3 Fehlendes Gesamtkonzept für Baumaßnahmen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Kapitel 0405 Titel )

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1 3 Fehlendes Gesamtkonzept für Baumaßnahmen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Kapitel 0405 Titel ) 3.0 Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz hat keinen Überblick darüber, welche Flächen sie benötigt, um ihre Aufgaben zu erfüllen, welche Baumaßnahmen dazu notwendig sind und mit welchen Baukosten zu rechnen ist. Obwohl sie weder die Wirtschaftlichkeit geprüft noch die Folgekosten untersucht hatte, stimmte der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien neuen Standorten zu. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien sollte von der Stiftung Preußischer Kulturbesitz ein Gesamtkonzept und darauf aufbauend ein Bauprogramm für alle notwendigen Großen Baumaßnahmen fordern. So erhält er Klarheit über den Finanzbedarf und kann über einzelne Baumaßnahmen sachgerecht entscheiden. 3.1 Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Stiftung) hat den gesetzlichen Auftrag, die ihr übertragenen Kulturgüter zu bewahren, zu pflegen und zu ergänzen. Einrichtungen der Stiftung sind die 16 Staatlichen Museen zu Berlin, die Staatsbibliothek zu Berlin, das Geheime Staatsarchiv, das Ibero-Amerikanische Institut und das Staatliche Institut für Musikforschung. Oberstes Beschlussorgan ist der Stiftungsrat, in dem der Bund die Mehrheit der Stimmen hat. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (Bundesbeauftragter) hat die Aufsicht über die Stiftung und vertritt den Bund im Stiftungsrat. Der Stiftungsrat beschließt u. a. den jährlichen Haushaltsplan. Dieser ist zudem dem Bundesbeauftragten zur Genehmigung vorzulegen. Bis zum Jahre 2002 finanzierten Bund und Land Berlin die sogenannten Großen Baumaßnahmen der Stiftung (Baukosten über 1 Mio. Euro) gemeinsam. Seitdem finanziert der Bund sie allein. Über diese Maßnahmen entscheiden Bund und Land Berlin nach wie vor gemeinsam. Seit dem Jahre 2004 legt die Stiftung dem Stiftungsrat jährlich eine sogenannte Bauablauf- und Finanzierungsplanung vor. Dort listet sie die bereits genehmigten

2 und einige weitere Große Baumaßnahmen auf. Neben den jeweiligen voraussichtlichen Baukosten gibt sie den Stand der Ausgaben sowie den Mittelbedarf für das laufende und die folgenden sechs Haushaltsjahre an. Diese Übersicht soll für den Stiftungsrat die Grundlage für ggf. notwendige Entscheidungen z. B. bei Finanzierungsproblemen sein und Handlungsspielräume für weitere Vorhaben aufzeigen. Nach der Bauablauf- und Finanzierungsplanung des Jahres 2009 benötigt die Stiftung noch insgesamt etwa 1,3 Mrd. Euro, um die darin aufgeführten Baumaßnahmen durchzuführen. Die Bauablauf- und Finanzierungsplanung enthielt nicht alle Maßnahmen, die die Stiftung beabsichtigte. Beispielsweise fehlten die aus Sicht der Stiftung notwendige Sanierung der Neuen Nationalgalerie und die Baumaßnahmen für die Unterbringung des Museums Europäischer Kulturen nach der von der Stiftung erwogenen Aufgabe des Standorts Berlin-Dahlem. Zudem fehlten Angaben zu weiteren, von der Stiftung als notwendig erachteten Bauabschnitten für die Depots und Werkstätten der Museen und für das Magazin der Staatsbibliothek am Standort Berlin-Friedrichshagen. In den Jahren 2003 bis 2008 stellte der Bund jährlich rund 100 Mio. Euro für die Großen Baumaßnahmen der Stiftung bereit. Im Jahre 2009 sind es 91 Mio. Euro. In den Jahren 2001 bis 2006 gelang es der Stiftung nicht, die vom Bund bereitgestellten Mittel vollständig zu verbauen. So führte die Stiftung ihrer Haushaltsreserve aus nicht verbrauchten Selbstbewirtschaftungsmitteln allein aus Baumitteln 120 Mio. Euro zu. Diese Reserven hat sie für ihren Mehrbedarf in den Jahren ab 2007 eingesetzt oder will sie in den kommenden Jahren noch einsetzen. Die folgende Abbildung zeigt die Finanzierung Großer Baumaßnahmen der Stiftung im Zeitraum der Jahre 1990 bis Der Bundesrechnungshof prüfte die Planung und Durchführung vieler Großer Baumaßnahmen der Stiftung und berichtete über Einzelfälle in seinen Bemerkungen, so über die Bauten auf der Museumsinsel in den Bemerkungen 2004 (Bundestagsdrucksache 15/4200 Nr. 5 S. 102) und über den Bauunterhalt in den vorliegenden Bemerkungen (vgl. Bemerkung Nr. 44).

3 Bei seinen Prüfungen stellte er fest, dass die Stiftung sich bisher keinen vollständigen Überblick erarbeitet hat, welche Flächen sie insgesamt benötigt, um sämtliche 125 Abbildung Finanzierung der Ausgaben der Stiftung für Große Baumaßnahmen 100 Zuführung zur Haushaltsreserve der Selbstbewirtschaftung Beitrag des Landes Berlin Aus Haushaltsreserve ihr zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen, welche Baumaßnahmen dazu notwendig sind und mit welchen Bau- und Folgekosten zu rechnen ist. Der Bundesbeauftragte forderte derartige Untersuchungen auch nicht im Stiftungsrat. Anmerkung: Bis 2008 Ist-Daten der Ausgaben der Stiftung; ab 2009 Plandaten der Bauablauf- und Finanzierungsplanung der Stiftung, dabei Summe der Haushaltsreserve 2008 auf die Jahre 2009 bis 2012 gleichmäßig verteilt. Die bei den Prüfungen vorgefundenen Konzepte waren teilweise veraltet. Den im Zuge der Wiedervereinigung erarbeiteten Gesamtplan 1992 zum Flächenbedarf der 16 Museen schrieb die Stiftung zuletzt im Jahre 1995 fort; eine aktuelle Fassung gibt es nicht. Das Konzept für die Staatsbibliothek stammt aus dem Jahre Den

4 Masterplan Museumsinsel Berlin, der sich mit der Wiederherstellung und Modernisierung des historischen Ensembles aus fünf Museen auf der Museumsinsel Berlin befasst, aktualisierte sie zuletzt im Jahre Derzeit geht die Stiftung davon aus, dass mit dem voraussichtlichen Abschluss der Bauarbeiten am Pergamonmuseum im Jahre 2028 die Baumaßnahmen auf der Museumsinsel umgesetzt sein werden. Besonders bei grundlegenden Entscheidungen des Bundesbeauftragten zu neuen Standorten und Unterbringungskonzepten der Stiftung fehlten ihm wichtige Informationen. So entschieden Bund und Land Berlin im Jahre 2004, die Stiftung könne auf dem von ihren Hauptstandorten erheblich entfernten Grundstück des Bundes in Berlin-Friedrichshagen zusätzliche Gebäude für das Magazin der Staatsbibliothek und die Werkstätten und Depots der Museen errichten. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung lag der Stiftung kein vollständiges Verzeichnis zur Größe und Nutzung der Flächen im Gebäudebestand vor, kannte sie ihren Gesamtflächenbedarf nicht, hatte die Stiftung die Notwendigkeit des zusätzlichen Standorts nicht nachgewiesen; insbesondere Angaben zu den Vor- und Nachteilen verschiedener Unterbringungsmöglichkeiten und zu den Folgekosten der beabsichtigten Maßnahmen machte sie nicht, blieb offen, wie sie freiwerdende Flächen an alten Standorten künftig nutzen will, hatte die Stiftung nicht untersucht, wie sich die neuen Standorte auf ihre jährlichen Betriebskosten auswirken werden. Trotz dieser Defizite entschied der Bundesbeauftragte auch über den Standort Museumshöfe gegenüber der Museumsinsel. Nach dem Masterplan Museumsinsel Berlin sollten hier ursprünglich die Depots und Werkstätten der Museen der Museumsinsel untergebracht werden. Im Zusammenhang mit ihrem Votum für den Standort Berlin-Friedrichshagen entschieden Bund und Land Berlin, das Gelände der Museumshöfe aufzuwerten. In einem neuen sogenannten Kompetenzzentrum sollen nunmehr die wissenschaftlichen Verwaltungen, Fachbibliotheken, Studiensammlungen und weitere Sondereinrichtungen der Museen der Museumsinsel untergebracht werden. Das Gelände bietet aufgrund seiner Größe weitere Entwicklungsmöglichkeiten und soll nach Vorstellung der Stiftung als Ergänzungsstandort für die Museumsinsel entwickelt werden. 3.2 Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass der Bundesbeauftragte grundlegende Entscheidungen zu Baumaßnahmen auf unzureichenden Grundlagen

5 traf. Dies wird an den Standortentscheidungen deutlich. Bei diesen unterblieben wichtige Teile einer Wirtschaftlichkeitsprüfung, wie die Aufnahme des vorhandenen Bestands und des Bedarfs und die Abwägung von Alternativen unter Berücksichtigung etwaiger Folgekosten. Um die Wirtschaftlichkeit einzelner Baumaßnahmen wie auch grundlegender Standortentscheidungen zu sichern, muss nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Stiftung ein umfassendes Konzept zu ihrem Flächenbedarf und dessen Deckung erarbeiten. Wesentlicher Inhalt eines solchen Konzepts sollte sein: eine Erfassung des Flächen- und Gebäudebestands einschließlich Angaben zur Nutzung und Zuordnung der vorhandenen Flächen (dies ist auch für den Bauunterhalt notwendig vgl. Bemerkung Nr. 44), eine Darstellung des bestehenden und künftigen Flächenbedarfs aller Einrichtungen, ein Nutzungskonzept für sämtliche bestehenden und noch benötigten Grundstücke und Gebäude und darauf aufbauend eine Zusammenstellung der notwendigen Maßnahmen an den Gebäuden (Neu-, Um- und Erweiterungsbauten). Die Stiftung sollte in dem Konzept auch Wechselwirkungen der jeweiligen Einzelmaßnahmen untereinander aufzeigen und bewerten. Zudem muss sie entscheiden, welche Maßnahmen vorrangig abgearbeitet werden sollen. Dazu muss die Stiftung die Vor- und Nachteile verschiedener Lösungsmöglichkeiten untersuchen. Transparent machen sollte die Stiftung auch, wo Risiken bestehen, beispielsweise weil eine Planung wegen noch laufender Diskussion über den Standort eines Museums noch nicht abgeschlossen werden kann. Die Stiftung sollte das Konzept regelmäßig an aktuelle Entwicklungen anpassen. Auf Basis dieser Gesamtschau ist sie in der Lage, ein alle Baumaßnahmen umfassendes Bauprogramm zu erstellen. Darin muss sie die Baukosten, den Zeitplan sowie die zu erwartenden Betriebskosten darstellen. Das Bauprogramm sollte sie mit Fortschreiten der Planung zu einzelnen Baumaßnahmen konkretisieren. Da der Bund sämtliche Großen Baumaßnahmen der Stiftung finanziert, hat er ein Anrecht auf größtmögliche Transparenz und Planungssicherheit. Dazu gehört auch, dass die Stiftung ihren Gesamtfinanzierungsbedarf offenlegt. Der Bundesbeauftragte kann über Einzelmaßnahmen, beispielsweise Neubauten auf neuen Grundstücken, nur sachgerecht entscheiden, wenn er ihre Eignung im Rahmen eines

6 Gesamtkonzepts bewerten und die Auswirkungen auf den Gesamtfinanzierungsbedarf der Stiftung im Bauprogramm abschätzen kann. 3.3 Der Bundesbeauftragte hat eingeräumt, dass er keinen Überblick über die voraussichtlich fälligen Gesamtausgaben des Bundes für notwendige Neu- und Umbaumaßnahmen und über deren Finanzierungszeitraum habe. Die notwendigen Baumaßnahmen abschließend zu erfassen, sehe er aufgrund der Komplexität und der zeitlich weitreichenden Maßnahmen als derzeit nicht möglich an. Bewährt habe sich hingegen die Bauablauf- und Finanzierungsplanung. Eine höhere Planungssicherheit sei kaum zu erlangen. Alle Beteiligten seien sich darüber einig, dass eine mittelfristige Finanzplanung ausreichend sei. Erstmalig und zusätzlich zur bisherigen Praxis werde die Stiftung dem Stiftungsrat noch im Jahre 2009 über das weitere, von der aktuellen Bauablauf- und Finanzierungsplanung noch nicht erfasste Bauprogramm berichten. Gemeinsam werde erörtert, in welcher Reihenfolge die Maßnahmen abgearbeitet werden könnten. Zwar sei richtig, dass bei der Entscheidung über neue Standorte nicht immer Bestandsdaten und nur grobe Kostenangaben vorgelegen hätten. Der Bundesbeauftragte habe aber auf ausreichender Grundlage entschieden. Die Vorteile des neuen Standorts Berlin-Friedrichshagen seien überzeugend. Insoweit sei es beispielsweise nicht notwendig gewesen, die übrigen Folgekosten oder die Auswirkungen auf die Betriebskosten der Stiftung insgesamt zu ermitteln. Der Bundesbeauftragte hat zudem erklärt, er vertraue darauf, dass der Bund auch künftig jährlich 90 bis 100 Mio. Euro für Große Baumaßnahmen der Stiftung bereitstellen werde, mit denen auch Kostensteigerungen aufgefangen werden könnten. 3.4 Die Argumente des Bundesbeauftragten entkräften nicht die Notwendigkeit des vom Bundesrechnungshof geforderten Gesamtkonzepts. Gerade die von ihm angeführte Komplexität der Baumaßnahmen der Stiftung verlangt umfassende Informationen, um für die Stiftung und den Bund die notwendige Transparenz und Planungssicherheit herzustellen.

7 Der Bundesbeauftragte hätte die weitreichende Entscheidung beispielsweise über den Standort Berlin-Friedrichshagen nicht ohne Kenntnis über den Bestand an Flächen und Gebäuden, die Auswirkungen auf die anderen betroffenen Liegenschaften und die Folgekosten treffen dürfen. Hätte ihm bereits seinerzeit ein Gesamtkonzept vorgelegen, hätte er auf sicherer Basis über die Nutzung dieses Grundstücks und über die Errichtung von Neubauten entscheiden können. Im Übrigen hätte die Stiftung auch dann die Folgekosten der Standortentscheidung untersuchen und benennen müssen, wenn der Standort ohne Alternative gewesen wäre. Der Bundesrechnungshof hält die Bauablauf- und Finanzierungsplanung der Stiftung durchaus für eine mittelfristige Planung geeignet. Sie reicht jedoch bei den komplexen und zeitlich weitreichenden Vorhaben der Stiftung bei weitem nicht aus. Schließlich soll allein die Umsetzung des Masterplans Museumsinsel Berlin erst in knapp 20 Jahren abgeschlossen sein. Insofern hält der Bundesrechnungshof es für richtig, dass sich der Stiftungsrat auch mit den noch nicht erfassten Baumaßnahmen beschäftigen will. Die notwendigen Arbeiten der Stiftung für ein Gesamtkonzept kann dies jedoch nicht ersetzen. Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass diese Arbeiten für die Stiftung aufwendig sind. Allerdings sind wesentliche Teile, wie die Bestandsaufnahme, auch für einen wirtschaftlichen Bauunterhalt erforderlich und von der Stiftung in diesem Zusammenhang auch zugesagt (vgl. Bemerkung Nr. 44). Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass die Stiftung auch in ihren Kernaufgaben davon profitiert, wenn sie sich umfassend darüber klar wird, wie sie ihre Aufgaben künftig wahrnehmen will. Der Bund finanziert die Stiftung über die Jahre mit Milliarden Euro. Er hat daher ein Anrecht darauf, dass die Stiftung ihre Absichten und deren finanzielle Auswirkungen offenlegt. Der Bundesbeauftragte geht davon aus, dass der Haushaltsgesetzgeber auch künftig jährlich 90 bis 100 Mio. Euro für Baumaßnahmen der Stiftung bereitstellen wird. Der Bundesbeauftragte und die Stiftung kennen zurzeit weder den Gesamtfinanzbedarf noch haben sie einen Zeitplan für alle in Frage kommenden Baumaßnahmen. Damit sind sie auch nicht in der Lage zu begründen, ob diese Mittel des Bundes jährlich erforderlich sind. In den Jahren 2001 bis 2006 stellte der Bund offenkundig mehr Mittel zur Verfügung als die Stiftung brauchte. Auch im Hinblick auf eine sachgerechte Veranschlagung der Baumittel im Bundeshaushalt hält der Bundesrechnungshof ein Gesamtkonzept, das auch den Gesamtfinanzierungsbedarf benennt, für unverzichtbar.