Stellungnahme zum Konsultationsentwurf

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1 Stellungnahme zum Konsultationsentwurf Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur Der Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber (ANGA) vertritt die Interessen von 120 Unternehmen der deutschen Breitbandkabelbranche, darunter Kabel Deutschland, Unitymedia Group, Tele Columbus, Kabel Baden-Württemberg, PrimaCom, NetCologne, Martens/EWE, Marienfeld, HanseNet und wilhelm tel. Die Kabelnetzbetreiber des Verbandes versorgen direkt oder indirekt mehr als 18 Millionen Kabelkunden mit analogen und digitalen Fernseh- und Hörfunkprogrammen. Ende Mai 2009 nutzten mehr als 2 Millionen Kabelkunden ihren Kabelanschluss auch für Breitbandinternet, rund 1,5 Millionen auch für Telefondienste. Die ANGA begrüßt die im Konsultationsentwurf dargelegten Ziele, mit denen die Bundesnetzagentur ein investitionsfreundliches regulatorisches Umfeld schaffen will, das den Aufund Ausbau breitbandiger Infrastrukturen in Deutschland unterstützt. Die Förderung eines nachhaltigen echten Infrastrukturwettbewerbs wird langfristig die Position der Bundesrepublik Deutschland als Informations- und Kommunikationsstandort stärken. Die deutschen Kabelnetzbetreiber sind dabei in besonderem Maße von einem investitionsfreundlichen Regulierungsumfeld abhängig. Als Investor und Betreiber einer bis in die Haushalte komplett von den Telefonnetzen der Deutschen Telekom AG unabhängigen Infrastruktur ist es entscheidend, für die zur Aufrüstung unserer Infrastruktur notwendigen hohen Investitionen ein Umfeld zu haben, das für die langfristige Refinanzierung dieser Investitionen Planungssicherheit bietet und beispielsweise durch die Ausgestaltung einer entsprechenden Entgeltregulierung mehr Anreize für Investitionen in Infrastrukturen als für den Dienstewettbewerb mehrerer Anbieter auf einem Netz schafft. Unter diesen Voraussetzungen können die Kabelnetzbetreiber auch einen großen Beitrag zur Erreichung der Breitbandstrategie der Bundesregierung leisten. Grundsätzlich sind aktuell ca. 27 Millionen Haushalte an Breitbandkabelnetze anschließbar, von denen Mitte dieses Jahres ca. 24 Millionen dies entspricht ca. 60 % aller deutschen Haushalte auch mit Internet und Telefon versorgt werden könnten. Bereits heute bieten Kabelnetzbetreiber über diese Netze Bandbreiten, die deutlich über dem liegen, was DSL-Anbietern über ADSL möglich ist. Mit dem mittlerweile verfügbaren neuen Datenübertragungsstandard für Kabelnetze DOCSIS 3.0 sind dann Bandbreiten von 100 MBit/s und mehr pro Haushalt technisch möglich. Erste Markteinführungen sind auch bereits für dieses Jahr in Deutschland angekündigt. Die Netze werden dabei zu sogenannten Hybrid-Fibre-Coax (HFC) Netzwerken Präsident: Thomas Braun Geschäftsführer: Dr. Peter Charissé Dr. Ralf Heublein Bankverbindung: Konto-Nr BLZ Commerzbank AG Bonn

2 ausgebaut also einer Kombination aus Glasfasernetzen im Zuführungsbereich und den herkömmlichen Koaxialnetzen im Anschlussbereich. Damit rangiert das Kabel bei der Leistungsfähigkeit deutlich vor allen derzeit bekannten DSL-Technologien und sind mit Glasfasernetzen, die bis an die Gebäude verlegt werden (FTTB), vergleichbar. Der Konsultationsentwurf geht nicht auf Fragen ein, wie der Ausbau von Breitbandnetzen durch öffentliche Mittel gefördert werden kann, sondern ausschließlich auf der Bundesnetzagentur als Regulierer zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, die Entwicklung der Breitbandmarktes und des Aufbaus von Hochleistungsnetzen zu stimulieren. Daher wird bei den folgenden Ausführungen immer unterstellt, dass die Investitionen nicht in Form von staatlichen Beihilfen unterstützt werden, sondern allein nach marktwirtschaftlichen Gesichtpunkten getätigt werden. Vor diesem Hintergrund nehmen wir zu einzelnen Eckpunkten des Konsultationspapiers wie folgt Stellung: 1. Die Errichtung von hochleistungsfähigen Telekommunikationsinfrastrukturen durch regionale Unternehmen oder öffentliche Träger, die Dritten den Zugang zu diesen Netzen diskrimierungsfrei, transparent und offen zur Verfügung stellen (Open Access) wird begrüßt. Die Bundesnetzagentur kann in diesem Fall von einer Regulierung absehen. Jede Investition eines privaten Unternehmens in den Aufbau eigener Infrastruktur ist aus wettbewerbsrechtlicher Sicht zu begrüßen und stimuliert die Breitbandentwicklung. Generell ist dabei davon auszugehen, dass solche Netze nicht reguliert werden, da solche Betreiber ja in der Regel nicht über eine marktmächtige Position verfügen, die eine sektorspezifische Regulierung durch die Bundesnetzagentur rechtfertigen könnte. Soweit allerdings öffentliche Träger in die Errichtung von Hochleistungsnetzen investieren ist immer sehr genau darauf zu achten, dass diese Investitionen nach den gleichen Kriterien erfolgen, wie bei privatwirtschaftlich erbrachten Investitionen. Nur so lässt sich eine Wettbewerbsverzerrung zu bereits bestehenden Infrastrukturen verhindern. Grundsätzlich sollten solche Open Access Netze in Point to Point Technologien errichtet werden, um dritten Nachfragern auch die Möglichkeit der Anmietung eigener Infrastruktur zu ermöglichen. Dies fördert in solchen Fällen einen Wettbewerb über eigene Infrastrukturen und nicht einen deutlich weniger nachhaltigen Dienstewettbewerb auf einer Infrastruktur. 2. Freiwilliges Angebot nachfragegerechter Zugangsprodukte durch die Deutsche Telekom Dem Grundsatz, bei zufriedenstellenden privatwirtschaftlichen Zugangsvereinbarungen auf die Notwendigkeit regulatorischer Eingriffe zu verzichten, ist aus unserer Sicht zuzustimmen. 2

3 3. Grundsätze für ein geeignetes und wettbewerbskonformes Infrastruktur-Sharing Auch bei den Modellen für die Unterstützung des Infrastruktur-Sharings sind Modelle zu entwickeln, die abgestufte Anreize danach schaffen, wie hoch die Beteiligung einzelner Beteiligter bei dem Aufbau der Infrastrukturen sind. Dabei können zum einen günstigere Zugangskonditionen in Abhängigkeit zur Höhe des Anteils an den notwendigen Investitionen gewährt werden. Ebenso scheint eine Berücksichtigung von langfristigen Abnahmeverpflichtungen bzw. Abnahmemengen als ein geeigneter Anknüpfungspunkt. Als wichtiger Punkt ist bei einer Beteiligung der Deutschen Telekom an solchen Projekten ist zu klären, ob die Telekom auch hier zu denselben Konditionen Vorleistungsprodukte anbieten muss, wie das in Regionen der Fall ist, in denen sie als alleiniger Verfügungsberechtigter über die Infrastruktur und als marktmächtiges Unternehmen zur Erbringung regulierter Vorleistungsprodukte verpflichtet ist. Hier sind die möglicherweise abschreckenden Effekte auf den Infrastrukturpartner der Deutschen Telekom, der indirekt mit reguliert wird, mit den möglichen Nachteilen regionaler Regulierungsferien für die Deutsche Telekom abzuwägen. 4. Festlegung der Dauer von Regulierungsperioden Aus Sicht eines Infrastrukturbetreibers sind lange Regulierungsperioden mit der entsprechenden Planungssicherheit dann sinnvoll, wenn es um die Notwendigkeit hoher Investitionen in den Auf- oder Ausbau von Infrastrukturen geht und die regulatorischen Rahmenbedingungen gerade unter dem Gesichtspunkt gesetzt werden, Anreize für Investitionen in eigene Infrastrukturen zu schaffen. Ein Diensteanbieter auf einer dritten Infrastruktur mit geringeren Investitionen braucht weniger langfristige Planungssicherheit als der Erbauer einer neuen Infrastruktur. 5. Planungs- und Rechtssicherheit durch Vorabfeststellungen oder Verwaltungsvorschriften zu Teilfragen der Marktregulierung vor beabsichtigten Investitionen Die Möglichkeit vor der Entscheidung über hohe Investitionen, Fragen der Zugangsoder Preisregulierung vorab zu klären, scheint ein prüfenswertes Vorgehen, um ein Mehr an Rechts- und Planungssicherheit zu erhalten. 8. Auch nach dem Abbau der HVT s sollen Vorleistungsprodukte ein dem TAL-Wettbewerb vergleichbares Niveau gewährleisten Wir begrüßen die Absicht der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung des Konsistenzgebotes auch zukünftig die Preise der verschiedenen Vorleistungsprodukte unter Berücksichtigung der Endkundenpreise so abzustimmen, dass ein dem heutigen TAL- Wettbewerb vergleichbares Niveau gewährleistet wird. Nur wenn durch eine konsistente Regulierung aller Vorleistungsprodukte ausreichende Anreize für effiziente Infrastrukturinvestitionen geschaffen werden, besteht auch für Kabelnetzbetreiber ein Anreiz, in den weiteren Ausbau ihrer Netze zu investieren. 3

4 10. Konzept der effizienten Leistungsbereitstellung (KeL) auf Basis langfristiger Zusatzkosten Beim Ausbau und der Modernisierung der Breitbandkabelnetze tragen die Mitglieder der ANGA das gesamte Investitionsrisiko selbst. Das Konzept der KeL ist dabei nach unserer Ansicht dazu geeignet die Investitionsrisiken auch beim Ausbau von NGAs marktgerecht abzubilden. Aus Sicht eines alternativen Netzbetreibers sollte die KeL insbesondere auch bei der Festsetzung der Zugangsentgelte zu NGAs zu Anwendung kommen. Kostengrundlage für die Zugangsentgelte sollten die tatsächlichen Wiederbeschaffungsbzw. Errichtungs- und Betriebskosten sein. Im Bereich von NGAs sehen wir keinen Raum für die Kalkulation von Zugangsentgelten auf Grundlage historischer Wiederbeschaffungskosten. 11. Ist eine Anpassung der Methode im Hinblick auf eine risikoadäquate Eigenkapitalverzinsung beim Breitbandausbau erforderlich? Bei der Ermittlung der risikoadäquaten Eigenkapitalverzinsung sind unseres Erachtens folgende Punkte zu berücksichtigen: Der Ausbau von NGAs beinhaltet höhere Risiken für den Investor; in Bezug auf das hybride Breitbandkabelnetz als NGA (DOCSIS 3.0) ist dies gerade die Konkurrenz zu FTTx Netzen; gleichzeitig besteht das Risiko, ob die Endkunden gerade im für die BK-Netzbetreiber zentralen Privatkundengeschäft die neuen Produkte des NGAs in der erhofften Weise annehmen. Hier tragen die BK-Netzbetreiber ein erhöhtes Risiko, weil eine erfolgreiche Vermarktung den flächendeckenden Aufbau von NGA Strukturen erforderlich macht. Eine angemessene Eigenkapitalverzinsung für riskante Investitionen dient direkt den in 2 Abs. 2 TKG festgelegten Zielen des nachhaltigen Infrastrukturwettbewerbs und dem politischen Ziel eines Ausbaus von Breitbandinfrastrukturen auch in ländlichen Räumen. 12. Höhere Entgelte für die Terminierung in FTTB-Netze? Es ist davon auszugehen, dass es einen zusätzlichen Anreiz für die hohen Investitionen in NGA-Netze darstellt, wenn diese zusätzlichen Investitionskosten durch asymmetrische höhere Terminierungsentgelte belohnt würden. Wenn die Bundesnetzagentur nach Prüfung dieser Frage zu dem Schluss kommen sollte, dass dies für FTTB- Netze gerechtfertigt ist, sollte ähnliches auch für die Investitionen in den Ausbau von DOCSIS 2.0 Netzen auf DOCSIS 3.0 gelten. 13. Schafft eine regionalisierte Regulierung positive oder negative Auswirkungen auf den Ausbau innovativer hochleistungsfähiger Breitbandnetze? Die Frage der Auswirkungen einer regionalisierten Regulierung auf den Ausbau von Breitbandnetzen ist danach zu prüfen, wer im Ergebnis von einer derartigen Anpassung der Regulierung in seiner Investitionskraft gestärkt wird. Da neben der Telekom, die am 4

5 wahrscheinlichsten von einer derartigen Anpassung der Regulierung profitieren würde, sehr viele andere Netzbetreiber derzeit den Ausbau von NGA-Netzen planen, sind die Auswirkungen auf diese Netzbetreiber zu prüfen. Es gibt aus Sicht der ANGA keine grundsätzlichen Gründe, die generell gegen oder für die Anwendung einer derartigen Regulierungsmaßnahme sprechen. Die in der jüngsten Vergangenheit sehr intensiv erörterte regionale Deregulierung im Breitbandbereich und insbesondere im Bitstrommarkt veranschaulicht, welche Faktoren für die Beurteilung der Konsequenzen in Betracht zu ziehen sind. Dabei sind auch politische Zielvorgaben in die Beurteilung mit einzubeziehen. Unterstellt man beispielsweise, dass die Deutsche Telekom AG in einer Reihe von Regionen von der Verpflichtung zur Bereitstellung von Vorleistungsprodukten im Breitbandbereich befreit würde, so hätte dies je nach dem dann von der Telekom frei wählbarem Szenario unterschiedliche Auswirkungen auf die Wettbewerbsstruktur im Breitbandmarkt. Die Telekom könnte beispielsweise in diesen Regionen bestimmte Vorleistungsprodukte wie Bitstromzugang oder Resalevorprodukte gar nicht mehr anbieten oder deren Preise prohibitiv anheben. Dies würde vor allem zu Lasten von Resellern und Anbietern mit wenig oder keiner eigenen Infrastruktur gehen, die so mittelfristig aus dem Markt verschwinden würden. Umgekehrt könnte die Telekom ihre Freiheiten auch dazu nutzen, sowohl die Endkundenpreise als auch die Vorleistungspreise zu senken. Dies ginge zu Lasten der alternativen Anbieter und der TAL- Nutzer, da durch den Preisdruck deren Investitionsfähigkeit beeinträchtigt werden könnte. Durch die sinkenden Preise würde ein Preisgefälle zwischen den deregulierten Regionen vornehmlich Ballungsräumen und den nach wie vor regulierten Regionen, die eher in ländlichen Gebieten liegen, entstehen. Dies widerspricht dem politischen Ziel einer weitgehend einheitlichen Preisgestaltung für Breitbandzugänge im Gesamtraum. Ebenso könnte der erhöhte Wettbewerbsdruck in den attraktiven Ballungsgebieten dazu führen, dass nur noch die finanzstarke Telekom die Möglichkeit hat, in den Ausbau von NGA-Netzen in der Fläche zu investieren. Ob und in welchem Umfang dies zu erwarten ist, wäre dann von der Bundesnetzagentur zu prüfen und zu gewichten. In jedem Fall eröffnet die Deregulierung des Breitbandmarktes der Telekom deutlich größere strategische Verhaltensmöglichkeiten. 14. Schaffung von Transparenz durch ein hochrangig besetztes NGA-Forum Die Einrichtung eines Forums, in dem die aktuellen und zukünftigen Fragen zur Stimulierung des Breitbandausbaus und der sich daraus ergebenden Konsequenzen öffentlich diskutiert wird, scheint bei solch einem komplexen Thema sehr begrüßenswert. Sie ANGA wäre bereit, sich an einem solchen Forum zu beteiligen. 15. Benennung eines Konzernbeauftragten durch die Deutsche Telekom für alle Frage rund um den Breitbandausbau Grundsätzlich steht es jedem Unternehmen offen, einen Beauftragten für solche Fragen zu ernennen. Wenn dies wie hier vorgeschlagen aber auf Anregung des zustän- 5

6 digen Regulierers geschieht, wird die in solchen Fragen sowieso schon starke Position der Deutschen Telekom noch weiter aufgewertet. Wenn die Politik und die Bundesnetzagentur den Kommunen solch einen Ansprechpartner benennen, hat dies die Wirkung einer einseitigen Werbung für die Deutsche Telekom als Partner der Kommunen im Breitbandausbau. Eine solche Forderung sollte gestrichen werden. Alternativ könnte über das NGA-Forum eine Informationsplattform für die Kommunen und Wettbewerber bereit gestellt werden, die ohne Bevorzugung eines Anbieters zu allen Fragen Stellung nehmen bzw. Ansprechpartner der Unternehmen benennen kann. Berlin, 30. Juni