Steuerung der Windenergienutzung durch den Flächennutzungsplan

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1 Steuerung der Windenergienutzung durch den Flächennutzungsplan Erste Ergebnisse der Potenzialflächenanalyse Dipl.-Ing. Michael Ahn Stadtplaner AKNW / DASL WoltersPartner Architekten & Stadtplaner GmbH Coesfeld michael.ahn@wolterspartner.de

2 Ihr Planer Michael Ahn, Stadtplaner AKNW, Dipl.-Ing. Raumplaner, 57 J. Mitglied der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung, Stadtplanervertreter in der Architektenkammer Geschäftsführender Gesellschafter der WoltersPartner GmbH (Coesfeld) Tätigkeitsraum im Arbeitsfeld Wind : NRW alle Regierungsbezirke (mit Ausnahme von Köln); Südhessen Das Thema Windenergie beschäftigt uns seit 1997 und ist aus unserem Arbeitsfeld Flächennutzungsplanung entstanden Wir planen Wind in etwa 50 Kommunen in unterschiedlichen Planungsständen (Potenzialanalyse / Flächennutzungsplan). Noch kein Plan wurde für unwirksam erklärt. Wir sind Kommunalplaner mit dem Ziel größtmöglicher Rechtssicherheit

3 Die Nutzung der Windenergie ist wesentlicher Bestandteil des Umbaus der Energieversorgung in Deutschland und wurde daher bereits 1996 privilegiert (damals 100-m-Anlagen mit 600 kw) Der ebenfalls 1997 eingeführte Planungvorbehalt der Kommunen beschäftigt bis heute die Gerichte. Heute, 2017, sind Windkraftanlagen 230 m hoch und leisten über 4 MW Das Thema spaltet die Bevökerung.

4 Der Rat der ist soweit es keine Änderungen in der Landesgesetzgebung (LEP / Regionalplan) oder auf Bundesebene (Privilegierung im BauGB) gibt derzeit im Zugzwang. Die Darstellung von Eignungsbereichen für die Windenergienutzung im aktuellen Energie-Regionalplan gilt als endabgewogenes Ziel der regionalen Raumordnung und ist nach dem ROG und dem BauGB zwingend und ohne Abwägungsspielräume zu beachten (Anpassungspflicht). Ziele der Landesplanung dürfen lediglich konkretisiert, nicht jedoch konterkarriert werden.

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6 neue Rahmenbedingungen? Jein! Neue Landesregierung = veränderte Prioritäten (Koalitionsvertrag) Neuer Windkrafterlass (Entwurf 2017) = alter Wein in neuen Schläuchen EEG 2017 Ausschreibungsmodell = deutlich veränderte Wirtschaftsdaten VG Arnsberg-Urteil Olsberg / OVG Beschluss vom = Zurückstellungen in neuem Licht, Normverwerfungskompetenz stark eingeschränkt = reduzierter Zeitdruck Werl OVG Urteil vom = Planmodell auf Grundlage eines Bebauungsplanes bestätigt / isolierte Positivplanung auf Basis des 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB (Weg durch BVerwG bereits aufgezeigt) und noch manches mehr, wie z.b. die Arbeit des DIN- Normungsausschuss, Veränderungen im Umwelt- bzw. UVP-Recht

7 EEG-Ausschreibungen im Jahr 2017 Die drei Ausschreibungsrunden haben in NRW lediglich 26 Zuschläge für 90 Anlagen ergeben, von denen lediglich 3 bereits genehmigt sind. Der durchschnittliche Zuschlagswert ist von 5,71 ct/kwh (1. Ausschreibung) auf 4,28 ct/kwh (2. Ausschreibung) und nunmehr 3,82 ct/kwh (3. Ausschreibung) gesunken. Fachagentur Windenergie an Land, Analyse der 2. Ausschreibung für Windenergieanlagen an Land Berlin, September 2017

8 Planungsrechtliche Hintergründe Rechtslage [1] Die Nutzung der Windenergie im Außenbereich ist seit 1996/97 (Novelle BauGB, damals Umweltministerin: Angela Merkel, Minister für Raumordnung: Klaus Töpfer) privilegiert ( 35 Abs. 1 Nr. 5). Damit wurde durch Bundesrecht (Baugesetzbuch) ein Eigentumsanspruch geschaffen, der nach Artikel 14 Grundgesetz geschützt ist. Um eine planlose Errichtung von Windenergieanlagen zu verhindern, verband der Gesetzgeber die Einführung des Privilegierungstatbestandes mit der in 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Möglichkeit einer Standortsteuerung, die Windenergieanlagen an den ausgewiesenen Standorten konzentriert, um sie dadurch vom übrigen Außenbereich fernzuhalten. Die Regelungen waren nicht unumstritten. Stichworte aus den Beratungsprotokollen des Deutschen Bundestages: Kompromisslösung nach eingehenden Erörterungen und kontroversen Diskussionen schließlich hinsichtlich der Windenergieanlagen gegen eine uneingeschränkte Privilegierung entschieden Diese Lösung sollte die Zulassung von Windenergieanlagen unter Beachtung des Planungswillens der im Außenbereich erleichtern

9 Planungsrechtliche Hintergründe Rechtslage [2] Raumordnung oder Flächennutzungsplanung können diesen Planungsvorbehalt auslösen: Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben IN DER REGEL auch dann entgegen, wenn hier für durch Darstellung im Flächennutzungsplan ODER als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Dieser Planungsoption wurden allerdings durch die Rechtsprechung massive Schranken gesetzt, die durch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in den Jahren 2002 ( substanziell Raum ), 2007 (Normenkontrolle) und 2012 (harte und weiche Tabukriterien) gewisse Highlights erfahren hat. Die massive Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums setzt eine schlüssige und abgewogene Planung für das gesamte gebiet voraus. Die Rechtsprechung verlangt von den Kommunen für jede Fläche, die aus der Privilegierung ausgenommen wird, eine schlüssige Begründung. Der Verdacht einer Verhinderungsplanung führt unweigerlich zur Unwirksamkeit, insbesondere dann wenn Zweifel bestehen ob substanziell Raum für Windenergienutzung vorhanden ist.

10 Grenzen der Planungsfreiheit Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2002 (!): Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn die sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der ist es daher verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen Feigenblatt -Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen.

11 Kommunale Steuerung der Windenergienutzung BVerwG, Leipzig Foto: kunstundjustiz.bund.de Hinsichtlich des Planungsziels, Windnutzung zu steuern und dabei substanziell Raum für Windkraftanlagen zu sichern, hat das Haltern-Urteil des OVG NRW, das unlängst durch das BVerwG bestätigt wurde, eine wichtige Hilfestellung in Form eines Indizwert gegeben OVG NRW, Münster Foto:

12 Was bedeutet Steuerung? Durch eine Vielzahl von Entscheidungen der Rechtsprechung ist der Abwägungsprozess bei der Ausweisung von Konzentrationszonen streng strukturiert worden. Die Anwendung der vom BVerwG aufgezeigten Arbeitsschritte ist zwingend. (Urteil vom , Az. 4 CN 1.11: Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat. ( ) Nach der Rechtsprechung des Senats vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise. )

13 Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz (die akutelle 13. Auflage datiert vom Dezember 2016)

14 1 2 Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz

15 3 Artenschutz! Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz 4

16 Die abschließende Entscheidung, klar definiert im Urteil des BVerwG vom (Az. 4 CN 2.07): Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz Je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen ausfallen, umso mehr ist das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen und zu prüfen, ob mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügen. Will Sie dennoch an den bisher vorgesehenen Abständen festhalten, muss sie auf eine planerische Steuerung nach 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verzichten. (im verhandelten Fall wurden m zu Siedlungsgebieten und 25 ha Mindestgröße zugrunde gelegt)

17 Harte und weiche Tabus Für die Potenzialflächenanalyse wurden harte Tabus dort zugrunde gelegt, wo Ziele der Landesplanung oder vorhandene Satzungen keine Entscheidungsspielräume für die Politik lassen. Die weichen Tabukriterien werden entsprechend der Rechtsprechung der letzten 14 Jahre zurückhaltend vorgeschlagen. Gemäß der Forderung des BVerwG werden für einen dokumentierten Abwägungs-vorgang Spielräume dargestellt. Es gibt noch keine ökologische Voreinschätzung von Potenzialräumen; ebenso wurden artenschutzfachliche Erkenntnisse, die z.t. aufgrund konkreter Standortplanungen bereits existieren könnten, (noch) nicht herangezogen.

18 Die wichtigsten Ergebnisse vorab: Abwägungsspielräume gibt es nur für etwas die Hälfte des gebietes (Rest: harte Tabus) Der Indizwert gemäß dem Haltern-Urteil des OVG (bestätigt durch das BVerwG) liegt mit 4,1% in einer erklärungsbedürftigen Größenordnung

19 Harte Tabukriterien: Siedlung (Plus Puffer für immissonsrechtlich nicht überwindbare Bereiche) Wald, soweit im Reg.Plan BSN nach Reg. Plan Naturschutzgebiete FFH-Gebiete mit windkraftsensiblen Arten technische Infrastruktur Boden- und Baudenkmale

20 Besonderheit der münsterländischen Siedlungsstruktur (und Grund für hier eher niedrige Indizwerte beim Nachweis des Substanzgebotes) Außenbereichswohnen

21 Immissionsvorsorgepuffer um Wohnnutzung: Die als hartes Tabukriterium gewertete Schutzzone beschreibt den Abstand zu einer Wohnbebauung, innerhalb dem mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht damit zu rechnen ist, dass eine Windkraftanlage immissionsrechtlich genehmigungsfähig wäre. Damit wäre eine Konzentrationszone hier auch nicht vollziehbar. In seinem Beitrag Anforderungen der Rechtsprechung an die planerische Steuerung der Windenergienutzung, veröffentlicht in FA Wind (2016), führt der Bundesverwaltungsrichter Dr. Stephan Gatz folgendes aus: Zu den harten Tabuzonen gehören ohne Zweifel die Fläche, die so nahe an schutzwürdigen baulichen Nutzungen liegen, dass die Werte der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm TA Lärm, die auch von Windenergieanlagen eingehalten werden müssen, überschritten würden. Konkrete Berechnungen dazu sind, so auch Gatz in seinen weiteren Ausführungen, nicht erforderlich.

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23 Immissionsrichtwert für Mischgebiete / Wohnen im Außenbereich Lesehilfe: 3 WKA im ertragsoptimierten Modus benötigen im Mittel 500 m Abstand um Mischgebietswerte einzuhalten Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 45 db(a) = Nachtwert für MI- Gebiete) Vorschlag für : 450 (faktisch 500) um bis zu 5 WKA konfliktfrei betreiben zu können Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

24 Diese Erkenntnis beruht zwar auf einem älteren BVerwG-Urteil, wird Flügel Flügellänge als Immissionsreserve jedoch erst seit Anfang 2014 konsequent angewandt! 500 m Rechnerischer Emissionspunkt Nabenmitte Grenze der Konzentrationszone 450 m 50 m Die Beurteilung des Lärms erfolgt nach der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) und dort festgelegten Ausbreitungsberechnungen (DIN ISO ). Demnach ist als Emissionspunkt (Ausgangspunkt des Lärms) die Nabenmitte anzunehmen.

25 Immissionsrichtwert für allgemeine Wohngebiete Lesehilfe: 3 WKA im ertragsoptimierten Modus benötigen im Mittel 800 m Abstand um WA-Werte (allgemeines Wohngebiet) einzuhalten. Im schallreduzierten Modus reichen 600 m. Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 40 db(a) = Nachtwert für WA- Gebiete) Vorschlag für : m um Windparks mit bis zu 8 WKA konfliktfrei am Siedlungsrand zu betreiben Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

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29 Weiche Tabukriterien aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes (Pufferzonen zu Schutzgebieten) Flächig-lila: Überschwemmungsgebiet (von der Fachbehörde nicht als Tabu gewertet)

30 Weiche Tabukriterien aus Gründen technischen Gründen (Straßenabstände, Denkmalschutz, Platzrunde Flughafen Telgte)

31 Vorsorgeabstände zur Vermeidung von Konflikten mit Wohnnutzungen Würde man den Abstand zu den Wohnsiedlungsbereichen von m auf 800 m (gesamt hart und weich) reduzieren, würde dies keine neuen Zonen hervorbringen. Angesichts der neuen Einspeisevergütungen sind geringerer Abstände unrealistisch geworden, da diese in der Regel nachts eine Schallreduktion durch verminderte Leistung nach sich ziehen, was die Wirtschaftlichkeit weiter senkt.

32 Die ohnehin derzeit nicht umsetzbare Forderung nach m Abstand zu Wohnsiedlungen (von den Koalitionären in NRW auch nur auf reine Wohngebiete bezogen), würde in zu keinen Veränderungen führen.

33 Artenschutz ist eine überaus limitierende Größe bei der Planung von Windkraftstandorten Hierzu hat eine Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde des Kreises WAF stattgefunden. Kritisch beuteilt wurden die FLächen an der Bestandszone im Süden. Eine Nachprüfung vor Ort hat die Bedenken bestätigt. Auch wenn zur Zeit mangels genauer Gutachten kein unüberwindbares Vollzugshindernis belegt werden kann, sollten die Flächen vorsorglich ausgenommen werden

34 Mindestgröße Flächen müssen eine Konzentration ermöglichen. Hier ist man auf der sicheren Seite, wenn man Raum für drei Anlagen der zur Jahrtausendwende üblichen Größe schafft. Darüber hinaus sollte die bestimmen, dass die Zone eine Anlage vollständig beinhalten muss (mit Rotor). Daher fallen schmale Flächen oder Ecken weg.

35 Mindestgröße (weiches Tabu) Daumenwert: 3 ha pro MW, also rund 10 ha für eine moderne Anlage Vorschlag für das gebiet : 15 ha (geringer Indizwert)

36 Die vorhandenen, bzw. genehmigten Windkraftanlagen sind in der Abwägung zu berücksichtigen. Dies wird gestützt durch ein Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2008 (Urteil vom , Az. 4 CN 2.07): Der Erwägung der Revision, ein Standort, an dem bereits Windenergieanlagen errichtet worden seien und keine weiteren errichtet werden könnten, sei nicht in die Planung der Konzentrationsflächen einzubeziehen, eine solche Planung sei nicht einmal erforderlich im Sinne von 1 Abs. 3 BauGB, ist nicht zu folgen. Denn mit einer Darstellung der betreffenden Flächen als Konzentrationsflächen ändert sich die rechtliche Situation für die Grundstückseigentümer erheblich. Sie sind nicht auf den Bestandsschutz für ihre Anlagen beschränkt. Außerdem hat der Planungsträger das Interesse gerade der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen.

37 Kommunale Steuerung der Windenergienutzung Artenschutz (EU-Recht

38 Indizwertabschätzung

39 Die nächsten Schritte Über die harten und weichen Tabukriterien beraten (Plan mit schaltbaren Ebenen wurde bereit gestellt, eine kurze Texterläuterung folgt) und öffentlich diskutieren. Auf artenschutzfachliche Prüfungen der Stufe II von interessierten potenziellen Investoren zurückgreifen; für die Bestandszonen ASP der Stufe I einfordern. Aufstellungsbeschluss für einen Sachlichen Teil-Flächennutzungsplan Windenergie fassen und die Planbearbeitung beauftragen. Mit einem Vorentwurf auf Basis der Potenzialflächenanalyse die Behörden und die Öffentlichkeit informieren.

40 Ein wichtiges Thema zum Schluss:

41 Befangenheit 31 Abs. 1 GO NRW: Der zu ehrenamtlicher Tätigkeit oder in ein Ehrenamt Berufene darf weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit 1. ihm selbst, 2. einem seiner Angehörigen, 3. einer von ihm kraft Gesetzes oder kraft Vollmacht vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Unmittelbar ist der Vorteil oder Nachteil, wenn die Entscheidung eine natürliche oder juristische Person direkt berührt.

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43 Befangenheit Das flächendeckend ausgesprochene Bauverbot kann als negative Betroffenheit definiert werden. Die vorherrschende Rechtsmeinung empfiehlt, das Ratsmitglieder, die selbst oder deren Verwandte Eigentümer von Flächen außerhalb der harten Tabuflächen sind, an den abschließenden Beratungen im Rahmen eines formellen Planverfahrens nicht mehr teilnehmen. Zur Planunwirksamkeit führt das Thema Befangenheit nur, wenn unter Berücksichtigung der Befangenheit eine andere Mehrheit möglich gewesen wäre. Die Befangenheit dürfte nach vorherrschender Rechtsmeinung erst beim Feststellungsbeschluss am Ende des Verfahrens (abschließende Abwägung) zum Tragen kommen, da vorher noch keine Unmittelbarkeit gegeben ist. Aus Gründen der politischen Hygiene ist es allerdings Gepflogenheit, das Ratsmitglieder, die von einer Zone Vorteile haben, sich bei allen Beratungen für befangen erklären.

44 Danke für das geduldige Zuhören.