Fakultät Forst-, Geo- und Hydrowissenschaften. Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades. Doktor der Naturwissenschaften (Dr. rer. nat.

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1 Fakultät Forst-, Geo- und Hydrowissenschaften Partizipative und governance-orientierte Ansätze zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung - dargestellt an den Fallbeispielen der Gemeinden Calakmul und Candelaria in Mexiko Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades Doktor der Naturwissenschaften (Dr. rer. nat.) vorgelegt von Dipl.-Geogr. Sven Schlegel Gutachter: Prof. Dr. rer. nat. Dr. rer. hort. habil. Dr. h. c. Bernhard Müller TU-Dresden / Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) Prof. Dr. Jürgen Oßenbrügge Universität Hamburg - Institut für Geographie Dresden, den

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3 Fakultät Forst-, Geo- und Hydrowissenschaften Partizipative und governance-orientierte Ansätze zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung - dargestellt an den Fallbeispielen der Gemeinden Calakmul und Candelaria in Mexiko Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades Doktor der Naturwissenschaften (Dr. rer. nat.) vorgelegt von Dipl.-Geogr. Sven Schlegel Gutachter: Prof. Dr. rer. nat. Dr. rer. hort. habil. Dr. h. c. Bernhard Müller TU-Dresden / Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) Prof. Dr. Jürgen Oßenbrügge Universität Hamburg - Institut für Geographie Dresden, den

4 Erklärung des Promovenden Die Übereinstimmung dieses Exemplars mit dem Original der Dissertation zum Thema: Partizipative und governance-orientierte Ansätze zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung - dargestellt an den Fallbeispielen der Gemeinden Calakmul und Candelaria in Mexiko wird hiermit bestätigt. Dresden, den Sven Schlegel

5 Danksagung Die vorliegende Arbeit entstand in den Jahren 2006 bis Die Realisierung wurde erst durch die vielfältige Unterstützung durch Dritte, welchen ich an dieser Stelle meinen Dank aussprechen möchte, ermöglicht. An erster Stelle bedanke ich mich recht herzlich bei meinem Betreuer Prof. Bernhard Müller, der maßgeblich zum Zustandekommen dieser Arbeit beitrug. Er ermutigte mich zur Durchführung der Dissertation ständig mit konstruktiven Anregungen und Hinweisen, beginnend von der Eingrenzung des Themas bis zur Fertigstellung dieser Arbeit. Das Gelingen der Arbeit, im Besonderen die empirische Untersuchung in Mexiko, hing stark von der Zusammenarbeit mit dem bundesstaatlichen Umweltministerium in Campeche ab. Hierbei standen mir für ein Jahr Ing. Gustavo Ramos und Ing. Lorena Borgos hilfreich zur Seite. Auch ihnen gilt herzlichen Dank für die warmherzige und liebevolle Aufnahme in Mexiko sowie die aufgeschlossene Unterstützung meines Forschungsvorhabens. Ebenfalls danke ich Uta Mach, Elke Schellenbach und Maria Friedrich für die vielen anregenden Diskussionen und das Aufwerfen neuer Denkanstöße. Ich bedanke mich auch bei der Gesellschaft von Freunden und Förderern der TU Dresden sowie beim Deutschen Akademischen Auslandsdienst für die finanzielle Unterstützung. Weiterhin möchte ich mich bei meinen Eltern, Ursel und Bernd Schlegel für die ganzen Jahre an Unterstützung während meines Studiums bedanken. Ohne Sie wäre diese Arbeit nicht möglich gewesen. Und schließlich bedanke ich mich von ganzen Herzen bei meiner Frau Rosie, die sich auf dieses Abenteuer Dissertation eingelassen hat und mich während der gesamten Zeit, trotz meiner ständigen Abwesenheit, so liebevoll unterstützte.

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7 Zusammenfassung Ausgehend von den Thesen, dass die räumliche Planung ein Aufgabenfeld ist, welches weit über die staatliche Einflussnahme hinausreicht und kooperative Beziehungen sowie kollektives Handeln aller involvierten Akteure erfordert; die Aufgaben der Planung nicht ohne Governance und ein darauf ausgerichtet Planungssystem zu bewältigen sind; die räumliche Planung, Planungssysteme sowie Akteure jedoch nicht adäquat auf dieses Planungsverständnis ausgerichtet sind und sich deswegen weiterentwickeln müssen, fokussiert die vorliegende Arbeit partizipative und governance-orientierte Ansätze zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung. Ziel ist es, kontextspezifisch die Implikationen einer, auf Governance ausgerichteten Planung für die involvierten Stakeholder, den Planungsprozess und das Planungssystem aufzuzeigen. Grundlage hierfür bildete ein partizipativer und governance-orientierter Ansatz zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung. Anhand eines konkreten Falls aus dem Südosten Mexikos konnte Governance im Bereich der räumlichen Planung kontextbezogen operationalisiert werden. Indem das gesamte Spektrum der raumrelevanten Akteure in die Operationalisierung einbezogen wurde, konnten die verschiedenen Interessen, Perspektiven und Blickwinkel der räumlichen Planung extrahiert werden. Basierend auf den hieraus abgeleiteten Zielvorstellungen der raumrelevanten Akteure erfolgte eine ex post Betrachtung von zwei kürzlich durchgeführten Planungsprozessen in den mexikanischen Gemeinden Candelaria und Calakmul. Aus dieser konnten wichtige Vorschläge zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung abgeleitet werden. Erhebt die räumliche Planung den Anspruch, an die Gegebenheiten des Raumes angepasste und an den Zielvorstellungen der Akteure ausgerichtete Verfahren einzusetzen, bietet sich eine formative Anwendung partizipativer und governance-orientierter Ansätze an. Am Anfang eines Planungsprozesses könnten somit die Zielvorstellungen der raumrelevanten Akteure gegenüber der Planung kommuniziert werden. Im selben Moment kann das notwenige Basiswissen zur räumlichen Planung vermittelt werden. Der in der vorliegenden Arbeit vorgestellte Ansatz könnte mit einigen Modifikationen die Grundlage hierfür bilden.

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9 Inhalt Inhalt Zusammenfassung...7 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis...15 Abkürzungen Einleitung Problemstellung Ziel und Fragestellung Methodik und Vorgehensweise Vorbereitung der Evaluierung Bestimmung des Bewertungsinhaltes die Kontextualisierung Vorbereitung der Datenerhebung Durchführung der Bewertung Aufarbeitung und Präsentation der Ergebnisse Aufbau der Arbeit Mexiko Staat und Planung im Wandel Das politisch-administrative System Mexikos ein Überblick Von der perfekten Diktatur zur unperfekten Demokratie ein System im Wandel Der Verlauf der Agrarreform Aufstieg und Fall einer kollektiven Bewirtschaftungsform Der föderale Pakt und die Kompetenzen der mexikanischen Gebietskörperschaften Die Entwicklung der räumlichen Planung in Mexiko Instrumente der räumlichen Planung in Mexiko und deren rechtlicher Rahmen Der Ordenamiento Ecológico Territorial Die urbane Raumplanung Das mexikanische Raumordnungssystem Defizite und Problemfelder der räumlichen Planung in Mexiko...49

10 Inhalt 3 Die Falllgemeinden Calakmul und Candelaria ein Überblick Lage und Administration Entwicklungsetappen und kulturelle Heterogenität Soziodemografische Aspekte Die ökonomische Situation Der regionalen Entwicklungskontext der beiden Gemeinden Die raumplanerischen Aktivitäten Die Akteure der räumlichen Planung Governance eine Einführung Der Governance-Begriff und seine Anwendungsfelder Das Verhältnis von Governance und Government Governance als Spiegelbild gesellschaftspolitischer Veränderung Strukturelle, funktionale, instrumentelle und dynamische Aspekte von Governance Institutionelle und strukturelle Aspekte von Governance Funktionale und räumliche Aspekte von Governance Instrumentelle Aspekte von Governance Dynamische Aspekte von Governance Herausforderungen und Problemfelder einer governance-orientierten Politik Die Bedingungen für eine analytische Anwendung des Governance-Begriffes Die Institutionenforschung als analytisches Werkzeug zur Untersuchung von Governance Der Akteurszentrierte Institutionalismus ein Ansatz zur Analyse von Governance Das Institutional Analysis and Development Framework Zusammenfassung...104

11 Inhalt 5 Räumliche Planung und Governance Das klassisch rationale Planungsverständnis Räumliche Planung, Spatial planning, Land use planning, Ordenacion del territorio eine begriffliche Einführung Planungsverständnis im Wandel hin zu einer governance-orientierten räumlichen Planung Funktionen und Rolle der räumlichen Planung und der involvierten Akteure Die Schnittmenge von räumlicher Planung und Governance Partizipation und Transparenz Kooperation und Kommunikation im Prozess Effektivität (Problemlösungsfähigkeit) und Effizienz Zukunftsorientierung Legitimität Abhängigkeiten, Widerstände und Problemfelder im Zuge der Aufgabenerfüllung der räumlichen Planung Fehlende Institutionelle Rahmenbedingungen Sektoralisierung behindert Integration und Koordination raumbedeutsamer Akteure Fehlendes Planungsbewusstsein und mangelnde Kapazitäten behindern die Ausführung einer effektiven räumlichen Planung Ressourcenabhängigkeit räumlicher Planung Elitäre Machtausübung, Klientelismus und Korruption Eingeschränkte Verfügbarkeit von Daten Probleme und Hürden in den verschieden Planungsphasen Zwischenergebnis...145

12 Inhalt 6 Partizipative Bewertungen von Planungsprozessen methodische Grundlagen Evaluierungen ein Einführung Evaluationsverständnis Funktionen von Bewertungen Evaluationspraxis im Bereich der räumlichen Planung Problemfelder und Grenzen von Evaluierungsprozessen Komplexität Wertesystem und Indikatorenbildung Unkenntnis über Wirkungszusammenhänge Grenzen qualitativer Methoden Verfügbarkeit von Daten Mangelnde Kooperation in der Durchführung Objektivität der Evaluation und Kosten Die Anforderungen an Bewertungsverfahren Zwischenergebnis Partizipativer und governance-orientierter Ansatz zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung Anforderungen an einen partizipativen und governance-orientierten Ansatz zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung Einbeziehen verschiedener Akteursgruppen Erfassung der Mehrebenenproblematik Aufzeigen des Systemcharakters der Planung Möglichkeit verschiedener Aussageebenen Gewährleistung der Übertragbarkeit Die Grundelemente des partizipativen und governance-orientierten Ansatzes zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung Die Akteursgruppen Die relevanten Themen im Rahmen einer governace-orientierten Planung Die Bewertungsobjekte Die Verknüpfung der Grundelemente zum vollständigen Ansatz...180

13 Inhalt 7.3 Aufzeigen der Ergebnisse Die Ergebnisse der Kontextualisierung Ergebnisse der ex post Betrachtung der räumlichen Planung Empfehlungen zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung Zwischenergebnis Ex post Betrachtung der räumlichen Planungsprozesse in den Gemeinden Calakmul und Candelaria im Südosten Mexikos Die Metadaten der Bewertung Die Ergebnisse der Kontextualisierung Zielvorstellungen einer governance-orientierten räumlichen Planung für die Gemeinden Calakmul und Candelaria Die Operationalisierung des Themas Partizipation und Transparenz Die Operationalisierung des Themas Kooperation und Kommunikation Die Operationalisierung des Themas Effektivität und Effizienz Die Operationalisierung des Themas Zukunftsorientierung Die Operationalisierung des Themas Legitimität Die Ergebnisse der ex post Betrachtung Der Status Quo der räumlichen Planung in Calakmul und Candelaria Die Bewertungsergebnisse des Themas Partizipation und Transparenz Die Bewertungsergebnisse des Themas Kooperation und Kommunikation Die Bewertungsergebnisse des Themas Effektivität und Effizienz Die Bewertungsergebnisse des Themas Zukunftsorientierung Die Bewertungsergebnisse des Themas Legitimität Empfehlungen zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung in Calakmul und Candelaria Verbesserung der Partizipation Verbesserung des Wissens zur räumlichen Planung Verbesserung der Kooperation unter den Akteuren Erhöhung der Dialogbereitschaft unter den Akteuren Erhöhung der Konkordanz unter existierenden und geplanten Strukturen Vereinfachung der Implementierung der räumlichen Planung Erhöhung der Persistenz Verbesserung des zukunftorientierten Denkens...223

14 Inhalt Verbesserung des Verantwortungsbewusstseins Verbesserung der Akzeptanz der Planung Schlussbemerkungen Literaturverzeichnis Interviews Erklärung Anhang CD

15 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildung 1: Methodisches Vorgehen im Rahmen der Arbeit...25 Abbildung 2: Ablauf der Bewertung...25 Abbildung 3: Hierarchie des Bewertungsinhaltes...27 Abbildung 4: Darstellung des mexikanischen Planungssystems...49 Abbildung 5: Karte des Untersuchungsgebietes...53 Abbildung 6: Kulturelle Heterogenität in Calakmul...56 Abbildung 7: Institutioneller Kontext urbaner Planung...83 Abbildung 8: Governance-Modelle...87 Abbildung 9: Organigramm des municipalen Planungsrates...88 Abbildung 10: Akteurszentrierte Institutionalismus Abbildung 11: Das IAD Untersuchungsrahmen Abbildung 12: Geschlossene vs. offene Planungs- und Entscheidungsprozess Abbildung 13: Widerstände und Problemfelder im Zuge der Aufgabenerfüllung der räumlichen Planung Abbildung 14: Bewertungen und ihre Bestandteile ein Überblick Abbildung 15: Themen und Aspekte einer governance-orientierten Planung Abbildung 16: Die drei Bewertungsobjekte des Untersuchungsansatzes Abbildung 17: Die Grundelemente des Bewertungsansatzes im Zusammenhang Abbildung 18: Ergebniskategorien des Bewertungsansatzes Abbildung 19: Ableitung von Handlungsempfehlungen aus den Ergebnissen der Bewertung Abbildung 20: Die Beziehung der Aspekte Verantwortung und Akzeptanz zu anderen Variablen

16 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Planungskompetenzen der politisch-administrativen Ebenen...46 Indikatoren zu den Lebensverhältnissen im Untersuchungsgebiet...57 Tabelle 3: Government vs. Governance...75 Tabelle 4: Tabelle 5: Treibenden Kräfte und Ursachen des Steuerungsdefizits...78 Der Zusammenhang zwischen Interaktionsform in allen institutionellen Kontext Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Voraussetzungen und hemmende Faktoren von Governance Die Definitionsvielfalt des Raumplanungsbegriff Stufen der Beteiligung Die thematische Schnittmenge von Raumplanung und Governance zusammengefasst Tabelle 10: Präsentation des Bewertungsinhaltes anhand eines Auszugs aus der Fallstudie im Südosten Mexikos Tabelle 11: Darstellung der Wirkungszusammenhänge Tabelle 12: Präsentation der Ergebnisse der Bewertung Bewertungsinhaltes anhand eines Auszug aus der Fallstudie im Südosten Mexikos Tabelle 13: Tabelle 14: Wissen über den Raumplanungsprozess Anzahl der Interviews im Rahmen der Kontextualisierung Tabelle 15: Durchgeführte Interviews im Rahmen der Bewertung Tabelle 16: Kenntnis zu dem Planungsprozess auf der Ebene der Siedlungen in den beiden Untersuchungsgebieten Tabelle 17: Öffentliche Auslegung der Raumplanungsunterlagen auf der Ebene der Siedlungen Tabelle 18: Auszug aus der Bewertung Tabelle 19: Maßnahmen zur Verbesserung des Verantwortungsbewusstseins der Akteure Tabelle 20: Maßnahmen zur Verbesserung der Akzeptanz der Raumplanung Tabelle 21: Optimierungsvorschläge und Maßnahmen zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung

17 Abkürzungen Abkürzungen CBD CBM CDI CDS CMDRS CNA CONAFOR CONANP CONAPO Convention on Biological Diversity Biokorridor Mesoamerika Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, die mexikanische Indigenenbehörde Driving-force-state-response-Ansatz Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable Comisión Nacional de Aqua, die mexikanische Wasserverwaltung Comisión Nacional Forestal, die mexikanische Forstverwaltung Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, die mexikanische Schutzgebietsverwaltung Consejo Nacional de Población COPLADEMUN Comite de Planeación y Desarrollo Municipal CP ECOSUR EUA GTZ FAO IAD IDESMAC IFE ILRI INE INEGI IWF LDRS LGEEPA LGAH Constitución Política El Colegio de la Frontera Sur Europäische Umweltbehörde Gesellschaft für technische Zusammenarbeit Food and Agriculture Organization of the United Nations Institutional Analysis and Development Framework Instituto para el Desarrollo Sustentable en Mesoamérica A.C. Instituto Federal Electoral The International Institute for Land Reclamation and Improvement Instituto Nacional de Ecología,das nationale Umweltinstitut Mexikos Instituto Nacional de Estadística y Geografía, das statistische Bundesamt Mexikos Internationale Währungsfond Ley de Desarrollo Rural Sustentable Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Ley General de Asientamientos Humanos 17

18 Abkürzungen MEA NAFTA NGO OECD OET OT PAN PMOET PNUD PPY PRI PROFEPA RBC Millennium Ecosystem Assessment North American Free Trade Agreement Nichtregierungsorganisation Organisation for Economic Co-operation and Development Ordenamiento Ecológico Territorial Ordenamientos Territorriales Partido Acción Nacional Programa Municipal de Ordenamiento Ecológico y Territorial Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen PRONATURA Península de Yucatán Partido Revolucinario Institutional Procuraduría Federal de Protección de Medio Ambiente, die mexikanische Umweltüberwachungsbehörde Reserva de la Biosfera de Calakmul SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, das mexikanische Landwirtschaftsministerium SAHOP SECOL Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado, bundesstaatliche Umweltministerium von Campeche SEOPC Secretaría de Obras Publicas y Comunicación, bundesstaatliche Planungsministerium von Campeche SEDESOL SEMARNAT SRA Secretaría de Desarrollo Social, das mexikanische Sozialministerium Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, das mexikanische Umweltministerium Secretaría de la Reforma Agraria, die mexikanische Agrarbehörde SRD Secretaria de Desarrollo Rural del Gobierno del Estado, das bundesstaatliche Landwirtschaftsministerium von Campeche UAC UNAM WDI WTO Universidad Autónoma de Campeche Universidad Nacional Autónoma de México World Bank Development Indicators World Trade Organization 18

19 Kapitel 1 Einleitung 1 Einleitung 1.1 Problemstellung México, de dictadura perfecta a democracia imperfecta. (Vargas Llosa, 2007) Geprägt von Demokratiebestrebungen unterliegt das politische System Mexikos auch am Anfang des 21sten Jahrhunderts gravierenden Veränderungen. Mit dem politischen Wandel im Jahr vollzieht sich eine Neuausrichtung des föderalen Pakts hin zu einem kooperativen Föderalismus. Hierbei stehen die horizontale Gewaltenteilung, Dezentralisierungsmaßnahmen sowie die Einbindung von Akteuren jenseits des Staates in politische Entscheidungsprozesse im Vordergrund (Horn, 2004, S: 138; Maihold, 2004, S: 349; OECD, 2007, S: 159 f.). Diese Entwicklung ordnet sich in den globalen Trend from government to governance 2 ein (UN-Habitat, 2009, S: 6) und steht im engen Zusammenhang mit den ökologischen, ökonomischen, sozialen und institutionellen Herausforderungen und Problemen des 21sten Jahrhunderts. Massenarmut, Klimawandel, Naturkatastrophen oder die jüngste globale Finanzkrise sind nicht alleine durch staatliche Intervention und Regulation zu handhaben. Es bedarf kollektiver Zusammenarbeit und Kooperation, die das Mitwirken aller Akteure impliziert (Benz, 2004; Fürst, 2004; Mayntz, 2004; MEA, 2005; Dasgupta & Beard, 2007, S: 427 ff.; OECD, 2002; UN-Habitat, 2009, S: 18: Worldbank, 2007d, S: 293 ff.). Diese Veränderungen spiegeln sich auch in der noch jungen mexikanische räumlichen Planung wider. Sie ist durch die Abkehr von zentralisierten, experten- und politikgesteuerten Top-down Planungsansätzen gekennzeichnet. Räumliche Planung wird vom öffentlichen Bereich immer mehr als eine Gemeinschaftsaufgabe von Staat, insbesondere verschiedener Fachressorts, der Bevölkerung, privaten Akteuren und Organisationen gesehen. In diesem Zusammenhang zeichnen sich verschiedene Formen von Integration ab. Ein breites Akteursspektrum soll in Planungsprozesse eingebunden werden. Partizipation ist als ein Grundprinzip in der räumlichen Planung verankert (INE, SEMARNAT, & SEDESOL, 2005, S: 6). Integration spielt sich ebenfalls auf staatlicher Ebene ab. Beispiele sind die Gründung einer interinstitutionellen Gruppe für Raumplanung Grupo Interinstitutional de Ordenamiento 1 Das politische Machtmonopol lag für über 70 Jahre in der Hand des PRI s Partido Revolucinario Institutional, was mit Partei der institutionalisierten Revolution zu übersetzen ist (Horn, 2004, S: 121). Im Jahr 2000 übernahm die PAN (Partido Acción Nacional) die politische Macht in Mexiko. 2 Unter Governance wird die [...] Gesamtheit der zahlreichen Wege, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Institutionen ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln [...] verstanden. Es handelt sich um einen kontinuierlichen Prozess, durch den kontroverse oder unterschiedliche Interessen ausgeglichen werden, und kooperatives Handeln initiiert werden kann. (The Commission on Global Governance, 1995) Die Definition der Commission wird als Grundstein der modernen Governance-Debatte gesehen (Nischwitz et al., 2001, S: 2). 19

20 Kapitel 1 Einleitung Territorial oder im Jahr 2005 die Ausarbeitung der Agenda de Transversalidad SEMARNAT-INE-SEDESOL. In der Agenda wird die Erarbeitung eines einheitlichen Planungsvorgehens für die räumliche Planung auf der municipalen Ebene definiert. Diese Änderungen deuten auf eine verbesserte Zusammenarbeit der traditionell eher fragmentiert und isoliert arbeitenden Fachressorts hin (INE, SEMARNAT, & SEDESOL, 2005; UNAM, 2001, S: 8). Für die Abkehr von einem zentralisierten Planungsverständnis ist weiterhin die Anwendung innovativer governance-orientierter Ansätze im Bereich der räumlichen Entwicklung, wie zum Beispiel eine Form von Participatory Budgeting 3 im Rahmen der Verteilung eines Teiles des Agrarentwicklungsbudgets auf Gemeindeebene, kennzeichnend (vgl. Art. 25 LDRS; OECD, 2007). Bei der Betrachtung dieser positiven Tendenzen der räumlichen Planung muss gleichzeitig auf die Problemfelder und Hindernisse verwiesen werden, die dieser Entwicklung entgegenwirken. Grundlegend ist der Erfolg einer partizipativen und kollektiv ausgerichteten räumlichen Planung von den institutionellen Rahmenbedingungen, dem Planungssystem sowie den, in die Planung involvierten Akteure abhängig (UN-Habitat, 2009, S: 204). Diese bestimmen, inwieweit es ermöglicht wird, verschiedenen Interessen und Perspektiven in die räumliche Planung zu integrieren und kollektive Prozesse anzustoßen. Hinderlich wirken vor allem: die starke Weisungsbefugnis der zentralen Behörden, ein fragmentiertes Planungssystem und eine inkonsistente sowie teilweise widersprüchliche Förderpolitik, die ungenügenden finanziellen, materiellen und personellen Kapazitäten der Gebietskörperschaften, die mangelnde Wirksamkeit der Rechtsordnung bzw. des Sanktionssystems Korruption, Klientelismus und elitäre Machtausübung, die mangelnde Koordination unter den raumrelevanten Akteuren, das geringe Organisationsniveau der Bevölkerung sowie die hohe Armut großer Teile der Bevölkerung (de la Cueva et al., 2006, S: 106; García Bátiz, 2006, S: 47; GTZ, 2006b, S: 7; Muñoz et al., 2004; OECD, 2007, S: 159 f.). Die spezifischen Probleme in der räumlichen Planung stehen im engen Zusammenhang mit den hier aufgezeigten Hindernissen und Hürden. Die Persistenz einer technisch orientierten Planungspraxis sowie der stark regulierende Charakter der räumlichen Planung, die 3 Participatory Budgeting beschreibt die Mitbestimmung von nichtstaatlichen Akteuren in der Verteilung öffentlicher Mittel (Avritzer,2006, S: 623 f.). 20

21 Kapitel 1 Einleitung mangelnde Verknüpfung planerischer Instrumente oder die nicht ausreichende planerische Kompetenzwahrnehmung von Seiten der Gemeinden sind nur einige Beispiele hierfür. Aus der eben beschrieben Problemstellung lassen sich die folgende generalisierte Thesen ableiten, welche in der Fachliteratur weitreichend dokumentiert sind: These 1) Die räumliche Planung sieht sich am Anfang des 21sten Jahrhunderts mit demografischen, ökologischen, ökonomischen und institutionellen Herausorderungen und Problemen konfrontiert, die in ihren Maßstab und Einfluss weit über die lokale Ebene herausreichen und nicht alleine durch staatliche Intervention und Regulation geregelt werden können 4. These 2) Die Notwendigkeit einer räumlichen Planung steht nicht zur Debatte, sondern welche Form sie anzunehmen hat 5. These 3) Räumliche Planung findet sich aktuell in einen komplexen Umfeld, geprägt durch Mehrebenen- und Multistakeholderverknüpfungen, wieder und ist demzufolge Teil eines weiteren, ebenenübergreifenden, gesellschaftspolitischen Prozesses. Sie ist somit ein Aufgabenfeld, welches weit über die staatliche Einflussnahme hinausreicht. Räumliche Planung erfordert kooperative Beziehungen und kollektives Handeln aller involvierten Akteure. These 4) In der räumlichen Planung zeichnet sich eine Abkehr von zentralisierten, experten- und politikgesteuerten Top-down Planungsansätzen hin zu kommunikativen und partizipativen Verfahren ab. These 5) Weiterhin besteht in vielen Teilen der Welt eine Lücke zwischen politischer Absichtserklärung und der Umsetzung einer kommunikativen und partizipativen räumlichen Planung 6. Die räumliche Planung und Planungssysteme sind oftmals nicht adäquat ausgerichtet, um die Herausforderungen und Probleme des 21sten Jahrhunderts zu meistern 7. These 6) Es besteht die Notwendigkeit, dass sich die räumliche Planung und das Verständnis von Rollen und Aufgaben der involvierten Akteure im Sinne einer 4 Given the complexity of contemporary [ ] systems, the capacity for effective [ ] planning depends upon coordination of interdependent actors within and beyond the formal structure of government. (UN-Habitat, 2009, S: 83) 5 A main premise of this Global Report is not whether there should be [...] planning, but rather what form it should take. (UN-Habitat, 2009, S: 47) 6 Siehe hierzu auch: Cabeza, 2002; García Bátiz, 2006; OECD, 2007; French & Natarajan, 2008; UN-Habitat, 2009, S: A major conclusion of this Global Report is that [...] planning systems and approaches in many parts of the world are not equipping governments with the necessary tools to deal with key [...] issues of the 21st century [...]. For planning to be an effective tool, [...] planning systems in many parts of the world will need to be revised. (UN- Habitat, 2009, S 211) 21

22 Kapitel 1 Einleitung kollektiven Planung weiterentwickeln 8. Governance bildet hierfür eine adäquate Grundlage. Aufgaben der Planung sind nicht ohne Governance und ein darauf ausgerichtetes Planungssystem zu bewältigen. Raumplanung muss demnach als eine Form von Governance gesehen werden Ziel und Fragestellung Die vorliegende Arbeit knüpft an die These an, dass Governance eine Perspektive für die räumliche Planung darstellt, um den Herausforderungen und Problemen des 21sten Jahrhunderts gegenüberzutreten (Ladwig, Jugov, & Schmelze, 2007; Beirat für Raumordnung, 2009, S: 1; Weiland & Wohlleber-Feller, 2007; Sotomayor, 2008; UN-Habitat, 2009). In diesen Zusammenhang fokussiert die Arbeit partizipative und governance-orientierte Ansätze zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung. Ziel ist es, mit geeigneten Verfahren, kontextspezifisch die Implikationen einer, auf Governance ausgerichteten Planung für die involvierten Stakeholder, den Planungsprozess und das Planungssystem aufzuzeigen. Grundlage hierfür sollen die verschiedenen Interessen und Perspektiven der raumrelevanten Akteure gegenüber der räumlichen Planung bilden. Aus diesen gilt es, Zielvorstellungen, konkretisiert durch Kriterien und Indikatoren, abzuleiten. Somit kann aufgezeigt werden, wie unterschiedliche Interessen und Perspektiven der involvierten Akteure in einen kollektiven Prozess eingebunden werden können, und wie Formen von Integration, Partizipation und Kommunikation in der Planung entstehen können. Anhand einer ex post Betrachtung der räumlichen Planungsprozesse in den Fallgemeinden Calakmul und Candelaria im Südosten Mexikos soll ein derartiger Ansatz Anwendung finden. Aus dieser Zielstellung ergeben sich zum einen inhaltliche und zum anderen methodische Fragen. Inhaltlich stehen für die beiden Fallbeispiele in Mexiko folgenden Fragen im Vordergrund: Welche Themen und Aspekte spiegeln Governance in der räumlichen Planung im Allgemeinen wider? Welche Interessen und Perspektiven haben die raumrelevanten Akteure gegenüber der räumlichen Planung, wenn man die allgemeinen Themen und Aspekte einer governance-orientierten Planung betrachtet? Wie werden Planungsprozesse in der Praxis ausgetragen? 8 Selle, 1996b, S: 61 f.; UN-Habitat, Planning activity is inherently a form of governance, or collective action, and is therefore inevitably part of a wider set of processes aimed at shaping urban development with the future in mind. (UN-Habitat, 2009, S: 206) Siehe hierzu auch: Ladwig, Jugov, & Schmelze, 2007; Beirat für Raumordnung, 2009, S: 1; Weiland & Wohlleber- Feller, 2007; Sotomayor, 2008, S:

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