AUSBILDUNG IM ÖFFENTLICHEN SEKTOR: NEUE STEUERUNGSSYSTEME

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1 AUSBILDUNG IM ÖFFENTLICHEN SEKTOR: NEUE STEUERUNGSSYSTEME Konzeptionelle Grundlagen Empirische Ergebnisse Fallstudie Zusammenfassung der Lizentiatsarbeit eingereicht der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Bern Betreuender Professor: Prof. Dr. Norbert Thom Institut für Organisation und Personal Engehaldenstrasse 4 CH-3012 Bern Betreuender Dozent: Dr. rer. oec. Adrian Ritz Kompetenzzentrum für Public Management Falkenplatz 9 CH-3012 Bern von: Simon Gerber aus Ittigen (BE) Matr.-Nr.: Burgerstrasse Ittigen Ittigen, 15. März 2003

2 Zusammenfassung I Inhaltsverzeichnis 1. Ausgangslage Problemstellung und Relevanz Zielsetzung Methode und Aufbau der Arbeit Grundlagen Konzept der WoV Ursprung Ziele und Mittel Bezugsrahmen WoV im Kanton Solothurn Politische Prozesse Strategische und betriebliche Steuerungsinstrumente Der Globalbudgetierungsprozess Das Kontraktmanagement Controlling Qualitätssicherung Zertifizierungen Evaluation Führung Führungsstile Management by Objectives Qualifikation der Mitarbeiter Mitarbeiterbeurteilung Personalentwicklung Change Management Fazit Literaturverzeichnis... 10

3 Zusammenfassung II Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz AFin Amt für Finanzen AfU Amt für Umwelt BE Bern BSC Balanced Scorecard BJD Bau- und Justizdepartement bzw. beziehungsweise CH Confederatio Helveticae d. h. das heisst Diss. Dissertation Dr. Doktor etc. et cetera evtl. eventuell ff fortfolgende Hrsg. Herausgeber hrsg. v. herausgegeben von Jg. Jahrgang Matr. Matrikel NPM New Public Management Nr. Nummer oec. oeconomicus Prof. Professor rer. rerum Univ. Universität vgl. vergleiche WoV Wirkungsorientierte Verwaltungsführung z. B. zum Beispiel z. T. zum Teil zugl. zugleich

4 Zusammenfassung 1 1. Ausgangslage 1.1. Problemstellung und Relevanz Der öffentliche Sektor steht aufgrund der gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungen der vergangenen Jahre zunehmend unter Druck. In der modernen Gesellschaft entstehen ständig neue Probleme und Problembereiche, welche politisch bearbeitet oder gelöst werden müssten (vgl. Hablützel 1999: S. 43). Dieser Entwicklung steht in der öffentlichen Verwaltung die häufig schlechte Finanzlage gegenüber (vgl. Buschor/Grünenfelder 1999: S. 131). Mit den traditionellen bürokratischen Steuerungsmethoden ist der Verwaltungsapparat nicht mehr in der Lage, die wachsenden Ansprüche und Aufgaben unter dem gegebenen Kostendruck zu erfüllen. Aufgrund dieser Modernisierungs- und Leistungslücke, kombiniert mit dem Finanzierungsproblem, rückt das Bedürfnis nach Innovationen, Bedarfsorientierung und Wirtschaftlichkeit im Staat immer stärker in den Vordergrund (Vgl. Budäus 1998: S.2). Eine Lösung dieses Problems bietet sich in der Reform der Verwaltungsführung nach den Prinzipien des New Public Management (NPM), in der Schweiz auch als wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) bezeichnet, an. In der Schweiz existieren auf Stufe der Kantone verschiedene solche Modernisierungsprojekte (vgl. Ladner/Steiner 1998: S. 23). Ihnen steht zwar genügend Literatur zu den theoretischen Hintergründen des NPM, zur praktischen Umsetzung und zur Evaluation von Reformen zur Verfügung. Das Angebot an externen (universitären) Ausbildungsangeboten ist dagegen immer noch relativ gering (vgl. Schedler 1998: S. 143f) Zielsetzung Aus diesem Grund führt das Kompetenzzentrum für Public Management (KPM) der Universität Bern seit 2003 den Lehrgang Master of Public Administration (MPA) durch. Ziel der Lizentiatsarbeit Ausbildung im öffentlichen Sektor: Neue Steuerungssysteme ist es, für diesen Lehrgang eine Fallstudie zur Ausgestaltung der WoV beim Praxispartner Kanton Solothurn zu erstellen. Die inhaltlichen Schwerpunkte der Fallstudie orientieren sich an den Themenbereichen aus zwei spezifischen Lernmodulen des Lehrgangs. Sie lauten:

5 Zusammenfassung 2 Politische Prozesse in der WoV Politische und strategische Steuerungsinstrumente Betriebliche und operative Steuerungsinstrumente Qualitätssicherung Führung Qualifikation der Mitarbeiter Change Management Die Fallstudie soll aktuellen Stand im Kanton Solothurn in den sieben Bereichen illustrieren und zu jedem Bereich einige Fallfragen aufführen. Musterlösungen sind in der Arbeit nicht enthalten Methode und Aufbau der Arbeit In einem ersten Teil wird in der Arbeit ein Bezugsrahmen zur Fallstudienerstellung sowie das Konzept der WoV vorgestellt. Darauf aufbauend folgen die theoretischen Grundlagen zu den oben erwähnten Themenbereichen der WoV. Die notwendigen Kenntnisse zu diesem theoretischen Teil der Arbeit stammen aus einer Literaturanalyse. Im zweiten Teil folgt die Fallstudie zur WoV im Kanton Solothurn. Für ihre Formulierung wurde eine empirische Erhebung und Datensammlung durchgeführt. Mit insgesamt 13 Kantonsvertretern aus Parlament, Regierung, Departementen und Ämtern wurden teilstrukturierte Befragungen zu den Themenbereichen durchgeführt. Um die Informationen in der Fallstudie möglichst kohärent verknüpfen zu können, orientierten sich die Interviews auf der Verwaltungsstufe auf das Amt für Umwelt (AfU) und das ihm übergeordnete Bau- und Justizdepartement (BJD). Daneben standen auch diverse Dokumente zur Solothurner WoV als Quelle zur Verfügung.

6 Zusammenfassung 3 2. Grundlagen 2.1. Konzept der WoV Ursprung Aufgrund seiner starken Regelgebundenheit und der damit verbundenen Trägheit und Inflexibilität genügt das bürokratische Organisationsmodell den bereits erwähnten veränderten Anforderungen an den Staat nicht mehr. Wegen des ständig wachsenden Modernisierungsdrucks auf die öffentliche Verwaltung entstanden verschiedenste Reformbewegungen, welche dieses Problem zu beheben suchten. Das New Public Management ist ein Sammelbegriff für verschiedene Konzepte, die eine Reform der klassischen bürokratischen Prinzipien in der Verwaltung mittels betriebswirtschaftlicher Managementmethoden bezwecken Ziele und Mittel Die Wandlung der Verwaltung zum NPM soll die Schwächen des Bürokratiemodells überwinden und sowohl Effizienz als auch Effektivität der staatlichen Leistungserbringung verbessern. Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung umfasst dabei verschiedene konstituierende Elemente, welche im Folgenden kurz vorgestellt werden (vgl. Buschor 1993: S. 19): Trennung der strategischen und operativen Aufgaben: Die Rollenverteilung im Staat wird in der WoV neu definiert. Für Festlegung der strategischen Ziele der Staatstätigkeit, also das Was, sind die politischen Gremien zuständig. Über die Art ihrer Ausführung, das Wie, bestimmt die Verwaltung (vgl. Schedler 2003: S. 54ff). Wechsel von einer Input- zu einer Outputsteuerung: Die staatlichen Aktivitäten werden nicht mehr über detaillierte Vorgaben zu den einzusetzenden Mitteln gesteuert, sondern über Wirkungs- und Leistungsziele. Kunden- und Bürgerorientierung: Mit der Outputsteuerung sollen die Kunden der Verwaltungsleistungen ins Zentrum der Betrachtung treten. Das oberste Ziel der staatlichen Aktivität sind Wirkungen beim Bürger. Wettbewerb: Die einzelnen Verwaltungseinheiten erhalten mehr Entscheidungsspielraum bei der Erreichung ihrer Leistungsziele. Durch die Schaffung

7 Zusammenfassung 4 (internen) Wettbewerbs sollen sie Anreize erhalten, ihre Leistungen möglichst effizient zu erbringen Bezugsrahmen Der Bezugsrahmen der Arbeit enthält zwei ineinander verschachtelte Ebenen: WoV-Logik: Hier wird beschrieben, welchen externen, institutionellen und personellen Bedingungsgrössen eine WoV-Reform ausgesetzt ist. Die Aktionsparameter der Reformumsetzung sind die Strategie, Struktur, Prozesse und Kultur der zu modernisierenden Institution. Fallstudien-Logik: Diese Ebene beschreibt, welche externen, institutionellen und personellen Bedingungsgrössen bei der Formulierung einer Fallstudie zu berücksichtigen sind. Die Gestaltung und Ausformulierung des Falltextes stellen dabei die unmittelbaren Aktionsparameter dar. Die Ausgestaltung der WoV beim Praxispartner, d. h. die gesamte Ebene der WoV-Logik, bildet dazu die Datenquelle. Sie ist somit der mittelbare Aktionsparameter der Fallstudien-Logik. 3. WoV im Kanton Solothurn Die folgenden Abschnitte geben einen kurzen Einblick in die Eigenheiten des Solothurner WoV-Modells. Auf eine detaillierte Präsentation der einzelnen Steuerungsinstrumente wird hier aus Platzgründen verzichtet Politische Prozesse Die Aufgabenverteilung zwischen Kantonsrat und Regierungsrat verändert sich mit der Einführung der WoV. Das Parlament gibt Teile seiner Budgetkompetenz an die Regierung und die Verwaltung ab. Es verzichtet im Rahmen der Outputsteuerung auf die detaillierte Vorgabe der zu verwendenden Mittel der Verwaltungseinheiten. Stattdessen konzentriert es sich auf die strategische Steuerung: Es gibt vor, welche Wirkungsziele durch die staatliche Tätigkeit zu erreichen sind. Die Regierung legt im Anschluss fest, mit welchen Produkten bzw. Leistungen die kantonsrätlichen Wirkungsziele realisiert werden sollen und wird damit zur Übersetzerin zwischen Strategie und Operation. Sie beauftragt die Dienststellen mit einzelnen Leistungen

8 Zusammenfassung 5 und teilt ihnen die dazu verfügbaren finanziellen Mittel in Form eines globalen Budgetsaldo von Aufwand und Ertrag zu. Diese konsequente Verknüpfung von Leistungen und dazugehörigen Finanzen prägt den gesamten Steuerungsprozess der WoV. Durch diese Rollenverteilung verliert das Parlament an Einfluss auf die Verwaltungssteuerung. Sein Verzicht auf detaillierte Vorgabe von Verwaltungsmitteln wird im Kanton Solothurn mit verschiedenen Instrumenten kompensiert Strategische und betriebliche Steuerungsinstrumente Der Globalbudgetierungsprozess Die Globalbudgetierung bezeichnet den Steuerungsprozess von der Wirkungszieldefinition im Parlament bis hin zum Leistungsauftrag der Regierung an die einzelnen Dienststellen. Regierung und Parlament wenden darin verschiedenste Instrumente an: Die Exekutive gibt im Legislaturplan und dem integrierten Aufgaben- und Finanzplan ihre politischen Ziele für die kommende Legislaturperiode an. Die Legislative bestimmt auf dieser Basis die Globalbudgets der Dienststellen: Sie legt für die einzelnen Produktegruppen 1 die globalen Saldi und ihre Ziele fest. Im Anschluss weist die Regierung die Produktegruppen und ihre einzelnen Produkte den verschiedenen Verwaltungseinheiten zu. Zusätzlich bestimmt sie, mit welchen Indikatoren die Erreichung der Leistungsziele gemessen wird und welche Standards dabei zu erreichen sind. Erreicht eine Dienststelle ihre Ziele ohne den Budgetsaldo auszuschöpfen, kann sie die Überschüsse teilweise als Reserve in die nächste Budgetperiode übertragen. Die Legislative verfügt im Kanton Solothurn über eine Reihe zusätzlicher Instrumente. Sie kann der Exekutive Aufträge erteilen. Betreffen diese das Zuständigkeitsgebiet des Kantonsrats, so haben sie Weisungscharakter, andernfalls nur Richtliniencharakter. Mit der Globalbudgetdetaillierung, dem politischen Indikator und der parlamentarischen Initiative können die Kantonsräte zusätzlich in den Budgetierungsprozess eingreifen. 1 Eine Produktegruppe ist eine Sammlung inhaltlich zusammengehörenden Produkten bzw. Leistungen.

9 Zusammenfassung Das Kontraktmanagement Anhand der Leistungsaufträge der Regierung verhandeln die Departemente mit den Dienststellen die zu erbringenden Leistungen und die verfügbaren Finanzen aus. Diese Vereinbarungen oder Kontrakte detaillieren damit die regierungsrätlichen Vorgaben für einen Zeitraum von drei Jahren (Rahmenkontrakt) bzw. einem Jahr (Jahreskontrakt). Die inhaltliche Formulierung dieser Kontrakte geschieht allerdings durch die Amtsstellen selbst. Da nur sie über genügend Fachwissen und Ressourcen verfügen, werden praktisch alle Instrumente im WoV-Steuerungsprozess von ihnen vorbereitet. Die Entscheidung über die Vorschläge der Dienststellen folgt jedoch dem bisher aufgezeigten Ablauf Controlling Die Dienststellen erhalten in den Kontrakten Zielvorgaben. Über die Art und Weise ihrer Erreichung entscheiden sie grundsätzlich selbst. Dieser erhöhte Handlungsspielraum weckt den Bedarf an Informationen, um die Führungstätigkeit zu unterstützen. Um diese Daten zu erheben, wurden im Kanton Solothurn verschiedene Controllingstellen auf der Ebene der Ämter, Departemente und im Parlament eingerichtet. Den Controllingdienst für die Regierung übernimmt das Amt für Finanzen (AFin). Die Daten der Controllingstellen zu den Leistungen und Finanzen werden nicht nur in der Verwaltung selbst verwendet. Sie fliessen auch in das Berichtswesen für den Kantonsrat ein Qualitätssicherung Zertifizierungen Verschiedenste Dienststellen, so z. B. im Amt für Finanzen, verfügen über Zertifizierungen nach den Normen von ISO Diese Zertifizierungen garantieren in erster Linie die prozessbezogene Qualität der Dienststelle Evaluation Begleitend zur Versuchsphase verfasste das Institut Interface eine Evaluation der WoV im Kanton Solothurn. Der Evaluationsbericht erschien im Jahr 2000 (vgl. Rieder/Furrer 2000). Im Bericht äusserten die Autoren verschiedene Empfehlungen für mögliche Verbesserungen

10 Zusammenfassung 7 oder Erweiterungen des WoV-Modells, welche zu einem grossen Teil auch umgesetzt wurden. Eine interne Evaluation durch Kantonsmitarbeiter fand bisher nicht statt. Gerade im Bezug auf die Überprüfung von Wirkungen und Wirkungszusammenhängen besteht hier ein Bedürfnis, da die Wirkungsmessung mittels den bereits erwähnten Indikatoren nicht immer praktikabel ist. Bei Produkten aus z. B. dem Bereich Umweltschutz stellen sich Wirkungen unter Umständen erst nach Jahren ein, oder sind gar nicht direkt beeinflussbar. In solchen Fällen müssen längerfristige Evaluationen die jährliche Wirkungsmessung mittels Indikatoren ersetzen Führung Die WoV bringt durch den grösseren unternehmerischen Freiraum für die Dienststellen auch neue Anforderungen an die Führungspersonen. Sie müssen die Ziele aus den Kontrakten auf ihre Mitarbeiter delegieren und sie bei der Zielerreichung unterstützen Führungsstile In den befragten Ämtern wird durchwegs ein sehr kooperativer Führungsstil gepflegt. Das heisst, die Mitarbeiter werden nicht einseitig über Weisungen geführt, sondern sind am Entscheidungs- und Führungsprozess des Vorgesetzten beteiligt. Dies ist eine wichtige Voraussetzung für die Führung über Zielvereinbarungen, welche als Leitungskonzept im ganzen Kanton angewandt wird Management by Objectives Im Management by Objectives vereinbart der Vorgesetzte mit dem Mitarbeiter verschiedene Ziele in dessen Arbeitsbereich. Nach Ablauf einer festgelegten Periode wird deren Erreichung überprüft und die Zielvereinbarung angepasst. Im Idealfall können so die Kontraktziele der Dienststelle vollständig auf die Mitarbeiter verteilt werden. Sinn dieses Führungskonzeptes ist es, dem Angestellten mit dem Ziel nicht nur die Verantwortung für eine Aufgabe zu delegieren, sondern ihm auch die dazu nötigen Kompetenzen und Ressourcen zu übertragen.

11 Zusammenfassung Qualifikation der Mitarbeiter Mitarbeiterbeurteilung Die Zielvereinbarungen aus dem MbO können auch als Grundlage zur Mitarbeiterbeurteilung dienen. Diese findet im ganzen Kanton anhand eines standardisierten Instruments statt. In einem sogenannten Beurteilungsblatt bewertet der Vorgesetzte seine Mitarbeiter in den Bereichen Arbeitsleistung, Arbeitsverhalten, Sozialverhalten und Führung. Grundlage der Beurteilung ist für das Verwaltungskader immer das Erreichen der vereinbarten Ziele. Die Mitarbeiterbeurteilung wurde im Kanton Solothurn mit einem materiellen Anreizsystem verbunden: Je nach Bewertung hat der Mitarbeiter Anspruch auf einen Leistungsbonus Personalentwicklung Stellt der Vorgesetzte im Rahmen der Mitarbeiterbeurteilung Schwächen in der Ausbildung des Angestellten fest, können sie gemeinsam verschiedene Personalentwicklungsmassnahmen festlegen. In Verbindung mit der Verwaltungsreform standen dabei nicht fachliche Weiterbildungen, sondern die Vermittlung der theoretischen und methodischen Grundlagen der WoV im Vordergrund. Das Solothurner Personalamt bietet daher seit Beginn des WoV-Projekts verschiedenste Seminare, Workshops und Planspiele für die Verwaltungsmitarbeiter und - kader an. Auch für die Mitglieder des Kantonsrats stehen verschiedene Ausbildungsgefässe zur Verfügung, welche zumindest in der Anfangsphase der WoV auch rege genutzt wurden Change Management Die Verwaltungsreform startete im Jahr 1996 mit einer Pilotphase. Aus allen fünf Departementen des Kantons nahmen jeweils zwei freiwillige Ämter daran Teil und wurden nach dem oben beschriebenen Steuerungsprozess geführt. Ein Jahr danach kamen in einer zweiten Phase erneut zehn freiwillige Ämter dazu. Danach wurde die WoV jährlich um neue Dienststellen erweitert. Im Jahr 2005 soll der Versuchsbetrieb nun abgebrochen und die WoV flächendeckend eingeführt werden.

12 Zusammenfassung 9 Das Idee der WoV stiess während der ganzen bisherigen Projektphase nur auf wenig Widerstand in der Politik und der Verwaltung. Zwei der wichtigsten Gründe dafür sind die frühzeitige Einbindung aller Betroffenen in Planung und Entwicklung des Solothurner Modells und die schrittweise Erfahrungssammlung in den verschiedenen Pilotphasen. Insbesondere der Einbezug des Parlaments durch eine ständige WoV-Kommission gewährleistete, dass im Kanton Solothurn ein ausgewogenes Modell entstehen konnte, das die Prinzipien des NPM auf gelungene Weise ins politische System der Schweiz einfliessen lässt. 4. Fazit Die WoV im Kanton Solothurn stellt zweifelsohne eine gelungene Adaptation der NPM- Prinzipien auf das politische System der Schweiz dar. Die vergleichsweise reibungslose WoV-Einführung ist nicht zuletzt auf das pragmatische, schrittweise Vorgehen und den frühzeitigen aller Betroffenen in den Planungsprozess zurückzuführen. Ziel der Lizentiatsarbeit und der enthaltenen Fallstudie ist aber nicht, das Solothurner Modell als idealtypische Lösung zu präsentieren. Jede Verwaltungsmodernisierung findet unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen statt und wird entsprechend eine individuell angepasste Gestaltungsvariante bevorzugen. Es geht nicht darum, die beste Verwaltung zu erfinden; Das Ziel einer Verwaltungsreform ist, den aktuellen und zukünftigen Anforderungen gerecht zu werden. Diese Fähigkeit soll auch den Teilnehmern des Lehrgangs Executive MPA des Kompetenzzentrums für Public Management vermittelt werden. Die Erarbeitung dieser Fallstudie kann, so hofft der Verfasser, ein kleines Stück dazu beitragen.

13 Zusammenfassung Literaturverzeichnis Budäus, Dietrich (1998) Von der bürokratischen Steuerung zum New Public Management: Eine Einführung. In: Managementforschung 8 - New Public Management, hrsg. v. Budäus Dietrich/Conrad Peter/Schreyögg Georg, Berlin/New York 1998, S Buschor, Ernst/Grünenfelder, Peter (1999) Politikentmachtung durch Verwaltungsentwicklung oder zeitgemässe Kompetenzstrukturen für Politik und Verwaltung: Ein Zürcher Erfahrungsbericht. In: Verwaltung im Aufbruch. Modernisierung als Lernprozess, hrsg. v. Klimecki Rüdiger/Müller Werner, Zürich 1999, S Hablützel, Peter (1999) Vom Rationalisierungsdruck zur Lernfähigkeit: Gedanken zu Identitätskrise und Identitätssuche der Verwaltung. In: Verwaltung im Aufbruch. Modernisierung als Lernprozess, hrsg. v. Rüdiger Klimecki/Werner Müller, Zürich 1999, S Ladner, Andreas/Steiner, Reto (1998) Gemeindereformen in den Schweizer Kantonen: Konzeptionelle Grundlagen und empirische Ergebnisse einer Kantonsbefragung. Arbeitsbericht Nr. 28. Institut für Organisation und Personal der Universität Bern (Hrsg.), Bern 1998 Rieder, Stefan/Furrer, Cornelia (2000) Evaluation des Pilotprojektes Leistungsauftrag mit Globalbudget im Kanton Solothurn: Beurteilung der Umsetzung und Wirkungen bei Parlament, Regierung und Verwaltung. Interface, Institut für Politikstudien Luzern (Hrsg.), Luzern 2000 Schedler, Kuno (1998) Public Management Ausbildung an der Universität. In: Die Ausbildung zum Public Manager, hrsg. v. Schedler Kuno/Reichard Christoph, Bern/Stuttgart/Wien 1998, S Schedler, Kuno (2003) Politikentwicklung: Die Rolle der Politik im Veränderungsprozess. In: Modernisieren mit der Politik: Ansätze und Erfahrungen aus Staatsreformen, hrsg. v. Schedler Kuno/Kettiger Daniel, Bern/Stuttgart/Wien 2003, S