Prüfbericht «Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung» Zwischenrevision Bundesrechnung 2017

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1 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS Generalsekretariat VBS Interne Revision VBS 30. Juni 2017 Prüfbericht «Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung» Zwischenrevision Bundesrechnung 2017 Revision R

2 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS Generalsekretariat VBS Interne Revision VBS Herr Korpskommandant Philippe Rebord Chef der Armee Bundeshaus Ost 3003 Bern Bern, 30. Juni 2017 Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung Zwischenrevision Bundesrechnung 2017 Sehr geehrter Herr Korpskommandant Rebord Wir freuen uns, Ihnen unseren Bericht zur Prüfung «Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung» zusenden zu dürfen. Unsere Arbeiten führten wir zwischen dem 24. April 2017 und dem 29. Mai 2017 durch. Den vorliegenden Bericht haben wir am 6. Juni 2017 mit unseren Ansprechpartnern bei den Finanzen Verteidigung besprochen. Anlässlich dieser Sitzung waren ebenfalls Vertreter der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) sowie der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) anwesend. Sollten Sie Fragen zu unserem Bericht haben, stehen wir Ihnen jederzeit gerne zur Verfügung. Freundliche Grüsse Interne Revision VBS Verteiler Chef VBS GS VBS Finanzen Verteidigung EFV EFK Interne Revision VBS Schauplatzgasse 11, 3003 Bern

3 1 Das Restatement der Bundesrechung ein Kurzüberblick Im Jahr 2007 vollzog der Bund mit der Einführung des Neuen Rechnungsmodells (NRM) den Schritt von der geldbasierten 1 zur periodengerechten 2 Verbuchung der Finanzvorfälle. Seither richtet er sich für die Rechnungslegung sowie die Budgetierung des Bundes nach den «International Public Sector Accounting Standards» (IPSAS) aus. Bei der Einführung NRM wurde die Aktivierung von Rüstungsgütern explizit ausgeschlossen. Daher wurden diese bis anhin in der Bilanz des Bundes nicht ausgewiesen, sondern jeweils im Jahr der Beschaffung der Erfolgsrechnung belastet. In der Zwischenzeit ist die Entwicklung in der Rechnungslegung weiter fortgeschritten, weshalb das Parlament mit der Revision des Finanzhaushaltgesetzes 3 im Jahr 2015 verschiedene Anpassungen bei den Rechnungslegungsvorschriften des Bundes gutgeheissen hat. Dazu gehört auch die Aktivierung von Rüstungsgütern. Mit dieser Neuerung soll einerseits eine Angleichung an die internationalen statistischen Regelwerke erreicht sowie den IPSAS- Anforderungen besser entsprochen werden. Die neu verabschiedeten Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze sind per 1. Januar 2017 in Kraft getreten. Sie führen zu einer Neubewertung der von den Änderungen betroffenen Bilanzpositionen. Diese Anpassungen erfolgen mittels eines «Restatements». Darunter versteht man die einmalige Neubewertung der Bilanzpositionen unter Anwendung der neuen Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze. Die Bewertungsanpassungen der Bilanzpositionen werden direkt über das Eigenkapital gebucht. Sie sind somit erfolgsneutral und beeinflussen die Erfolgsrechnung des Bundes nicht. Hingegen verändern sich dadurch die Bilanzwerte (z.b. die Rüstungsgüter). Damit dem Jahr 2017 vergleichbare Vorjahreszahlen gegenübergestellt werden können, wurden auch die Zahlen des Jahres 2016 nach den neuen Bewertungsgrundsätzen ermittelt. In der Praxis erweisen sich solche umfassenden «Restatements» als äusserst komplex und stellen deshalb hohe Anforderungen an die Mitarbeitenden in den betroffenen Finanzabteilungen. Die Botschaft (14.077) vom 12. November 2014 zur Optimierung des Rechnungsmodells besagt bezüglich der technischen Abwicklung des Restatements Folgendes: «Technisch soll die Aktivierung der Rüstungsgüter pragmatisch und auf eine vereinfachte Weise erfolgen. In Bezug auf die Rechnungslegung sollen deshalb gewisse Abstriche in Kauf genommen werden. So ist zum Beispiel geplant, auf die verlangte Einzelerfassung der Anlagen zu verzichten und stattdessen Sammelbuchungen zuzulassen, wobei als Datengrundlage das jeweilige Rüstungsprogramm dient beziehungsweise der im jeweiligen Jahr verbuchte 1 Cash-Accounting 2 Accrual-Accounting 3 SR /9

4 Rüstungsaufwand auf den entsprechenden Krediten. Auch mit der Wahl der Aktivierungsgrenze kann der administrative Aufwand erheblich gesenkt werden. Trotz der Vereinfachungen wird aber darauf zu achten sein, dass die Nachvollziehbarkeit der in der Bilanz erfassten Rüstungsgüter und deren Bewertung gewährleistet ist.» Während den Prüfarbeiten haben wir uns nach diesen Grundsätzen ausgerichtet. 2 Auftrag und Zweck der Prüfung Im Rahmen der Zwischenrevision 2016 führten wir eine erste Kurzprüfung zur Thematik der Aktivierung der Rüstungsgüter durch. In unserem Bericht vom 9. November zeigten wir insgesamt 17 offene Punkte auf, welche vor dem Einbuchen der Eröffnungsbestände per 1. Januar 2016 berücksichtigt werden müssen. Basierend auf diesen Ergebnissen wurde in Absprache mit der Generalsekretärin VBS, der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV), der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) sowie den Finanzen Verteidigung (Fin V) entschieden, die Thematik der Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung (Gruppe V) im Jahr 2017 erneut aufzunehmen. In der nun durchgeführten Zwischenrevision 2017 prüften wir: den Umsetzungsstand der offenen Punkte aus der Zwischenrevision 2016; die ordnungsmässige Bestand- und Werterhebung der zu aktivierenden Rüstungsgüter und der dafür geleisteten Anzahlungen per 1. Januar 2016 (Restatement Phase 1); und die ordnungsmässige Erfassung der Bewegungen (z.b. Zu- und Abgänge) der Rüstungsgüter im Jahr 2016, welche zu den Beständen und Werten per 31. Dezember 2016 (Restatement Phase 2) führen. Basierend auf den Ergebnissen unserer Prüfung wird entschieden, ob die Einbuchung der Restatement-Phasen 1 und 2 in der Jahresrechnung der Gruppe V erfolgen soll. 3 Prüfmethodik Wir wählten für diesen Auftrag ein risikoorientiertes Vorgehen. Mittels der Analyse von Dokumenten erhoben wir den Stand der Restatement-Arbeiten zu den Phasen 1 und 2. Ergänzend führten wir Befragungen durch. Bei den A-Systemen, Munitionsvorräten und den dazugehörenden Anzahlungen führten wir basierend auf Stichproben hauptsächlich folgende Prüfungshandlungen durch: 4 Siehe Prüfbericht Revision R 066 «Aktivierung der Rüstungsgüter bei der Gruppe Verteidigung» Zwischenrevision Bundesrechnung /9

5 a) Dokumentation des Restatements (Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit der Unterlagen, mathematische Korrektheit der Excelberechnungen und Plausibilität der getroffenen Annahmen) b) Existenz und Plausibilität der Bestandesnachweise c) Existenz und Plausibilität der Bewertungsnachweise Unser Stichprobenumfang deckt bei den A-Systemen 70% und bei den Munitionsvorräten 90% des wertmässigen Bestandes ab. 4 Einleitende Würdigung Während unserer Prüfung gewannen wir den Eindruck, dass die Gruppe V in den vergangenen Monaten erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um den zum Teil divergierenden Anforderungen von Rechnungslegung und Politik gerecht zu werden. Insgesamt halten wir fest, dass die Aktivierung der Rüstungsgüter pragmatisch und in vereinfachter Weise erfolgt ist. Zudem waren keine Zusatzinvestitionen in IT-Systeme notwendig. Aus unserer Sicht wurde die Qualität der Dokumentation im Vergleich zur Zwischenrevision 2016 erheblich verbessert. Ebenfalls konnten sämtliche methodischen Fragestellungen zu den Restatement- Phasen 1 und 2 mit der EFV und EFK geklärt und entsprechende Prämissen festgelegt werden. Damit kann nun auch dem Prinzip der Klarheit entsprochen werden. Insgesamt wurde von allen Beteiligten in der Gruppe V ein Sondereffort geleistet, den wir an dieser Stelle ausdrücklich verdanken. Ebenfalls bedanken wir uns an dieser Stelle bei der EFK für die personelle Unterstützung sowie die zielführende Zusammenarbeit während der Prüfung. 5 Das Restatement bei der Gruppe V im Detail Um die Jahresrechnungen 2016 und 2017 nach den neuen Rechnungslegungsgrundsätzen darstellen zu können, dient als Ausgangspunkt der 1. Januar Bei der Gruppe V werden zu diesem Zeitpunkt in der Eröffnungsbilanz insgesamt drei Sachverhalte neu abgebildet: Neuaktivierung der A-Systeme: Wie in Kapitel 1 beschrieben, werden bis anhin nicht aktivierte Rüstungsgüter neu in die Bilanz eingestellt. Zusammen mit der EFV hat man sich aus Gründen der Einfachheit darauf geeinigt, ausschliesslich die sogenannten A-Systeme zu bilanzieren. Dabei handelt es sich um die Hauptsysteme der Armee, welche den Kern der operationellen Fähigkeiten bilden (z.b. Kampfflugzeuge, Panzer oder Übermittlungssysteme). Diese sind für die Leistungserbringung der Armee unverzichtbar. An dieser Stelle halten wir fest, dass die Definition der A-Systeme nicht den wertmässig wesentlichsten Anschaffungen der letzten Jahre entspricht. Zum Bespiel fallen sämtliche ungepanzerten Fahrzeuge nicht in die Kategorie der A-Systeme. 5/9

6 Neuaktivierung der Munitionsvorräte: Zudem werden auch die bisher nicht aktivierten Munitionsvorräte der Armee in die Bilanz eingestellt. Dabei handelt es sich zum Beispiel um Artillerie- und Kleinkalibermunition. Neuaktivierung von Anzahlungen für Rüstungsgüter: Im Zusammenhang mit den beiden vorgenannten Aktivierungen werden ebenfalls die Anzahlungen neu in der Bilanz abgebildet. 6 Feststellungen 6.1 Übersicht Eröffnungsbilanz und Schlussbilanz 2016 Übersicht Restatement per 1. Januar 2016 per 31. Dezember 2016 Phase 1 Phase 2 in Mio. CHF A-Systeme A-Systeme Munitionsvorräte Munitionsvorräte Anschaffungswert 16'597 3'460 16'754 3'488./. Wertberichtigung 10'978-11'533 - Buchwert 5'619 3'460 5'221 3'488 Offene Anzahlungen Total 5'693 3'478 5'232 3' Dokumentationsanforderungen Die Dokumentationsanforderungen werden für die Phasen 1 und 2 des Restatements erfüllt. Den Prinzipien der Klarheit und Nachvollziehbarkeit wird entsprochen. Einzig stellten wir fest, dass der genaue Zeitpunkt der Aktivierung von neuen Rüstungsgütern (d.h. von Rüstungsgütern, die ab dem 1. Januar 2017 beschafft werden) noch nicht klar definiert ist. Das Handbuch für Haushalts- und Rechnungsführung besagt in Kapitel «Bilanzierung» und «Buchführung Abschreibungen» diesbezüglich Folgendes: Kapitel «Bilanzierung»: «Sachanlagen werden aktiviert, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Wirtschaftliches Eigentum durch den Bund an der Sachanlage. Wirtschaftliches Eigentum ist dann gegeben, wenn Risiken und Nutzen beim Bund liegen und ihm die Substanz und der Ertrag auf Dauer zustehen. Ein mehrjähriger zukünftiger wirtschaftlicher oder öffentlicher Nutzen ist gegeben: Wirtschaftlicher Nutzen: Direkt durch Geldzuflüsse aus der wirtschaftlichen Nutzung der Sachanlage. Öffentlicher Nutzen: Sachanlagen, die die Erbringung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen ermöglichen. Der Renditegedanke tritt in den Hintergrund.» 6/9

7 Kapitel «Buchführung Abschreibungen»: «Für die planmässigen Abschreibungen gelten die folgenden Grundsätze: Die Abschreibung beginnt mit der Nutzung (gilt auch bei stufenweiser Inbetriebnahme) und endet mit Ablauf der Abschreibungsdauer oder beim physischen Anlagenabgang (z.b. Liquidation). [ ]» Die Gespräche, welche wir während der Prüfung zu dieser Thematik führten, zeigten einen relativ grossen Interpretationsspielraum bezüglich der Wahl des Aktivierungszeitpunkts auf. Vor allem bei künftigen Grossanschaffungen (z.b. neues Kampfflugzeug) könnte die Ausnutzung dieses Spielraums einen wesentlichen Einfluss auf die Bilanz und Erfolgsrechnung der Bundesrechnung haben. 6.3 Bestandesermittlung A-Systeme: Unsere Prüfungshandlungen haben einzelne Bestandeskorrekturen ergeben, die während der Prüfung direkt in die Exceldokumentation übernommen wurden. Deshalb kommen wir zum Schluss, dass die Bestände in Übereinstimmung mit den festgelegten Prämissen ermittelt wurden und ordnungsgemäss nachgewiesen sind. Munitionsvorräte: Bezüglich der Bestandesermittlung bei den Munitionsvorräten stützen wir uns einerseits auf unseren Prüfbericht R 062 «IKS-Funktionsprüfung Lagerprozess Gruppe Verteidigung» vom 3. Oktober 2016 ab. Darin konnten wir die Existenz sowie die Wirksamkeit des IKS bei der Lagerführung bestätigen. Andererseits ergaben sich in unserem Prüfbericht R «Bundesrechnung 2016 der Gruppe Verteidigung» vom 19. April 2017 keine Feststellungen im Bereich der Lagerbestände. Insgesamt erlangen wir aus diesen beiden Berichten ausreichenden Komfort, um keine weiteren Prüfungshandlungen im Bereich der Bestandesermittlung durchführen zu müssen. Dies erfolgte in Absprache mit EFV und EFK. Anzahlungen: Die Bestände wurden in Übereinstimmung mit den festgelegten Prämissen ermittelt und sind ordnungsgemäss nachgewiesen. 6.4 Wertermittlung A-Systeme: Die Wertermittlung erfolgte in Übereinstimmung mit den festgelegten Prämissen und wurde ordnungsgemäss dokumentiert. Munitionsvorräte: Aufgrund des Alters der Munitionsbestände fokussierten wir bei der Bewertung der Munitionsbestände auf die 40 wertmässig grössten Artikel. Unsere Prüfung ergab, dass die in SAP hinterlegten Munitionspreise (gleitender Durchschnitt) plausibel erscheinen. In Absprache mit der EFV sowie der EFK stützen wir uns für die Wertermittlung der Munitionsvorräte auf diese Prüfresultate ab. 7/9

8 Anzahlungen: Die Wertermittlung erfolgte in Übereinstimmung mit den festgelegten Prämissen und wurde ordnungsgemäss dokumentiert. 7 Fazit Basierend auf unseren Prüfungshandlungen kommen wir zum Schluss, dass die von der Gruppe V aufbereiteten Unterlagen zur Aktivierung der Rüstungsgüter (Phasen 1 und 2) den Kriterien der ordnungsmässigen Buchführung entsprechen. Wir schlagen deshalb vor, die ermittelten Werte in SAP einzubuchen. 8 Empfehlung Zu 6.2: Wir empfehlen der Gruppe Verteidigung, in Zusammenarbeit mit EFV und EFK die Regel für die Festsetzung des Aktivierungszeitpunkts von Rüstungsgütern ab dem 1. Januar 2017 festzulegen. 8/9

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