PPP als mögliche Beschaffungsalternative für eine Berufsschule

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1 PPP als mögliche Beschaffungsalternative für eine Berufsschule Was ist PPP? Reinhard Böllmann, BKPV Wie geht PPP als Beschaffungsmodell und worin liegt der Unterschied zum konventionellen Verfahren? Wann ist PPP möglicherweise das bessere Beschaffungsmodell?

2 1. Was ist PPP? (Beispiel 1 - Definition aus dem Bayer. Leitfaden) Grundidee in Großbritannien: - Gebäude nicht bauen und verwalten, sondern mieten; - Verantwortung beim Vermieter, bei Schlechtleistung Miete mindern. Aber: - Öffentliche Gebäude sind Sonderanfertigung, daher Langfristvertrag (Amortisation) - In Deutschland weg. Insolvenzrisiko des Privaten regelmäßig Bau im Eigentum der öff. Hand - Finanzierung für öffentliche Hand i.d.r. günstiger als für den Privaten Es bleibt: - Gesamtverantwortung des privaten Partners für Planung, Bau und Gebäude-Betrieb - Vergabe in einem einzigen, aber komplizierten und langwierigen Verfahren

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4 2. Vorab: Was heißt konventionelle Beschaffung? (Beispiel 2, Projektabwicklung) Entstanden mit der professionellen Staatsverwaltung: Planen Ausschreiben Überwachen. Hieraus konventionelles Beschaffungsmodell mit Ziel Wirtschaftlichkeit entwickelt: - Erst Planung optimieren und für alle Bieter einheitlich vorgeben für vergleichbare Angebote, - dann gewerkeweise, möglichst öffentlich, ausschreiben für maximalen Wettbewerb, - dabei Leistungen genau beschreiben und Bietern keine unüblichen Risiken überwälzen für scharf kalkulierte Preise, schließlich - Abrechnung nach nach tatsächlicher Leistung und Einheitspreisen damit nicht Luft bezahlt wird. D.h. der Bauherr braucht eine gewisse Fachkompetenz (so in VOB und HOAI-Leistungsbildern repräsentiert), wobei er ggf. die Zuarbeit von Freiberuflern einkaufen kann - der Bauherr muss fachlich in der Lage sein, das Freiberufler-Team über 9 Leistungsphasen konsequent zu führen.

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6 3. Was ist bei PPP anders? PPP ist in den Einzelheiten das Gegenteil vom konventionellen Verfahren: - die Planung wird den Bietern überlassen (deshalb kleiner Bieterkreis - wenig Wettbewerb, die Angebote sind nicht unmittelbar vergleichbar sondern bedürfen einer Wertungsmatrix) - Planung, Bau und Betrieb (ggf. incl. Baufinanzierung) werden kombiniert ausgeschrieben - Die Leistung wird nur funktional definiert, die Bieter übernehmen dabei die Durchführungsrisiken (aber auch nur soweit von ihnen zu beherrschen) - Bezahlt wird ein Festpreis (ggf. mit Bonus / Malus an die Leistungsqualität angepasst). Ablauf des Vergabeverfahrens: (Beispiel 3 Schemaablauf PPP-Ausschreibung) - öff./eu-weiter Teilnahmewettbewerb (Bewerberauswahl nach Leistungsfähigkeit), - Erstes Angebot, Rückfragen, Aufklärungsgespräche, erste Bewertung - Überarbeitung der Angebote (nach Verfahrensschritten / Verbesserungsbedarf) - Verhandlungen und abschließende Wertung, Vertragsschluss. Zeitbedarf Vorbereitung ca. 1/2 Jahr, Wettbewerb ca. 3/4 Jahr

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8 Auch bei PPP wird ausgeschrieben und überwacht (Beispiel 4, Ablauf PPP/konventionell) aber - Der Planungsprozess (schrittweises Optimieren) ist ins Verhandlungsverfahren integriert, - auch Planung und Betrieb sind in den Wettbewerb einbezogen. Das Verfahren und der Vertrag sind dadurch extrem komplex und stehen und fallen mit der Erfahrung der nowendigen externen Berater. Man muss an alles vorher denken (z.b. was der Hausmeister zu tun hat, wird nicht spontan angeschafft, sondern steht im Vertrag). Die Vorbereitung und Durchführung der Vergabe erfordern auch vom Auftraggeber hohen Einsatz. Nur um einen Eindruck zu bekommen ohne Detailvertiefung - einige Beispiele Beispiel 4a) Inhalte der Funktionalausschreibung Beispiel 4b) Checkliste Vertragsinhalte Beispiel 4c) Wertungsmatrix

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14 Muss man immer das volle PPP-Programm durchführen, oder genügen auch Teile, z.b. - Pauschalpreisvergabe (Mengenrisiko bei der Firma), - Generalunternehmerausschreibung (GU, Koordination bei der Firma), - Funktionalausschreibung (Planung bei der Firma), (getrennte Begriffe, bei Funktionalausschreibung aber miteinander verknüpft)? Nein, entweder konsequent konventionell oder konsequent PPP, denn der Gesetzgeber hat in GWB und VOB die gewerkeweise Vergabe als gezielte Förderung des Mittelstands vorgeschrieben, Ausnahmen sind nur aufgrund der Aufgabenstellung im Einzelfall zulässig (z.b. bei Heizkraftwerk GU wegen Verknüpfung von Bau und Anlage). Die systemspezifischen Vorteile von Generalunternehmer Funktionalausschreibung mit Pauschalvertrag können nicht als Begründung herangezogen werden. Nur beim vollständigen PPP wird angenommen, dass das Modell als Ganzes eine wirtschaftliche Alternative zur gewerkeweisen Vergabe und zulässig ist (vorausgesetzt, dass die Randbedingungen im konkreten Fall wirtschaftliche Vorteile von PPP erwarten lassen).

15 4. Wann ist PPP möglicherweise das bessere Beschaffungsmodell? (Beispiel 5 - Vorteile von PPP laut Literatur, sog. Effizienztreiber ), a) U.E. zentrale Chancen und Risiken: - Funktionalausschreibung: Es planen die selben Architekten wie bei der öffentlichen Hand sonst auch, aber unter der Fuchtel des Bauunternehmers, daher kostenbewußter. (Anmerkung: Beim konventionellen Bauen wurde die kostenmäßige Optimierung meist gar nicht verlangt. Die öffentliche Hand muss wirtschaftlich handeln, doch Wirtschaftlichkeit ist nur ein Ziel unter mehreren). - Lebenszyklusbetrachtung: Der Gebäudebetrieb, der insgesamt mehr kostet als der Bau, wird in die Betrachtung einbezogen; Das fehlt bei der bloßen GU-Vergabe (der GU könnte auf Kosten des Betriebs billig bauen). Die Folgekosten werden transparent, aber auch fix (kein Sparen auf Kosten des Bauunterhalts mehr die Nutzer sind damit zufriedener). - Wettbewerb ist geboten, aber durch das Verfahren begrenzt. (Wenn nur drei Angebote zur Wahl stehen und das billigste ist architektonisch das schlechteste, kommt man mit einer Wertungsmatrix zwar zu einer fehlerfreien Vergabeentscheidung, aber nicht zu einem zufriedenstellenden Vergabeergebnis.)

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17 b) Effektive Risikoverteilung (Beispiel 6 übertragbare / nicht übertragbare Risiken) Die Literatur macht ein Gewese über die richtige Risikoverteilung. Der Kern ist einfach: - Die Baudurchführungsrisiken (Kosten bauspezifischer Nachträge wegen unvollständiger / verspäteter Ausführungsplanung und Ausschreibung, nachlässiger Terminplanung und Koordination, fehlerhafter Nachtragsprüfung) können sinnvoll dem Auftragnehmer übertragen werden. - Andere Risiken nur, wenn sie kalkulierbar oder versicherbar sind, Risiken aus dem eigentlichen Bauherrnbereich kann der Private nicht wirtschaftlich übernehmen (z.b. Auslastungsrisiko -wird das Gebäude auf Dauer benötigt, Baugrund-/ Altlastenrisiken, Vandalismusrisiko etc. Sie bleiben in der Regel beim Auftraggeber, d.h. hier bietet PPP keinen Vorteil.

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19 Folgerung: Bei der Risikobetrachtung geht es (unausgesprochen) um Misstrauen gegenüber den Architekten. Das konventionelle Beschaffungsverfahren verlangt den Bauherrn mit Kompetenz - In Verbindung mit externen Architekten/Ingenieuren und ggf. Projektsteuerern die der Bauherr zu führen hat. D.h. das Hauptrisiko beim konventionellen Bauverfahren ist die Unfähigkeit des Bauherrn, das Team der Freiberufler richtig zusammenzustellen und zu führen (typisch für kleinere Gemeinden ohne eigene Baufachleute). - Ein Landkreis sollte vergleichbar einem staatlichen Bauamt - als Bauherr kompetent genug sein, um seine Baumaßnahme auch auf konventionellem Weg mit den entsprechenden Freiberuflern sachgerecht abwickeln zu können. - Die PPP-Ausschreibung verlangt aber noch mehr Fachkompetenz. Wer verhindert, dass der Auftraggeber mit ungeschickten Beratern ungeschickte Vergaben und Verträge macht, was sich erst nach Jahren herausstellt? - Auch PPP-Auftragnehmer bzw. ihre Architekten und Subunternehmer machen Fehler. Der Auftraggeber muss die Leistung überwachen, damit ggf. Fehler rechtzeitig korrigiert werden.

20 5. Entscheidungskriterien für oder gegen PPP (Beispiel 7, Wirtschaftlichkeitsvergleiche): a) Wirtschaftlichkeitsvergleiche Haushaltsrechtl. Voraussetzung: PPP darf nicht teurer sein als konventionelle Abwicklung. 3 Prüfungen vorgesehen: PPP-Eignungstest vorläufiger Wirtschaftlichkeitsvergleich endgültiger Wirtschaftlichkeitsvergl. Problem: Beim vorläufigen Wirtschaftlichkeitsvergleich nur sehr ungenaue Schätzung (höhere Mathematik mit Dunkelziffern), alles ist hinrechenbar, die Prüfung ergibt nicht selten hingerechnete oder gar falsche Zahlen. Dagegen abschließender Wirtschaftlichkeitsnachweis: Vergleich konkretes PPP-Angebot und Kostenberechnung (der Eigenerledigung = PSC). Nichts Besonderes bei jeder Vergabe muss der erwartete Preis vorher geschätzt werden (allerdings hier mit Barwertermittlung). Problem: wie bewertet man die Risiken, die der Private dem Bauherrn abnimmt?

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22 b) Bewertung der Risiken (Beispiel 8, Gegenüberstellung Schottischer Rechnungshof) Interessant werden die Risiken im Wirtschaftlichkeitsvergleich, denn Höhe der Risiken, die der Private der öffentlichen Hand abnimmt wird bei Wirtschaftlichkeitsvergleichen bewertet. Je nachdem, wie hoch man das Risiko einschätzt, wird PPP immer wirtschaftlicher. Woher Werte nehmen? Die Statistik ist für Einzelfälle nicht brauchbar, denn es geht hier wohlgemerkt um das Kompetenzrisiko des individuellen Bauherrn. Was nicht abgebildet ist: In jedem Fall muss der Auftraggeber sich intensiv um die Klärung der Vorgaben und um seine Belange kümmern, bei PPP noch vorausschauender. c) Zur anstehenden Entscheidung: (Beispiel 9, PPP-Eignungstest) Der alte Leitfaden sah vor, bei der Weichenstellung PPP-Eignungstest die Mehrkosten von PPP bei Finanzierung und Transaktion (Beraterkosten) gegen die bessere Bewältigung der Durchführungsrisiken durch den Privaten aufzurechnen. Jetzt differenzierter Kriterienkatalog, auf den Punkt gebracht:

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25 PPP lässt umso eher Vorteile erwarten, - je genauer sich die Anforderungen vorab definieren lassen (sonst kann man noch nicht ausschreiben), - je weniger künftige Änderungen zu erwarten sind (sonst kommen die Nachträge doch), - je marktgängiger die Leistung ist (Erfahrung und Standardisierung senken die Kosten), - je weniger der Auftraggeber die Kompetenz hat, die konventionelle Bauabwicklung zu beherrschen. Vorliegend sprechen folgende Voraussetzungen gegen PPP und für eine konventionelle Abwicklung: - Die Aufgabenstellung kann noch nicht abschließend formuliert werden, - Änderungen innerhalb der Vertragslaufzeit (andere Berufsbilder) sind sehr wahrscheinlich, - Schulbauten sind marktgängig, aber noch nicht in der speziellen Form als Berufsschule, - die Bauverwaltung des Landkreises muss über die Kompetenz zur konventionellen Abwicklung verfügen. (Anmerkung: Die nötige Personalkapazität für die Projektleitung muss immer auch bei PPP! vorgehalten werden. Die Personalkapazität für die Projektsteuerung Zuarbeit für die Projektleitung ist als freiberufliche Leistung einzukaufen ).