Symposium Parlament im Wandel 17. November 2015

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1 THÜRINGER LANDTAG Symposium Parlament im Wandel 17. November 2015

2 Veranstaltungen des Thüringer Landtags Symposium Parlament im Wandel 17. November 2015 Thüringer Landtag (6. Wahlperiode) Edition 2

3 Herausgeber: Redaktion: Satz und Layout: Druck: Thüringer Landtag Jürgen-Fuchs-Straße Erfurt Internet: Fried Dahmen, Silvia Erlekampf Andrea Parsche WIRmachenDRUCK GmbH, Backnang

4 Inhaltsverzeichnis Grußwort von Landtagspräsident Christian Carius...5 Präsentation der Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung zur Wahrnehmung des Thüringer Landtags Reinhard Schlinkert, Geschäftsführender Gesellschafter infratest dimap...9 Legitimation und Repräsentanz des Parlaments Prof. Dr. Sabine Kropp, Freie Universität Berlin Transparenz und Nachvollziehbarkeit parlamentarischer Prozesse Prof. Dr. Dr. h.c Heinrich Oberreuter...44

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6 Grußwort von Christian Carius Präsident des Thüringer Landtags Meine sehr geehrten Damen und Herren, vor drei Wochen haben wir im Deutschen Nationaltheater in Weimar auf 25 Jahre Parlamentsarbeit zurückgeschaut. Die längste Phase von Freiheit, politischer Stabilität und Demokratie in Thüringen. Der Thüringer Landtag hat an dieser Erfolgsgeschichte maßgeblich mitgewirkt. In den Jahren seit 1990 ist unsere junge Thüringer Demokratie wenn ich so sagen darf erwachsen geworden. Die von uns beauftragte Umfrage zeigt, die Thüringer sind mehrheitlich stolz auf das, was die 280 Abgeordneten, die in den letzten 25 Jahren ein Mandat inne hatten, erreicht haben. Was die Menschen von der Arbeit des Landtags wahrnehmen, ist aber nur ein Teil des enormen Arbeitspensums. Seit 5

7 1990 fanden 637 Plenarsitzungen und Ausschusssitzungen statt. 753 Gesetze wurden verabschiedet. Insgesamt kommen wir auf Drucksachen, Petitionen und Anfragen. Der Verweis auf eine gut geölte Parlamentsmaschine sollte uns jedoch nicht blind machen für die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger. Wir sollten uns selbstbewusst und vielleicht auch etwas selbstkritisch fragen: Sind wir gut gerüstet, um unsere Demokratie auch in eine gute Zukunft zu führen? Diese Debatte ist wichtig und wir sollten sie engagiert führen. Ich sehe drei zentrale Herausforderungen, auf die wir als Parlament Antworten finden müssen: 1. Die Erkennbarkeit des Parlaments stärken: Viele politische Themen werden von Bürgern als sehr komplex und lebensfern empfunden. Immer weniger Bürger informieren sich über etablierte Medien, vielen fehlt die Zeit und das Interesse, sich auf Komplexität politischer Argumentation einzulassen. Nach den Ergebnissen unserer Umfrage können wir von einem grundsätzlich starken politischen Interesse bei den Bürgern ausgehen. Aber viele Menschen interessiert in erster Linie nur das, was sie unmittelbar betrifft. Ein allgemeines Desinteresse an Politik gibt es demzufolge nicht. Aber ein Desinteresse an politischen Institutionen und letztlich an der res publica, die sie repräsentieren. 2. Die Bedeutung des Landtags herausheben: Im Mehrebenensystem stehen die Landtage vor der Herausforderung, dass viele Gesetze nur EU-Recht umsetzen und der eigentliche Agendasetter die Landesregierungen sind. Nur selten stehen Landtagsdebatten im Fokus, auch wenn hier alle demokratischen Entscheidungen legitimiert oder rückgebunden werden. 3. Diffuse Erwartungen auf bessere Ergebnisse durch mehr direkte Demokratie: Die repräsentative Demokratie steht unter Verdacht, den Bürgerinnen und Bürgern zu wenige Einflussmöglichkeiten zu bieten. Direktdemokrati- 6

8 sche Instrumente sind kein Widerspruch zur repräsentativen Demokratie, sondern eine wichtige Ergänzung. Aber sie können die parlamentarischen Verfahren nicht ersetzen. Hier darf kein Gegensatz konstruiert werden: Parlamentarier sind legitimiert, um über komplexe Sachverhalte zu entscheiden. Volksentscheide sind monothematisch und in den meisten Fällen mit einer viel geringeren Beteiligung als bei regulären Wahlen. Spürbar ist aber das Bedürfnis der Bürgerinnen und Bürger, sich stärker als bisher direkt einbringen zu wollen. Das zeigen die Resonanz beim Online-Diskussionsforum und die anhaltend hohe Zahl von Petitionen. Auch 26 Jahre nach der Friedlichen Revolution darf die Demokratie keine Selbstverständlichkeit sein. Ich wünsche mir eine lebendige Demokratie, die Beteiligungsmöglichkeiten schafft, aber auch zur Partizipation ermuntert. Wir brauchen eine breite Debatte darüber, wie wir noch mehr Menschen für unsere Demokratie begeistern können und wie sich die Menschen, die bereits Interesse haben, noch besser beteiligen können. Deshalb finde ich die Ergebnisse der Umfrage sehr wichtig. Nur eine Minderheit der Menschen kommt auf die Idee, mit Abgeordneten ins Gespräch zu kommen und nur knapp ein Viertel der Thüringer Wähler hatten in den letzten fünf Jahren Kontakt zu Abgeordneten das ist zu wenig! Vor allem die Jugend scheint wenig Anteil zu nehmen, an der Politik insgesamt und an der Arbeit des Landtags. Es stellt sich also die Frage, wie wir das politische Interesse gerade junger Menschen wecken und steigern können, aber auch, wie es uns gelingen kann, komplexe Themen so zu vermitteln, dass die Inhalte zu den Menschen durchdringen. Ich will keine Appelle an die Medien richten oder an die Bürgerinnen und Bürger. In erster Linie möchte ich uns Parlamentarier in die Pflicht nehmen. Denn wer, wenn nicht wir, soll dafür sorgen, dass unsere Arbeit angemessen wahrgenommen und wertgeschätzt wird? 7

9 Ich möchte an dieser Stelle auf ein Zitat von Edmund Burke zurückkommen: Ein gutes Mitglied des Parlaments zu sein, ist keine leichte Aufgabe. Verantwortung der Parlamente und ihrer Abgeordneten wächst in dem Maße, wie Emotionen, Standpunkte und Interessen bei den Bürgerinnen und Bürgern auseinanderstreben. Politik kann keine Parallelgesellschaft etablieren, sondern muss den Kontakt zu den Menschen suchen. Gerade in diesen Tagen ist das eine besondere Herausforderung. Dazu gehört ernst zu nehmen, was Staatsbürger uns sagen und erwarten. Dazu gehören brauchbare Konzepte für aktuelle Probleme und die Bereitschaft, die eigenen Argumente in das Säure-Bad aus Rede und Gegenrede zu stellen, eine innere Haltung, die akzeptiert, dass der andere auch Recht haben könnte und schließlich der Wille zum Kompromiss und zur Entscheidung. Bürger sind keine Bittsteller, sondern der Souverän wir Parlamentarier sind ihre Repräsentanten. Eine Stärke der parlamentarischen Demokratie ist es, dass wir den Interessen der Bürger unseres Landes eine Stimme geben, ihnen Gewicht verleihen und Rechnung tragen. Diese Fähigkeit müssen wir weiter entwickeln: streitbar in der Sache, respektvoll im Umgang. Parlament im Wandel heißt für mich, Bewährtes fortführen, aber für Neues offen sein. Ich wünsche uns allen ein anregungsreiches Symposium! 8

10 Präsentation der Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung zur Wahrnehmung des Thüringer Landtags Reinhard Schlinkert, Geschäftsführender Gesellschafter infratest dimap Es ist etwas Besonderes heute hier zu sein. Normalerweise haben wir mehr mit Parteien und deren Wünschen und Vorstellungen zu politischen Inhalten zu tun. Es ist daher eine spannende Abwechslung, über das Image des Thüringer Landtages und seine Aufgaben zu reden. Ich bin auch gerne in Erfurt, denn ich kenne den Freistaat Thüringen seit seiner Wiedergründung 1990 seitdem es überhaupt den Freistaat Thüringen gibt und bin jedes Mal wieder beeindruckt, wie erfolgreich sich das Land entwickelt hat. 9

11 Vorneweg will ich auf das Wort Politikverdrossenheit, das heute bereits des Öfteren erwähnt wurde, zu sprechen kommen. Ich vertrete die Auffassung, dass man nicht voreilig von Politikverdrossenheit sprechen sollte, wenn Bürger Probleme sehen und das Gefühl haben, die Politik greife diese nicht auf. Einerseits wird von vielen geklagt, viele Menschen nähmen nicht mehr aktiv an der politischen Informationswelt teil. Anderseits möchte ich darauf hinweisen, dass uns in unseren Befragungen derzeit acht von zehn Deutschen sagen, die allgemeine wirtschaftliche Lage sei gut, und drei Viertel der Deutschen sagen, sie seien mit ihrer eigenen wirtschaftlichen Lage ausgesprochen zufrieden. Diese Zahlen setzen das Wort Politikverdrossenheit meines Erachtens wieder in Relation zur Wirklichkeit, denn sie bestätigen zumindest indirekt, dass eine große Mehrheit über die derzeitigen politischen Verhältnisse keineswegs verdrossen ist. Zudem sehen wir: Wann immer wir Wahlen haben, bei denen die Menschen das Gefühl haben, es geht um etwas, gehen auch mehr Leute wählen. Auch das spricht gegen Politikverdrossenheit, wie sie in der Parole Die da oben machen sowieso, was sie wollen zum Ausdruck kommt. Untersuchungsanlage Erhebungsmethode Computergestützte Telefoninterviews (CATI) Grundgesamtheit Wahlberechtigte Bevölkerung in Thüringen Erhebungszeitraum 21. bis 25. September 2015 Stichprobe n=1.002 Angaben in Prozent Von 100 Prozent abweichende Werte ergeben sich durch keine Angaben und weiß nicht bzw. durch Rundungen 10

12 Jetzt kommen wir zu unserer Befragung für den Thüringer Landtag. Dazu einige Anmerkungen vorneweg: Wir haben vom 21. bis 25. September 2015 tausend Wahlberechtigte befragt. Zur Umfragetechnik ein paar erläuternde Worte: Das sind Zufallsbefragungen. Wir haben also computergestützt zufällig Telefonnummern generiert, damit jeder Thüringer die gleiche Chance hatte, in diesem Auswahlverfahren befragt zu werden. Nur so erzielt man zum Schluss auch ein repräsentatives Ergebnis. Begonnen haben wir mit einer ganz einfachen Frage: Wie stark interessieren Sie sich für Politik im Allgemeinen? Wir sehen: 55 Prozent sagen, ich interessiere mich dafür. Wenn man dann einen Schritt weitergeht und fragt: Wie stark interessieren Sie sich für die Thüringer Landespolitik? Dann sehen Sie, dass immerhin mehr als die Hälfte angibt, sich sehr stark oder stark für die Politik hier im Land zu interessieren. Interesse an Politik Frage: Wie stark interessieren Sie sich für Politik im Allgemeinen? Würden Sie sagen? Sehr stark Stark Weniger stark Überhaupt nicht dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

13 Interesse an Landespolitik Frage: Und wie stark interessieren Sie sich für die Thüringer Landespolitik? Würden Sie sagen? Sehr stark Stark Weniger stark Überhaupt nicht dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

14 Wenn wir nun einmal diese erste Analyseebene verlassen, können wir uns anschauen, wie die verschiedenen Altersgruppen diese Frage beantwortet haben. Wer interessiert sich denn am Allerwenigsten und wer interessiert sich am Allermeisten? Sie sehen, dass die jungen Leute das geringste Interesse an Politik im Allgemeinen und auch an der Thüringer Landespolitik haben und dass das Interesse an Politik mit zunehmendem Alter deutlich ansteigt. Interesse an Politik/Landespolitik Frage: Wie stark interessieren Sie sich für Politik im Allgemeinen/die Thüringer Landespolitik? Sehr starkes/starkes Interesse Gesamt 18 bis 24 Jahre 25 bis 34 Jahre 35 bis 54 Jahre 55 bis 64 Jahre 65 Jahre und älter Für Politik im Allgemeinen Für die Thüringer Landespolitik dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Zur nächsten Frage: Wie wichtig sind Ihnen die Entscheidungen, die in den unterschiedlichen Parlamenten getroffen werden? Ganz unten stehen die Entscheidungen des Europäischen Parlaments dazu sagen nur knapp über 40 Prozent: Das ist sehr wichtig oder wichtig, obwohl immer wieder öffentlich darüber debattiert wird, dass in manchen Politikbereichen deutlich mehr Normen auf europäischer Ebene als auf nationaler Ebene geschaffen werden. Die 13

15 einzige Altersgruppe, die dem Europäischen Parlament eine etwas größere Bedeutung zumisst, das sind wieder die Jungen, die 18- bis 29-Jährigen. Mehr als die Hälfte der Befragten dieser Altersgruppe, nämlich 56 Prozent, stellen fest, dass das Europäische Parlament als Gesetzgeber ausgesprochen wichtig ist. Davon einmal abgesehen deutet die Reihenfolge Bundestag, Stadt- und Gemeinderat noch vor dem Landtag und vor dem Kreistag und vor dem Europäischen Parlament darauf hin, dass die Menschen die Sache sehr differenziert anschauen. Sieht man vom Bundestag ab, der unangefochten auf Platz 1 steht, so wird ein Parlament in seiner Wichtigkeit umso höher eingeschätzt, je näher an der Alltagswirklichkeit seine Entscheidungen liegen. Wichtigkeit der Parlamente Frage: Wie wichtig sind Ihnen persönlich die Entscheidungen, die im... getroffen werden? Würden Sie sagen? Sehr wichtig/wichtig Weniger wichtig/überhaupt nicht wichtig Bundestag Stadt- bzw. Gemeinderat Landtag Kreistag Europäisches Parlament dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Nun eine einfache Wissensfrage: Kennen Sie den Abgeordneten Ihres Wahlkreises mit Namen? Da antworten 40 Prozent, dass sie dies tun. Wir haben auch schon Befragungen durchgeführt, wo wir nach den Namen einiger Landesminister gefragt haben. Egal, ob man das in Nordrhein-Westfalen oder in 14

16 Hamburg oder in Sachsen macht, das Ergebnis ist stets ernüchternd. Da kommen wesentlich weniger als 40 Prozent heraus. Dennoch geben diese 40 Prozent wobei die jüngste Altersgruppe mit 13 Prozent stark aus dem Rahmen fällt eigentlich gar kein so schlechtes Bild ab. Da gibt es noch viel schlimmere Kenntnisstände. Das merken wir des Öfteren, wenn es einen neuen Kandidaten für das Amt des Ministerpräsidenten oder den Vorsitz einer Partei gibt. Die Frage lautet: Nennen Sie uns bitte den Kandidaten der SPD, der CDU oder der Linken oder welcher Partei auch immer und bewerten Sie seine oder ihre Arbeit. Dann antwortet sehr oft ein hoher Anteil mit die Person kenne ich nicht und kann ich nicht beurteilen, sodass diese 40 Prozent, wie gesagt, durchaus vorzeigbar sind. Bekanntheit der Abgeordneten Frage: Kennen Sie den oder die Abgeordneten Ihres Wahlkreises mit Namen? Ja Nein Gesamt bis 24 Jahre bis 34 Jahre bis 54 Jahre bis 64 Jahre 65 Jahre und älter dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Was erwarten die Menschen in Thüringen von einem Landtagsabgeordneten? Was soll er tun? Wem sollte er sich verpflichtet fühlen? Wir sehen: In den Augen von fast jedem zweiten Thüringer sollte der Abgeordnete am stärksten der gesamten Bevölkerung verpflichtet sein also nicht nur denen, die für ihn 15

17 gestimmt haben. Doch nur 30 Prozent sind der Meinung, dass er dies auch tatsächlich ist. Mit Blick auf den Wahlkreis ist das Verhältnis 25 zu 15 und auf die eigenen Wähler 22 zu 16. Nur zwei Prozent der Befragten gaben an, ein Landtagsabgeordneter solle seiner Partei am stärksten verpflichtet sein, doch 28 Prozent nehmen an, dass er genau dieser am stärksten verpflichtet ist. Da hat man ein klares Bild vor Augen, dass doch eine ziemlich große Anzahl der Thüringer sagt, jawohl, es wäre eigentlich sehr schön, er würde sich allen Thüringern verpflichtet fühlen, aber die eigene Partei spielt doch eine große Rolle. Besonders ausgeprägt ist das bei den höheren Bildungsschichten: 46 Prozent der Universitätsabsolventen sagen, die Landtagsabgeordneten sind in der Wirklichkeit ihrer Partei verpflichtet und nicht der Allgemeinheit. Gewünschte und tatsächliche Verpflichtung der Abgeordneten Frage: Es gibt unterschiedliche Aussagen darüber, wem ein Landtagsabgeordneter mit seiner Arbeit verpflichtet ist. Wem sollte sich ein Landtagsabgeordneter aus Ihrer Sicht am stärksten verpflichtet fühlen? Frage: Und wem ist nach Ihrer Auffassung ein Landtagsabgeordneter in seiner Arbeit tatsächlich am stärksten verpflichtet? Gewünschte Verpflichtung Tatsächliche Verpflichtung Der gesamten thüringischen Bevölkerung Seinem Wahlkreis Den eigenen Wählerinnen und Wählern Seiner Partei 2 28 dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Was ist die wichtigste Aufgabe eines Abgeordneten im Thüringer Landtag? Sollte er Ansprechpartner der Bürger sein, die Interessen seines Wahlkreises vertreten, konkrete Probleme im Wahlkreis lösen, an Gesetzen mitwirken und/ 16

18 oder die Landesregierung kontrollieren? Verfassungsrechtlich ist es die Aufgabe der Abgeordneten, an Gesetzen mitzuwirken und die Landesregierung zu kontrollieren. Interessanterweise scheint jedoch die Kontrolle der Landesregierung nicht als Aufgabe der Abgeordneten wahrgenommen zu werden. Diese Aufgabe wurde nur von sechs Prozent der Befragten genannt. Dafür ist es den Thüringern besonders wichtig, dass ihre Abgeordneten Ansprechpartner der Bürger sind. Wenn man nun einmal die zweite und die dritte Nennung zusammenzählt - Interessen des Wahlkreises vertreten, Probleme im Wahlkreis lösen -, ist es fast die Hälfte der Bevölkerung, die sagt, der Abgeordnete soll sich um den Wahlkreis kümmern, soll dafür sorgen, dass bei uns alles funktioniert, und soll unsere Interessen durchsetzen. Wichtigste Aufgabe eines Abgeordneten Frage: Welche der folgenden Aufgaben ist Ihrer Meinung nach die wichtigste Aufgabe eines Abgeordneten im Thüringer Landtag? Ansprechpartner für die Bürger sein Vertretung der Interessen des Wahlkreises in der Landespolitik Konkrete Probleme im Wahlkreis lösen Mitwirkung an Gesetzen und Arbeit in Ausschüssen Kontrolle der Landesregierung 6 dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Wie sieht es nun mit den Eigenschaften der Abgeordneten aus? Welche Eigenschaften soll er mitbringen? Am Interessantesten finde ich die unterste Zeile, da steht: Nur 8 Prozent der Thüringer ist es wichtig, ob ihr Volksvertreter ein 17

19 Mann oder eine Frau ist. Damit hatte ich, ehrlich gesagt, nicht gerechnet. Aber so habe ich mir weiter gedacht es gibt hier doch sicher einen großen Unterschied zwischen männlichen und weiblichen Befragten? Gibt es aber nicht. 7 Prozent der Männer sagen, es ist wichtig, welches Geschlecht der Abgeordnete hat, und 8 Prozent der Frauen sagen es. Wenn man sich hier im Plenum umschaut, ist hier das Geschlechterverhältnis ja relativ unausgewogen. Aber darauf kommt es, wie wir hier sehen, den Thüringer Wählerinnen und Wählern offenbar nicht so an. Stattdessen: Glaubwürdigkeit, Sachkompetenz, Bürgernähe das sind die entscheidenden Eigenschaften. Die Parteizugehörigkeit spielt natürlich auch eine Rolle, völlig klar aber die übrigen Kriterien Alter, Beruf, Geschlecht gelten als nicht so wichtig. Wahlentscheidende Eigenschaften eines Kandidaten Frage: An einem Landtagsabgeordneten kann einem ja Verschiedenes wichtig sein. Welche der folgenden Aspekte sind Ihnen bei Ihrer persönlichen Wahlentscheidung für einen Kandidaten sehr wichtig, wichtig, weniger wichtig, oder überhaupt nicht wichtig? Glaubwürdigkeit Sachkompetenz Bürgernähe Sehr wichtig/wichtig Weniger wichtig/ Überhaupt nicht wichtig Parteizugehörigkeit Beruf Alter Geschlecht 8 90 dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

20 Wir haben eine ähnliche Studie einmal in Bayern durchgeführt. Sie sehen selbst: Die Parteizugehörigkeit ist bei Ihnen mit 42 Prozent genannt, in Bayern mit 57 Prozent. Das ist aber auch klar, dort gibt es ja eine sehr starke, dominierende Partei, die CSU, und da ist die Parteizugehörigkeit auch wesentlich wichtiger. Wahlentscheidende Eigenschaften eines Kandidaten Frage: An einem Landtagsabgeordneten kann einem ja Verschiedenes wichtig sein. Welche der folgenden Aspekte sind Ihnen bei Ihrer persönlichen Wahlentscheidung für einen Kandidaten sehr wichtig, wichtig, weniger wichtig, oder überhaupt nicht wichtig? Sehr wichtig/wichtig Parteizugehörigkeit Beruf Alter Geschlecht Freistaat Thüringen Freistaat Bayern Was glauben Sie: Wie viele Stunden am Tag arbeitet ein Landtagsabgeordneter in Thüringen im Schnitt? Man hört ja oft den Vorwurf, die tun ja sowieso nichts. Aber unser Ergebnis ist doch erstaunlich: Mit Ausnahme der jungen Leuten, wo mehr als die Hälfte sagt, die Abgeordneten arbeiten weniger als acht Stunden, sind die anderen Nennungen doch eigentlich sehr positiv. Man kann also nicht sagen, dass die Bevölkerung das Gefühl hat, die Landtagsabgedimap-Studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

21 ordneten würden zu wenig arbeiten. Ich habe den Präsidenten gefragt, ob es denn eine Statistik darüber gibt, wie viel die Landtagsabgeordneten tatsächlich arbeiten. Gibt es nicht. Es gibt auch keine Stechkarten zur Erfassung der Arbeitszeiten das wäre mit der Freiheit des Mandats wohl kaum vereinbar. Wie dem auch sei: Das, was wir gemessen haben, spricht eigentlich für gar kein schlechtes Image der Abgeordneten. Arbeitszeit Frage: Was glauben Sie: Wie viele Stunden am Tag arbeitet ein Landtagsabgeordneter in Thüringen im Schnitt? Weniger als 8 Stunden 8 Stunden 8 bis 10 Stunden Mehr als 10 Stunden dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Die nächste Frage: Hatten Sie in den letzten fünf Jahren Kontakt zu einem Abgeordneten im Thüringer Landtag - egal, ob per Brief, , Telefon oder persönlich? Hier sehen wir, was wir auch in anderen Bundesländern sehen: Es ist nicht so, dass jeder Bürger ständig den Kontakt zu seinem Landtagsabgeordneten sucht, in seine Sprechstunden geht. Man macht meistens die Erfahrung, dass dann der Kontakt gesucht wird, wenn wirklich ein Anliegen zu lösen ist oder in dem Wahlkreis selbst etwas angeschoben werden soll. 20

22 Kontakt zu Abgeordneten Frage: Hatten Sie in den letzten fünf Jahren Kontakt zu einem Abgeordneten im Thüringer Landtag egal, ob per Brief, , Telefon oder persönlich? Ja Nein dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Kontakt zu Abgeordneten Frage: Hatten Sie in den letzten fünf Jahren Kontakt zu einem Abgeordneten im Thüringer Landtag egal, ob per Brief, , Telefon oder persönlich? Befragte mit Ja Nein Gesamt Hauptschulabschluss Realschulabschluss Abitur/Abschluss einer EOS Universitäts-/FH-Abschluss dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

23 Knapp jeder Vierte hatte innerhalb der letzten fünf Jahre Kontakt zu seinem Landtagsabgeordneten. Hier gibt es geringe Unterschiede in den Altersgruppen: Die mittleren Altersgruppen haben ein bisschen mehr Kontakt, bis 30 Prozent, die Älteren ein bisschen über 30 Prozent. Hier fällt auf: Je höher das Bildungsniveau, desto mehr Kontakt zu den Landtagsabgeordneten; bei den Universitätsabsolventen liegt der Wert bei 40 Prozent. Wie oft die Bürger mit ihren Abgeordneten in Kontakt getreten sind, haben wir natürlich nur diejenigen gefragt, die tatsächlich auch Kontakt hatten. Sehen Sie selbst: 42 Prozent hatten mehrmals pro Jahr Kontakt zu ihren Abgeordneten, 30 Prozent einmal pro Jahr, 27 Prozent seltener als einmal pro Jahr. Gibt es einmal den Kontakt, wird er also auch genutzt. Kontakt zu Abgeordneten Frage: Und wie oft hatten Sie da Kontakt? Basis: Befragte, die Kontakt zu einem Abgeordneten hatten Mehrmals pro Jahr Etwa einmal pro Jahr Seltener als einmal pro Jahr dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

24 Jetzt kommen wir zu dem, was vorhin Herr Präsident Carius schon angesprochen hatte: Wie gut fühlen sich die Thüringer über die Arbeit des Landtags informiert? Hier würde ich doch sagen, das Glas ist etwas mehr als halbvoll. 54 Prozent der Thüringer fühlen sich gut oder sehr gut informiert. Das ist gar kein schlechter Wert. Er korreliert ein bisschen mit dem Interesse an der Thüringer Landespolitik. Erneut sind es die jungen Altersgruppen, die sich am wenigstens informiert fühlen. Information über Arbeit des Landtags Frage: Wie gut fühlen Sie sich über die Arbeit des Landtags informiert? Würden Sie sagen Sehr gut Gut Schlecht Sehr schlecht dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

25 Vor 25 Jahren wurde der erste Thüringer Landtag gewählt. Da ist es spannend, zu erfahren, wie denn die Abgeordneten in den Augen der Bürger alles in allem ihre Arbeit gemacht haben. Und ich muss schon sagen, 65 Prozent, also zwei Drittel aller Thüringer sagen, die haben eine gute Arbeit geleistet. Das ist ein starkes Ergebnis. Sehen Sie hier: Die über 55-Jährigen, von denen sagen drei Viertel, es wurde gute Arbeit geleistet. Das sind diejenigen, die vor 25 Jahren bereits mitten im Leben standen. 25 Jahre Thüringer Landtag Frage: Vor 25 Jahren wurde der erste Landtag gewählt. Wie haben die Landtagsabgeordneten des Freistaats seither ihre Arbeit gemacht? Würden Sie sagen? Sehr gut Gut Schlecht Sehr schlecht dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=1.002 Die sinkende Wahlbeteiligung ist landauf, landab eine große Herausforderung für unsere Demokratie. Wir wollten einmal herausfinden, durch welche Maßnahmen die Wahlbeteiligung in Zukunft wieder steigen könnte. Sie sehen: An erster Stelle steht hier mit 50 Prozent der Wunsch nach der direkten Beteiligung an politischen Entscheidungen. An zweiter Stelle steht der Wunsch nach mehr Informationen von Seiten der Politik und den Medien. Ich komme hier 24

26 wieder auf die 18- bis 24-Jährigen zu sprechen, die haben ein geringes Interesse daran - das scheint jedenfalls so zu sein -, dass sie sich an den politischen Entscheidungen selbst beteiligen. Das fordert nur knapp jeder Vierte unter 25 Jahren. Sie haben eher das Gefühl, sie müssten noch besser von der Politik und den Medien informiert werden, was denn nun im Landtag beschlossen wird oder auf der politischen Ebene in Thüringen los ist. Wahlbeteiligung Frage: An der letzten Landtagswahl 2014 hat nur knapp die Hälfte der Wahlberechtigten teilgenommen. Was denken Sie: Durch welche Maßnahmen könnte die Wahlbeteiligung in Zukunft wieder steigen? (bis zu zwei Nennungen) Gesamt Jährige Bürger sollen sich stärker direkt an politischen Entscheidungen beteiligen können Regierung und Landtag müssen stärker über Entscheidungen informieren Medien müssen noch besser über politische Inhalte informieren Einführung einer Wahlpflicht Politiker sollten glaubwürdiger sein/versprechen einhalten Mehr Bürgernähe der Politiker/ mehr vor Ort informieren Etwas anderes dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

27 Im Großen und Ganzen finde ich, auch im Vergleich zu anderen Bundesländern, bieten die Ergebnisse unserer Befragung durchaus Anlass zur Zuversicht. Aber die Interpretation und vor allem die Schlussfolgerungen, die daraus zu ziehen sind, das ist nicht die Aufgabe von Demoskopen, sondern da sind Politiker gefragt und alle, deren Aufgabe es ist, an der Meinungs- und Willensbildung mitzuwirken. Dabei möchte ich es erst einmal belassen. Ich freue mich auf die Diskussion mit Ihnen. Kernerkenntnisse Das politische Interesse ist stark altersabhängig: Zwei Drittel der Befragten, die 65 Jahre und älter sind, interessieren sich sehr stark bzw. stark für die Thüringer Landespolitik. Bei den 18- bis 24-Jährigen ist es nur jeder Vierte. Bundestag wichtiger als Landtag und Europäisches Parlament: Die Entscheidungen, die im Bundestag und im Stadt- bzw. Gemeinderat getroffen werden, sind in den Augen der meisten Thüringer deutlich wichtiger als Entscheidungen des Europäischen Parlaments. Bürger wünschen sich mehr Mitbestimmung: Jeder Zweite Befragte ist der Auffassung, dass die Wahlbeteiligung steigen würde, wenn sich die Bürger stärker direkt an politischen Entscheidungen beteiligen könnten. Jüngere Befragte sehen die Medien in der Pflicht: 42 Prozent der 18- bis 24-Jährigen sind der Meinung, die Medien müssten mehr über politische Inhalte informieren, um die Wahlbeteiligung künftig zu steigern. Junge Thüringer kennen ihren Abgeordneten nicht: Nur 13 Prozent der unter 25-Jährigen kennen ihren Wahlkreisabgeordneten mit Namen. Zuerst die gesamte Bevölkerung, dann der Wahlkreis: Fast jeder zweite Befragte ist der Meinung, dass ein Thüringer Landtagsabgeordneter am stärksten der gesamten thüringischen Bevölkerung verpflichtet sein sollte. Jeder Vierte sieht die Abgeordneten zu allererst in der Pflicht ihrer Wahlkreise. Glaubwürdigkeit, Sachkompetenz und Bürgernähe: Diese drei Eigenschaften sind für fast alle Befragten bei einem Abgeordneten wahlentscheidend. Parteizugehörigkeit in Thüringen weniger wichtig als in Bayern: Welcher Partei ein Kandidat angehört, ist 42 Prozent der Befragten in Thüringen sehr wichtig bzw. wichtig. In einer Vergleichsstudie in Bayern (2014) war die Partei für 57 Prozent der Befragten sehr wichtig bzw. wichtig. dimap-studie im Freistaat Thüringen Erhebungszeitraum n=

28 Legitimation und Repräsentanz des Parlaments Prof. Dr. Sabine Kropp, Freie Universität Berlin Sehr geehrter Herr Landtagspräsident, sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete, meine sehr verehrten Damen und Herren, seit Jahren führen wir in Deutschland eine kontroverse Debatte darüber, ob die repräsentative Demokratie nicht umfassend reformiert werden müsse. Klagen über den Legitimationsverlust der Parlamente, die das Volk in parlamentarischen Regierungssystemen wesentlich repräsentieren, sind allgegenwärtig und gleichzeitig nicht neu. Angeblich sind die Institutionen der repräsentativ-parlamentarischen Willensbildung von einer wachsenden Distanz zwischen den Repräsentanten und ihren Wählern geprägt. Diese Distanz nährt sich, so heißt es, aus einer gewissen Skepsis der Bürger gegenüber der Zusammensetzung von Parlamenten, welche die soziodemographischen Merkmale der Bevölkerung nicht bzw. nur unzureichend widerspiegelten, mit der Folge einer offenbar vom Bürger als abgehoben empfundenen Politik. Unterstellt wird angesichts dessen ein Mangel an echter, authentischer Repräsentation. Die repräsentative Demokratie, so scheint es, verliert im 21. Jahrhundert zunehmend an Rückhalt bei den Bürgern. 27

29 Dass diese oft beschriebene Krise der repräsentativen Demokratie den Kern der Realität nur teilweise trifft, hat mein Vorredner anhand der neuen Umfragedaten zum Thüringer Landtag bereits eindrücklich aufzeigen können. Die Sachlage ist keineswegs so eindeutig, wie man meinen könnte; und bloße Plausibilität ersetzt letztlich nicht den nüchternen Blick auf empirische Daten und Fakten. Ungeachtet dessen gibt es aber einige Baustellen parlamentarischer Repräsentation, denen ich meinen Vortrag im Folgenden widmen werde. Hierfür werde ich in einem ersten Schritt zunächst zwischen verschiedenen Formen parlamentarischer Repräsentation unterscheiden. In einem zweiten Schritt widme ich mich drei Herausforderungen, denen sich Repräsentation und Legitimation von Parlamenten in Deutschland gegenwärtig stellen müssen. Hierzu zählen das gewachsene Bedürfnis der Bürger, außerhalb parlamentarischer Kanäle zu partizipieren, die Europäisierung der Parlamentsarbeit bzw. der Mehrebenenparlamentarismus sowie die Auswirkungen der ersten beiden Stufen der Föderalismusreform. Abschließend ziehe ich ein kurzes Fazit und zeige, dass Krisenszenarien unangebracht sind. Formen der parlamentarischen Repräsentation Kein demokratisches System kommt ohne repräsentative Institutionen aus. Selbst in der direktdemokratischen Schweiz, auf die sich bekanntlich viele Reformvorschläge in Deutschland beziehen, sind nicht plebiszitäre Verfahren, sondern parlamentarische Entscheidungen der Regelfall demokratischen Regierens. Was aber bedeutet Repräsentation? Ernst Fraenkel definierte sie als die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnde Organe eines Staates oder sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und mit dem Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen 1). Halten wir zwei miteinander verknüpfte Elemente fest, die aus der Sicht der Bürger begründungsbedürftig sind: Erst das Fehlen eines bindenden 1 Fraenkel, Ernst [1964]. Deutschland und westlichen Demokratien. Mit einem Nachwort über Leben und Werk Ernst Fraenkels. Hrsg. von Alexander Brünneck. Frankfurt a.m., S

30 Auftrags ermöglicht es den Abgeordneten, treuhänderisch in einem parlamentarischen und öffentlichen Diskurs gemeinwohlorientierte Entscheidungen zu treffen. Wir unterscheiden ferner drei unterschiedliche Formen der Repräsentation: die elektorale, auf Wahlen bezogene, die deskriptive sowie die substanzielle. 2) Die elektorale bedeutet, dass die Wählerstimmen weitgehend proportional in Mandate umgesetzt werden sollen. Diesen Aspekt widme ich mich im Folgenden nicht, da er wenig umstritten ist, auch wenn das Bundesverfassungsgericht erst jüngst wieder Änderungen des Wahlrechts angemahnt hat. Die zweite Form der Repräsentation, die deskriptive, bezieht sich auf die sozialen Merkmale der Abgeordneten und fragt, inwiefern diese die der Gesamtbevölkerung widerspiegeln. Auch wenn mit guten Argumenten darauf hingewiesen wird, dass Abgeordnete in ihrem politischen Handeln nicht ihre eigenen sozialen Merkmale repräsentieren, sondern verschiedene Interessen ausgleichen müssen, so kann die Über- bzw. Unterrepräsentation einzelner sozialer Gruppen und Interessen doch Probleme hervorrufen. Zum einen werden manche Bedürfnisse vielleicht nicht berücksichtigt, wenn bestimmte soziale Gruppen nicht im Parlament vertreten sind. Zum anderen kann der Legitimitätsglaube der Bürger in das Parlament Schaden nehmen, wenn sie argwöhnen, dass ihre Interessen keine Berücksichtigung finden. Die substanzielle Dimension der Repräsentation wiederum bildet die inhaltliche Leistung der Repräsentanten ab. Hier lautet die Frage, ob und auf welche Weise die Abgeordneten die Einstellungen der Wähler und ihre eigenen Positionen in Übereinstimmung zu bringen vermögen. Können die Wähler also das berechtigte Gefühl haben, dass die Abgeordneten die Anliegen der Bürger aufgreifen und in den politischen Prozess einbringen? Diese Dimension von Repräsentation ist für die demokratische Unterstützung und die Zufriedenheit mit der Politik von elementarer Bedeutung. Schon Hannah Pitkin hat 2 Wagner, Aiko, Sven Regel, Pola Lehmann und Henrike Schulze Räumliche Modelle des Repräsentationsgefühls. Vergleichende Analysen mit Fokus auf die Bundestagswahl 2009, in: Zeitschrift für vergleichende Politikwissenschaft 8, S

31 in ihrer wegweisenden Studie zur Repräsentation aber darauf hingewiesen, dass Responsivität also die Bereitschaft der Politiker, sich der Interessen der Wähler rückzuversichern eine Kehrseite hat. 3) Ein starkes Bedürfnis nach Rückkopplung kann Politiker dazu verleiten, die Übernahme von gesamtstaatlicher Verantwortung und politische Führungsaufgaben abzulehnen und diese an die Bürger zu delegieren. Gute Repräsentation hingegen weiß alle diese Komponenten zusammenzufügen; sie verbindet Führung und Verantwortung für das Ganze mit dem Bemühen, Anliegen und Forderungen der Bürger im politischen Prozess wirksam werden zu lassen. Repräsentation fordert aber auch den Bürger. Die Wähler müssen sich umfassend informieren, die Politikangebote der Parteien einer Bewertung unterziehen und diese auch verstehen. Ansonsten kann nicht ausgeschlossen werden, dass Wähler entweder eine tatsächliche Repräsentationsleistung nicht zu schätzen wissen (was zu einem Legitimationsverlust beitragen kann) oder aber eine tatsächlich mangelhafte Repräsentationsleistung ihrer Politiker zu positiv bewerten. Bei dieser Bewertung von Politikangeboten wiederum spielt die Identifikation der Bürger mit einer Partei eine bedeutende Rolle je fester diese Identifikation, desto eher gelingt es den Repräsentanten, Wähler an sich und an die Partei zu binden, selbst wenn sie nicht auf alle ihre Forderungen unmittelbar einzugehen vermögen. Ich werde nun im Folgenden die genannten drei Herausforderungen moderner parlamentarischer Repräsentation erörtern (Partizipaton, Europäisierung, Föderalismusreformen), die dem deutschen Parlamentarismus der Gegenwart gehörige Anpassungsleistungen abverlangen. 3 Hanna Pitkin The Concept of Representation, Berkeley/LosAngeles. 30

32 Baustellen parlamentarischer Repräsentation Direkte und partizipatorische Demokratie Der bereits erwähnte Ernst Fraenkel wies schon in den 1950er Jahren sehr hellsichtig darauf hin, dass nur [dann], wenn den plebiszitären Kräften innerhalb der Verbände und Parteien ausreichend Spielraum gewährt wird, sich eine Repräsentativverfassung entfalten kann. 4) Mit anderen Worten: der empirische, zu einem bestimmten Zeitpunkt manifeste Volkswille muss sich innerhalb der repräsentativen Organisationen Gehör verschaffen können, damit diese nicht als vom Bürger abgehoben und fern von deren Bedürfnissen wahrgenommen werden. Sei letzteres der Fall, prognostizierte Fraenkel, würde der Ruf nach plebiszitären Elementen lauter an diesem Punkt scheinen wir in Deutschland tatsächlich schon seit längerer Zeit angelangt. 5) Wie in anderen Staaten findet auch in Deutschland eine kontrovers geführte Debatte darüber statt, ob und wie die Demokratie durch die Einführung direktdemokratischer und partizipatorischer Verfahren (Bürgerforen etc.) neue Impulse erhalten könnte. Was direktdemokratische Verfahren des Bürgerentscheids und Volksentscheids betrifft auf die ich mich im Folgenden beziehe, steht Deutschland im europäischen Vergleich angesichts der gut ausgebauten kommunalen und landespolitischen Verfahren längst mit an der Spitze. Plebiszitäre Elemente gewannen nicht zuletzt durch die Wiedervereinigung und ein stärker basisdemokratisches Verständnis von Politik in den neuen Bundesländern im gesamten Land neue Popularität. Einen Aufschwung erfahren derzeit außerdem 4 Fraenkel 1991, S Jüngere Umfragedaten, die nach dem sog. Brexit im Juli 2016 erhoben wurden, zeigen jedoch eine stark situationsbezogene Unterstützung direktdemokratischer Elemente. Der Anteil der Unterstützer ist bei den Anhängern aller Parteien und insbesondere bei den Grünen-Anhängern im Vergleich zum Erhebungszeitpunkt 2011 zurückgegangen; nur AfD-Anhänger unterstützen mit einer großen Mehrheit von 88 % die Aussage, Volksabstimmungen führten zu besseren politischen Entscheidungen. Zugriff 20. Juli

33 neue Formen des Dialogs zwischen beteiligungsbereiten Bürgern, Planern, der öffentlichen Verwaltung und Experten, etwa, wenn es um die Planung großer Infrastrukturprojekte geht (Stichwort: Netzausbau). Die Vorliebe vieler Bürger für direktdemokratische Verfahren steht nun mit ihrem Repräsentationsgefühl (bereits angesprochen) in einem engen Zusammenhang. Einer neueren empirischen Erhebung von Oscar W. Gabriel 6) zufolge fühlen sich die meisten Bundesbürger weder besonders gut noch besonders schlecht von ihren Repräsentanten vertreten. Gleichzeitig aber ist der Anteil derjenigen, die die repräsentative Demokratie besonders kritisch sehen, höher als derjenigen, die eindeutig positive Bewertungen abgeben. Die Repräsentationsleistung von Parteien wird erstaunlicherweise positiver als die von Bürgerinitiativen bewertet, diese wiederum positiver als die der Wahlkreisabgeordneten. Ostdeutsche fühlen sich erkennbar schlechter vertreten als Westdeutsche, Menschen mit Kirchenbindung besser als kirchenferne, und Angehörige der Unterschicht deutlich schlechter als Mittelschichtangehörige. Auffallend und gleichzeitig wenig überraschend ist zudem, dass potenzielle Wähler rechter Parteien sich so gut wie nicht repräsentiert fühlen (92 %), mit deutlichem Abstand gefolgt von den Anhängern der Linkspartei (58 %). Unterscheidet man zwischen der Unterstützung der Demokratie im Allgemeinen und ihren konkreten Erscheinungsformen, ergibt sich ein gemischtes Bild. Mit der Demokratie als Ordnungsmodell zeigt sich in Deutschland immerhin eine große Mehrheit von 87 % zufrieden. Der Anteil der sog. kritischen Demokraten das sind jene, welche die Demokratie an sich zwar unterstützen, die aber ihrem konkreten Funktionieren kritisch gegenüberstehen, liegt je nach Studie bei 40 bis 50 %. Diese kritischen Demokraten sind es nun wiederum, die sich mehrheitlich, zu beinahe 60 %, für eine direkte Demokratie aussprechen. Sie wollen sich selbst um ihre Angelegenheiten kümmern, weil sie das Gefühl haben, dass ihre Anliegen nicht hinreichend von den gewählten Repräsentanten wahrgenommen werden. Im Gegensatz dazu sprechen sich 6 Vgl. im Folgenden Oscar W. Gabriel Repräsentationsschwächen und die zweite Transformation der Demokratie: Wer will in Deutschland direkte Demokratie?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 44 (3),

34 Bürger, die sich gut repräsentiert fühlen, weit weniger deutlich für direktdemokratische Entscheidungen aus. Gleichwohl äußern aber auch sie mehrheitlich den Wunsch nach mehr direkter Demokratie. Wir sehen im Übrigen, dass auch in der Thüringer Umfrage 50 % der Befragten das Bedürfnis angeben, stärker unmittelbar an politischen Entscheidungen beteiligt zu werden. Forschungsergebnisse zeigen ferner, dass das wahrgenommene Repräsentationsdefizit den Unterschied zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien widerspiegelt letztere fühlen sich verständlicherweise weniger repräsentiert. Anhänger von Oppositionsparteien sehen deshalb in direktdemokratischen Elementen eine Chance, ihre Position im parlamentarischen Wettbewerb zu verbessern, sprich: auf dem plebiszitären Umweg parlamentarische Niederlagen ausgleichen zu können. Nicht zufällig werden Volksbegehren und Volksentscheid vor allem in den Ländern genutzt, in denen eine Regierungspartei über mehrere Legislaturperioden hinweg regiert und nur wenige oder keine Regierungswechsel stattfinden, so etwa in Bayern. Anhänger der Regierungsparteien stehen direktdemokratischen Instrumenten naturgemäß skeptischer gegenüber. Wenn jedoch Volksbegehren und Volksentscheide über die wir in Deutschland vor allem sprechen, wenn von direktdemokratischen Elementen die Rede ist als Instrument der Opposition begriffen werden, um sich im parlamentarischen Wettbewerb Vorteile zu verschaffen, dann werden sie folgerichtig von Parteien und Verbänden als Instrument im Parteienwettbewerb eingesetzt. Dies ist politisch durchaus legitim. Jedoch verdoppeln sie gleichsam die Funktionsweise der vorhandenen repräsentativen Institutionen. Auch deshalb sind Volksbegehren und Volksentscheid keineswegs moralisch oder politisch höherwertiger als repräsentative Formen der Demokratie. Aus der vergleichenden Forschung wissen wir, dass insbesondere bei vielschichtigen Fragen vor allem die gut ausgebildeten, ohnedies politisch aktiven Mittelschichten partizipieren, die sich überdies selbst ein hohes Maß an politischer Wirksamkeit zuschreiben. Sie vor allem glauben, durch ihre politische Aktivität etwas verändern zu können. Der Hamburger Schulentscheid von 2010, den alle Parteien unterstützten, der jedoch von einer Elterninitiative, bestehend aus den gut vernetzten Mittel- und Oberschichten, vehement 33

35 und erfolgreich bekämpft wurde, steht beispielhaft dafür. 7) Gerade diejenigen Eltern, deren Kinder von einem längeren gemeinsamen Lernen hätten profitieren können, beteiligten sich in geringem Umfang. Eine höhere Beteiligung der sozialen Schichten, die sich im bestehenden System schlecht repräsentiert fühlen, wird über plebiszitäre Kanäle wiederum eher dann erreicht, wenn grundsätzliche wertbezogene Fragen, etwa bei Zuwanderung, anstehen. In der Schweiz führt die bloße Möglichkeit von Referenden übrigens dazu, dass Repräsentanten die sogenannten referendumsfähigen Gruppen und Verbände von vornherein in den politischen Prozess einbeziehen sie verbessern damit durchaus die Responsivität des gesamten Systems, beziehen aber eben vor allem die gut organisierten Interessen ein. Insgesamt wird man also festhalten müssen, dass sich mithilfe direktdemokratischer Elemente die bildungsfernen und sozial schwächeren Gruppen, die mittlerweile aus allen Formen der Partizipation herausfallen, nicht werden wesentlich besser politisch einbinden lassen. Eher begünstigen plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten diejenigen, die ihre Interessen im politischen Prozess ohnedies effektiv anmelden können. Soweit meine Einrede. Es gibt aber zweifelsohne positive Effekte. So lassen sich allein durch das Angebot zusätzlicher Partizipationsmöglichkeiten das Repräsentationsgefühl und der Legitimitätsglaube der Bürger verbessern. 8) Repräsentanten reagieren voraussichtlich sensibler auf Bedürfnisse ihrer Bürger, wenn sie Initiativen von unten befürchten müssen. Zudem können Plebiszite, wie Stuttgart 21 gezeigt hat, schwelende und schwer lösbare gesellschaftliche Konflikte befrieden helfen. Was bedeuten diese Befunde für Parlamente und ihre Abgeordneten? Deren Aufgabe bleibt es auch weiterhin, die Interessen derjenigen, die sich schlecht repräsentiert fühlen, sich wenig zutrauen und kaum partizipieren, treuhände- 7 Töller, Annette Elisabeth, Sylvia Pannowitsch, Céline Kuschek und Christian Mennrich Direkte Demokratie und Schulpolitik. Lehren aus einer politikfeldanalytischen Betrachtung des Scheiterns der Hamburger Schulreform, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 42, S Vgl. Wolfgang Merkel, Volksabstimmungen: Illusion und Realität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 44-45, S

36 risch in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen, um Repräsentations- und Legitimationsdefizite auszugleichen. Es wäre ein Trugschluss zu glauben, dass sich diese parlamentarische Verantwortung angesichts direktdemokratischer oder partizipatorischer Verfahren erledigen würde. Ähnliche Muster wie die eben beschriebenen lassen sich auch für die zahlreichen Bürgerforen und Formen neuer Partizipation bestätigen. Diese bringen neue Gesichtspunkte und Expertise in den Entscheidungsprozess ein und tragen dazu bei, dass Politik ihre Entscheidungen stärker als früher rechtfertigen muss. Es beteiligen sich jedoch auch hier vor allem die ohnedies partizipationsbereiten Bürger. Ein Problem, dem sich die repräsentative Demokratie zu stellen hat, ist die solchen Verfahren innewohnende Neigung, negative Folgen politischer Entscheidungen vor der eigenen Haustür verhindern zu wollen also etwa, keine Stromleitungen in Sichtnähe des eigenen Anwesens zu dulden. Die jüngere Vergangenheit hat eindrücklich verdeutlicht, dass das föderale System für die kommunale und Landespolitik Anreize setzen kann, sich gegenüber lokalen Interessen opportunistisch zu verhalten. Diese Bemerkung sei keinesfalls als Veto gegen Responsivität verstanden. Allerdings müssen Abgeordnete und Regierung, um in dem eingangs erwähnten Bild von Hanna Pitkin zu bleiben, auch in solchen Verfahren ihrer politischen Führungsrolle gerecht werden. Sie dürfen die gesamtstaatliche Verantwortung nicht aus dem Auge verlieren und müssen verschiedene Aspekte abwägen. Für Parlamente und Abgeordnete bedeutet Repräsentation im Einzelfall auch, unbequeme Entscheidungen im Sinne des Gemeinwohls gegen empirisch aktuell messbare Stimmungsbilder durchsetzen zu müssen. Sie stehen als Repräsentanten in der Pflicht, diese Entscheidungen gegenüber den Wählern in den Wahlkreisen und im Gespräch mit dem Bürger zu erklären. Landesparlamente und ihre Abgeordneten sind dabei den Bürgern näher, näher jedenfalls als die Mitglieder des Bundestages. Nicht ganz zufällig sind 30% der Befragten in der Thüringer Studie der Meinung, die Abgeordneten sollten vor allem Ansprechpartner für die Bürger sein. Darin offenbart sich ein sehr konkretes Verständnis von Repräsentation (Politiker als Kümmerer ), das die Bürger bei Landtagen offenbar für wichtiger halten als die abstrakten, systembedeutsamen Funktio- 35

37 nen von Regierungskontrolle und Gesetzgebung. Dieser Befund wiederum ist nicht unproblematisch, weil Kernfunktionen des Parlamentarismus offenbar nicht richtig interpretiert werden. Europäisierung und Mehrebenen-Parlamentarismus Eine zweite Herausforderung, der sich nicht zuletzt die Landesparlamente ausgesetzt sehen, ist die seit dem Lissabon-Prozess gewachsene Einbindung in den europäischen Mehrebenenparlamentarismus. Die Europäische Integration wurde lange Zeit als der wesentliche Grund für die Entparlamentarisierung der Legislativen in den EU-Mitgliedstaaten betrachtet. Insbesondere die Landtage galten als die Verlierer der europäischen Integration, da die EU nicht vor deren ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen haltmacht. Spätestens seit dem Lissabonner Vertrag geht die Parlamentsforschung allerdings von einem Gegentrend aus, der sich zu einer Reparlamentarisierung verdichte. Als ein Auslöser dieser Entwicklung gilt das Verfahren der Subsidiaritätskontrolle, in deren Rahmen die Parlamentskammern nationaler Parlamente also auch der von Exekutiven dominierte Bundesrat Stellungnahmen an die Kommission weiterleiten können. Die Kommission muss ihren eigenen ursprünglichen Entwurf überprüfen, wenn ein Drittel aller nationalen Kammern in der EU eine Stellungnahme unterstützt. Dieser Frühwarnmechanismus ermöglicht es nun auch den Landtagen, sich an der europäischen Politikgestaltung zu beteiligen. Bislang konnten Landesparlamente die Mitwirkung der Landesexekutiven an europapolitischen Prozessen nur unvollständig kontrollieren. Inzwischen jedoch sind sie in das System der Integrationsverantwortung eingebunden. Wichtige Anstöße gaben in diesem Prozess immer wieder die Konferenzen der Landtagspräsidenten. Die Europäisierung stellt parlamentarische Repräsentation vor anspruchsvolle Aufgaben. Die Parlamente auf den verschiedenen Ebenen EU, Bund, Land haben in den vergangenen Jahren ihre Aktivitäten zunehmend vernetzt. Alle Parlamente haben mittlerweile in ihrer Ausschussstruktur und Binnenorganisation auf die Tatsache reagiert, dass die von ihnen repräsentierten Gebietskörperschaften nicht nur von Entscheidungen der EU betroffen sind, 36

38 sondern ihre aktive Mitwirkung an Entscheidungen europäisierter Politik gefragt ist. Entstanden ist ein dichtes Netz parlamentarischer Kooperation, das die Parlamente horizontal und vertikal miteinander verspannt und über das sie Informationen und Lösungsvorschläge austauschen können. Typisch sind sich überlappende und von den Parlamenten gemeinsam oder arbeitsteilig ausgeübte Aktivitäten. An unserem Lehrstuhl durchgeführte Untersuchungen zeigen, dass die europapolitischen Aktivitäten der Parlamente, auch der Landtage, infolge des Lissabon-Prozesses angewachsen sind. Der Thüringer Landtag zählt dabei mit Bayern und Baden-Württemberg zu den Vorreitern unter den Landesparlamenten, auch, weil er ein Weisungsrecht gegenüber der Landesregierung durchgesetzt hat. 9) Zwar ist der Weg zu einer erfolgreichen Stellungnahme, mithin bis zur EU-Kommission, die sich der Rügen und Bedenken der Parlamente annehmen soll, weit. Die Landtage müssen zunächst ihre Landesregierungen überzeugen oder diese an ein Mandat binden. Anschließend ist eine absolute Mehrheit des Bundesrates für eine Stellungnahme erforderlich, der dann noch ein Drittel der nationalen Parlamente folgen muss. Trotz dieser Hürden zeigt gerade die Bilanz des Thüringer Landtags, dass er die Vielzahl der sog. Frühwarndokumente durchaus zu bewältigen weiß und dass seine Subsidiaritätsrügen und bedenken im Bundesrat überwiegend Gehör finden. Das Ergebnis kann sich nach kurzer Zeit bereits sehen lassen. Wie so oft, besteht der eigentliche Wert solcher Regelungen darin, dass sie eine Vorwirkung entfalten. Die Sensibilität der Landtage für EU-Themen hat erkennbar zugenommen. Landtagsverwaltungen haben Stellen geschaffen, die sich als Dienstleister in EU-Angelegenheiten verstehen, einige Länder verfügen über Länderbeobachter in Brüssel. Die Vernetzung der Abgeordneten und der Parlamentsmitarbeiter über die Ebenen hinweg hat zugenommen, Parlamente tauschen in zahlreichen, auch transnationalen Foren wie dem Subsidiaritätsnetzwerk und in informellen Kontakten Informationen aus. In 9 Jens Häsing und Aron Buzogány Europäisierung des deutschen Landesparlamentarismus? Zur Rolle der Landtagsverwaltungen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 46 (1), S

39 Plenardebatten und in den Ausschüssen des Bundestages und der Landtage befassen sich die Abgeordneten inzwischen häufiger mit Fragen der EU als noch vor Jahren auch wenn dieser Prozess in den Ländern sicherlich noch am Anfang steht und dort unterschiedlich gehandhabt wird. Die Landespolitik ist eben nicht nur in dem Sinne von Europa betroffen, dass sie als Nehmer von europäischen Förderprogrammen profitiert und diese umsetzt. Studien zeigen, wie nicht zuletzt die ostdeutschen Landesregierungen in konzertierter Aktion gegenüber der Kommission immer wieder wirksam ihre Interessen durchzusetzen wissen und als handlungsmächtige Akteure in Brüssel wirken. Dieser aktive landespolitische Einfluss auf Entscheidungen in Brüssel könnte dem Bürger durch die Repräsentanten sicherlich noch stärker als bislang verdeutlicht werden. Wir sehen aber auch, dass sich die skizzierten Entwicklungen auf den Charakter politischer Repräsentation unmittelbar auswirken. Die Verflechtung von Entscheidungsbefugnissen und die damit einhergehende gemeinsame Wahrnehmung politischer Verantwortung haben durchaus ihre Schattenseiten. Der politische Prozess wird intransparent und ist für den Bürger schwer durchschaubar. Zwar wird Politik repräsentativer, wenn mehr Interessen und Anliegen durch gemeinsam verantwortete Politik einbezogen werden. Gleichzeitig aber wird es für die Bürger schwierig, die Verantwortlichen für Entscheidungen zu identifizieren. Ben Crum und John Erik Fossum 10) weisen in ihren Schriften entsprechend darauf hin, dass es für den Bürger zunehmend unklarer wird, wer im Mehrebenensystem der EU wem gegenüber verantwortlich ist. Sollen die Repräsentanten eines Landes auf die Wahrung nationaler, gesamtstaatlicher Interessen hinwirken, oder sollen sie regionale Interessen eventuell auch gegen nationale vertreten? Sollten sie, in Abwägung der Interessen aller Ebenen, regionale und nationale Interessen mit europäischen zu einer gesamteuropäischen Verantwortung verbinden? Sind sie dann noch die Repräsentanten ihres Landes und welche Wählerschaft repräsentieren sie? Beziehen sie aus solchen europabezogenen Mehrebenen-Aktivitäten überhaupt einen Nutzen für ihre Wiederwahl? Oder werden sie angesichts 10 Ben Crum und John Erik Fossum The Multilevel Parliamentary Field: a framework for theorizing representative democracy in the EU, in: European Political Science Review, 1 (2), S

40 der real existierenden Verantwortungsverflechtung für Entscheidungen in Haftung genommen, die sie angesichts eingeschränkter eigener Handlungsmöglichkeiten nur teilweise gegenüber dem Wähler zu verantworten haben? Meine Antwort auf diese Fragen ist eine pragmatische. Das europäische Mehrebenensystem und seine komplexen Abläufe und Verfahren lassen sich nicht mehr sehr viel einfacher ausgestalten, schon, weil Probleme (ein Beispiel wäre die aktuelle Flüchtlingskrise) die Grenzen der Nationalstaaten und Regionen überschreiten. Szenarien, die einer klaren Trennung von Kompetenzen anhängen und z.b. empfehlen, die Repräsentanten eines Landtags mögen sich in der Kommunikation mit dem Bürger thematisch auf ihre ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen beschränken, um keinen Legitimationsverlust zu erleiden, sind illusorisch und zwar schon deshalb, weil der Wähler die Kompetenzen nicht trennscharf den Repräsentanten auf den jeweiligen Ebenen zuzuordnen weiß. Außerdem können sich Landesparlamente, wie gezeigt, schon aufgrund der bestehenden Aufgabenverflechtung nicht der Aufgabe entziehen, die europäische Dimension in den Fachpolitiken mitzudenken. Europäische Programme bieten im Rahmen ihrer Umsetzung zudem landespolitische Spielräume. Weil die Exekutiven längst intensiv und in den meisten Politikfeldern in die Mehrebenen-Verflechtung eingebunden sind, müssen Parlamente und ihre Abgeordneten die exekutive Verflechtung mit ihren eigenen Aktivitäten nachvollziehen es sei denn, sie wollten auf die Kontrolle der Regierung, eine Mitsteuerung der Politik und die Kommunikation mit dem Bürger in europäisierten Angelegenheiten verzichten. Parlamente bleiben daher die Kerninstitutionen, in denen demokratische Legitimation erzeugt wird, und zwar auch im verflochtenen Mehrebenensystem. Föderalismusreformen von 2006 und 2009 Die gescheiterte erste Stufe der Föderalismusreform von 2006 zielte indessen just darauf, die zahlreichen innerstaatlichen Verflechtungen zu entwirren. Sie wollte Bund und Ländern jeweils mehr eindeutig voneinander getrennte Kompetenzen zuweisen und damit parlamentarische Verantwortlichkeiten stärken. Das Leitbild der Föderalismusreform war die Entflechtung bundesstaatlicher Kompetenzen. Es wurde von einer Reformallianz propagiert, die 39

41 seinerzeit aus den finanz- und wirtschaftsstarken Ländern und Vertretern des ökonomischen Modells des Wettbewerbsföderalismus bestand. Die Landesparlamente hatten ihrerseits im Lübecker Konvent von 2003 gefordert, wieder mehr ausschließliche Zuständigkeiten zurückzugewinnen, die von regionalpolitischer Bedeutung sind. Ohne die Ergebnisse hier im Detail beschreiben zu können, lässt sich festhalten, dass der Bund und die Länder durch die Entflechtung tatsächlich Kompetenzen hinzugewonnen haben; gleichzeitig wurden die Vetorechte der Landesregierungen im Bundesrat eingeschränkt. Die Länder erhielten neue Zuständigkeiten etwa im Besoldungsrecht, beim Strafvollzug, beim sozialen Wohnungsbau, beim Ladenschluss, Gaststättenrecht und Nichtraucherschutz. Zudem wurden Verflechtungen, u.a. im Hochschulrecht, zunächst beseitigt und Finanzhilfen, etwa beim Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, bis 2019 degressiv gestaffelt. Die Landespolitik und ihre Repräsentanten müssen sich nun in einer Reihe von Politikfeldern gegenüber ihren Wählern stärker mit eigener Politik verantworten ein durchaus erwünschter Effekt. Die Reform von 2006 verschob nun aber die Neuregelung des Finanzausgleichs in die Zukunft, so dass zwar der Aufgabenbestand der Länder wuchs, dieser aber nicht mit einem größeren fiskalischen Handlungsspielraum einherging. Im Gegenteil, mit der zweiten Stufe der Föderalismusreform von 2009, die den Finanzausgleich abermals nicht antastete, wurden die Schuldenbremse sowie der Stabilitätsrat als begleitendes Kontrollgremium eingeführt, das u.a. die Verwendung der Konsolidierungshilfen für fünf Länder und eine solide Haushaltsführung überwacht. Den Ländern ist es ab 2020 untersagt, ihre Einnahmen durch höhere Schulden aufzubessern. Gleichzeitig verfügen sie nur über wenige Möglichkeiten, eigene Steuern zu erheben, was ihre Haushaltskompetenz einschränkt. Da die Reform des Finanzausgleichs vertagt wurde (wann die Ministerpräsidenten den Durchbruch schaffen, sei dahingestellt), geraten die finanzschwachen Länder in eine Schieflage. Die neuen Länder verfügen 25 Jahre nach der Wiedervereinigung noch immer über eine nur geringe Steuerbasis (Sachsen 40

42 liegt etwa unter 60 % des Durchschnitts), was im Falle einer fiskalischen Entflechtung bedeuten würde, dass z.b. erhebliche regionale Zuschläge auf die Einkommensteuer erforderlich wären, um ein annähernd gleichwertiges Angebot an öffentlichen Dienstleistungen herzustellen. Man kann sich unschwer vorstellen, was es für die Repräsentanten eines Landes bedeuten würde, die Folgen vor den Wählern verantworten zu müssen. Der große Wurf ist bei der dritten Stufe der Föderalismusreform auch aus diesem Grunde nicht zu erwarten. Zwar gibt es heute eine Vielzahl regional variierender Regelungen und Leistungsniveaus, etwa in der Besoldungs- und Verwaltungspolitik, dem Nichtraucher- und Gaststättengesetz oder bei den Ladenöffnungszeiten. Nach einem Jahrzehnt Föderalismusreform wird man aber feststellen müssen, dass die Entflechtung von föderalen Zuständigkeiten, die es gerade den Landesparlamenten ermöglichen sollte, eindeutige und unmissverständliche Repräsentationsleistungen gegenüber den Bürgern zu erbringen, an ihre Grenzen stößt. Verantwortlich dafür ist auch, aber nicht nur die unitarische Kultur in Deutschland, die, anders als in anderen Bundesstaaten, nicht die Vielfalt, sondern die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zum Leitbild hat. Angesichts der Finanzkrise hat das von der Reformallianz vertretene Leitbild des Wettbewerbs gegenüber der Solidarität ohnedies an Gewicht verloren. Es waren vor allem fiskalische Zwänge, die z.b. dazu führten, dass Entflechtungen in der Hochschulpolitik wieder zurückgenommen wurden (Stichwort: Kooperationsverbot ). Auch in der Sozialpolitik stellen wir neue Verflechtungen fest, ebenso im Bereich der Finanzhilfen des Bundes. Bund und die Ländergesamtheit werden in die Pflicht genommen, wenn Eigenständigkeit und Verantwortlichkeit der Länder an Grenzen stoßen (Stichwort: Ausbau der Energienetze). Zuletzt wurden neue Gemeinschaftsaufgaben gefordert, etwa in der Wohnungspolitik, oder jüngst in der regionalen Daseinsvorsorge. Praktisch erfolgt die föderale Zusammenarbeit durch die Exekutiven. Die Aufgaben- und Finanzierungsverflechtung liegt jedoch durchaus auch im Interesse der Landtage und ihrer Abgeordneten. Sie können so ehestens den Forderungen ihrer Wähler nach gleichwertigen öffentlichen Leistungen nach- 41

43 kommen. Mit anderen Worten: Föderale Verflechtung erschwert zwar einerseits Repräsentation, weil sie keine eindeutig zurechenbaren Verantwortlichkeiten zulässt und weil sie die Transparenz und die Durchschaubarkeit von Politik erschwert. Andererseits erleichtert sie auch das Alltagsgeschäft der Repräsentation. Unter den Bedingungen regionaler ökonomischer Disparitäten eröffnet sie gerade den finanzschwächeren Ländern Räume, um Politik zu gestalten. In einer weitgehend unitarischen föderalen Kultur legitimiert Verflechtung die Politik deshalb auch, unbeschadet der Tatsache, dass sich die Geberländer im Finanzausgleich als überfordert ansehen und den Bund stärker in die Verantwortung nehmen möchten. Schlussfolgerungen Ich denke, die drei vorgestellten Handlungsfelder zeigen, dass Repräsentation und Legitimation von Parlamenten Dauerbaustellen bleiben werden. Um bei diesem Bild zu bleiben: Ein fertiges, mängelfreies Bauwerk wird und kann nicht entstehen. In diesem Sinne weisen auch Demokratietheoretiker wie Robert Dahl 11) darauf hin, dass die ideale Demokratie in der Realität nicht existiert. Ebenso wenig realistisch ist es, unter den gegebenen Bedingungen des europäisierten Föderalismus eine umfassende Entflechtung durchsetzen zu wollen, um eindeutige, transparente Legitimationsbeziehungen zwischen den Parlamenten und ihren Wählern auf den jeweiligen territorialen Ebenen herzustellen. Das europäische Mehrebenensystem bietet, wie ich gezeigt habe, Ansatzpunkte für eine parlamentarische Mitsteuerung sowie für die Kontrolle der Exekutive in den verschiedenen Stufen europäisierter Entscheidungsprozesse. Dem steht das Bedürfnis der Bürger nach leichter durchschaubaren Verfahren entgegen; die Vorliebe für direktdemokratische Instrumente, die sich in vielen Umfragen widerspiegelte, ist Ausdruck dieses Bedürfnisses. Ich habe gezeigt, dass Parlamente es nicht einfach haben, ihren Wählern das Gefühl zu vermitteln, dass sie deren Interessen repräsentieren. Gemessen an den geschilderten Herausforderungen sind die hohen Zufriedenheitswerte, 11 Dahl, Robert A Polyarchie. New Haven/London. 42

44 die die Umfrage mit dem Thüringer Landtag ausweist (65 % sind der Meinung, der Landtag mache seine Arbeit gut oder sehr gut), überaus positiv zu bewerten. Die häufig ausgemalten Krisenszenarien, die von Machtlosigkeit, dem Niedergang der Parlamente oder gar einem postparlamentarischen Zeitalter künden, scheinen jedenfalls verfehlt. Die beschriebenen Anpassungsleistungen der Parlamente auch und gerade der Landesparlamente stimmen vielmehr optimistisch. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit. 43

45 Transparenz und Nachvollziehbarkeit parlamentarischer Prozesse Prof. Dr. Dr. h.c Heinrich Oberreuter Die Person dürfe nicht abhängig gemacht werden von einer undurchsichtigen, anonymen Bürokratie und Großorganisation, von Informationen, die der Bürger nicht verstehen kann, von denen er nur begreift, dass sie sein Schicksal mitentscheiden. Bundeskanzler Helmut Schmidt erntete am 16. Dezember 1976 im Bundestag Lachen und Zurufe von der Opposition, weil er diese gewiss zutreffende Feststellung mit der damals beginnenden Computerisie- 44