Fall 8: Gewaltenteilung / Gesetzesdelegation

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1 Fall 8: Gewaltenteilung / Gesetzesdelegation Übungen im Öffentlichen Recht I Frühlingssemester 2016 Dr. iur. Lorenz Langer Seite 1 Aufgabe 1: Sachverhalt Fall 7 Übungen im öffentlichen Recht I, FS 2014, lic.iur. Martin Sigrist Seite 2 1

2 Organisationsgesetz des Kantons X Einziger Artikel Der Regierungsrat ist selber befugt, die erforderlichen Organisations-, Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung auf dem Verordnungsweg zu erlassen. Er kann auch Bestimmungen über die Anstellung und die Besoldung der Staatsangestellten erlassen Seite 3 Aufgabe 1: Sachverhalt Sachverhalt analysieren Wichtige relevante Punkte erkennen Welche Themen sind einschlägig? Gesetzmässigkeitsprinzip Damit verbunden: Frage der Gesetzesdelegation; Gewaltentrennung Seite 4 2

3 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Ist dieser Artikel mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip vereinbar? Art. 5 Abs. 1 BV: «Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.» S. Legalitätsprinzip Was ist Inhalt des Gesetzmässigkeitsprinzips? - Erfordernis des Rechtssatzes: generell-abstr. Norm mit genügender Bestimmtheit - Erfordernis der Gesetzesform -> demokr. Legitimation Frage der Gesetzesform -> Wichtigkeit? Vgl. Art. 164 Abs. 1 BV; Art. 38 Abs. 1 KV ZH - Vom zuständigen Organ erlassen Frage der Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation Seite 5 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gesetzesdelegation = Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen vom Gesetzes- auf den Verordnungsgeber (alternativ: von über- auf untergeordnetes Gemeinwesen) Durchbrechung der Gewaltenteilung Zulässigkeit früher umstritten Grundsatz: unter gewissen Voraussetzungen zulässig (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV) Relevant bei gesetzesvertretenden, unselbständigen Rechtsverordnungen Seite 6 3

4 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gesetzesdelegation Maßstab: - Legalitätsprinzip (Gesetzesform) - Gewaltenteilungsprinzip - demokratisches Prinzip (Ausschluss des Referendums) Nicht unter Gesetzesdelegation fallen offene Normen (Ermessen; unbestimmte Rechtsbegriffe Einzelfallgerechtigkeit) oder die Lückenfüllung Problem bei Gesetzesdelegation: Gesetzesform Problem bei offenen Normen: Normdichte Seite 7 Delegation Voraussetzung der Zulässigkeit (Bger): Nicht durch Verfassung ausgeschlossen (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV) Delegationsnorm in form. (d.h. referendumspflichtigem) Gesetz enthalten (vgl. Art. 182 Abs. 1 BV) Auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt Gesetz (Delegationsnorm) nennt die Grundzüge der Norm selbst Seite 8 4

5 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gewaltenteilungsprinzip: - Zweck? (gegenseitige) Kontrolle der Staatsgewalten Montesquieu: Il faut que le pouvoir arrète le pouvoir USA: Checks and balances - Inhalt? - Gesetzgebung liegt prioritär bei der Legislative Seite 9 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gewaltenteilungsprinzip: Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich (Ermächtigungsgesetz) vom 24. März 1933 Art. 1 Reichsgesetze können außer in dem in der Reichsverfassung vorgesehenen Verfahren auch durch die Reichsregierung beschlossen werden Seite 10 5

6 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gewaltenteilungsprinzip: - Verletzung kann mit Beschwerde geltendgemacht werden - In Verfassung verankert Verletzung der kt. Verfassung - in Verfassung: Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung (ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht) - auf Bundesebene: Art. 190 BV als Problem - Voraussetzung für Delegation in BG selbst nicht erfüllt aufgrund von Art. 190 BV dennoch verbindlich - VO respektiert nicht den vom BG vorgegebenen Delegationsrahmen anfechtbar (vgl. BGE 103 IV 192 (Sicherheitsgurt)) Seite 11 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Gewaltenteilungsprinzip: Umsetzung? - Legislative: Art. 163, 164 BV - Exekutive: Art. 174 BV - Justiz: Art. 188 BV «Durchbrechung»? - BVer: Art. 173 Abs. 1 lit. k BV - BRat: Art. 182 Abs. 1, Art. 187 Abs. 1 lit. d BV - BGer: Art. 188 Abs. 3 BV Seite 12 6

7 Organisationsgesetz des Kantons X Einziger Artikel Der Regierungsrat ist selber befugt, die erforderlichen Organisations-, Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung auf dem Verordnungsweg zu erlassen. Er kann auch Bestimmungen über die Anstellung und die Besoldung der Staatsangestellten erlassen Seite 13 Delegation Pro memoria: Voraussetzung der Zulässigkeit (Bger): Nicht durch Verfassung ausgeschlossen? Delegationsnorm in form. (d.h. referendumspflichtigem) Gesetz enthalten Auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt? Gesetz (Delegationsnorm) nennt die Grundzüge der Norm selbst?? Seite 14 7

8 Aufgabe 1: Lösungsaufbau Mögliche Probleme der im Kanton X vorgeschlagenen Lösung: Legalitätsprinzip: - Ist Gesetzesform notwendig? - wichtige rechtsetzende Bestimmung? - Art. 164 Abs. 1 lit. g BV: «Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden.» - Art. 38 Abs. 1 lit. c KV ZH: «Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: Organisation und Aufgaben der Behörden.» Seite 15 Beispiel: BGE 112 Ia 136 Beispiele aus der Praxis: Gesetz über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit (Organisationsgesetz) (Kt. SH) Art. 44 Organisationsrechtliche Befugnisse des Regierungsrates Der Regierungsrat ist ohne Rücksicht auf abweichende Vorschriften in bestehenden Gesetzen befugt, in Gesetzen oder Dekreten enthaltene Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung im Sinne dieses Gesetzes auf dem Verordnungsweg anzupassen. Er ist ermächtigt, im Falle einer solchen Anpassung gesetzliche Kompetenzvorschriften zugunsten eines bestimmten Departements oder einer bestimmten nachgeordneten Dienststelle allgemeiner zu fassen Seite 16 8

9 Beispiel: BGE 112 Ia 136 Frage der Normstufe Kann eine Gesetzesnorm durch VO abgeändert werden? Nein: «Parallelität der Formen» Aber: Der Gesetzgeber kann die Kompetenz zur Änderung oder Aufhebung einer Norm des formellen Gesetzes an den Verordnungsgeber zu delegieren Die Befugnis zur Aufhebung oder Änderung formellen Gesetzesrechts durch den Verordnungsgeber muss sich in klarer Weise aus der Delegationsnorm ergeben, die ihrerseits in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz enthalten sein muss Seite 17 Beispiel: BGE 112 Ia 136 Erw. 3e Beschränkung auf ein «bestimmtes Gebiet»? «e) Die Delegation ist sodann auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt. Zwar sollen nach Art. 44 des Organisationsgesetzes sämtliche Gesetze und Dekrete angepasst werden können. Wortlaut, systematische Stellung ( ) und die Beratungen der grossrätlichen Spezialkommission ( ) zeigen, dass es nur um Anpassung bestehender Gesetze und Dekrete an das neue Gesetz gehen kann. Obwohl sich die Delegation auf sämtliche bestehenden Gesetze und Dekrete bezieht, ist das Erfordernis der Beschränkung auf ein bestimmtes Gebiet gewahrt. Die Delegation beschränkt sich auf den klar abgegrenzten, engen Bereich der Anpassung von Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung im Sinne des neuen Gesetzes Seite 18 9

10 Beispiel: BGE 128 I 113 Psychiatrie-Organisationsgesetz (POG) (Kt. GR) Art. 12 (Personal) 1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich. 2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien über die Anstellungsbedingungen zu erlassen. Im Übrigen gilt die Verordnung über das Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden (Personalverordnung)." Seite 19 Beispiel: BGE 128 I 113 Erw. 3e «Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren, auch hinsichtlich der Festlegung der Besoldung ( ). Eine Blankodelegation aller personalrechtlichen Rechtsetzungsbefugnisse an ein Exekutivorgan hat das Bundesgericht aber noch nie als zulässig erachtet und kann in der Rechtswirklichkeit der Kantone auch keineswegs als üblich bezeichnet werden.» Seite 20 10

11 Aufgabe 1: Fazit Delegation zulässig? Ist dieser Artikel mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip vereinbar? Seite 21 Aufgabe 2: Sachverhalt Fall 7 Übungen im öffentlichen Recht I, FS 2014, lic.iur. Martin Sigrist Seite 22 11

12 Problemstellung Ist X. verpflichtet, diese Rechnung zu bezahlen? Wo liegt das Problem / worauf kann sich X. berufen? Gerügt: Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (BiörA, nicht StaBe!) Legalitätsprinzip Hier: Legalitätsprinzip im Abgaberecht Seite 23 Legalitätsprinzip Erfordernis des Rechtsatzes - i.c. erfüllt Erfordernis der Gesetzesform? - i.c. erfüllt - Generell? - Vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV Damit verbunden: Bestimmtheit des Gesetzes? Seite 24 12

13 Legalitätsprinzip Bestimmtheit des Gesetzes? Staatliches Handeln soll vorhehrsehbar, rechtsgleich sein Für Betroffene erkennbar So präzise, dass das eigene Handeln danach gerichtet werden kann und die Folgen des eigenen Verhaltens erkennbar ist Ist nicht absolut zu bestimmen! Seite 25 Bestimmtheit Abhängig von Vielfalt zu ordnender Sachverhalte Komplexität und Vorhersehbarkeit im Einzelfall erforderlicher Entscheidungen Schwere des Eingriffs in verfassungsmässige Rechte - Für Steuern: Art. 127 Abs. 1 BV - Gilt allgemein aber auch für öff. Abgaben Seite 26 13

14 Legalitätsprinzip Öffentliche Abgaben? Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts dem Staat schulden und die vorwiegend der Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs dienen. Unterteilung Kausalabgaben: Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile (Beiträge; Gebühren; Ersatzabgaben) - Gebühr: Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung Steuern: «voraussetzungslos» geschuldete öffentliche Abgabe - Direkt / indirekt (Steuersubjekt / Steuerträger) Seite 27 Legalitätsprinzip im Abgaberecht Erfordernis der gesetzlichen Grundlage 1. Erfordernis eines genügend bestimmten Rechtssatzes 2. Erfordernis der Gesetzesform Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt) Gegenstand der Abgabe (Objekt der Abgabe) Höhe der Abgabe in den Grundzügen (Bemessungsgrundlage) Geltendmachung Legalitätsprinzip ist im Abgaberecht ein verfassungsmässiges Recht ( Legalitätsprinzip im Allgemeinen: Art. 5 BV nicht im GR-Katalog; kann aber izm kant. Normen als Verletzung von Bundesrecht geltendgemacht werden; immerhin können besonders schwerwiegende Verstösse gegen Art. 5 BV auch als Willkürtatbestände (Art. 9 BV) anerkannt werden) Seite 28 14

15 Bestimmtheit Kreis der Abgabepflichtigen? Art. 36 Kostenpflicht 1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten auferlegen «vage ist die Umschreibung der Abgabepflichtigen: "beteiligt" kann eine sehr unbestimmte Zahl von Personen sein, beispielsweise alle Teilnehmer an einer Demonstration oder an einem sportlichen oder kulturellen Anlass. "Beteiligt" sein können auch Personen, die ohne eigenes Verschulden und sogar ohne jegliches Aktivwerden Anlass für eine Amtshandlung wurden, wie zum Beispiel Opfer von Naturkatastrophen oder Gewaltverbrechen.» (BGE 123 I 248 Erw. 3 c) Seite 29 Bestimmtheit Gegenstand der Abgabe? Art. 36 Kostenpflicht 1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten auferlegen «Der Begriff der Amtshandlung ist ausserordentlich weit. Er umfasst - in der Auslegung, die ihm die Regierung offenbar gibt und die jedenfalls zum Wortlaut des Gesetzes nicht im Widerspruch steht - alle amtlichen Verrichtungen des Staates, insbesondere auch Verrichtungen ausserhalb eines förmlichen Verfügungsverfahrens.» (BGE 123 I 248 Erw. 3b) Seite 30 15

16 Bestimmtheit Bemessungsgrundlage? Art. 40 Bemessung 1 Der Rahmen für die Staatsgebühr beträgt Fr bis Fr. 20' Die Höhe der Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen sowie den Ersatz der Barauslagen regelt die Regierung durch Verordnung. 2 Innerhalb des Gebührenrahmens ist die Staatsgebühr nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen Seite 31 Bestimmtheit «Die Bemessungsgrundlagen sind wohl betragsmässig mit einem oberen und einem unteren Rahmen festgelegt. Der Rahmen ist indessen sehr weit gefasst (Fr bis Fr. 20'000.--). Im Bereich von Gerichtsgebühren hat freilich das Bundesgericht derart weitgefasste formellgesetzliche Gebührenrahmen nicht beanstandet ( ), weil offene gesetzliche Regelungen in der Schweiz in diesem Bereich verbreitet sind und ihre Anwendung (welche durch Verordnungen oder Richtlinien immerhin regelmässig näher normiert ist) einer neutralen Gerichtsinstanz obliegt, welche mit solchen Ermessensentscheiden vertraut ist, und weil die Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand der verfassungsmässigen Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfbar ist ( ). Vorliegend fehlt es jedoch an jeglicher rechtssatzmässigen Konkretisierung auch auf unterer Stufe.» (BGE 123 I 248 Erw. 3d) Seite 32 16

17 Bestimmtheit Kann-Vorschrift: Art. 36 Kostenpflicht 1 Die Behörden können für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten auferlegen Seite 33 Bestimmtheit «Hinzu kommt schliesslich, dass nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 VVG/GR die Behörden die Kosten auferlegen "können". Es liegt somit im Ermessen der Behörden, ob und für welche Amtshandlungen sie Kosten erheben wollen. Vorliegend wurde denn auch während Jahren auf die Kostenauflage für die Erfassung von Wildunfällen verzichtet, bis schliesslich das zuständige Departement sich zu einer "Praxisänderung" entschloss.» (BGE 123 I 248 Erw. 3e) Seite 34 17

18 Aufgabe 2: Fazit Ist die Regelung bestimmt genug? Ist X. verpflichtet, diese Rechnung zu bezahlen? Seite 35 Aufgabe 2: Fazit «Gesamthaft belässt die vorliegend herangezogene gesetzliche Grundlage den rechtsanwendenden Behörden einen übermässig weiten Spielraum. Sie weist nicht die erforderliche Bestimmtheit auf, um auch für Amtshandlungen ausserhalb des Bereiches von Verfügungsverfahren, auf den sich das Gesetz vorab bezieht ( ), unmittelbar Grundlage für Gebühren- oder Kostenersatzverfügungen bilden zu können. Öffentliche Abgaben müssen, wenn nicht generell bzw. in allen Teilen in einem formellen Gesetz, so doch zumindest in einem Rechtssatz niederer Stufe derart bestimmt vorgesehen sein, dass alle wesentlichen Elemente rechtssatzmässig festgelegt sind.» (BGE 123 I 248 Erw. 3f) Seite 36 18

19 Hinweise BGE 123 I 248 Biaggini/Gächter/Kiener, 30 Rz. 6, 19, 105 ff. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz ff Seite 37 19