Positive Maßnahmen im EU-Recht

Transkript

1 Positive Maßnahmen im EU-Recht ERA Europäische Rechtsakademie Seminar am 17. Oktober 2011 Trier Dr. Panos Kapotas

2 Gliederung Teil A: Definitionen / Theoretischer Hintergrund / Arten von positiven Maßnahmen Teil B: Positive Maßnahmen im EU-Recht Rechtsrahmen Rechtsprechung des EuGH Teil C: Kritische Überlegungen

3 POSITIVE MASSNAHMEN IM EU RECHT: ZENTRALE PUNKTE Zulässig (unter bestimmten Voraussetzungen) nicht obligatorisch (keine positive Verpflichtung) Arbeitsrecht als normativer Rahmen par excellence Geschlecht als Hauptdiskriminierungsgrund, aber auch andere Gründe sind zulässig Ungleichbehandlung als notwendige Voraussetzung für positive Maßnahmen (Benachteiligung und/oder Unterrepräsentation) Quoten (positive Maßnahmen im engeren Sinne ) als unser Schwerpunktthema

4 Arbeitsdefinition Positive Maßnahmen ist ein Sammelbegriff, der eine Vielzahl verschiedener Maßnahmen zur Beseitigung von Diskriminierung in Vergangenheit und Gegenwart umfasst. Es bezeichnet die absichtliche Verwendung geschlechtsbezogener Kriterien spezifisch zum Zweck der Begünstigung einer Gruppe, die vorher benachteiligt bzw. aus wichtigen Bereichen des öffentlichen Lebens aufgrund des Geschlechts ausgeschlossen wurde Zentrale Elemente der Definition: Irgendeine Form von Vorzugsbehandlung für Mitglieder einer unterrepräsentierten / benachteiligten Gruppe bzw. Gruppen Gruppenansatz Konzeptionelle (und normative) Verbindung zur Diskriminierung Gruppenbenachteiligung / Unterrepräsentation (bzw. Ausschluss) rührt von Diskriminierung her (in Vergangenheit oder Gegenwart)

5 Arten von positiven Maßnahmen (I) Arten von positiven Maßnahmen im Bereich der Beschäftigung (De Schutter, Positive Action: Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Non-Discrimination Law, 2007) Überwachung der Zusammensetzung der Belegschaft, um zu erkennen, wenn Gruppen unterrepräsentiert sind und um eventuell die Verabschiedung von Aktionsplänen und Zielsetzungen zu fördern Neufestlegung des Standardkriteriums, auf der Grundlage dessen Bewerber eingestellt bzw. Mitarbeiter befördert werden (im allgemeinen Verdienst) Allgemeine Maßnahmen zur Erreichung unterrepräsentierter Gruppen, wie z.b. das Angebot von speziellen Schulungsmaßnahmen für Mitglieder unterrepräsentierter Gruppen oder Stellenanzeigen, die Mitglieder solcher Gruppen ermutigen, sich zu bewerben Individuelle Maßnahmen zur Erreichung unterrepräsentierter Gruppen, wie z.b. die Garantie, dass Mitglieder unterrepräsentierter Gruppen zu einem Vorstellungsgespräch eingeladen werden, wenn sie die erforderlichen Qualifikationen vorweisen können Vorzugsbehandlung von Mitgliedern unterrepäsentierter Gruppen bei gleicher Qualifikation, mit oder ohne Freistellungsklausel (auch als flexible Quoten bezeichnet) Strenge Quoten, die über die Repräsentation der Zielgruppe in der erwerbstätigen Bevölkerung hinaus zum Teil an objektive Faktoren gekoppelt sind

6 Arten von positiven Maßnahmen (II) Weiche Maßnahmen: Dienen der Ermittlung unterrepräsentierter oder benachteiligter Gruppen und der Verbesserung der Wettbewerbschancen der Mitglieder dieser Gruppen im Arbeitsmarkt Sollen entweder auf abstrakt-generellem Niveau wirken (Überwachungsmechanismen, einschließlich einer Definition von Verdienst ) oder auf konkret-individuellem Niveau (aktive Ermutigung von Mitgliedern benachteiligter oder unterrepräsentierter Gruppen, sich um Stellen zu bewerben: gezielte Schulungsangebote) Harte Maßnahmen: Sollen bestehende Ungleichheiten beseitigen und die erkennbare Unterrepräsentation bestimmter Gruppen im Bereich der Beschäftigung durch Bevorzugung einzelner Mitglieder dieser Gruppen verringern Sollen mit Hilfe von Quoten kurzfristig Ergebnisse erzielen und können weiter in flexible ( Tie-Break ) und nicht flexible Maßnahmen unterteilt werden

7 Theoretischer Hintergrund: Konzepte der Gleichheit und positiver Maßnahmen Gleichheitskonzepte (klassischer konzeptioneller Rahmen) Herangehensweise für positive Maßnahmen Formale Gleichheit Gleiche gleich behandeln Nein für jede Art von positive Maßnahmen / Vorzugsbehandlung Chancengleichheit Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen Ja nur für Maßnahmen, die gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen sollen (z.b. weiche Arten positiver Maßnahmen) Substantielle Gleichheit de-facto-gleichheit / nur Ergebnisse zählen Ja für positive Maßnahmen unter bestimmten Bedingungen (Vorrang für individuelle Leistung) oder uneingeschränkt (Gleichheit der Ergebnisse / Folgen) Anm.: Eine der zentralen Fragen im Diskurs über positive Maßnahmen ist, ob im EU-Recht und in der Rechtsprechung des EuGH ein Paradigmenwechsel von formaler zu substantieller Gleichheit stattgefunden hat.

8 EU-Rechtsrahmen: Gleichstellung Primärrecht: der Geschlechter [I] Artikel 3 EUV: Die Union bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern Artikel 8 AEUV: Bei all ihren Tätigkeiten wirkt die Union darauf hin, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern. Artikel 157, Abs. 4 TFEU (positive Maßnahmen als Mittel zur Erreichung einer völligen Gleichstellung von Männern und Frauen) Artikel 23 Charta der Grundrechte der EU (Recht auf Gleichstellung; positive Maßnahmen stehen dem nicht entgegen)

9 Anm.: Ausdrücklicher Verweis auf positive Maßnahmen erstmals in ursprünglicher Gleichbehandlungsrichtlinie [Artikel 2, Abs. 4 Richtlinie 76/207] EU-Rechtsrahmen: Gleichstellung und positive Maßnahmen [II] Sekundärrecht: Artikel 3 Neugefasste Richtlinie 2006/54/EG (Männer und Frauen) Artikel 7 Richtlinie 2000/43/EG (Rasse und ethnische Herkunft) Artikel 5 Richtlinie 2000/78/EG (Religion, Weltanschauung, Alter, Behinderung und sexuelle Ausrichtung)

10 EU-Rechtsrahmen: Positive Maßnahmen Artikel 157, Abs. 4 AEUV (ex-artikel EG): Im Hinblick auf die effektive Gewährleistung der vollen Gleichstellung von Männern und Frauen im Arbeitsleben hindert der Grundsatz der Gleichbehandlung die Mitgliedstaaten nicht daran, zur Erleichterung der Berufstätigkeit des unterrepräsentierten Geschlechts oder zur Verhinderung bzw. zum Ausgleich von Benachteiligungen in der beruflichen Laufbahn spezifische Vergünstigungen beizubehalten oder zu beschließen. Artikel 3 Richtlinie 2006/54/EG: Die Mitgliedstaaten können im Hinblick auf die Gewährleistung der vollen Gleichstellung von Männern und Frauen im Arbeitsleben Maßnahmen im Sinne von Artikel 141 Absatz 4 des Vertrags *jetzt Art. 157 Abs. 4 AEUV+ beibehalten oder beschließen. Artikel 23 Charta der Grundrechte der EU: Die Gleichheit von Frauen und Männern ist in allen Bereichen, einschließlich der Beschäftigung, der Arbeit und des Arbeitsentgelts, sicherzustellen. Der Grundsatz der Gleichheit steht der Beibehaltung oder der Einführung spezifischer Vergünstigungen für das unterrepräsentierte Geschlecht nicht entgegen.

11 EuGH-Fallrecht zu positiven Maßnahmen [I] Kommission gegen Frankreich (1988) Ein französisches Gesetz zur Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinie enthielt Bestimmungen, die besondere Rechte für Frauen begründeten. Der EuGH kam zu dem Schluss, dass das Gesetz aufgrund der Allgemeinheit der im Gesetz gebrauchten Wendungen und des Fehlens eines angemessenen Mechanismus zur regelmäßigen Überprüfung der besonderen Rechte mit der Richtlinie unvereinbar ist. Rn. 14: bezwecken einige der aufrechterhaltenen Rechte den Schutz von Frauen in ihrer Eigenschaft als ältere Arbeitnehmer oder als Elternteil; diese Eigenschaften können aber männliche wie weibliche Arbeitnehmer haben. Kalanke (1995) Ein deutsches Landesgesetz enthält eine Bestimmung ( Tie-Break Clause), wonach Frauen, die die gleiche Qualifikation wie ihre männlichen Mitbewerber besitzen, in Bereichen, in denen die Frauen unterrepräsentiert sind, der Vorrang eingeräumt wird. Der EuGH stellte fest, dass die Richtlinie darauf abzielt, Chancengleichheit herzustellen, aber nicht darauf, faktische Ungleichheiten zu beseitigen und dass ein automatischer Vorrang für Frauen eine ungerechtfertigte Diskriminierung der Männer aufgrund des Geschlechts bewirkt. Rn. 16: Eine nationale Regelung, wonach Frauen, die die gleiche Qualifikation wie ihre männlichen Mitbewerber besitzen, in Bereichen, in denen die Frauen unterrepräsentiert sind, bei einer Beförderung automatisch der Vorrang eingeräumt wird, bewirkt aber eine Diskriminierung der Männer aufgrund des Geschlechts.

12 EuGH-Fallrecht zu positiven Maßnahmen [II] Marschall (1997) Aufgrund einer Bestimmung in einem deutschen Landesgesetz wurden Frauen bei gleicher Eignung bevorzugt befördert, soweit im jeweiligen Beförderungsamt der Laufbahn weniger Frauen als Männer waren, sofern nicht in der Person eines (männlichen) Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen. Der EuGH kam zu dem Schluss, dass das System mit EU-Recht vereinbar ist, weil durch die Öffnungsklausel sichergestellt sei, dass im Auswahlverfahren die individuellen Umstände der Bewerber ad hoc berücksichtigt werden können. Badeck (1999) Aufgrund von für den deutschen öffentlichen Dienst geltenden Bestimmungen wurde Frauen hinsichtlich des beruflichen Aufstiegs, sowie des Zugangs zur Berufsbildung und zur Beschäftigung Vorrang gewährt. Allerdings erfolgte diese bevorzugte Behandlung weder automatisch noch bedingungslos: der Vorrang galt nur für Bereiche der öffentlichen Verwaltung, in denen Frauen unterpräsentiert waren und nur soweit die weibliche Bewerberin über die gleiche Qualifikation verfügte wie ihr männlicher Mitbewerber und soweit keine Gründe von größerem rechtlichen Gewicht vorgetragen wurden, die dazu geführt hätten, dass in der Person eines männlichen Mitbewerbers liegende Gründe überwogen hätten. Der EuGH kam zu dem Schluss, dass Art. 141, Abs. 4 EG (jetzt Art. 157 AEUV) diesem Fördersystem nicht entgegensteht.

13 EuGH-Fallrecht zu positiven Maßnahmen [III]: Aktueller Stand Der Badeck-Test gibt die aktuelle Position des EuGH wider. Danach sind nationale Quotensysteme zulässig, wenn sie: a) eingesetzt werden, um zwischen zwei Bewerbern mit gleicher Qualifikation eine Wahl zu treffen. b) eine Vorbehaltsklausel ( Öffnungsklausel ) enthalten, wonach eine Aufhebung der Quotenregelung ad hoch beschlossen werden kann, wenn in der Person des aus der dominanten Gruppe kommenden Bewerbers liegende Gründe überwiegen. c) eine Auslaufklausel ( Sunset Clause ) enthalten, d.h. wenn sie zeitlich begrenzt anwendbar sind.

14 EuGH-Fallrecht zu positiven Maßnahmen [IV]: Grenzen des Badeck-Tests Abrahamsson (2000) Schwedische Verordnung für Beförderungen und Ernennungen im Hochschulbereich, wonach ein hinreichend qualifizierter Bewerber des unterrepräsentierten Geschlechts einem Bewerber des anderen Geschlechts, der sonst ausgewählt worden wäre, vorgezogen werden kann, sofern der Unterschied zwischen den jeweiligen Qualifikationen nicht so groß ist, dass die Anwendung dieser Regelung gegen das Erfordernis der Sachgerechtigkeit bei der Einstellung verstieße. Rn. 55: ; daraus *Artikel 141, Abs. 4 EG+ kann jedoch nicht geschlossen werden, dass diese Bestimmung eine Auswahlmethode der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art zulässt, die jedenfalls zu dem verfolgten Ziel außer Verhältnis steht.

15 EuGH-Fallrecht zu positiven Maßnahmen [V]: Über den Beschäftigungsbereich hinaus Griesmar (2001) Nach einer in Frankreich geltenden Pensionsregelung für Zivilbeamte und Soldaten standen Beamtinnen mit Kindern zusätzlich zu den tatsächlichen Dienstjahren für jedes biologische und Adoptivkind Verbesserungen beim Dienstalter zu. Der EuGH kam zu dem Schluss, dass die Rechtmäßigkeit der Regelung davon abhängig sei, ob die Regelung berufliche Nachteile ausgleichen soll, die sich aus der Geburt von Kindern (die nur Frauen betrifft) und der Erziehung von Kindern (die nicht nur Frauen betrifft) ergeben. Lommers (2002) Regelung in einem niederländischen Ministerium, wonach eine begrenzte Zahl von subventionierten Kindertagesstättenplätzen den weiblichen Beamten vorbehalten war, während die männlichen Beamten nur in Notfällen Zugang zu diesen Plätzen hatten. Der EuGH kam zu dem Schluss, dass die Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts nach der Gleichbehandlungsrichtlinie legitim sei, wenn den Standardkriterien der Rechtmäßigkeit Genüge getan wird. Briheche (2004) In einem französischen Erlass waren bestimmte Kategorien von Frauen, einschließlich nicht wiederverheiratete Witwen, von der Altersgrenze von 45 Jahren für den Zugang zu einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst befreit. Rn. 27: *Eine solche Regelung+ räumt den Bewerbungen bestimmter Kategorien von Frauen *...+ absoluten und unbedingten Vorrang ein und nicht wiederverheiratete Witwer davon ausschließt, die sich in der gleichen Situation befinden.

16 Kritische Überlegungen Paradigmenwechsel im EU-Recht und im EuGH-Fallrecht von formaler zu substantieller Gleichheit? Können weibliche Bewerberinnen je gegenüber qualifizierteren männlichen Mitbewerbern bevorzugt behandelt werden? Unterrepräsentation gegenüber Benachteiligung? Gruppenansatz gegenüber einzelnen Begünstigten? Positive Maßnahmen gegenüber angemessenen Vorkehrungen?

17 Thank You! Danke! Dr. Panos Kapotas