Zentrale Botschaft der Vorlesung: Firmen haben in vielen Fällen einen Anreiz, sich nicht wettbewerbskonform zu verhalten.

Transkript

1 IV. Grundzüge der Wettbewerbspolitik Zentrale Botschaft der Vorlesung: Firmen haben in vielen Fällen einen Anreiz, sich nicht wettbewerbskonform zu verhalten. In einer Marktwirtschaft besteht eine inhärente Tendenz zur Bildung und Ausnutzung von Marktmacht (Missbrauch einer starken Stellung am Markt insbesondere auch bei natürlichen Monopolen, vertikaler Integration, Kartellbildung, Fusion). Konsequenzen: Ausbeutung der Verbraucher und Verminderung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt. Zur Abwehr dieser Gefahren ist nach Ansicht der meisten Ökonomen ein Gegensteuern durch staatliche Eingriffe erforderlich. IV. Grundzüge der Wettbewerbspolitik 209

2 "Schutz der Marktwirtschaft vor sich selbst" durch Wettbewerbspolitik. Wir erörtern im Folgenden: Regeln und Institutionen IV-1. Grundpositionen und Leitbilder IV-2. IV. Grundzüge der Wettbewerbspolitik 210

3 VI-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik In den USA hat die Wettbewerbspolitik (Anti Trust Legislation seit dem Sherman Act 1890) eine längere Tradition als in Europa: Hier waren zumindest bis zum 2. Weltkrieg sogar formelle Kartellvereinbarungen erlaubt. Seither kam es auch in Europa zu einer Vielzahl von Aktivitäten: auf nationalstaatlicher Ebene und auf Ebene der EU. IV.-1 Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik 211

4 a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland Seit dem gilt das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) (seither bereits siebenmal novelliert!) Es deckt verschiedene in der Vorlesung angesprochene Problempunkte ab: 1 GWB enthält ein grundsätzliches Verbot der Kartellbildung und vertikaler Preisbindung: "Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, sind verboten." Die Bezugnahme auf "abgestimmte Verhaltensweisen" (seit 1973) schließt auch eine implizite Koordination (durch umfangreiche wechselseitige Informationen der Firmen) aus. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 212

5 Von diesem prinzipiellen Verbot gibt es Ausnahmen: Bei Erhöhung der Effizienz der Produktion und/oder bei Förderung des technischen Fortschritts ( 2 GWB). Explizite Begründung: "Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn". Mittelstandskartelle zum Zwecke der Rationalisierung ( 3 GWB) Landwirtschaftliche Erzeugerbetriebe ( 28 GWB) Gestattung vertikaler Preisbindung bei Zeitungen und Zeitschriften ( 30 GWB) Bei vorhandener starker Stellung von Unternehmen greift das Verbot des Missbrauches einer marktbeherrschenden Stellung ( 19 GWB). IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 213

6 Es gibt explizite Vermutungskriterien für eine marktbeherrschende Stellung. Zahl der Unternehmen = 1: 1 Markanteil 3 " 3: " 1 2 " 5: " 2 3 Von Seiten der Firmen ist aber der Nachweis einer ausreichenden Wettbewerbsintensität möglich. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 214

7 Gemäß 19 IV GWB liegt ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung insbesondere vor, wenn ein Preis über einem hypothetischen Wettbewerbspreis gefordert wird Vermeidung monopolistischer Praktiken generell. ein Unternehmen trotz Zahlung eines angemessen Entgelts andere Unternehmen von der Mitbenutzung des eigenen Netzes ausschließt Vermeidung monopolistischer Praktiken speziell bei Netzindustrien und natürlichen Monopolen. Die Festlegung der Nutzungsentgelte für die Energiewirtschaft ist im 29 GWB geregelt: Es dürfen von einem Versorgungsunternehmen keine Entgelte gefordert werden, die höher sind als die anderer Versorgungsunternehmen und/oder die nachgewiesenen eigenen Kosten in unangemessener Weise überschreiten. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 215

8 In 35 ff. GWB ist die Fusionskontrolle geregelt. Diese gilt ( 35 GWB) für große Unternehmen mit jährlichem Umsatzerlös weltweit 500 Mio. Euro (bezogen auf alle fusionswilligen Firmen) jährlichem Umsatzerlös im Inland 25 Mio. Euro (bezogen auf eine einzelne fusionswillige Firma) Geplante Zusammenschlüsse sind beim Bundeskartellamt anzumelden ( 39 GWB), welche den Antrag dann nach folgenden Kriterien prüft ( 26 GWB): Droht eine marktbeherrschende Stellung? Ist durch die Fusion auf anderer Ebene auch eine Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen zu erwarten? Überwiegen diese Vorteile die Nachteile der Marktbeherrschung? IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 216

9 Die Erlaubnis zur Fusion kann mit Auflagen erfolgen. Die Untersagung einer Fusion durch das Bundeskartellamt kann aber vom Bundeswirtschaftsminister "gekippt" werden ("Ministererlaubnis" nach 42 GWB). Kriterien hierfür sind: gesamtwirtschaftliche Vorteile "überragendes Interesse der Allgemeinheit" Wettbewerbsfähigkeit der beteiligten Unternehmen auf dem Weltmarkt Die wichtigsten Institutionen des Wettbewerbsrechts in Deutschland sind das Bundeskartellamt und die Landeskartellämter mit umfangreichen Ermittlungsrechten und Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen gegen das GWB. Die Sanktionen bestehen v.a. in der Verhängung von Bußgeldern ( 81 ff. GWB) und einer evtl. Vorteilsabschöpfung ( 34 GWB). IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 217

10 Die Monopolkommission ist eine Beratungsinstanz, die alle zwei Jahre ein Gutachten zur Unternehmenskonzentration und zu aktuellen wettbewerbspolitischen Fragen erstellt. Vor einer Ministererlaubnis gibt sie eine Stellungnahme ab. Eine wichtige und noch relativ neue Institution der deutschen Wettbewerbspolitik ist die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BnetzA). Nach Privatisierung der Post (und Ausgliederung dieses Bereiches aus dem GWB) wurde die Behörde zum als Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post gegründet. Seit Mitte 2005 trägt sie den Namen Bundesnetzagentur. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 218

11 Ihre Aufgabe ist die Aufsicht über die natürlichen Monopole auf den Netzmärkten für Strom, Gas, Telekom, Post und Eisenbahn. Dazu gehört insbesondere die Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Netzzugangs und teilweise die Genehmigung von Tarifänderungen von Unternehmen mit einer marktbeherrschenden Stellung. Daneben ist sie auch mit der Qualitätskontrolle in einzelnen Bereichen (z.b. in der Post) und der Frequenzordnung (im Telekommunikations- Bereich) befasst. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik a) Die Wettbewerbspolitik in Deutschland 219

12 b) Die Wettbewerbspolitik in der EU Eine supranationale Wettbewerbspolitik ist wichtig für einen gemeinsamen Markt mit international agierenden Firmen. Den grundlegenden Rechtsrahmen für die EU-Wettbewerbspolitik bilden die Artikel (vormals Artikel des EG-Vertrags) im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (kurz: AEUV; umbenannt seit mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags). Art. 101 AEUV enthält ein prinzipielles Kartellverbot auf EU-Ebene analog zu 1 GWB. Verboten sind insbesondere die gemeinsame Festsetzung von Preisen und Geschäftsbedingungen, Absprachen über Investitionen, technische Entwicklungen und die Aufteilung von Märkten, die unterschiedliche Behandlung von Handelspartnern und Kopplungsgeschäfte. Ausnahmen sind analog wie im deutschen Wettbewerbsrecht möglich. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 220

13 Art. 101 AEUV schließt auch vertikale Vereinbarungen ein. Die für diese vertikalen Vereinbarungen gültigen Ausnahmeregelungen sind in der Gruppenfreistellungsverordnung fixiert, die v.a. den Vertriebsbereich betreffen. Eine Freistellung von Art. 101 wird in der Regel nur gewährt, wenn der Marktanteil des Lieferanten unter 30% liegt und bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind: keine Preisbindung der 2. Hand und keine Beschränkung des Kundenkreises. Insbesondere ist für Autohersteller die Beschränkung des Ersatzteil- Verkaufs an die Vertragswerkstätten untersagt. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 221

14 Eine Gruppenfreistellung ( Aufweichung des kartellrechtlichen Kooperationsverbots) wird als ökonomisch sinnvoll angesehen, weil gewisse Bindungen zwischen Produzenten Großhändlern Einzelhändlern wohlfahrtserhöhend sind. Weshalb? Die Vornahme spezifischer Investitionen im Vertriebsbereich ( Vermeidung des Hold-up-Problems) und somit die Erschließung von Märkten und die Vermarktung neuer Produkte wird erleichtert. Trittbrettfahren bei der Nutzung von mit hohem Kostenaufwand geschaffenen Vertriebswegen wird erschwert. Art. 102 AEUV regelt die Missbrauchsaufsicht (analog zu 19 GWB). Insbesondere sind marktbeherrschenden Unternehmen die Erzwingung unangemessener Preise und sonstiger Geschäftsbedingungen, sowie die Einschränkung der Produktion, des Absatzes und der technischen Entwicklung untersagt. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 222

15 Der am meisten betrachtete Anwendungsfall der Missbrauchskontrolle in der EU betrifft die Firma Microsoft: Anderen Anbietern durfte die Schnittstellen-Information zu Windows nicht vorenthalten werden. Die in den Jahren 2004 und 2006 verhängten Geldstrafen beliefen sich auf über 770 Mio. Euro. Die Fusionskontrolle ist in der EU durch die EG-Fusionskontrollverordnung (außerhalb des AEUV) geregelt. Sie gilt für Firmenzusammenschlüsse von "gemeinsamer Bedeutung", die gegeben sind, wenn der Umsatz der beteiligten Firmen weltweit und binnenweit bestimmte Schwellen überschreitet (ziemlich komplizierte Regelung). IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 223

16 Entsprechende Fusionswünsche sind bei der EU-Kommission anzumelden. Diese prüft dann, ob "ein wirksamer Wettbewerb behindert würde". Detaillierte Kriterien für die Prüfung sind in Art. 2 Abs. 1 der EG- Fusionskontrollverordnung enthalten. Im Artikel 107 AEUV selbst findet sich anders als im deutschen GWB auch eine Regelung zur Bekämpfung staatlich verursachter Wettbewerbsbeschränkungen. Insbesondere werden hier wettbewerbsverzerrende staatliche Subventionen (="Beihilfen") an einzelne Unternehmen oder Branchen verboten. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 224

17 Es gibt zahlreiche Ausnahmen: sozial motivierte Beihilfen kulturell motivierte Beihilfen Beihilfen zur Förderung wirtschaftlicher Notstandsgebiete und bei Störungen im Wirtschaftsleben Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben in gemeinsamen europäischen Unternehmen Beihilfen zum Ausgleich der Folgen der deutschen Teilung (kann aber nach 5 Jahren des Inkrafttretens des Lissabon-Vertrags vom Rat der EU aufgehoben werden) Daneben gibt es auch eine schwammige Ausnahmeklausel "Beihilfen zur Förderung gewisser Wirtschaftszweige, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft". IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 225

18 Die wichtigste Institution der EU-Wettbewerbspolitik ist das EU-Wettbewerbskommissariat. Es gibt natürlich Abstimmungsprobleme zwischen der Wettbewerbespolitik auf EU-Ebene und auf nationalstaatlicher Ebene. So diente die 7. GWB-Novelle v.a. der Anpassung an EU-Vorgaben. IV-1. Regeln und Institutionen der Wettbewerbspolitik b) Die Wettbewerbspolitik in der EU 226

19 IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik Im Rahmen des hier zugrunde gelegten mikroökonomischen Ansatzes erscheint die Notwendigkeit staatlicher Wettbewerbspolitik offensichtlich. Die Grundideen dabei sind: Die Marktstruktur (vollkommene Konkurrenz, Oligopol, Monopol) beeinflusst das Verhalten der Beteiligten und damit das Marktergebnis und dessen Wohlfahrtseigenschaften. Vermachtungstendenzen bestehen auf Firmenebene viel stärker als auf Konsumentenseite. Diese Asymmetrie hat auch negative verteilungspolitische Konsequenzen. Diese Positionen wurden (mit Abweichungen) von der Harvard-Schule in den USA und der Freiburger Schule in Deutschland formuliert bzw. geteilt. IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 227

20 Es gibt aber auch Gegenströmungen, welche die Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der Wettbewerbspolitik zumindest teilweise in Frage stellen (vor allem die Chicago-Schule: Demsetz, Stigler, Posner). Dafür werden die folgenden Gründe angeführt: Kartellabsprachen und Fusionen beruhen auf freien Entscheidungen von Wirtschaftssubjekten. Eine Beschränkung dieser Freiheit widerspricht den Grundlagen der Marktwirtschaft. Die Beschränkung der unternehmerischen Freiheit hemmt Innovationsgeist und Risikobereitschaft. Unabhängig von den kurzfristigen ("statischen") Effizienzwirkungen kann auf längere Sicht der "Wettbewerb als Entdeckungsverfahren" nicht richtig funktionieren. Kooperationen zwischen Firmen würden nicht stattfinden, wenn dadurch die ökonomische Effizienz nicht gesteigert würde: Das kartellrechtliche Verbot der Kooperation vermindert die Wohlfahrt. IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 228

21 Selbst wenn nur wenige Firmen am Markt aktiv sind, werden sie durch potenzielle Wettbewerber bedroht und diszipliniert. Dies gilt sogar bei natürlichen Monopolen, wo teilweise durch technische Neuerungen die Missbrauchsmöglichkeiten einer marktbeherrschenden Stellung reduziert werden. Der Markteintritt neuer Anbieter wird oftmals in erster Linie durch staatliche Regulierung verhindert. Ein besonderes Problem in diesem Zusammenhang ist die optimale Laufzeit von Patenten. Die Macht von Kartellen wird durch den Opportunismus ihrer Mitglieder ( drohende Instabilität) in Schranken gehalten. Das Ziel sollte primär allokationspolitisch ("Größe des Kuchens") und nicht verteilungspolitisch ("Schutz der Konsumenten") sein. IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 229

22 Der Staat ist aufgrund unzureichender Informationen nicht in der Lage, zielsicher eine die Wohlfahrt erhöhende Wettbewerbspolitik zu betreiben. Staatsversagen ist genauso wahrscheinlich wie Marktversagen. Große Firmen ("Global Players") sind innovationsfähiger als kleine: u.a. wegen Erfordernis einer kritischen Masse bei Forschungsaktivitäten, besseren Finanzierungsmöglichkeiten von Projekten mit langer Ausreifungszeit, hoher Tragfähigkeit für Risiken (siehe schon Schumpeter, 1942). IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 230

23 Diese Diskussion lässt sich insgesamt wie folgt einschätzen: Insbesondere in längerfristiger Betrachtung besteht in der Tat kein eindeutiger Zusammenhang zwischen Zahl der Firmen auf einem Markt und Effizienz. In einer globalisierten Wirtschaft steigt die optimale Firmengröße tendenziell an, insbesondere bei Berücksichtigung strategischer Aspekte aus der Perspektive einer einzelnen Volkswirtschaft. Durch kooperative Preisdifferenzierung von Unternehmen (hohepreise für Luxusgüter niedrige Preise für Grundbedarf wie im deutschen Lebensmittelhandel) wird der Konsumentennutzen trotz Absprachen erhöht. IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 231

24 Das Phänomen der Marktmacht existiert aber dennoch und verschwindet nicht von selbst. Die daraus resultierenden Verteilungseffekte können die Akzeptanz der marktwirtschaftlichen Ordnung in der Bevölkerung unterminieren. (Beispiel: "Strompreise") Es gibt viele eindeutige Fälle unzureichenden Wettbewerbs (beispielsweise heimliche Kartellabsprachen von Aufzugherstellern), in denen an der Notwendigkeit und der Ausgestaltung staatlicher Interventionen kaum zu zweifeln ist. Eine effizienzorientierte Wettbewerbspolitik darf sich nicht zu sehr an starre Regeln halten. Dieser Ad-hoc-Charakter kann aber ihre Glaubwürdigkeit schwächen. Eine effizienzorientierte Wettbewerbspolitik ist prospektiv und beruht daher auf unsicheren Erwartungen. Ihr Erfolg ist deswegen nicht garantiert. IV-2. Leitbilder der Wettbewerbspolitik 232