Client Alert. Die Rechtslage vor der Novellierung

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1 Nummer Januar 2013 Client Alert Latham & Watkins Corporate Department Neuregelung der umweltrechtlichen Verbandsklage im Sinne des Umwelt- Rechtsbehelfsgesetzes Ausweitungen und Einschränkungen der Verbandsklagerechte Baustopp z.b. für die Elbvertiefung oder das neue Kohlekraftwerk in Datteln: Die Möglichkeit umweltrechtlicher Verbandsklagen nach dem UmwRG darf bei der Realisierung von Großvorhaben nicht außer Acht gelassen werden. Am 28. Januar 2013 wurde das Gesetz zur Änderung des Umwelt- Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 95) verkündet. Mit diesem novellierten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz setzt der Bundesgesetzgeber im Nachgang zum Trianel-Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) die Anforderungen des Unionsrechts um. Im Hinblick auf Klagemöglichkeiten der Umweltverbände bezweckt die Novelle jedoch keine Erweiterung. Vielmehr zielen einzelne Regelungen auf eine gewisse Einschränkung der Verbandsklagerechte ab, werden voraussichtlich aber allenfalls eine begrenzte Wirksamkeit entfalten. Die Rechtslage vor der Novellierung Das deutsche Rechtsschutzsystem beruht prinzipiell auf dem sog. Grundsatz des Individualrechtsschutzes (vgl. 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)), wonach eine Klagemöglichkeit in aller Regel nur in Bezug auf eine Verletzung eigener Rechte besteht, während Popularklagen oder Klagen von Interessenverbänden grundsätzlich ausgeschlossen sind. Vor diesem Hintergrund bildet die umweltrechtliche Verbandsklage eine Ausnahmeregelung, da die Umweltverbände Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften geltend machen können, obwohl diese umweltrechtlichen Vorschriften nicht zum Kreis ihrer eigenen Rechte gehören. Das ursprüngliche Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom Dezember 2006 war zur Umsetzung völker- und europarechtlicher Vorgaben erlassen worden. Diese Vorgaben bestehen zum einen in Form der sog. Aarhus-Konvention (UNECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998) und zum anderen in Form der Richtlinie 2003/35/EG über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme. Durch diese Richtlinie wurde ein neuer Art. 10a in die sog. UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten) eingefügt. Hiernach haben Latham & Watkins ist weltweit als beschränkt haftende Partnerschaft (Limited Liability Partnership) nach dem Recht des Staates Delaware (USA) tätig, wobei die Niederlassungen in Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan und Singapur als LLPs und die Niederlassung in Hongkong als Partnerschaft angeschlossen sind. Für unsere Praxis in Saudi-Arabien sind wir mit der Kanzlei Salman M. Al-Sudairi assoziiert. Da dieses Material teilweise Werbung für anwaltliche Leistungen im Sinne der New Yorker Standesregeln enthält, weisen wir hiermit ausdrücklich darauf hin, dass früher erzielte Beratungsergebnisse keinen entsprechenden Ausgang bei anderen durch uns betreuten Vorgängen garantieren. Die Ergebnisse anwaltlicher Beratungsleistungen sind von vielen Faktoren abhängig, die sich nach dem jeweiligen Einzelfall richten. Fragen über die durch uns gemäß den New Yorker Disziplinarvorschriften einzuhaltenden Verhaltensregeln beantwortet Ihnen gern unser Büro in New York: Latham & Watkins LLP, 885 Third Avenue, New York, NY , Telefon: Copyright 2013 Latham & Watkins. Alle Rechte vorbehalten.

2 die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass sich für den Umweltschutz einsetzende Nichtregierungsorganisationen bei Vorhaben, die der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor Gericht haben. Der Anwendungsbereich des UmwRG beschränkt sich gemäß 1 Abs. 1 UmwRG auf Zulassungsentscheidungen für bestimmte Vorhaben, wobei insbesondere Vorhaben, die der Pflicht zur Durchführung einer UVP unterliegen, und Anlagen, die in Spalte 1 des Anhangs der Verordnung über immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) aufgeführt sind und daher einem förmlichen Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) unterliegen, erfasst sind. Hierbei handelt es sich um Anlagen und Vorhaben größeren Umfangs, von denen wesentliche Umweltbeeinträchtigungen ausgehen können und die in einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung genehmigt werden müssen. Auf dieser Grundlage sind vielfach erfolgreiche Verbandsklagen unter anderem gegen die geplante Elbvertiefung, gegen Kraftwerksneubauten in Datteln und Lünen, aber auch gegen neue Stromleitungen oder gegen Windenergieanlagen erhoben worden. Die bisherige Fassung des UmwRG setzte nach 2 Abs. 1 und 5 UmwRG für eine Klagemöglichkeit von Umweltverbänden allerdings voraus, dass ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift gerügt wird, die dem Umweltschutz dient, Rechte Einzelner begründet und für die Entscheidung von Bedeutung ist. Insbesondere das Zusammenspiel der ersten beiden Voraussetzungen führte zu einer starken Einschränkung des Anwendungsbereichs der Verbandsklage, denn gerade die klassischen umweltrechtlichen Vorschriften (beispielsweise des Artenund Habitatschutzes) begründen regelmäßig keine Rechte Einzelner, sondern bestehen typischerweise allein im Interesse der Allgemeinheit. Auf diese Weise blieben weite Bereiche des klassischen Umweltrechts dem Anwendungsbereich der umweltrechtlichen Verbandsklage entzogen. Das Trianel-Urteil des EuGH Die aktuelle Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ist maßgeblich durch das sog. Trianel-Urteil des EuGH veranlasst worden. Das Urteil beruht auf einer Klage der Umweltorganisation BUND gegen immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für die Errichtung eines Steinkohlekraftwerks der Trianel in Lünen. Das zuständige Oberverwaltungsgericht (OVG) in Münster war der Auffassung, dass die erteilten Genehmigungen aufgrund eines Verstoßes gegen die Vorschriften zum Erhalt der sog. FFH-Gebiete, die nach der unionsrechtlichen Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen) besonderen Schutz genießen, rechtswidrig waren. Nach dem seinerzeit geltenden UmwRG war es dem BUND jedoch verwehrt, die Verletzung dieser Schutzvorschriften zu rügen, die keine individuelle Rechtsposition (Drittschutz) vermitteln. Daher setzte das OVG Münster das Verfahren aus und reichte ein Vorabentscheidungsersuchen beim EuGH ein. Mit Urteil vom 12. Mai 2011 (Rs. C-115/09) erklärte der EuGH die nationalrechtliche Beschränkung der Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden durch das UmwRG auf drittschützende Normen für europarechtswidrig. Umweltverbände müssen hiernach die Verletzung sämtlicher den Umweltschutz bezweckender Vorschriften gerichtlich geltend machen können, sofern die Normen aus dem Unionsrecht hervorgegangen sind. Zudem erklärte der EuGH die Vorschrift des Art. 10a der 2 Nummer Januar 2013

3 UVP-Richtlinie für unmittelbar anwendbar, so dass sich entsprechende Klagerechte der Umweltverbände bereits vor der erforderlichen Änderung des UmwRG durch den nationalen Gesetzgeber unmittelbar aus dem Unionsrecht herleiten ließen. Wesentlicher Inhalt der Novelle des UmwRG In Reaktion auf das Trianel-Urteil des EuGH beschloss der Bundestag am 8. November 2012 das Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, welches am 29. Januar 2013 in Kraft trat. Kern der Novelle ist die Streichung der monierten Beschränkung der klagefähigen Rechtspositionen der Umweltverbände in 2 Abs. 1 und 5 UmwRG auf solche umweltschützenden Vorschriften, die Rechte Einzelner begründen. Auf die nach dem Trianel-Urteil des EuGH zulässige Beschränkung der klagefähigen Rechtspositionen auf solche Umweltvorschriften, die aus dem Unionsrecht hervorgegangen sind, verzichtet das novellierte UmwRG, womit Umweltverbände auch Verstöße gegen rein nationale Vorschriften des Umweltrechts geltend machen können, die nicht europarechtlich basiert sind. Gewissermaßen als Korrektiv für diese Ausweitung der Verbandsklagerechte enthält der neue 4a UmwRG zusätzliche verwaltungsprozessuale Regelungen. Die Neuregelung führt insbesondere eine Klagebegründungsfrist von grundsätzlich sechs Wochen ein ( 4a Abs. 1 UmwRG), normiert eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfung bei umweltrechtlichen Vorschriften mit Beurteilungsspielraum ( 4a Abs. 2 UmwRG) und knüpft den Erfolg verwaltungsgerichtlicher Eilverfahren gegen behördliche Zulassungsentscheidungen an das Bestehen ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes ( 4a Abs. 3 UmwRG). Bewertung der Neuerungen Indem die Begrenzung der klagefähigen Rechtspositionen auf drittschützende Normen des Umweltrechts gestrichen wird, zieht der Gesetzgeber die notwendigen Konsequenzen aus dem Trianel-Urteil des EuGH. Dass diese erweiterten Klagemöglichkeiten nicht auf solche umweltschützenden Vorschriften beschränkt sind, die auf dem Unionsrecht basieren, sondern auf sämtliche Verstöße auch gegen rein nationale Umweltvorschriften erstreckt werden, war zwar nicht europarechtlich, wohl aber völkerrechtlich aufgrund der Aarhus- Konvention geboten (siehe dazu OVG Münster, Urteil vom 12. Juni 2012, Az. 8 D 38/08.AK). In Übereinstimmung hiermit heißt es in der Gesetzesbegründung zur Novelle des UmwRG, dass eine 1:1-Umsetzung der Vorgaben des Art. 10a der UVP- Richtlinie (jetzt: Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU) und der Aarhus-Konvention bezweckt werde, womit der Gesetzgeber implizit ausdrückt, dass eine inhaltliche Erweiterung der Klagerechte der Umweltverbände nicht das Ziel der Novelle darstellt, sondern nur die sowieso bereits geltenden Vorgaben des Völker- und Europarechts gesetzlich festgeschrieben werden sollen. Vielmehr zielt die Gesetzesänderung mit den Neuregelungen in 4a UmwRG eher auf gewisse Einschränkungen der Verbandsklagerechte ab. Diese Beschränkungen dürften jedoch kaum praktische Auswirkungen entfalten: Im Hinblick auf die neu eingeführte, grundsätzlich sechs Wochen betragende Klagebegründungsfrist des 4a Abs. 1 UmwRG ist darauf hinzuweisen, dass bereits das bisherige Gesetz in 2 Abs. 3 UmwRG eine Präklusionsregelung enthält, nach der die Umweltverbände mit allen Einwendungen ausgeschlossen sind, die sie im verwaltungsbehördlichen Verfahren nicht bzw. nicht rechtzeitig geltend gemacht haben. Die relevanten verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen sehen regelmäßig solche Fristen für die Geltendmachung von Einwendungen vor. So sind z.b. im förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren 3 Nummer Januar 2013

4 die Antragsunterlagen einen Monat lang öffentlich zur Einsicht auszulegen, Einwendungen gegen das Vorhaben bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist gegenüber der zuständigen Behörde schriftlich zu erheben und verspätet geltend gemachte Einwendungen auch mit Wirkung für ein späteres gerichtliches Klageverfahren gegen die Genehmigung ausgeschlossen (siehe 10 Abs. 3 BImSchG). Wer aber in der Lage ist, im Rahmen dieser Einwendungsfrist, die etwas über sechs Wochen beträgt, die relevanten Einwände gegen das Vorhaben vorzutragen, dürfte kaum an der neuen, sechswöchigen Klagebegründungsfrist des 4a Abs. 1 UmwRG scheitern. Ein ähnliches Bild bietet sich bei 4a Abs. 2 UmwRG, der für Fälle, in denen der zuständigen Behörde bei der Anwendung umweltrechtlicher Vorschriften ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum zusteht, eine geringere gerichtliche Kontrolldichte vorsieht. Wie bereits die Gesetzesbegründung zum Ausdruck bringt, entspricht diese zurückgenommene Kontrolle durch die Gerichte unter Wahrung des behördlichen Beurteilungsspielraums ohnehin der bereits praktizierten Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte. Durch die Neuregelung sollen weder zusätzliche Beurteilungsspielräume geschaffen noch die gerichtliche Kontrolldichte im Hinblick auf die bestehenden Beurteilungsspielräume modifiziert werden, so dass praktische Auswirkungen dieser Neuregelung nicht ersichtlich sind. Allein im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes bewirkt der neue 4a Abs. 3 UmwRG mit dem Erfordernis des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes eine Anhebung der Erfolgsschwelle für ein gerichtliches Eilverfahren gegen eine Vorhabenszulassung. Damit dürfte es zukünftig für die Umweltverbände schwieriger werden, sofort vollziehbare Zulassungsentscheidungen im Wege eines Eilantrages erfolgreich anzugreifen, so dass ein streitbefangenes Vorhaben zunächst zügiger umgesetzt werden kann. Jedoch ist zu beachten, dass der Vorhabenträger in diesem Falle auf eigenes Risiko baut, wenn sich später im gerichtlichen Hauptsacheverfahren die Rechtswidrigkeit der behördlichen Genehmigung für das Vorhaben herausstellt und diese daher gerichtlich aufgehoben wird, so dass im Extremfall das bereits realisierte Vorhaben wieder zurückzubauen ist. Die Neuregelung führt damit jedenfalls nicht zu einer Erhöhung der Rechtssicherheit. Ausblick: Steht die nächste Novelle schon bald bevor? Mit der aktuellen Novelle sind zwar die Anforderungen des Trianel-Urteils des EuGH umgesetzt. Dennoch bestehen auch weiterhin Zweifel an der Europarechtskonformität des UmwRG. Wie oben dargelegt können die Umweltverbände unter dem UmwRG nur Zulassungsentscheidungen für bestimmte Vorhaben (insbesondere UVP-pflichtige Vorhaben und Anlagen, die dem förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren unterfallen) angreifen. Im Rahmen einer Streitigkeit, in welcher ein slowakischer Umweltschutzverband die Beteiligung an einem Verwaltungsverfahren im Hinblick auf Schutzregelungen für Arten wie den Braunbären begehrte, entschied der EuGH am 8. März 2011 (Rs. C-240/09), dass die nationalen Gerichte verpflichtet sind, das jeweilige Verfahrensrecht so weit wie möglich so auszulegen, dass Umweltschutzvereinigungen in die Lage versetzt werden, behördliche Entscheidungen, die möglicherweise im Widerspruch zu Unionsrecht stehen, vor einem Gericht anzufechten. 4 Nummer Januar 2013

5 Unter Berufung auf diese Entscheidung des EuGH urteilten einige Verwaltungsgerichte, dass Umweltverbände auch im Bereich der (europarechtlich basierten) Luftreinhalteplanung klageberechtigt sind, obwohl Luftreinhaltepläne nicht dem Anwendungsbereich des 1 Abs. 1 UmwRG unterfallen (VG München, Urteil vom 9. Oktober 2012, Az. M 1 K ; VG Wiesbaden, Urteile vom 16. August 2012, Az. 4 K 165/12.WI, sowie vom 10. Oktober 2011, Az. 4 K 757/11.WI). Ein anerkannter Umweltschutzverband müsse berechtigt sein, jede verwaltungsbehördliche Entscheidung anzufechten, die möglicherweise im Widerspruch zum unionsrechtlichen Umweltrecht steht. Die Sprungrevision im Verfahren 4 K 165/12.WI wurde zugelassen und angekündigt, womit nunmehr das Bundesverwaltungsgericht und gegebenenfalls erneut der EuGH über die Frage der Europarechtskonformität der Beschränkung des Anwendungsbereichs des UmwRG entscheiden wird. Neben der Problematik des weiterhin beschränkten Anwendungsbereichs des UmwRG gibt ein Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Januar 2012 (Az. 7 C 20.11) Anlass zu Zweifeln daran, ob mit dem novellierten UmwRG eine hinreichende Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben erreicht wird. Das höchste deutsche Verwaltungsgericht moniert nämlich, dass bloße Mängel bei der Durchführung einer erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung nicht zur Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung führen, sondern diese Folge nur dann eintritt, wenn die Umweltverträglichkeitsprüfung vollständig unterblieben ist. An dieser Situation ändert auch die erfolgte Novelle des UmwRG nichts. Aus diesen Gründen spricht Einiges dafür, dass auch die novellierte Fassung des UmwRG möglicherweise nicht allzu lange Bestand haben und die Rechtslage zu umweltrechtlichen Verbandsklagen auch zukünftig weiteren Veränderungen unterliegen wird. Möchten Sie mehr zu diesem Thema wissen? Die unten genannten Autoren oder Ihr üblicher Ansprechpartner stehen Ihnen bei Fragen gern zur Verfügung. Dr. Henning C. Schneider henning.schneider@lw.com Dr. Jörn Kassow joern.kassow@lw.com Eun-Kyung Lee eun-kyung.lee@lw.com 5 Nummer Januar 2013

6 Client Alert informiert über laufende Entwicklungen im Recht und gilt nicht als konkreter Rechtsrat. Möchten Sie mehr zu dem hierin dargestellten Thema wissen oder hierzu beraten werden? Ihr Ansprechpartner in unserem Hause steht Ihnen gern zur Verfügung. Weitere Client Alerts finden Sie auf unserer Website unter Zur bequemen Aktualisierung Ihrer Kontaktdaten oder Anpassung der Informationen, die Sie von uns erhalten möchten, besuchen Sie bitte die Seite Abu Dhabi Barcelona Boston Brüssel Chicago Doha Dubai Frankfurt Hongkong Houston London Los Angeles Madrid Mailand Moskau München New Jersey New York Orange County Paris Peking Riad* Rom San Diego San Francisco Shanghai Silicon Valley Singapur Tokio Washington, D.C. * Für unsere Praxis in Saudi-Arabien sind wir mit der Kanzlei Salman M. Al-Sudairi assoziiert 6 Nummer Januar 2013