Seminar für Politische Wissenschaft Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn

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1 Seminar für Politische Wissenschaft Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn Propädeutikum 5667, Außenpolitik und Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland Dozent: Dr. Kinan Jaeger Wintersemester 2000/2001 Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland: Die Entstehung des Deutschen Grundgesetzes erneut vorgelegt von: Kathrin Bachem 1.Semester HF: Geschichte NF: Politikwissenschaft NF: Kath. Theologie Im Sand Bonn den

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung Die bedingungslose Kapitulation und Zersplitterung Besatzungsherrschaft statt Zersplitterung Die Konferenz von Potsdam als Grundstein für die Teilung Die weltpolitische Situation während der Entstehung des Grundgesetzes Die Londoner Sechs-Mächte-Konferenz und die Frankfurter Dokumente Die Beschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz in Koblenz ( ) und die Reaktion der Alliierten. Die Ministerpräsidentenkonferenz von Niederwald und das Verfassungskonvent von Herrenchiemsee. Die Konstituierung des Parlamentarischen Rates. Die Ausschussarbeit des Parlamentarischen Rates. Besondere Ausschüsse zur Konfliktbeseitigung. Die letzte Lesung im Hauptausschuss und die Ratifizierung des Grundgesetzes. Schlussteil Literaturverzeichnis Seite 3 Seite 3 Seite 4 Seite 5 Seite 6 Seite 7 Seite 8 Seite 9 Seite 10 Seite 10 Seite 13 Seite 13 Seite 15

3 3 1. Einleitung Neunzehnhundertneunundvierzig, nur vier Jahre nach der Übergabe aller Regierungsgewalt an die Alliierten durch die bedingungslose Kapitulation und trotz der vollständigen strukturellen und ideologischen Zerstörung, konnte Deutschland den ersten und wichtigsten Schritt auf dem Weg zur Wiedergewinnung staatlicher Souveränität tun. Wie aber konnte es dazu kommen? Zunächst sollen die Ziele der Alliierten bis 1949 überblicksartig dargestellt werden, bei der gerade die Politik Stalins und der daraus entstehende Gegensatz zwischen den Alliierten entscheidenden Einfluß auf die äußeren Umstände der Entstehung des Grundgesetzes hatte. Danach folgt chronologisch die Beschreibung der Arbeit des Verfassungskonventes von Herrenchiemsee und des Parlamentarischen Rates von seiner Konstituierung bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes am 8. Mai Obwohl das Grundgesetz von allen Beteiligten immer als Provisorium geplant war, sollte es für vierzig Jahre Bestand haben und nach der Wiedervereinigung Wieso also war die Deutsche Verfassung so erfolgreich, und welche Faktoren hatten ihren Anteil daran? Die Literatur zur Politik der Alliierten ist hauptsächlich gestützt auf Wolfgang Benz und Hermann Graml, zur Arbeit des Parlamentarischen Rates eignet sich besonders Der Parlamentarische Rat von Michael F. Feldkamp. 2. Die bedingungslose Kapitulation und Zersplitterung Bereits 1943, zwei Jahre vor dem tatsächlichen Kriegsende, zeichnete sich ein Sieg der alliierten Truppen ab, und die Siegermächte in spe begannen, sich über die Behandlung Deutschlands nach Kriegsende Gedanken zu machen. Im Januar des Jahres 1943 trafen sich der amerikanische Präsident Roosevelt und der britische Premierminister Churchill in der französischen Stadt Casablanca, um militärische Taktiken zu besprechen, wobei sie sich darauf einigten die bedingungslose Kapitulation zu ihrem gemeinsamen Kriegsziel zu machen. Nur durch die Auflösung aller Organe des dritten Reiches und die vollkommene Zerstörung der nationalsozialistischen Ideologie schien der Friede in Europa eine Chance zu haben. Zu diesem Zweck propagierte Roosevelt die Idee eines Völkerbunds, dessen Mitglied auch Deutschland werden sollte. Wenig später nahm auch Stalin diese Forderung in

4 4 die Liste der sowjetischen Kriegsziele auf. 1 Damit war es für Deutschland unmöglich geworden einen Sonderfrieden zu schließen und der erste Schritt auf dem Weg zur gemeinsamen Besatzung getan. Auf der ersten Konferenz der Großen Drei in Teheran vom 28. November bis zum 1. Dezember 1943 waren die Alliierten sich einig, daß Deutschland dauerhaft von Truppen besetzt werden müsse, und man erstellte den Plan der Aufteilung Deutschlands in mehrere kleinere Staaten, sowie die Entmilitarisierung aller Verbündeten Deutschlands um die Zerschlagung jeglichen Kriegspotentials zu gewährleisten. Außerdem wurde der Morgenthau Plan ausgearbeitet, der vorsah Deutschland vollständig in eine Agrargesellschaft umzuwandeln Besatzungsherrschaft statt Zersplitterung 1945 in Jalta wurde beschlossen, eine interalliierte Kontrollkommission zur Regelung der Besatzung einzusetzen und von Deutschland Reparationen zu fordern. Deutschland sollte keine Kriegsindustrie mehr besitzen und vollständig entnazifiziert und demokratisiert werden. Zwar bestätigten die alliierten Mächte die Aufteilung des Reiches, in mehrere deutsche Teilstaaten, doch war allen Staaten bereits im Laufe des Jahres 1944 bewusst geworden, daß diese Lösung niemandem Vorteile versprach. Die USA wünschten ein mittelstarkes Deutschland um den Völkerbund zu stärken und die europäischen Staaten in ein Gleichgewicht unabhängig von Großbritannien zu versetzen. Stalin hatte durch die Annexion aller an Deutschland grenzenden Staaten und die Besetzung der ostdeutschen Zone die Möglichkeit erkannt, ganz Deutschland zum Kommunismus zu bekehren. Dies war seiner Ansicht nach allerdings nicht möglich, wenn in sich in Deutschland kleine Staaten bildeten, die als Satellitenstaaten sehr bald bei den Westmächten Schutz suchen würden. Außerdem hatte auch Stalin erkannt, daß Deutschland die von ihm geforderten Reparationen nur als wirtschaftliche Einheit erbringen konnte. Churchill wollte die wirtschaftliche Einheit Deutschlands, da Deutschland immer ein starker Handelspartner Großbritanniens gewesen war, und er zudem fürchtete, daß ein wirtschaftlich schwaches Deutschland sich nicht ernähren könnte und von 1 Vgl.: Hermann Graml, Zwischen Stalingrad und Währungsreform Formative Jahre für eine neue Gesellschaft in Deutschland, in: Heinrich Oberreuter, Jürgen Weber, Freundliche Feinde? Die Alliierten und die Demokratiegründung in Deutschland, München, 1996, S Vgl.: Boris Meissner, Die Frage der Einheit Deutschlands auf den Alliierten Kriegs- und Nachkriegskonferenzen, in: Boris Meissner (Hrsg.), Die Deutschlandfrage von Jalta und Potsdam b is zur Staatlichen Teilung Deutschlands 1949, in: Studien zur Deutschlandfrage, Berlin 1993, S

5 5 den Briten unterstützt werden müsse. Ebenso hat Churchills Angst vor dem Kommunismus bei seinem Wunsch nach einem starken Deutschland als einem Pufferstaat zwischen Europa und der Sowjetunion eine große Rolle gespielt. So ist auch einer der wichtigsten Beschlüsse von Jalta, nämlich die Aufnahme Frankreichs zu den Besatzungsmächten zu verstehen, dessen treibende Kraft Churchill war der dadurch die antisowjetische Front und die Position Westeuropas verstärken wollte. Churchill und Roosevelt waren sich einig, daß es eines einheitlichen, deutschen Staates in Mitteleuropa bedurfte, um Frieden und Sicherheit zu gewährleisten Die Konferenz von Potsdam als Grundstein für die Teilung Nach der bedingungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945 und dem daraus resultierenden Ende der deutschen staatsrechtlichen Existenz, sollte die Potsdamer Konferenz im Juli 1945 ein Programm ausarbeiten um alle politischen, territorialen und ökonomischen Probleme zu beseitigen. Die Staatsoberhäupter beschlossen zu diesem Zweck die Institutionalisierung des Rates der Außenminister, sowie die Eingliederung Deutschlands in den Völkerbund nach einer entsprechenden Wartezeit. 4 Auch über die völlige Entnazifizierung und baldige Demokratisierung war man sich einig, doch spätestens die Frage nach den Reparationen führte schließlich zu einer ersten Zweiteilung des Deutschen Gebietes, da die Ostzone der SU zur ökonomischen Ausbeutung überlassen wurde. Die Teilung festigte sich, als die SU die Ostzone wirtschaftlich und ideologisch in einen sozialistischen Staat umzuformen begann. Spätestens nach der Londoner Konferenz 1948, bei der die SU die Auflösung der Vier-Mächte-Administration verkündete, war klar, das ein gesamtdeutscher Staat in weite Ferne rücken würde und die Westmächte begannen ihrerseits mit der Planung eines westdeutschen Staates zu beginnen Die weltpolitische Situation während der Entstehung des Grundgesetzes Um das politisch sich bereits auf dem Weg zur Verselbstständigung befindliche Deutschland auch wirtschaftlich zu restaurieren, war eine Währungsreform unumgänglich. Als diese am 18. Juni 1948 von den Westmächte angekündigt wurde, 3 Vgl. Hermann Graml: Die Alliierten und die Teilung Deutschlands. Konflikte und Entscheidungen , Frankfurt am Main 1985, S Vgl. Wolfgang Benz: Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik. Stationen einer Staatsgründung , Frankfurt a.m. 1984, S Vgl. Hermann Graml: Vom Kriegsende bis zur doppelten Staatsgründung , in: Werner Weidenfeld, Hartmut Zimmermann (Hrsg.), Deutschland-Handbuch. Eine doppelte Bilanz , Bonn 1989, S

6 6 beantwortete die Sowjetische Militärische Administration Deutschlands (SMAD) dieses Vorhaben mit einer defensiven vorübergehenden Sperrung der Verkehrsverbindungen in die SBZ mit der Begründung, die Ostzone vor der in der Westzone wertlosen Reichsmark schützen zu müssen, bis auch in der Ostzone eine Währungsreform vollständig durchgeführt worden wäre. Tatsächlich aber war die Berlin-Blockade ein letzter Versuch, die Gründung eines westdeutschen Staates zu verzögern, und zumindest Westberlin wirtschaftlich und politisch noch in die entstehende DDR mit einzubinden, was unter anderem darin deutlich wird, dass man die Bewohner Westberlins durch die Nichtversorgung mit Strom und Wasser zwingen wollte sich an die SBZ an zu schließen. 6 Dieses Ziel wurde weit verfehlt, denn der durch die Blockade geschürte antikommunistische Konsens in allen westlichen Nationen hatte ein Nachgeben unmöglich gemacht, und die Beratungen über eine westdeutsche Verfassung liefen in erhöhtem Tempo an. Stalin war auf alle Fälle bemüht, die Arbeit des Parlamentarischen Rates und auch die angekündigte spätere Aufnahme eines westdeutschen Staates in einen Nordatlantikpakt und einen Europapakt zu verhindern. Ein Erfolg Stalins hätte nach Adenauers Meinung nur zur Konsequenz haben können, daß die elf Länder weiterhin nebeneinander bestehen bleiben würden. Deutschland könnte keine Außenpolitik betreiben und somit auch keinen internationalen Organisationen beitreten. Schließlich würde es ganz von der Landkarte verschwinden. Der Westen reagierte mit einer Gegenblockade, die den Export ostdeutscher Produkte verhinderte, sowie mit der Androhung von atomarer Gewalt, so dass der Konflikt zwischen den Ost- und den Weststaaten immer offensichtlicher wurde und die Europa zu polarisieren begann. Somit war diese Zeit geprägt von der Angst vor einem neuerlichen Kriegsausbruch in Mitteleuropa. Die Versorgung der Berliner Bürger erfolgte schließlich über den einzigen vertraglich gesicherten Zugang durch die Ostzone: Durch eine Luftbrücke konnte die Blockade wirksam umgangen werden. Dank der Entschlossenheit General Clays und der Besonnenheit der übrigen Alliierten löste sich schließlich die erste Krise des Kalten Krieges am 12. Mai 1949 (384 Tage nach ihrem Beginn) wieder auf. 7 6 Hrsg.: Ferdinand Matthey (Hrsg.), Entwicklung der Berlinfrage ( ), Berlin 1972, S Vgl. Christoph Kleßmann: Die doppelte Staatsgründung. Deutsche Geschichte , Göttingen 1982, S

7 7 6. Die Londoner Sechs-Mächte-Konferenz und die Frankfurter Dokumente Im Juni 1947, zwei Jahre nach Ende des zweiten Weltkrieg wurde erstmals von Seiten der britischen Besatzer auf die Notwendigkeit hingewiesen, Deutschland eine neue demokratische, politische Struktur zu geben. Der Zonenbeirat, zusammengesetzt aus berufenen Vertretern der Landes- und Provinzialregierungen, sollte sich als erstes Gremium zu dem künftigen politischen Konzept in Deutschland äußern. Es war jedoch die Londoner Sechsmächtekonferenz, bestehend aus den Außenministern der drei westlichen Besatzungsmächten sowie der Beneluxstaaten, die im Juni 1948 von den deutschen Politikern einen differenzierten Vorschlag für eine deutsche Verfassung forderte. Dadurch wurde erst deren konkrete Ausarbeitung ermöglicht, denn den Außenministern war bewußt, daß die Teilung Deutschlands in vier Besatzungszonen nicht dauerhaft sein konnte und den Neuaufbau Westeuropas verzögerte. Das von den sechs Mächten beschlossene Schlußkommuniqué, welches die grundsätzlichen Forderungen der Besatzungsmächte an die neue Verfassung beinhaltet, ist geprägt von Frankreichs Bedürfnis nach Sicherheit und betont deshalb in seinen Forderungen stark den Föderalismus, der eine starke Zentralgewalt wie im Hitlerreich verhindern sollte. Das Kommuniqué wurde in Frankreich erst nach einer heftigen Debatte und nur deshalb mit knapper Mehrheit angenommen, da die USA angedroht hatten, Frankreich ansonsten von der weiteren Gestaltung Deutschlands auszuschließen. Das Schlusskommuniqué wurde den elf deutschen Ministerpräsidenten der drei Westzonen am ersten Juli 1948 unter dem Namen Londoner Empfehlung 8 überreicht, um negative Assoziationen zu einem Diktat zu verhindern. Die Empfehlung wurden nach ihrem Übergabeort auch Frankfurter Dokumente 9 genannt und ermächtigte die Ministerpräsidenten, eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen. Sie sollte eine Verfassung unter demokratischen Gesichtspunkten schaffen, unter besonderer Berücksichtigung von individuellen Rechten und Freiheiten. Außerdem sollte sie der Forderung nach Föderalismus nachgehen, die Bezie hungen zu den Besatzungsmächten klären und eine Neuumschreibung gewisser Ländergrenzen vornehmen. 8 Hans Dieter Kreikamp (Hrsg.), Quellen zur staatlichen Neuordnung Deutschlands , in: Hans Dieter Kreikamp (Hrsg.), Ausgewählte Quellen zur deutschen Geschichte der Neuzeit, Darmstadt 1994, S. 305ff. 9 entsprechend 8, S. 316ff.

8 8 7. Die Beschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz in Koblenz ( ) und die Reaktion der Alliierten. Auf dem Treffen der Ministerpräsidenten vom Juli 1948 bei Koblenz 10 wurde schnell deutlich, daß man bereit war, die Frankfurter Dokumente anzunehmen, doch sowohl die SPD wie auch die CDU/CSU plädierten dafür, auf die Einberufung einer Nationalversammlung zu verzichten, da die zu erarbeitende Verfassung nur bis zur Wiedervereinigung mit der Ostzone gültig sein sollte und durch eine Nationalversammlung oder ein Referendum eine endgültige Legitimation erhielte, die ihr nicht zustehe. Die Neuregelung der Ländergrenzen wurde, auch wenn sie Auswirkungen auf die Zonengrenzen haben sollten, zur inneren Angelegenheit erklärt und der Entwurf eines Besatzungsstatuts abgelehnt. Den Vorschlägen der Außenministerkonferenz wurden in Kommissionsberatungen eigene Vorschläge entgegengesetzt, in denen erstmals die Schaffung eines Parlamentarischen Rates, statt einer verfassunggebenden Versammlung, gefordert wurde, welcher das Grundgesetz ausarbeiten sollte. Diese Reaktion der Ministerpräsidenten führte unabsichtlich in eine schwere Krise der deutsch-alliierten Beziehungen, da besonders General Clay sich von den Deutschen betrogen fühlte, und er ihre Vorschläge als Sabotage seiner Arbeit sah. Bei einem Treffen beschlossen die drei Außenminister, die Ministerpräsidenten auf die Verbindlichkeit ihrer Empfehlung hinzuweisen. Als Konsequenz aus der beharrlichen Weigerung der Ministerpräsidenten, die Beschlüsse der Londoner Empfehlung anzunehmen, stellten sie eine weitere Verzögerung der Bildung eines westdeutschen Staates und somit eine noch länger andauernden Besatzungszeit in Aussicht. Die Ministerpräsidenten sagten daraufhin zu, die Koblenzer Beschlüsse fallen zu lassen. Bei der Stellungnahme zu den Vorschlägen der Ministerpräsidenten am 20. Juli 1948 lehnten die Alliierten die Ausarbeitung eines Grundgesetzes statt einer Verfassung ebenso ab, wie den Verzicht auf das Referendum, und bestanden weiterhin auf der Umgestaltung der Ländergrenzen unter alliierter Kontrolle. Sie machten außerdem deutlich, daß die Verfassung trotz der Legitimation durch die Bevölkerung nur im Rahmen des Besatzungsstatuts gelten könne, das Besatzungsstatut also zum Beispiel in Dingen des Außenhandels Vorrang vor der Gesetzgebung des Deutschen Staates hatte Karl Josef Denzer (Hrsg.), Nordrhein-Westfalen und die Entstehung des Grundgesetzes, Duisburg 1989, Dok 3: Ministerpräsidentenkonferenz Koblenz, S Vgl. Michael Feldkamp: Der Parlamentarische Rat Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen 1998, S

9 9 8. Die Ministerpräsidentenkonferenz von Niederwald und das Verfassungskonvent von Herrenchiemsee. Trotz der Drohungen und den wiederholten Forderungen der Militärgouverneure bildeten die Koblenzer Beschlüsse auch auf der zweiten Ministerpräsidentenkonferenz in Niederwald 12 die Grundlage der Diskussionen. Auf dieser Konferenz beschlossen die Ministerpräsidenten, wie die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates zu wählen seien, daß die Bezeichnung Grundgesetz beibehalten werden solle und die Ratifizierung durch ein Plebiszit weiterhin abzulehnen sei. Daraufhin gab es ein erneutes Treffen mit den Militärgouverneuren, auf dem diese den Abgeordneten in Fragen des Referendums und der Bezeichnung Grundgesetz entgegen kamen und die Einberufung des Parlamentarischen Rates statt einer Verfassunggebenden Nationalversammlung bewilligten da die Außenminister eingesehen hatten, daß ein Referendum ein hohes Potential an politischen Auseinandersetzungen in der Bevölkerung mit sich gebracht hätte und möglicherweise den Oppositionellen Vorschub gele istet hätte. Ebenso bewilligten sie die Terminverschiebung der Ländergrenzenreform, nachdem der Ausschuß zur Überprüfung der Ländergrenzen gescheitert war. Daraufhin wurde beschlossen, zunächst einen Ausschuß einzurichten, der aus einem Bevollmächtigten jedes Landes, sowie Sachverständigen bestand und am 10. August 1948 auf Herrenchiemsee zusammenkam. Hier wurde die Teilung der Legislative in Parlament und Länderkammer und die Hoheit der Länder in Bereichen der Finanzierung und Verwaltung beschlossen, und über das Zustandekommen der Regierung und Teile ihrer Kompetenzen beraten. Obwohl der Entwurf oft stark kritisiert wurde, wurde er faktisch in allen Fachausschüssen zur Diskussionsgrundlage, einige Artikel wurden später sogar wörtlich übernommen. 9. Die Konstituierung des Parlamentarischen Rates. Der Parlamentarische Rat bestand aus 65 gewählten Abgeordneten der Landtage und 5 Abgeordneten aus Berlin ohne Stimmrecht und Mitgliedschaft. Zum Präsidenten wurde der CDU-Politiker Konrad Adenauer gewählt. Als Tagungsort des Parlamentarischen Rates wählten die Landtage Bonn in Nordrhein-Westfalen. Um 12 Entsprechend 10, Dok 7: Die Ministerpräsidenten zu den Erklärungen der Militärgouverneure, Jagdschloß Niederwald 22. Juli 1948, S

10 10 die Ministerpräsidenten und die Militärgouverneure über die Entwicklungen informieren zu können, und um deren Vorstellungen in die Entwürfe einfließen lassen zu können, befanden sich in Bad Godesberg bei Bonn die Verbindungsbüros aller am Grundgesetz beteiligten Gremien. Bereits in der konstituierenden Sitzung vom 1. September 1948 wurden zwei Probleme angesprochen, welche sich wie ein roter Faden durch alle weiteren Handlungen des Rates ziehen sollten. Erstens war der Parlamentarische Rat von den Besatzungsmächten eingesetzt worden und nicht vom deutschen Volk, zweitens lief das Grundgesetz Gefahr den Graben, der sich zwischen Westdeutschland und der Ostzone aufgetan hatte, zu vertiefen. Um die bevorstehende Arbeit kompetent bewältigen zu können wurden ein Ältestenrat, ein Geschäftsordnungsausschuß und ein Hauptausschuß eingerichtet. Sie sollten den reibungslosen Arbeitsablauf garantieren. Dazu nahm der Geschäftsordnungsausschuß seine Arbeit bereits am 2. September auf und erstellte Kriterien zum Abstimmungsverfahren, den Verfahren zu Gesetzesentwürfen und Änderungsanträgen. Außerdem bemühte er sich, Wege zu finden, die Nachvollziehbarkeit der Parlamentsarbeit sicherzustellen. 10. Die regulären Ausschüsse des Parlamentarischen Rates. Die erste Plenarsitzung am 8./9. September sollte über die zu leistenden Aufgaben des Plenums informieren. Besonders die Aufgaben von Bundesregierung, Bundesrat, Bundespräsident, Gesetzgebung, Verwaltung und die Zuständigkeiten von Bund und Ländern wurden thematisiert. Um zu allen Fragen kompetent Stellung nehmen zu können, wurden sechs Fachausschüsse einberufen, die sich speziell mit Grundsatzfragen, der Organisation des Bundes, dem Verfassungsgerichtshof und der Rechtspflege, mit Finanzfragen, mit Wahlrechtsfragen, dem Besatzungsstatut und mit den Zuständigkeiten von Bund und Ländern auseinandersetzen sollten. 13 Die Aufgabe des Grundsatzausschusses umfaßte einige der umstrittensten Punkte im neuen Grundgesetz, nämlich die Beratungen um die Präambel, die Grundrechte, die völkerrechtliche Vertretung des Bundes, und das grundlegende Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Das Verfassen einer Präambel war deshalb so schwierig, weil man die Vorläufigkeit des Grundgesetzes betonen wollte, ohne dabei den Inhalt zu entwerten, und die Situation der Fremdherrschaft erwähnen wollte, ohne die Besatzungsmächte vor den Kopf zu stoßen. Auch die Erwähnung der 13 entsprechend 10, Dok 11: Zur Arbeitsweise und zu den Gremien des Parlamentarischen Rates, S

11 11 nationalsozialistischen Vergangenheit, deretwegen diese neue Verfassung entstehen mußte, ohne über das Volk zu richten, stellte sich als zu schwierig heraus und wurde aus den Entwürfen gestrichen. Bei den Grundrechten erwies es sich als am schwersten, einen Kompromiss zwischen den Vorstellungen der SPD, die am liebsten ganz auf den Grundrechtskatalog verzichtet hätten und der KPD, die die Grundrechte der Arbeiter bis ins letzte Detail erörtert haben wollten, zu finden. Der Ausschuß entschied sich für einen Katalog von 19 Rechten die teils nur den deutschen Staatsbürgern, teils allen Menschen zustehen sollten. Im Zuge dieser neuen Rechte setzte sich die Gleichberechtigung von Mann und Frau, das Asylrecht und der auf Wunsch der Bevölkerung aufgenommene Artikel der Kriegsdienstverweigerung durch. Zu den Aufgaben des Ausschusses zur Organisation des Bundes 14 fielen die Organisation von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, die Definition der Rolle des Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt mit geringer politischer Macht und die Formulierung einer Notstandsgesetzgebung, die erst in der letzten Lesung im Hauptausschuß am 5. Mai 1949 gänzlich gestrichen wurde. Es stellte sich heraus, daß es besonders bei der Ländervertretung, ihrer Zusammensetzung und Kontrollmöglichkeiten große Schwierigkeiten in der Kompromissfindung gab, während der Ausschuß in der Regierungsfrage weitgehend den Vorschlägen von Herrenchiemsee folgte. Präsidialregierungen wurden abgelehnt und das konstruktive Mißtrauensvotum eingeführt. Außerdem etablierte man das Bundesverfassungsgericht, welches über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze wachen sollte und für die Einhaltung der Grundrechte zuständig war. Der Zuständigkeitsausschuß hatte erstens die Aufgabe über die Gesetzgebungszuständigkeit von Bund und Ländern zu beraten. Dabei wurde die sogenannte Vorranggesetzgebung (später konkurrierende Gesetzgebung) eingeführt, die dem Bund bei einheitliche Gesetzen für alle Länder den Vorrang gegenüber den Bestimmungen der Länder selbst einräumen würde. Zweitens wurden Bestimmungen zur Ausführung der Bundesgesetze und der Bundesverwaltung erlassen. Im Finanzausschuß wurde die einheitliche Steuer beschlossen, sowie die Verteilung der Gelder auf Bund und Länder durch ein Finanzausgleichsgesetz, dem die Länderkammer aber vorher zustimmen mußte. Allerdings wurden die Vorschläge von den Militärgouverneuren abgelehnt, da sie den föderativen Charakter gefährdet 14 Hans Dieter Kreikamp (Bearb.), Band 5 in: Bundesarchiv und Institut für Zeitgeschichte (Hrsg.), Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland , München 1981, S

12 12 sahen und konnten erst Ende April 1949 nach zähen Verhandlungen mit den Alliierten entschieden werden. 15 Die Arbeit des Wahlrechtsausschuß war besonders schwierig, weil hier die Meinungen innerhalb der Parteien, wie auch die Vorstellungen der Alliierten sehr weit auseinandergingen. Die Alliierten erklärten das Wahlrecht zur Ministerpräsidentensache, die zwar im wesentlichen dem Entwurf eines personalisierten Verhältniswahlrechts des Ausschusses folgten, sich aber für die im Parlamentarischen Rat verworfene Fünf-Prozent-Sperrklausel entschieden. 16 Der Ausschuß für das Besatzungsstatut hatte keine konkreten Aufgaben zugewiesen bekommen und die Vorlage des Besatzungsstatuts seitens der Alliierten verzögerte sich bis zum 10. April, doch schien es den Abgeordneten in wichtigen Punkten nicht klar genug definiert. So erstellte der Ausschuß bis zum 12. April einen Katalog aus 16 Punkten, in denen Fragen zur Kontrolle des Außenhandels, eines Schiedsgerichts bei Problemen mit den Alliierten und die Änderung des formell noch bestehenden Kriegszustandes erörtert werden sollten. Damit war die Arbeit des Ausschusses beendet. 11. Besondere Ausschüsse zur Konfliktbeseitigung. Der Fünferausschuß wurde am 26. Januar auf Betreiben Adenauers, der als sechstes Mitglied zum Vorsitzenden gewählt wurde, eingerichtet. Es waren je zwei Vertreter der CDU (ohne CSU), zwei Vertreter der SPD und ein Vertreter der FDP im Ausschuß vertreten. Der Fünferausschuß stellte kein offizielles politisches Organ dar, sondern war das interfraktionelle Gremium, welches über die schwierigsten Fälle beraten mußte. Dabei ging es vor allem um die strittigen Fragen bei der Gleichberechtigung von Bund und Ländern, die Finanzverwaltung und die Schaffung einer Bundespolizei. Diese Beschlüsse mußten aber auch von den Alliierten bestätigt werden, und da diese ihre Forderungen besonders im Bereich der Finanzierung von Bund und Ländern nicht genügend berücksichtigt sahen verzögerte sich die zweite Lesung im Parlamentarischen Rat um einige Zeit. Der Siebenerausschuß wurde am 3. März als Reaktion auf das Alliierten Memorandum vom 2. März 17 gegründet und bestand aus dem Fünferausschuß ohne 15 entsprechend 11, S Ilona Katharina Klein, Die Bundesrepublik als Parteienstaat. Zur Mitwirkung der politischen Parteien an der Willlensbildung des Volkes , in: Europäische Hochschulschriften, Frankfurt a.m., Bern, New York, Paris1990, S entsprechend 10, Dok 20: Memorandum der Militärgouverneure zum Entwurf eines Grundgesetzes vom 2.März 1949, S

13 13 Adenauer und jeweils einem Vertreter der DP und des Zentrums. Obwohl der Ausschuß mit den gleichen Abgeordneten wie der Fünferausschuß besetzt war, sah er sich als eigenständiges Gremium, welches nicht an die erarbeiteten Kompromisse gebunden war. Das Memorandum vom 2. März hatte deutlich gezeigt, daß die Vorschläge des Fünferausschusses bei den Alliierten am mangelndem Föderalismus gescheitert war. In Gesprächen des Siebenerausschusses mit den alliierten Verbindungsoffizieren, konnten zwar Mißverständnisse ausgeräumt werden und einzelne Gedankengänge verständlicher gemacht werden, dennoch wurde der Vorschlag des Siebenerausschusses am 25. März 1949 von den Besatzungsmächten abgelehnt. Der parlamentarische Rat geriet daraufhin in seine letzte Krise und die Arbeit kam kurzzeitig völlig zum Erliegen. 12. Die letzte Lesung im Hauptausschuss und die Ratifizierung des Grundgesetzes. Erst ein Kommuniqué der Washingtoner Außenministerkonferenz vom April bestärkte die Abgeordneten weiter zu arbeiten und so begann der Hauptausschuß am 6. April mit der Vierten Lesung des Grundgesetzes. Der endgültige Sieg in der Frage der Finanzen ist Robertson zuzuschreiben, der die SPD als einzige Partei informierte, daß es ein Memorandum gebe in dem die Außenminister zustimmten den Großteil ihrer Forderungen zurückzunehmen, um es den Parteien zu ermöglichen einen Konsens zu finden, und die Arbeit am Grundgesetz zu beenden. Das Memorandum wurde jedoch von den Militärgouverneuren zurückgehalten, um die Abgeordneten möglicherweise noch zu weiteren Zugeständnissen an die alliierten Forderungen zu motivieren. Dies schien in der verfahrenen Situation jedoch kaum möglich und so nutzte die SPD die Information und veranstaltete am 20. April 1949 einen kleinen Parteitag, auf dem sie auf ihre Forderung nach der Ausarbeitung eines Organisationsstatuts zurückgriff. Um den damit ausgelösten Stillstand der Arbeiten und die langwierige Suche nach einem erneuten Konsens zu vermeiden entschlossen sich die Militärgouverneure kurzfristig das Memorandum zu veröffentlichen und der Rat konnte seine Arbeit zuende zu führen. In der vierten und letzten Lesung im Hauptausschuß konnten noch Vorschläge eingebracht werden und es wurde über die Artikel einzeln abgestimmt, dennoch gab es wenige Überraschungen, die wichtigste Entscheidung war die Abschaffung der Todesstrafe. Adenauer hoffte das Grundgesetz bis zum 8. Mai, dem Tag der bedingungslosen Kapitulation, verabschieden zu können, so erklärt sich, daß die

14 14 Zweite Lesung im Plenum am Abend des 6. Mai, direkt im Anschluß an die Lesung im Hauptausschuß stattgefunden hatte. Die dritte und letzte Lesung begann am Nachmittag des 8. Mai und dauerte über acht Stunden. Sie wurde von den jeweiligen Rednern hauptsächlich dazu benutzt, um die Schwächen des Grundgesetzes zu unterstreichen und die anderen Parteien zu verunglimpfen. Die Beratungen zu den meisten Artikeln verlief jedoch relativ zügig. 18 Die Militärgouverneure nahen das Grundgesetz am Abend des 12. Mai in Frankfurt an und gaben den Ministerpräsidenten die Erlaubnis zur Ratifizierung in den Landtagen 19. Das Grundgesetz wurde bis zum 21. Mai von allen Landtagen außer dem bayerischen ratifiziert, welcher beschloß, "daß, trotz mangelndem Föderalismus, bei Annahme des Grundgesetzes in zwei Dritteln der deutschen Länder, in denen es zunächst gelten soll, die Rechtsverbindlichkeit dieses Grundgesetzes auch für Bayern anerkannt werden solle". Es wurde im am 23. Mai in der Schlußsitzung des Parlamentarischen Rates feierlich verkündet Schlußteil Obwohl das Grundgesetz bei seiner Entstehung 1949 nur ein Provisorium werden sollte und seine Wirkungszeit von Anfang an begrenzt schien, haben die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates in nur neun Monaten Arbeit eine Verfassung erstellt, die zunächst für vierzig Jahre Bestand hatte und selbst nach der Wiedervereinigung mit nur geringen Modifikationen übernommen wurde. So besteht es mittlerweile seit 52. Gründe hierfür sind sicherlich in den unterschiedlichen Vorstellungen der drei Besatzungsmächte, der Parteien und ihren Erfahrungen mit dem System Weimar zu suchen. Diese Unterschiede haben zu besonders knappen sprachlichen Formulierungen geführt, die es damals wie heute ermöglichen möglichst vielen Gruppen gerecht zu werden, ohne dabei an Handlungsspielraum zu verlieren. Im Kern ist diese Verfassung zudem unwandelbar, da die Artikel eins bis zwanzig, also die Menschenrechte, die freiheitlich - demokratische Grundordnung, der Rechts und Sozialstaat sowie die Aufteilung in Bund und Länder mit keiner Mehrheit geändert werden können. Es ist also gut möglich, daß die ungewöhnliche Situation aus der heraus das Grundgesetz geschaffen wurde und die daraus 18 Ralf Floehr, Das Grundgesetz entsteht. Aus den stenographischen Berichten über die Plenarsitzungen des Parlamentarischen Rates, Krefeld 1985, S Udo Maver, Gerhard Stuby (Hrsg.), Die Entstehung des Grundgesetzes. Beiträge und Dokumente, in: Pahl-Rugenstein (Hrsg.), Kleine Bibliothek. Politik. Wissenschaft. Zukunft, Köln 1976, S Vgl. Michael F. Feldkamp: Der Parlamentarische Rat Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen 1998.

15 15 resultierend Schlichtheit, die viel zu seiner Beständigkeit beigetragen hat, wobei auch gerade die Weltpolitik der Zeit einen großen Einfluß hatte. Wäre nicht durch die Politik Stalins und die Verschärfung durch die alliierten der Ost-West Konflikt entstanden, der ein starkes Deutschland forderte, so hätten sich womöglich andere Pläne, Deutschland jahrzehntelang besetzt und kontrolliert zu halten durchgesetzt. Dennoch, obwohl das Grundgesetz schon einige Hürden, wie die große Koalition überstanden hat, steht es heute erneut vor Problemen. Die immer stärker werdende Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichtshofs zu Verfassungsfragen, oftmals auf Anrufung durch die Parteien, schnürt Regierung und Exekutive in ein enges Korsett von Gesetzen, so das es immer schwieriger wird zeitgemäße Politik auch in einigen Jahrzehnten zu betreiben. Gesetze werden zu kurzfristig angelegt, auch im Hinblick auf die Parteien, die durch ihre starke Stellung im Staat ein besonderes Interesse nicht nur an der Willensbildung, sondern auch am Machterhalt haben. Zusätzlich beeinflussen Skandal wie der Parteispendenskandal der CDU das Vertrauen der Bürger in die Parteien und sie können ihre Funktion nicht mehr ganz ausfüllen. Eine weitere Gefahr für das Grundgesetz, auch auf die Kompetenzen der Länder, ist das Zusammenwachsen Europas, das durch die Maastrichter Verträge viele Kompetenzen an sich reißt. Auch dadurch ist wohl eine weitere Gefahr zu verstehen. Durch die wachsende Komplexität der Einflüsse auf Recht und Gesetz wird es für den Bürger immer schwieriger wichtige Entscheidungen nachzuvollziehen und er verliert den Willen sich am demokratischen Prozeß zu beteiligen. Dennoch sind diese Probleme nicht im Grundgesetz verankert, sondern sind die Resultate unserer Zeit. Daher ist anzunehmen, daß das Grundgesetz, sollte es in Zukunft pfleglich behandelt werden, auch weiter seine Funktion erfüllen kann.

16 Literaturverzeichnis 16 Benz, Wolfgang: Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik. Stationen einer Staatsgründung , Frankfurt a.m Denzer, Karl Josef (Hrsg.): Nordrhein-Westfalen und die Entstehung des Grundgesetzes, Duisburg Feldkamp, Michael F.: Der Parlamentarische Rat Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen Floehr, Ralf: Das Grundgesetz entsteht. Aus den stenographischen Berichten über die Plenarsitzungen des Parlamentarischen Rates, Krefeld Graml, Hermann: Die Alliierten und die Teilung Deutschlands. Konflikte und Entscheidungen , Frankfurt am Main Graml, Hermann: Vom Kriegsende bis zur doppelten Staatsgründung , in: Werner Weidenfeld, Hartmut Zimmermann (Hrsg.), Deutschland-Handbuch. Eine doppelte Bilanz , Bonn Graml, Hermann: Zwischen Stalingrad und Währungsreform Formative Jahre für eine neue Gesellschaft in Deutschland, in: Heinrich Oberreuter, Jürgen Weber, Freundliche Feinde? Die Alliierten und die Demokratiegründung in Deutschland, München Kleßmann, Christoph: Die doppelte Staatsgründung. Deutsche Geschichte , Göttingen Kreikamp, Hans Dieter (Bearb.): Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland Bundesarchiv und Institut für Zeitgeschichte (Hrsg.), München Kreikamp, Hans Dieter (Hrsg.): Quellen zur staatlichen Neuordnung Deutschlands , in: Hans Dieter Kreikamp (Hrsg.), Ausgewählte Quellen zur deutschen Geschichte der Neuzeit, Darmstadt Matthey, Ferdinand (Hrsg.): Entwicklung der Berlinfrage ( ), Berlin Mayer, Udo, Stuby, Gerhard (Hrsg.): Die Entstehung des Grundgesetzes. Beiträge und Dokumente, in: Pahl-Rugenstein (Hrsg.), Kleine Bibliothek. Politik. Wissenschaft. Zukunft, Köln Meissner, Boris: Die Frage der Einheit Deutschlands auf den Alliierten Kriegs- und Nachkriegskonferenzen, in: Boris Meissner (Hrsg.), Die Deutschlandfrage von Jalta und Potsdam bis zur Staatlichen Teilung Deutschlands 1949, in: Studien zur Deutschlandfrage, Berlin 1993.