr genutzt werden, nur einen geringen Teil der Kosten. Die freiwilligen Investitionszuschüsse der Länder sind in den vergangenen Jahren fast überall massiv gekürzt, in einzelnen Fällen sogar vollständig gestrichen worden. Die Existenz der Infrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen ist deshalb in vielen Regionen ernsthaft gefährdet. Der immense volkswirtschaftliche Nutzen dieser Infrastrukturen ist unbestritten. Sie sind aus wirtschafts-, struktur-, umwelt- und regionalpolitischen Gründen unverzichtbar. Der Bund hat in den zurückliegenden Jahren einen gemeinsamen Ordnungsrahmen für alle Bahnen geschaffen. Eine solide Finanzierungsgrundlage für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen besteht jedoch nach wie vor nicht. Der Bund ist in der Pflicht, diese Lücke zu schließen und die Grundfinanzierung des Infrastrukturbestandes der nichtbundeseigenen Eisenbahnen sicherzustellen. Hierzu ist jährlich ein Betrag von 150 Millionen Euro erforderlich. Mit der Ankündigung, die rechtlichen Voraussetzungen für die Finanzierung nichtbundeseigener Eisenbahninfrastruktur für die Einbindung in das Schienengüterfernverkehrsnetz schaffen zu wollen, hat die Koalition ein positives Signal für den Einstieg in die NE-Infrastrukturfinanzierung gesetzt. Mit einem Infrastrukturförderprogramm für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen kann der in der Koalitionsvereinbarung formulierte politische Willen am zügigsten umgesetzt werden. Danach muss für die gesamte NE-Infrastruktur eine solide Finanzierungsgrundlage geschaffen werden.

2 2 Die nichtbundeseigenen Eisenbahnen brauchen eine solide Grundfinanzierung ihrer Schienennetze Die Eisenbahninfrastruktur der nichtbundeseigenen Eisenbahnen (NE) steht aktuell vor kaum lösbaren finanziellen Problemen. Eine Finanzierungsgrundlage bestand und besteht nicht. Mit den Änderungen des nationalen und des europäischen Ordnungsrahmens wurden die NE in den vergangenen Jahren den Eisenbahnen des Bundes gleichgestellt. Dabei hat der Gesetzgeber zahlreiche aufwandsrelevante Änderungen des Ordnungsrahmens beschlossen und den NE zusätzliche öffentliche Pflichten auferlegt, ohne die damit verbundenen finanziellen Lasten auch nur ansatzweise abzudecken. Für die laufende Legislaturperiode wurde eine weitere Überarbeitung des Regulierungsrechts, insbesondere im Hinblick auf die Einführung einer Anreizregulierung für Trassen- und Stationspreise, angekündigt. Gleichzeitig sind die verfügbaren Mittel aufgrund bundespolitischer (Regionalisierungsmittel, Gemeindeverkehrsfinanzierungs- bzw. Entflechtungsgesetz) und landespolitischer Entscheidungen (Kürzungen von originären Landesmitteln zur NE-Finanzierung) bereits seit mehreren Jahren rückläufig und auf längere Sicht weiter gefährdet. Ohne eine sachgerechte Konsolidierung der Finanzierung sind massive Rückschnitte im Bestand der NE-Infrastrukturen bis hin zur vollständigen Aufgabe zu erwarten. Wirtschaft und Gesellschaft brauchen qualitativ hochwertige NE-Infrastrukturen Mit mehr als km Betriebsstreckenlänge bewirtschaften die NE etwa 11 Prozent des Eisenbahnnetzes in Deutschland. Etwa 65 % der NE-Schienenwege werden ausschließlich vom Güterverkehr genutzt. Zur öffentlichen NE-Infrastruktur zählen darüber hinaus auch die Gleisanlagen der See- und Binnenhäfen mit einer Gleislänge von ca km. Die nichtöffentlichen Eisenbahninfrastrukturen der Werks- und Industriebahnen sind hierbei nicht berücksichtigt. Die NE-Infrastrukturen sind aus vielerlei Gründen unverzichtbar. Sie spielen genauso wie die Infrastrukturen der Bundeseisenbahnen eine zentrale Rolle bei der Umsetzung wichtiger allgemeiner bundespolitischer Ziele. Sie sind aber auch für die Bundesländer und zahlreiche kommunale Gebietskörperschaften von hervorragender Bedeutung, wenn es um die Umsetzung landesplanerischer und regionalpolitischer Zielsetzungen geht. Sie sichern bei vergleichsweise niedrigen Kosten die räumliche Erschließung durch die Schiene in vielen Regionen Deutschlands. Sie garantieren den Verkehrsbetrieb auf der letzten Meile und damit eine hohe Auslastung des Hauptstreckennetzes. Der Bestand des Einzelwagenverkehrs wäre ohne die Sammel- und Verteilmöglichkeiten, die die nichtbundeseigene Eisenbahninfrastruktur bietet, stark gefährdet. Sie bieten in manchen Regionen kurzfristig Alternativrouten zu den an Kapazitätsgrenzen stoßenden Bundesschienenwegen

3 3 Sie gewährleisten die Mobilität auch und vor allem in Ballungsräumen und in dem auf die Zentren bezogenen Verkehr. Sie tragen mit einer großen Anzahl von Gleisanschließern flächendeckend zur Sicherung und Weiterentwicklung zahlreicher Wirtschaftsstandorte bei. Sie entlasten die bereits jetzt in vielen Regionen überlastete und weder kurznoch langfristig erweiterbare Straßeninfrastruktur. Sie garantieren möglichst umweltschonenden Verkehr und leisten einen wichtigen Beitrag zu dem für nachfolgende Generationen unverzichtbaren Klimaschutz. Zu beachten ist auch, dass nichtbundeseigene Eisenbahninfrastrukturunternehmen seit der Bahnreform zur Stilllegung anstehende Strecken der Eisenbahnen des Bundes mit einer Gesamtlänge von knapp km übernommen haben. Nur so konnten Bestand und verkehrswirtschaftlicher Nutzen dieser Strecken für Bevölkerung und Wirtschaft der betroffenen Regionen langfristig gesichert werden. Die NE haben damit mehrfach unter Beweis gestellt, dass sie unter schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen angemessene und effiziente Lösungen zur Sicherung regional bedeutender Eisenbahninfrastrukturen entwickeln können. Die Existenz solcher Infrastrukturunternehmen ist aber zwingend an den Fortbestand der NE-Infrastrukturen gebunden. Die öffentliche Infrastrukturfinanzierung benachteiligt die nichtbundeseigenen Eisenbahnen eklatant Die Finanzierungsverantwortung des Bundes für die Infrastrukturen der Eisenbahnen des Bundes ist im Grundgesetz verankert und bundesgesetzlich im Bundesschienenwegeausbaugesetz (künftig ggf. Bundesschienenwegegesetz) geregelt. Die Finanzierung der Straßen wird je nach Kategorie von Bund, Ländern oder kommunalen Gebietskörperschaften sichergestellt. Eine in Art und Umfang mit diesen gesetzlichen Regelungen auch nur annähernd vergleichbare Finanzierungsgrundlage für Infrastrukturen der NE (unter Einschluss der von der DB gepachteten Strecken) existiert bislang nicht. Die Finanzierungsverantwortung liegt hier direkt bei den Unternehmen. Dies ist eine massive Benachteiligung der nichtbundeseigenen Eisenbahnen, obwohl sie ansonsten in dem durch die Bahnreform geschaffenen Ordnungsrahmen den Bundeseisenbahnen gleichgestellt sind. NE-Infrastrukturen sind substanziell gefährdet Zwar stellen einzelne Bundesländer Mittel aus dem Entflechtungsgesetz (früher GVFG), aus dem Regionalisierungsgesetz (beide ausschließlich für den SPNV) oder auch aus den Landeshaushalten (Oberbauprogramme) für die Eisenbahninfrastruktur von NE-Bahnen bereit. Eine verlässliche Finanzierungsgrundlage ist hieraus aber nicht abzuleiten, zumal die Länder hierzu nicht verpflichtet sind. Im Gegenteil: In den vergangenen Jahren sind diese Mittel fast überall gekürzt, in einzelnen Fällen sogar vollständig gestrichen worden. Bei Strecken mit regelmäßiger Nutzung im Personenverkehr können vielfach noch nennenswerte Beiträge zur Deckung der laufenden Kosten für Infrastrukturbetrieb und -instandhaltung erwirtschaftet werden. Bei schwächer frequentierten Strecken sind die Unternehmen schon bei den laufenden Kosten auf den Verlustausgleich ihrer Eigentümer (meistens Länder und kommunale Ge-

4 4 bietskörperschaften) angewiesen, wenn nicht auf Verschleiß gefahren werden soll. Dies trifft fast immer bei den reinen Güterverkehrsstrecken zu. Ersatz- und Modernisierungsinvestitionen sind unter diesen Rahmenbedingungen unternehmerisch kaum zu schultern. Sie werden deshalb häufig mit erheblicher Verzögerung realisiert. Zwangsläufig weist die Eisenbahninfrastruktur der NE daher in vielen Fällen erhebliche Investitionsrückstände auf, die sich in eingeschränkter Verfügbarkeit und/oder hohen Betriebskosten niederschlagen. Schon in den vergangenen Jahren wurden deshalb NE-Strecken in einigen Regionen Deutschlands stillgelegt. Angesichts der unsicheren Finanzierungslage sind zahlreiche substanzielle Rückschnitte des NE-Netzes vorprogrammiert. Die Regierungskoalition hat den dringenden Bedarf an einer Finanzierungsregelung für NE-Infrastrukturen politisch anerkannt Der Bund hat nach Art. 87e Abs. 4 GG zu gewährleisten, dass dem Wohl der Allgemeinheit beim Ausbau und Erhalt der Schieneninfrastruktur des Bundes Rechnung getragen wird. In ihrer Koalitionsvereinbarung für die 17. Legislaturperiode haben sich die Koalitionspartner grundsätzlich zur Finanzierung der Eisenbahninfrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen bekannt: Wir wollen die rechtlichen Voraussetzungen für die Finanzierung nichtbundeseigener Eisenbahninfrastruktur für die Einbindung in das Schienengüterfernverkehrsnetz schaffen. Die Koalitionsparteien erkennen damit an, dass eine verantwortungsvolle Eisenbahnpolitik zwingend eine Finanzierungsregelung für die betroffenen Eisenbahninfrastrukturen erfordert. Die Finanzierung der güterfernverkehrsrelevanten NE-Infrastruktur ist der Einstieg, nicht aber die vollständige Lösung der NE-Finanzierungsproblematik Laut Koalitionsvereinbarung sind zunächst die NE-Infrastrukturen einzubeziehen, die den Güterverkehr in das Schienengüterfernverkehrsnetz einbinden. Damit sind diejenigen NE-Infrastrukturen betroffen, auf denen Güterverkehre abgewickelt werden, die als Vor-, Nach- oder Hauptlauf in Transportketten des Schienengüterfernverkehrs eingebunden sind oder als Ganzzug des Fernverkehrs direkt zwischen zwei Standorten verkehren. Als Abgrenzungsmerkmal zwischen Nah- und Fernverkehr sollte der in verschiedenen anderen Regelungen 1 bewährte Maßstab einer Mindesttransportentfernung von 50 km zugrunde gelegt werden. Die Sicherstellung der Finanzierung dieser NE-Infrastrukturen wäre ein guter Auftakt dazu, eine stabile Finanzierungsgrundlage für die Eisenbahninfrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen insgesamt zu schaffen. Die konkreten Vorschläge des VDV zur Ausgestaltung der Finanzierungsregelungen beziehen sich deshalb zunächst nur auf die für den Schienengüterfernverkehr relevanten NE-Infrastrukturen entsprechend der Koalitionsvereinbarung. Darüber hinaus bleibt die Finanzierungsproblematik für die übrigen NE-Infrastrukturen unverändert bestehen. Diese können problemlos in die vorgeschlagenen Regelungen einbezogen werden. Die Verkehrs- 1 z. B. Regionalisierungsgesetz oder Umsatzsteuergesetz

5 5 politik muss zuvor die Voraussetzungen für eine gesamthafte Lösung der Finanzierungsprobleme für die NE-Eisenbahninfrastruktur schaffen. Aus Sicht des VDV soll der künftige Finanzierungsrahmen der NE mit dem der bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen vergleichbar sein. Die hierfür zu schaffenden gesetzlichen Grundlagen bedürfen jedoch einer sorgfältigen und voraussichtlich zeitaufwendigen Prüfung. Demgegenüber erfordert die prekäre Lage zahlreicher NE-Infrastrukturen schnelles Handeln. Der VDV schlägt deshalb ein zweistufiges Vorgehen vor, das zunächst eine möglichst kurzfristige Umsetzung des in der Koalitionsvereinbarung formulierten politischen Willens ermöglicht. Stufe 1: Richtlinie zur Förderung investiver Vorhaben zur Ertüchtigung und Anpassung der Eisenbahninfrastruktur nichtbundeseigener Eisenbahnen (NE- Infrastruktur-Förderprogramm) Angesichts des kurzfristigen Handlungsbedarfs schlägt der VDV dem BMVBS vor, noch im laufenden Jahr eine Förderrichtlinie zu erlassen. Das Förderinstrumentarium wäre im Rahmen eines Nachtragshaushaltes für den Bundeshaushalt 2010, spätestens aber im Rahmen des Bundeshaushaltes 2011 haushaltsrechtlich abzusichern. Die Förderrichtlinie sollte sich auf Investitionsvorhaben sowohl zur Erhaltung als auch zum Ausbau der Eisenbahninfrastruktur der nichtbundeseigenen Eisenbahnen beziehen, da in der Perspektive von erheblichen Zuwächsen im Schienengüterverkehr auszugehen ist. Dabei kann es sinnvoll sein, bereits vorhandene Infrastrukturkapazitäten nichtbundeseigener Eisenbahnen betrieblich und baulich anzupassen und zu nutzen. Der VDV empfiehlt eine Förderung auf dem Weg der Projektfinanzierung. Die nichtbundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen würden in diesem Rahmen Mittel für konkrete Projekte beantragen, die von einer vom Bund beauftragten Institution zu prüfen und ggf. auf der Grundlage von Finanzierungsvereinbarungen zu genehmigen wären. Analog zu den Regelungen für die bundeseigenen Bahnen sollte projektbezogen eine vollständige Finanzierung aus Bundesmitteln möglich sein. Stufe 2: Bundesgesetz zur Finanzierung der Infrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen ( NESchwAG ) Auf mittlere Sicht anzustreben wäre ein Zeitpunkt in der zweiten Hälfte der laufenden Legislaturperiode sollte die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur der nichtbundeseigenen Eisenbahnen in einem Bundesgesetz geregelt werden. Für die Erhaltung der NE-Infrastruktur sollte der Bund den Ländern im Rahmen dieses Gesetzes streng an den Förderzweck gebundene Mittel zur Verfügung stellen, die transparent und nachprüfbar einzusetzen sind. Die Mittel sollten den Ländern nach einem Schlüssel zugewiesen werden, der auf den Anteilen der Gleislängen der NE in den Bundesländern basiert und ggf. Zu- bzw. Abschläge für aufwandsrelevante Besonderheiten (hoher Anteil an Kunstbauten, elektrifizierte Strecken o. ä.) berücksichtigt. Das Gesetz sollte außerdem Vorgaben zur Mittelvergabe der Länder an die Eisenbahninfrastrukturunternehmen enthalten. Analog zu den outputorientierten Regelungen zwischen dem Bund und seinen Eisenbahnen sollte das Instrument der

6 6 Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung als verbindliche Vorgabe für die Finanzierung der Erhaltung der Bestandsnetze der NE festgeschrieben werden. Die Finanzierung von Bau- und Ausbauvorhaben wäre im Rahmen des Bundesgesetzes zur Finanzierung der Infrastrukturen der nichtbundeseigenen Eisenbahnen als Projektfinanzierung vorzusehen. Hierzu wären Finanzierungsvereinbarungen zwischen dem Bund und den jeweils betroffenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen abzuschließen. Aus Sicht des Bundes kann auf diesem Weg sichergestellt werden, dass nur solche Bau- und Ausbauvorhaben mit Bundesmitteln realisiert werden, die mit den Zielen des Bundesverkehrswegeplans vereinbar sind.