Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen

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1 Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät Wirtschaftswissenschaftliche Diskussionspapiere Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen Diskussionspapier 07/2006 Johannes Treu ISSN Anschrift: Dipl. Volkswirt Johannes Treu Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät Lehrstuhl für Allgemeine Volkswirtschaftslehre, insb. Geld und Währung Friedrich Löffler Str. 70 D Greifswald Telefon: / Fax: / johannes.treu@uni-greifswald.de Dieses Werk ist durch Urheberrecht geschützt. Die damit begründeten Rechte, insbesondere die der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, des Nachdrucks, der Übersetzung, des Vortrags, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur in Auszügen erfolgender Verwendung, vorbehalten. Eine vollständige oder teilweise Vervielfältigung dieses Werkes ist in jedem Fall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen der jeweils geltenden Fassung des Urheberrechtgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 zulässig. Grundsätzlich ist die Vervielfältigung vergütungspflichtig. Verstöße unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes.

2 Inhaltsverzeichnis I Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... I Abbildungs- und Tabellenverzeichnis...II 1. Einleitung Wohlfahrtstheoretische Ursachen für eine Bankenregulierung Externe Effekte Natürliche Monopole Asymmetrische Informationen Öffentliche Güter Ziele und Motive der Regulierung von Banken Einleger- bzw. Gläubigerschutz Systemschutz Effizienzverbesserung Geldpolitische Ziele Formen der Bankenregulierung Selbstregulierung Staatliche Regulierung Protektive Maßnahmen Einlagen- oder Institutsicherung Die Zentralbank als Lender of Last Resort Präventive Maßnahmen Eigenkapitalregulierung Liquiditätsnormen Sonstige Maßnahmen und Normen Wettbewerbspolitik Zwangslage protektiver Regulierung Zwangslage der staatlichen Einlagenversicherung Zwangslage des Lender of Last Resort Empirische Evidenz Zusammenfassung und Fazit...38 Literaturverzeichnis...III

3 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis II Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildungen Abbildung 1: Formen der Bankenregulierung...15 Abbildung 2: Trade-off zwischen staatlicher und marktlicher Kontrolle...17 Abbildung 3: Moral Hazard Problem bei Einlagen- oder Institutsicherung...28 Abbildung 4: Beziehung zwischen erwarteten Ertrag und Risiko...31 Abbildung 5: Bilanz vor der Einführung eines Lender of Last Resort...35 Abbildung 6: Bilanz nach der Einführung eines Lender of Last Resort...36 Tabellen Tabelle 1: Formen der Regulierung...18 Tabelle 2: Investitionsalternativen einer Bank...29

4 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 1 1. Einleitung Es gehört zu den wesentlichen Tatsachen, dass der Bankensektor in hoch entwickelten Volkswirtschaften eine starke Regulierungsdichte aufweist. 1 Als Grund wird oft das bestehende Misstrauen in die Funktionsfähigkeit dieses Sektors oder die starke Verflechtung mit anderen Bereichen einer Volkswirtschaft genannt. Das bestehende Misstrauen resultiert daher, dass das Bankengeschäft mit hohem Risiko behaftet ist. So können Banken bei der Finanzierung von Investitionsprojekten Glück oder Pech haben. Dabei kann ein möglicher Finanzierungsmisserfolg im schlimmsten Fall zum Bankrott führen. Dieser Bankrott kann dann vielfältige Auswirkungen haben. So kann es bei unzureichendem oder nicht vorhandenem Schutz zum Verlust sämtlicher Einlagen der Wirtschaftsubjekte kommen. Weiterhin birgt ein solcher Bankrott die Gefahr von Ansteckungseffekten und eines Bank-Runs in sich. Um diesen Verlust und die damit verbundenen volkswirtschaftlich schädlichen Effekte zu vermeiden und um das Risiko im Bankensektor unter Kontrolle zu halten, weist dieser Bereich einer Volkswirtschaft eine hohe Regulierung auf. 2 Trotz dieses Eingriffs sind die Anzahl und das Auftreten von Bankenkrisen seit den 70er Jahren angestiegen. 3 Es ist daher zu vermuten, dass die Regulierung selbst ein bestimmtes Konfliktpotenzial besitzt und somit ein möglicher Auslöser für Krisen im Bankengeschäft sein kann bzw. die Krisenwahrscheinlichkeit erhöht. Dieses Papier wird im Folgenden diskutieren, welche wohlfahrtstheoretischen Gründe für einen staatlichen Eingriff sprechen, welche Ziele und Motive damit verfolgt werden, welche Regulierungsformen es gibt sowie welche Probleme damit verbunden sind. Dazu werden im zweiten Abschnitt vier verschiedene Marktversagenstatbestände näher betrachtet und erklärt. Im dritten Abschnitt werden die Ziele diskutiert, die mit der Bankenregulierung erreicht werden sollen. Der vierte Abschnitt gibt einen kurzen Überblick über mögliche Ausgestaltungsformen einer Bankenregulierung, wobei der Schwerpunkt auf den staatlichen Regulierungsformen liegt. Der fünfte Abschnitt wählt aus den Regulierungsformen zwei aus und diskutiert deren Zwangslage im Hinblick auf eine mögliche Bankenkrise. Abschließend erfolgen eine Zusammenfassung und ein Fazit. In diesem Zusammenhang erscheint es zuerst sinnvoll, die Begriffe Bank und Bankenregulierung bzw. Bankenaufsicht näher zu erläutern. Eine Legaldefinition von Banken lässt 1 Vgl. Schäfer, W., 2000, S Vgl. Sinn, H.-W., 2001, S Vgl. Deutsche Bank Research, 2000, S. 12; sowie Steden, P., 2002, S. 1.

5 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 2 sich in jedem Wirtschaftslexikon oder im Kreditwesengesetz (KWG) finden. Laut KWG sind Kreditinstitute sämtliche Unternehmungen, die Bankgeschäfte betreiben, wenn der Umfang dieser Geschäfte einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert. 4 Im KWG folgt nach dieser Definition eine Liste mit möglichen Bankgeschäften. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Kreditinstitute privat organisiert sind oder sich in öffentlicher Hand befinden. Von dieser Legaldefinition ausgeschlossen sind die Deutsche Bundesbank, Bausparkassen, Versicherungsunternehmen und Pfandleihunternehmen. Weitere Erklärungen des Begriffes Bank lassen sich in der vielfältigen bankwirtschaftlichen Literatur finden. So definiert z.b. Linder- Lehmann eine Bank als einen Intermediär, dessen Tätigkeit in der Transformation von Kapital nach Risiko, Größe und Fristigkeit besteht. Hinzu kommen das Angebot einer risikolosen, festverzinslichen und kündbaren Einlage sowie die Bereitstellung von langfristigen Krediten. 5 Als Bankenregulierung lassen sich alle Maßnahmen des Staates, die sich mit der Aufsicht und Kontrolle der Struktur, Organisation und Funktionsweise des Bankensystems in einem Land beschäftigen 6 definieren. Unter dem Begriff Bankenaufsicht sind demnach sämtliche Organe der Bankenaufsicht, die laufende Überwachung der Kreditinstitute und alle Rechtsvorschriften zu verstehen, die sich speziell auf bankgeschäftliche Tätigkeiten und Kreditinstitute beziehen Wohlfahrtstheoretische Ursachen für eine Bankenregulierung Staatliche Eingriffe in das freie Spiel der Marktkräfte und in funktionierende Wirtschaftssektoren bedürfen immer einer Rechtfertigung. Denn für die Betroffenen bedeutet eine mögliche Beschränkung durch den Staat oft einen Verlust an Handlungsfreiheit und Autonomie. 8 Aus diesem Grund wird eine Bankenregulierung im Lichte von wohlfahrtsökonomischen Überlegungen gesehen und die Regulierung mit Marktversagenstatbeständen sowie dem Anstreben eines paretooptimalen Zustands begründet. Das bedeutet, wenn ein Marktprozess nicht zu einem wohlfahrtsökonomischen gewünschten Ergebnis führt und der Markt in diesem Sinne versagt, ist ein staatliches Eingreifen ökonomisch gerechtfertigt. 9 Es ist aber zu beachten, dass es hier zwei Seiten der Medaille gibt. 4 KWG 1 Abs. 1 Satz 1. 5 Vgl. Linder-Lehmann, M., 2001, S Huang, S., 1992, S Vgl. Humm, H., 1989, S.35; Es ist zu beachten, dass die Begriffe Bankenregulierung und Bankenaufsicht oftmals synonym verwendet werden. Dabei ist mit Bankenaufsicht häufig die Umsetzung von regulierenden Vorschriften gemeint. Vgl. Dötz, N., 2002, S Vgl. Theurl, T., 2001, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 29.

6 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 3 Erstens bedeutet Regulierung eine weitgehende Vermeidung von Effizienzverlusten durch die getroffenen Regelungen, d.h. es geht um die Suche nach einer ökonomisch sinnvollen Regulierung. Zweitens ist aber darauf zu achten, dass bei allen Regulierungsmaßnahmen diese nicht unabhängig von den einzelnen Unternehmungen im jeweiligen Sektor erfolgen dürfen. 10 So sind Banken und die Regulierungsinstanz im Sinne der politischen Ökonomie auf verschiedene Art und Weise verbunden. Zum Beispiel könnten die vorhandenen Banken bestrebt sein, sich mittels der Regulierung Wettbewerbsvorteile zu beschaffen, um somit das Auftreten neuer Wettbewerber (national oder international) zu verhindern. Für den Staat als Regulator spielen neben ökonomischen auch politische Faktoren wie z.b. Macht und Wiederwahlchancen eine Rolle. Diese Verbindung kann eine mögliche Gefahr darstellen. Die Banken können die Regulierungsmaßnahmen für ihre eigenen Zwecke missbrauchen und der Staat als Regulator kann aufgrund von eigenen Zielen kein Interesse an einer effizienten Regulierung haben. Dies hat zur Folge, dass Ressourcen verschwendet werden und die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt sinkt. Weiterhin steht dem Marktversagen bei der Beseitigung immer die Möglichkeit des Staatsversagens gegenüber, weil es ex ante nicht möglich ist zu bestimmen, ob der Staat es besser machen will und kann. Allerdings wird gegenwärtig eine Bankenregulierung trotz dieser Bedenken mit folgenden Marktversagenstatbeständen begründet: 1. Externe Effekte, 2. Natürliche Monopole, 3. Unvollkommene Informationen und 4. Öffentliches Gut. Diese vier Sachverhalte sollen im Folgenden genauer erläutert werden Externe Effekte Das Entstehen von Externen Effekten ist möglich, wenn der Nutzen eines beliebigen Individuums vom Verhalten anderer Individuen beeinträchtigt wird, ohne dass diese darüber vertragliche Vereinbarungen treffen können. 12 Diese Externen Effekte gehen mit der mangelnden Vollständigkeit des Marktes einher. Eine weitere Erklärung liefert die Neue Institutionenökonomik, die das Vorhandensein solcher Effekte mit der unvollkommenen Spezifizierung der 10 Vgl. zu den politökonomischen Bereichen der Regulierung, die hier nur kurz erwähnt werden Freytag, A., 2001, S. 220; sowie Kaserer, C., 2006, S Die zur Begründung von Regulierungseingriffen herangezogenen Marktversagenstatbestände werden dabei in der Literatur nicht einheitlich aufgefasst und somit unterschiedlich breit diskutiert. Vgl. dazu mit umfangreichen Ausführungen Vogel, T S. 14 ff; sowie Bonn, J. K., 1998, S. 37 ff; sowie Steden, P., 2002, S. 20 ff. Vgl. dazu mit kurzer Darstellung Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996; S. 30 ff, sowie Neuberger, D., 1998, S. 179 ff; sowie Stillhart, G., 2002, S. 125 f. 12 Vgl. Pindyck, R. S./ Rubinfeld, D. L., 2005 S. 793.

7 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 4 Verfügungsrechte zwischen den Vertragspartnern erklärt. 13 Der Grund liegt darin, dass Externe Effekte, wie z.b. bestimmte soziale Kosten, im Zeitablauf nicht erkennbar sind. Gäbe es stattdessen einen Markt für den Nutzenverlust eines Individuums, wäre es möglich, dass sich die Individuen auf diesem Markt verständigen und es so zu einer paretooptimalen Lösung käme. So aber hat der Nutzenverlust keinen Wert für das handelnde Wirtschaftssubjekt. 14 Durch staatliche Regulierung kann nun eine mögliche Internalisierung der Externen Effekte und Spezifizierung der Verfügungsrechte erreicht werden. 15 Im Zusammenhang mit Bankenregulierung ist es notwendig nachzuweisen, dass durch den Konkurs von Banken Externe Effekte entstehen, die höhere Kosten erzeugen als die Externen Effekte von nicht regulierten Unternehmungen. 16 Es ist aber auch wahrscheinlich, dass Externe Effekte durch Entscheidungen und das Verhalten von Bankmanagern hervorgerufen werden können. So ist es für sie nicht möglich, auf Wettbewerbsmärkten die gesamtgesellschaftlichen Kosten eines aus ihrem Fehlverhalten resultierenden allgemeinen Bank-Runs zu berücksichtigen. 17 Ähnliches gilt für die Bankeinleger, wenn diese bei einem möglichen Bank-Run ihre Einlagen abziehen ohne Rücksicht auf mögliche Folgen für andere Marktteilnehmer. 18 Die durch ein solches Verhalten hervorgerufenen Externen Effekte und die damit verbundenen realwirtschaftlichen Auswirkungen können unter Umständen dazu führen, dass die gesamte Volkswirtschaft in Mitleidenschaft gezogen wird oder sogar zusammenbricht. 19 Demzufolge sind bankaufsichtliche Maßnahmen nötig, um solche Externen Effekte zu beseitigen oder einzudämmen. Allerdings lassen sich auch folgende zwei Gegenargumente anführen. 20 So handelt es sich bei den Externen Effekten, die durch einen Bank-Run (unabhängig davon wie viele Banken betroffen sind) oder einer Störung des Sektors hervorgerufen werden, um ein außergewöhnliches Ereignis. Aufgrund dieser Besonderheit scheint mit Blick auf die hohen Regulierungskosten ein permanenter Regulierungseingriff nicht gerechtfertigt. Vielmehr scheint es sich hierbei nur um das natürliche Wirken der Marktkräfte zu handeln. Als zweites Argument kann genannt werden, dass Problembanken in den meisten Fällen von gesunden Banken übernommen werden, um hohe 13 Vgl. Stillhart, G., 2002, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Vgl. Steden, P., 2002, S. 23; sowie Stillhart, G., 2002, S Vgl. Linder-Lehmann, M., 2001, S Vgl. Zur Beschreibung des Bank-Runs siehe Kapitel Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Vgl. Neuberger, D., 1998, S. 179; swoie Steden, P., 2002, S Vgl. hierzu und im Folgenden Baltensperger, E., 1990, S. 5.

8 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 5 Kosten des Informationsverlustes und des Vertrauensverlustes zu vermeiden. Somit wird bereits im Vorfeld das Entstehen von Externen Effekten beseitigt. 2.2 Natürliche Monopole Im Modell der vollkommenen Konkurrenz wird von einer atomistischen Marktstruktur ausgegangen, die sich in einer großen Anzahl kleiner Anbieter und Nachfrager ausdrückt. 21 Bei einer solchen Marktstruktur hat der einzelne Markteilnehmer keine Marktmacht. Wenn sich aber bestimmte Produkte zusammen in großen Mengen und mit wenigen Anbietern kostengünstiger und effizienter herstellen lassen als mit vielen kleinen, dann ist ein Machtgewinn für einzelne Anbieter möglich. Werden diese Produkte mit einer Technologie produziert, die bei steigender Menge sinkende Durchschnittskosten verursacht, kann so ein natürliches Monopol entstehen. Für potenzielle Konkurrenten wäre ein Markteintritt nicht mehr möglich, da sie kleinere Mengen mit höheren Durchschnittskosten produzieren müssten. Auf den Bankensektor bezogen würde dies bedeuten, dass Kreditinstitute economies of scale bzw. economies of scope realisieren können, so dass eine Versorgung mit den niedrigsten Stückkosten möglich wäre. 22 Laut Vogel, Burghof/ Rudolph und Neuberger sprechen allerdings empirische Befunde dagegen. 23 So verläuft die Durchschnittskostenkurve im Bankensektor U- förmig, wobei die optimale Betriebsgröße sich als zu gering erweist um eine mögliche Monopolstellung zu erreichen. 24 Nur für sehr kleine Banken existieren mögliche economies of scale, diese sind jedoch so gering, dass sie keinerlei Regulierung rechtfertigen. 25 Anwendbar wäre diese Möglichkeit aber auf die Organisation der Bankenaufsicht. So wäre es möglich, den hypothetischen Markt für Banksicherheiten als ein natürliches Monopol zu verstehen, da die Kontrolle einer Bank zwar hohe Fixkosten verursacht, aber eine Nutzung dieser Sicherheit durch weitere Einleger kaum zusätzliche Kosten hervorruft. Somit ergeben sich durch die Intensität der Nutzung von Bankensicherheit fallende Durchschnittskosten. Dadurch lässt sich die Einrichtung einer staatlichen Bankenaufsichtsbehörde begründen. 21 Vgl. hierzu und im Folgenden Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 30 f; sowie Neuberger, D., 1998, S. 179 f. 22 Von Economies of Scale ist die Rede, wenn eine Ausdehnung der Produktion mit fallenden Durchschnittskosten einhergeht. Unter Economies of Scope ist zu verstehen, dass trotz zunehmender Produktvielfalt, durch einen Verbundeffekt, ein Kostenvorteil realisiert werden kann. Vgl. Pindyck, R. S./ Rubinfeld, D. L., 2005 S. 284 und Vgl. Vogel, T., 1990, S. 15 f; sowie Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 30 f; sowie Neuberger, D., 1998, S Vgl. Steden, P., 2002, S.22; sowie Stillhart, G., 2002, S Vgl. Baltensperger, E., 1990, S. 2 f; sowie Dowd, K., 1992, S. 380 ff.

9 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen Asymmetrische Informationen In einer Welt mit unvollkommenen Informationen ist es sehr wahrscheinlich, dass die einzelnen Vertragspartner unterschiedlich über bestimmte Sachverhalte oder über das Verhalten des Anderen informiert sind. 26 Das kann dazu führen, dass Marktversagen in Form von Adverser Selektion 27 auftritt bzw. es bewirkt, dass es nicht mehr möglich ist Produkte von hoher Qualität abzusetzen, da die Nachfrager keinen angemessenen Preis dafür zu zahlen bereit sind. Der Grund ist darin zu sehen, dass die Informationen über die Qualität eines Guts privater Natur sind. Wenn die Nachfrager allerdings nur bereit sind einen Preis zu bezahlen, der sich an einem durchschnittlichen Wert orientiert, bekommt ein Produkt mit hoher Qualität einen zu niedrigen Preis zugeordnet und umgekehrt. Das hat zur Folge, dass nur noch die Produkte mit schlechter Qualität im Markt verbleiben. Ein weiterer Fall von Unsicherheit über das zukünftige Verhalten des Vertragspartners wird als hidden action bezeichnet. 28 Das Erreichen eines paretooptimalen Zustandes ist hier dadurch beeinträchtigt, dass die Vertragspartner unfähig sind sich über ein bestimmtes Verhalten zu einigen. Die beiden Parteien werden ungeachtet aller Zusicherung im Zweifel immer im eigenen Interesse handeln und eine Nutzenmaximierung anstreben, ohne Rücksicht auf die Interessen des Anderen zu nehmen. Aufgrund dieses Moral Hazards lässt sich ein Vertragsabschluss nur zu entsprechend ungünstigen Konditionen realisieren. Auf den Bankensektor bezogen ist die Beziehung zwischen Bank und Einleger durch eine hohe Informationsasymmetrie gekennzeichnet. Die Bankkunden vertrauen der Bank ihr Geld an, obwohl Unsicherheit und Unklarheit über bestimmte Verhaltensparameter (z.b. Anlage- und Risikopolitik) bestehen. 29 Aufgrund der ungleichen Informationsverteilung besteht ein Anreiz für schädigendes Verhalten in Sinne von Moral Hazard. Das Auftreten von Adverser Selektion aufgrund von Informationsasymmetrie tritt im Bankensektor besonders bei der Kreditvergabe auf. Da das Wissen über die eigene Kreditfähigkeit eine private Information ist, können die Banken nur schwer bzw. unter hohen Kosten zwischen schlechten und guten Schuldnern unterscheiden. Der Kreditgeber wird deshalb einen Zinssatz wählen, bei dem die Risikoprämie der durchschnittlichen Bonität der Kreditnehmer entspricht. Das hat zur Folge, dass die guten Schuldner im Vergleich zu den 26 Vgl. hierzu und im Folgenden Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 32; sowie Aschinger, G., 2001, S Adverse Selektion, als Ergebnis von Informationsasymmetrie, ist Umstand, dass sich gewisse nicht beobachtbare Eigenschaften für einen möglichen Käufer als negativ herausstellen. Vgl. Mankiw, G. N., 2004, S Von hidden actions spricht man, wenn die Handlungen für den Spieler nicht ersichtlich sind. Aus dieser Situation ergibt sich die Gefahr des Moral Hazards, d. h. es kommt zu nicht gewünschten Handlungen oder Verhalten, die für den Spieler negative Auswirkungen haben könnten. Vgl. Mankiw, G. N., 2004, S Vgl. hierzu und im Folgenden Aschinger, G., 2001, S. 66 ff; sowie Sinn, H.-W., 2001, S. 5 f; sowie Dötz, N., 2002, S. 13 ff.

10 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 7 schlechten Schuldnern einen zu hohen Zins zahlen. Daher werden die guten Kreditnehmer ihre Kreditnachfrage einstellen und es verbleiben nur noch die schlechten Kreditnehmer. Dies bewirkt ein Absinken der durchschnittlichen Bonität und somit eine Erhöhung der Kreditzinsen. Die optimale Kreditallokation wird verfehlt und es besteht die Gefahr, dass der Kreditmarkt zusammenbricht. 30 Weiterhin spielen asymmetrische Informationen auch in der Bank-Run Mechanik eine entscheidende Rolle. Diese wichtige Position entsteht, da die Bankgläubiger nicht zwischen riskanten und weniger riskanten Kreditinstituten unterscheiden können. Hinzu kommt, dass bei Banken das Moral Hazard Problem noch stärker zu Geltung kommt aufgrund der niedrigen Eigenkapitalquote. 31 Denn bei einem hohen Eigenkapitalanteil, ist der Anreiz für die Bank höher, sich für ein erfolgreiches Geschäftsergebnis einzusetzen als bei einem geringern Anteil. 32 Außerdem können die Bankgläubiger nur selten die Qualität des Managements beurteilen bzw. deren Verhalten kontrollieren. 33 Aus diesem Grund bergen asymmetrische Informationen im Bankensektor die Gefahr, dass falsche Vertragspartner ausgewählt werden oder die Vertragspartner nach Abschluss des Kontraktes sich gegenseitig schädigen und unbeobachteten Handlungen ausgesetzt sind. 34 Diese bestehende asymmetrische Informationsverteilung auf den Bankenmärkten spricht also für eine Bankenregulierung bzw. aufsicht. 2.4 Öffentliche Güter Der Hinweis auf den Tatbestand eines öffentlichen Gutes wird immer wieder genannt, wenn es um die Rechtfertigung von Staatseingriffen geht. Dabei zeichnet sich diese Form im Vergleich zu privaten Gütern durch Nichtausschließbarkeit in der Nutzung und der Nichtrivalität im Konsum aus. 35 Wenn sich die Konsumenten nicht mehr ausschließen lassen, ist es unmöglich für die Nutzung ein Entgeld zu verlangen und aufgrund des Trittbrettfahrerverhaltens wird keiner bereit sein das Gut zur Verfügung zu stellen. Wenn aber das betroffene Gut volkswirtschaftlich erwünscht ist, muss der Staat die Produktion übernehmen. 30 Der Erste, der dieses Phänomen beschrieben hat war Akerlof (1970) mit seinem Lemon Bonds Markt. 31 Während die Eigenkapitalquote der deutschen Unternehmen im Jahr ,9 Prozent betrug, lag die Eigenkapitalquote im deutschen Bankensektor nur bei 4 Prozent. Vgl. Wirth, T., 2004, S. 157, sowie Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2006, S. 48, sowie Deutsche Bundesbank, 2006, S. 6 ff. 32 Vgl. Deutsche Bundesbank, 2005, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Vgl. Theurl, T., 2001, S Vgl. Musgrave, R. A./ Musgrave, P. B./ Kullmer, L., 1990, S. 54 ff.

11 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 8 Mit diesem Argument kann der Versuch unternommen werden regulierende Eingriffe im Bankensektor zu rechtfertigen. Dabei wäre eine mögliche Sichtweise sämtlichen Bankgütern und Bankdienstleistungen den Charakter eines öffentlichen Gutes zuzusprechen. 36 Jedoch sind die Punkte der Nichtausschließbarkeit und Nichtrivalität nicht erkennbar, so dass damit eine mögliche Regulierung nicht begründbar ist. Eine andere Möglichkeit wäre es die Stabilität des gesamten Bankensektors als öffentliches Gut zu sehen, um somit einen Regulierungsgrund zu finden. 37 Dabei ist Bankenstabilität als Gut dadurch gekennzeichnet, dass kein Individuum vom Konsum der Stabilität ausgeschlossen werden kann und dass ein Einzelner bei der Inanspruchnahme keine Grenzkosten verursacht. 38 Es besteht sogar aufgrund von hohen Fixkosten, zur Erzeugung der Stabilität, der Anreiz, dass rationale Individuen die Trittbrettfahrerposition einnehmen. Damit wollen sie in den Genuss der positiven Wirkung der Bankkontrolle anderer kommen. Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, dass Stabilität im Bankensektor vor allem durch Kontrolle erreicht wird. Jedoch wird diese durch die von den Individuen eingenommene Position behindert, so dass ein solches privatwirtschaftliches Angebot nur erschwerend zustande kommt. Außerdem wird eine zu niedrige Zahlungsbereitschaft angegeben, was zu einem geringeren Angebot führt, als es volkswirtschaftlich gewünscht und effizient ist. Hier könnte der Staat die effiziente Menge an Kontrolle und Überwachung bereitstellen, um somit für Stabilität im Bankensektor zu sorgen. Weiterhin kann davon ausgegangen werden, dass die Banken selber zu wenig von dem Gut Stabilität im Bankensektor bereitstellen. Der Grund ist der gleiche wie aus Sicht der Individuen. Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive sind die Kosten für ein auf Stabilität ausgerichtetes Verhalten einer einzelnen Bank höher als der unmittelbare und zurechenbare Nutzengewinn. 39 Somit fallen auch hier individuelles und gemeinschaftliches Handeln auseinander und eine staatliche Regulierung von Banken ist so begründbar. 36 Vgl. Steden, P., 2002, S Die Deutsche Bundesbank bedient sich sogar einer weiter gefassten Argumentation spricht vom öffentlichen Gutcharakter des gesamten Finanzsystems. Vgl. dazu Deutsche Bundesbank, 2006, S Vgl. hierzu und im Folgenden Linder-Lehmann, M., 2001, S. 46 f. 39 Vgl. Bonn, J. K., 1998, S. 42.

12 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 9 3. Ziele und Motive der Regulierung von Banken Wie im vorangegangenen Abschnitt gezeigt wurde, lässt sich eine Bankenregulierung mit Marktversagenstatbeständen begründen. Es ist aber auch wichtig, sich Gedanken über die Ziele zu machen, die damit erreicht werden sollen. Da der Bankensektor eine herausragende Bedeutung für die Volkswirtschaft hat und jede Krise einen Zusammenbruch des Bankensektors zur Folge haben kann, ist es nicht verwunderlich, dass sowohl der private Sektor als auch der öffentliche Sektor ein großes Interesse daran haben solche Bankenkrisen zu vermeiden. Eine aufkommende Krise wäre mit erheblichen privatwirtschaftlichen und volkswirtschaftlichen Kosten verbunden. So sank z.b. die Industrieproduktion in Deutschland während der großen Bankenkrise 1929 und 1933 um 34 % 40, die Kosten der Saving&Loans Krise in den USA werden auf 3 % des BIP geschätzt und die finnische Bankenkrise in den 80er Jahren auf mehr als 50 % des BIP. 41 Als Ziele bzw. Motive einer Bankenregulierung können Einleger- bzw. Gläubigerschutz, Systemschutz, Effizienzverbesserung sowie geldpolitisch motivierte Argumente genannt werden. Diese vier sollen im Folgenden näher erklärt werden. 3.1 Einleger- bzw. Gläubigerschutz Der Gläubigerschutz dient dem Schutz des Vermögens von einzelnen Bankgläubigern und anderen Nachfragern von Bankdienstleistungen. Es geht hierbei um einzelne Wirtschaftssubjekte, sei es in der Form von Privatpersonen oder Unternehmen. 42 Dieser Gläubigerschutz steht im Vordergrund der meisten bankaufsichtsrechtlichen Normen. In Deutschland ist die relevante Norm der 6 Abs. 2 des KWGs. Begründet wird dieser Schutz meistens mit einer starken Informationsasymmetrie zwischen den Banken und ihren Einlegern. 43 So lässt sich etwa die Bonität einer Bank für einen Einleger nur mit großem Aufwand und hohen Kosten einschätzen. Es fehlen ihm [dem Kunden, Anm. d. Verf.] die für eine dauerhafte Kontrolle der Bank notwendigen Kenntnisse und Informationen. 44 Hinzu kommt häufig, dass der Einlagenbetrag zu niedrig ist, so dass eine Überwachung der Bank wenig sinnvoll erscheint. Auch die Verhandlungsmacht der Einleger ist sehr gering, um Kontrollrechte 40 Vgl. Wenger, E./ Kaserer, C., 1999, S Vgl. Breuer, R.-E., 2000, S. 78. Weitere Übersichten finden sich bei Steden, P., 2002, S. 43 f. Eine gute Darstellung zu den Kosten in der Zeit von für USA und Großbritannien findet sich bei Bordo, M. D., 2002, S Vgl. Huang, S., 1992, S Vgl. Baltensperger, E., 1988, S. 56; sowie Freixas, Xavier et al., 2000, S. 64 ff. 44 Neuberger, D., 1998, S. 177.

13 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 10 durchzusetzen. Es ist also nicht verwunderlich, dass der normale Bankeinleger darauf verzichtet, seine Bank in irgendeiner Art und Weise zu kontrollieren und ihr die Einlagen auf einer Vertrauensbasis überlässt. 45 Dieses Vertrauen spielt in der Bank-Einleger-Beziehung eine wichtige Rolle. Oft wird jedoch von einem einseitigen Vertrauen ausgegangen, welches der Einleger seiner Bank entgegen bringt. Diese besonders vertrauensempfindlichen Geschäfte führen zu zwei möglichen Argumenten für eine Bankenaufsicht und dem damit verbundenen Ziel des Gläubigerschutzes: 46 Einlegerschutzargument: Bankeinleger können sich vor dem Fehlverhalten einer Bank nicht ausreichend schützen, während sie auf deren Leistungen angewiesen sind. Eine Nutzung dieser ist nur möglich, wenn sie auf die Sicherheit der Bank vertrauen können. Der Staat muss also die Einleger vor einem Einlagenverlust und vor einem Vertrauensverlust schützen. Kontrollkostenargument: Banken werden von ihren Kunden nur unzureichend kontrolliert. Sie sind aufgrund ihres geringen Einflusses nicht bereit die Überwachung zu übernehmen, so dass es zu einem Trittbrettfahrerproblem kommen kann. Eine staatliche Kontrolle könnte zu einem besseren Marktergebnis gegenüber einer einzelnen privaten Kontrolle führen. Möglich wäre es auch, dass Transaktionskosten eingespart werden, so dass diese Form der Überwachung billiger erscheint als die private. Um das Ziel des Einleger- und Gläubigerschutzes zu erreichen, ist es sinnvoll eine staatliche Behörde einzusetzen, die für alle Einleger Maßnahmen ergreift und Schutz gewährleistet. Diese Behörde darf aber nicht als Substitut für individuelle Regeln gesehen werden, die jeder Einzelne speziell aushandeln kann. Denn es ist die Aufgabe des Intermediärs die vorhandene Informationsasymmetrie zu beseitigen. Dazu können einmal verschiedene risikolose sowie voll transparente Anlagen angeboten werden und zum anderen besteht die Möglichkeit sich durch einen anreizgesteuerten Vertrag vor opportunistischem Verhalten des besser informierten Intermediärs zu schützen. 47 Trotz dieser Sicht und vor allem aus historischen Erfahrungen heraus soll der Bank mit dem Einleger- und Gläubigerschutz die Möglichkeit genommen werden Maßnahmen durchzuführen, die gesamtgesellschaftlich nicht vorteilhaft sind und den Kunden schaden können. 48 Allerdings ist dieser Schutz nicht zu verstehen als Schutz der Sparer vor Vermögensverlusten um 45 Vgl. Dötz, N., 2002, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 20; sowie Neuberger, D., 1998, S Vgl. Stillhart, G., 2002, S Vgl. Hartmann-Wendels, T./ Pfingsten, T.,/ Weber, M., 1998, S. 324.

14 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 11 jeden Preis, vielmehr geht es darum, dass Finanzierungsbeziehungen zwischen Sparern und Banken möglichst reibungslos zustande kommen Systemschutz Während sich der Einleger- und Gläubigerschutz direkt auf einzelne Wirtschaftssubjekte bezieht, wird versucht mit dem Systemschutz eine volkswirtschaftliche Aufgabe zu lösen, nämlich das fehlerfreie und problemlose Funktionieren des Geldflusses und der Kreditwirtschaft innerhalb einer komplexen Volkswirtschaft. 50 Der Grund für dieses Ziel liegt darin begründet, dass von unregulierten Banken ein systemisches Risiko ausgeht. Dabei ist dies als ein Schock zu verstehen, dessen Reichweite und Tiefe groß genug ist, um die Allokation von Ressourcen und die vorhandenen Risikosteuerungsmechanismen negativ zu beeinflussen. 51 Besonders für den Bankensektor ist dieses Risiko zutreffend. Ausgangspunkt dafür ist die starke Verbundenheit der Banken untereinander, z.b. durch den Interbankenmarkt und zu anderen Unternehmen einer Volkswirtschaft. Die Größe und Stärke der Verbindungen ist dabei ausschlaggebend für die Bestimmung der Tiefe und der Reichweite des Schocks sowie für sein Potenzial systemisch zu werden. 52 Für den Staat besteht daher ein großes Interesse an der Sicherung und Stabilität des Bankensektors, um die möglichen negativen Konsequenzen und Kosten zu vermeiden. Durch die Sicherung des Systems soll somit das Vertrauen der Einleger in die Banken erhalten bleiben und eine systemische Krise, die dann in einem Bank-Run enden kann, vermieden werden. 53 Diese latente Gefahr eines Ansturms auf die Bankschalter führt zu einem dritten Ziel oder Motiv der Regulierung und zwar dem: 54 Bank Run Argument: Mit einer Bankenaufsicht soll versucht werden die Wahrscheinlichkeit eines Einlagenverlustes so gering wie möglich erscheinen zu lassen, so dass es zu keinem Vertrauensverlust der Einleger und damit zu einem Einlagenabzug bei allen Banken kommt. 49 Hartmann-Wendels, T./ Pfingsten, T.,/ Weber, M., 1998, S Vgl. Huang, S., 1992, S. 17; sowie Vgl. Stephan, P., 2000, S. 283, hier wird sogar nur dieses Ziel bzw. Motiv für eine staatliche Regulierung angesehen. 51 Vgl. Nicoló, G. et al., 2004, S. 205 f. 52 Vgl. Bandt, G./ Hartmann, P., 2002, S Dieses Ziel wird sogar von einigen Autoren zur obersten Maxime der Bankenaufsicht erhoben. Vgl. Priewasser, E., 2002, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 20; sowie Neuberger, D., 1998, S. 180.

15 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 12 Diese Bank-Run Mechanik, die auf Diamond und Dybvig (2002) zurückgeht, soll kurz erklärt werden. Auslöser für einen möglichen Bank-Run kann ein Vertrauensverlust der Einleger sein, der auf negativen Nachrichten beruht, z.b. Konkurs, hohe Verluste, Insolvenz eines großen Kreditnehmers usw. Dabei kann es unerheblich sein, ob die Nachrichten begründet oder unbegründet sind. Für einen einzelnen Einleger kann es nur rational sein seine Einlagen schnellstmöglich abzuziehen, da diejenigen, die ihre Einlagen nicht rechtzeitig abziehen, Verluste hinnehmen müssen. Es entsteht somit ein Wettrennen, wer seine Einlagen am schnellsten in Sicherheit bringt. Das geht soweit, dass eine gesunde Bank zahlungsunfähig werden kann und ihre Funktionen damit nicht mehr erfüllen kann. Ein solcher Sturm auf nur eine einzelne Bank kann volkswirtschaftlich gesehen auch positiv sein. So werden die Banken selektiert, deren Risikopolitik nicht den Erwartungen der Anlegern entspricht oder deren Geschäftspolitik nicht marktkonform ist. Eine weitaus größere ökonomische Gefahr ist der allgemeine Bank-Run. Da die Einleger nur über geringe Informationen über die Risikosituation der einzelnen Banken verfügen, können sie nur schlecht zwischen den einzelnen Risikopositionen einzelner Banken unterscheiden. Hinzu kommt noch die Homogenitätsannahme, so dass der Vertrauensverlust gegenüber einer Bank auch das Vertrauen in weitere Banken vernichten kann. Was dann einsetzt, ist ein so genanntes Windhundrennen um den schnellstmöglichen Abzug der Einlagen. Dieses Rennen breitet sich dann über den gesamten Bankensektor aus (Ansteckungseffekt/ Dominoeffekt) und führt dazu, dass es bei gesunden Banken zu einem massiven Abzug von Einlagen kommt. Somit wird ein systemweiter Bank-Run ausgelöst. 55 Man spricht hierbei unter anderem auch von einem Systemrisiko der Banken. Ein solcher Sturm ist als schädlich anzusehen, da er zu einer vorzeitigen Liquidation von Anlagen zwingt, welche eine Störung des Produktionsprozesses nach sich zieht, ohne dass dafür ökonomische Gründe bestehen. Außerdem wird durch einen Zusammenbruch des Bankensystems das Geldangebot reduziert, was dann mit erheblichen realwirtschaftlichen Konsequenzen verbunden ist. Weiterhin besteht die Gefahr, dass eine Bankenkrise zu einer Gefährdung der internationalen Finanzstabilität führen kann oder zumindest ein potenzieller Auslösungsfaktor ist. 56 Hinzu kommt, dass ein Kollaps des Bankensystems nicht nur zu Vermögensverlusten der Eigen- und Fremdkapitalgeber führt, sondern auch zu hohen sozialen Kosten, die von allen Wirtschaftssubjekten getragen werden müssen. 57 Der Zusammenbruch kann sich auch in der Politik 55 Vgl. Wenger, E./ Kaserer, C., 1999., S Vgl. Stillhart, G., 2002, S. 138; sowie die Verbindung zu Währungskrisen Vgl. Marion, N., 1999, S. 478 f. 57 Vgl. Linder-Lehmann, M.,, 2001, S. 51.

16 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 13 widerspiegeln, z.b. im Staatshaushalt oder durch Druck auf eine Verhinderung des Konkurses durch Steuermittel. Gerade bei großen Banken kann dieser Druck enorm sein, da diese einfach zu groß sind, als dass sie in den Konkurs gehen könnten ( too big to fail ) gelten. 58 Damit es zu einer solchen Krise gar nicht erst kommt, hat die Bankenregulierung die Aufgabe, durch den Einsatz von bestimmten Maßnahmen ein Aufrechterhalten und Funktionieren des Systems zu sichern. 3.3 Effizienzverbesserung Während der Einleger- bzw. Gläubigerschutz und der Systemschutz traditionelle Ziele der Bankenregulierung sind und an diesen Sicherungszielen nicht gezweifelt werden muss, ist es auch wichtig, durch Bankenregulierung die Wettbewerbsfähigkeit und das langfristige Überleben des Finanzplatzes zu sichern. 59 Ein optimales Funktionieren der Finanzressourcen verlangt neben Sicherheit und Schutz auch eine maximale Effizienz bei der Allokation des Kapitals. Das heißt eine Optimierung des Kosten- und Nutzenverhältnisses hinsichtlich der Kapitalallokation. Es geht hierbei um eine Gestaltung von rechtlichen Bedingungen im Bankensektor, die so konzipiert sind, dass sie die Markteffizienz so wenig wie möglich einschränken. Sollte diese Effizienz nicht gegeben sein, könnte es soweit kommen, dass dies als Wettbewerbsnachteil gegenüber Banken im Ausland gesehen werden kann. Denn es ist zu beachten, dass gleichzeitig mit dem Wettbewerb der Finanzplätze ein Wettstreit der Regulierungssysteme einhergeht. Das bedeutet, dass die Regulierung sich an die Marktstruktur und entwicklung anzupassen hat. 60 Um eine Effizienzverbesserung zu erreichen, sollte die Bankenregulierung zusätzlich Entscheidungen treffen, die das Funktionieren der Marktmechanismen fördern. Zum Beispiel sollten sie Bestimmungen enthalten, die allen Marktteilnehmern gleiche Wettbewerbschancen eröffnen, zur Steigerung der Markttransparenz dienen oder die Definition von Spielregeln festlegen. 58 Vgl. Theurl, T., 2001, S Vgl. hier zu und im Folgenden Huang, S., 1992, S. 18 ff. 60 Vgl. Deutsche Bundesbank, 2006, S. 41 ff.

17 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen Geldpolitische Ziele In der älteren Literatur lassen sich auch geldpolitische Ziele und Motive für eine Bankenregulierung finden, die hier der Vollständigkeit halber kurz genannt werden sollen. 61 Als geldpolitische Ziele lassen sich nennen Limitierung der Geschäftsbankengeldschöpfung und Kooperation bei der Durchführung der Geldpolitik. Ausgangspunkt der Diskussion ist die Besonderheit, dass Geschäftsbanken die Produzenten der umlaufenden Geldmenge sind und als geldpolitisches Medium agieren. 62 Somit stehen die geldpolitischen Ziele im Dienste der Geldmengenkontrolle und Preisniveaustabilität. Es wird behauptet, dass ohne Regulierung eine Kontrolle der vorher genannten Punkte nicht möglich sei, was zu einem unbestimmten Ergebnis der Geldmenge und des Preisniveaus führt. Der Grund ist darin zu sehen, dass es durch das Fehlen von regulierenden Vorschriften keine Restriktionen gibt, die die Geschäftsbanken davon abhalten Geld in Form von Sichteinlagen bzw. ähnliche Formen mit geldnahen Eigenschaften zu schaffen. Weiterhin wird argumentiert, dass sich ohne die Regulierung von Banken die Geldmenge sowie das Preisniveau sehr variabel und instabil verhalten. Daraus können hohe volkswirtschaftliche Kosten und möglicherweise eine unkontrollierbare Inflation entstehen. Dieser Punkt beruht auf der Überlegung, dass die Banken durch ihre Teilnahme am Geldangebotsprozess über nicht vorhersehbare Schwankungen ihrer Reservehaltung, Instabilität und Variabilität in das Geldsystem bringen. 4. Formen der Bankenregulierung Staatliche Eingriffe in den Wirtschaftsablauf lassen sich unter verschiedenen Aspekten charakterisieren und beurteilen. Die Bankenregulierung stellt sich dabei als ein Bereich des Wirtschaftsrechts dar. Im folgenden Abschnitt sollen nun die verschiedenen Formen der Bankenregulierung dargestellt und erläutert werden. Die nachstehende Abbildung 1 gibt einen kurzen Überblick über die einzelnen Formen. 61 In der neueren Literatur erwähnen nur Linder-Lehmann, M., 2002, S. 41 f und Theurl, T., 2001 S. 17 f geldpolitische Ziele bzw. Motive. Zur Angabe der älteren Literatur siehe die nachfolgende Fußnote. 62 Vgl. hierzu und im Folgenden Baltensperger, E., 1988, S. 53 f; sowie Baltensperger, E., 1990, S. 2; sowie Vogel, T., 1990, S. 10 ff.

18 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 15 Abbildung 1: Formen der Bankenregulierung Quelle: nach Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Selbstregulierung Bei der Selbstregulierung werden die Banken durch den Markt und durch die jeweiligen Marktteilnehmer kontrolliert. Sämtliche Maßnahmen zur Kontrolle der Bankentätigkeit und der Geschäftspolitik werden von den Parteien auf freiwilliger Basis vorgenommen. 63 Diese Form der Kontrolle ermöglicht auch den Marktaustritt von Banken, wenn diese ineffizient und unrentabel arbeiten. Der Vorteil der Selbstregulierung ist ihre größere Flexibilität im Vergleich zur staatlichen Regulierung. Die Konsensfindung zwischen den einzelnen Marktteilnehmern läuft wesentlich einfacher ab, da weniger Interessengruppen als bei gesetzlichen Bestimmungen berücksichtigt werden müssen. Der Nachteil dieser Form ist aber, dass die getroffenen Vereinbarungen nur zwischen den beteiligten Vertragsparteien gelten. Außerdem ist die Durchsetzungskraft solcher Maßnahmen sehr gering, da sie nur ungenügende Sanktionsmöglichkeiten bieten. Nimmt der Markt jedoch seine aufsichtsrechtlichen Aufgaben wahr, kommt es hier zu einer disziplinierenden Wirkung. So stellen die einzelnen Bankkunden bei ausreichender Markttransparenz kleine Polizisten dar, weil sie ihr Geld nur Banken anvertrauen, die ausreichende Sicherheitsvorkehrungen getroffen haben. Die Kontrolle durch den Marktmechanismus ist theoretisch der 63 Vgl. hierzu und im Folgenden Huang, S., 1992, S. 34 ff.

19 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 16 staatlichen Regulierung vorzuziehen, weil solche Maßnahmen marktkonform sind und nicht zu Marktverzerrungen führen. Anhänger der free banking Position gehen davon aus, dass die Form der Selbstregulierung für eine ausreichende Kontrolle und Sicherheit des Bankensektors sorgen wird. 64 Staatliche Regulierung würde die Marktkräfte nur schwächen. Hinzu kommt, dass durch die Selbstregulierung weniger Kosten verursacht werden als durch die staatliche Regulierung. Weiterhin gehen die Vertreter dieser Schule davon aus, dass die Einleger einem erhöhten Geschäftsrisiko mit einer höheren Zinsforderung begegnen. 65 Damit soll eine Änderung im Risikoverhalten der Bank erreicht werden. Ein anderes Argument der free banking Sichtweise ist, dass die Manager von sich aus ein Interesse am langfristigen Überleben der Bank haben. Aufgrund dieses Anreizes werden sie nicht auf riskante Strategien zurückgreifen. So ist es für die Anhänger dieser Position effizient auf zusätzliche staatliche Regulierung zu verzichten und den Marktkräften allein das Feld zu überlassen. Allerdings zeigt sich in der Praxis, dass heutige Finanzmärkte unvollkommen sind und staatliche Regulierung notwendig ist. 66 Staatliche Regulierung und Selbstregulierung sind also nicht als konkurrierende Instrumente zu sehen, sondern als ein Mix, um die Stabilität und Sicherheit des Bankensektors zu gewährleisten. Es kommt darauf an, einen Kompromiss zwischen staatlicher Aufsicht und Marktkontrolle zu finden. Dieser Kompromiss ist dann gegeben, wenn die Kosten der Regulierung minimiert werden, bei einer gleichzeitig effizienten Kombination von Kontrolle durch den Markt und durch den Staat. Die folgende Abbildung 2 soll den trade-off zwischen marktlicher und staatlicher Kontrolle verdeutlichen. Dabei ist zu erkennen, dass ein Minimum der Kosten nur bei einer Kombination der Kontrolle durch den Markt und der Staatsaufsicht erreicht wird. 64 Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Vgl. Linder-Lehmann, M., 2001, S Vgl. Deutsche Bundesbank, 2002, S. 4.

20 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 17 Abbildung 2: Trade-off zwischen staatlicher und marktlicher Kontrolle Quelle: Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Staatliche Regulierung Unter staatlicher Regulierung sind alle Maßnahmen zu verstehen, die in der Verfassung, in Gesetzen oder in Verordnungen festgelegt sind. 67 Der Vorteil dieser Form der Regulierung ist eine klare Durchsetzbarkeit der gesetzlichen Normen. Dem stehen allerdings das Fehlen von Flexibilität und die Trägheit des staatlichen Sektors gegenüber. Auch die Finanzierung solcher Maßnahmen stellt ein Problem dar, denn es entstehen Kosten bei der Ausarbeitung von Gesetzen, Überprüfung der Einhaltung usw. 68 Es stellt sich somit die Frage, ob diese Kosten der Überwachung und Regulierung im Sinne der Sicherung des Bankensektors auf den Steuerzahler überwälzt werden dürfen oder ob die Banken selbst dafür aufkommen müssen. Eine Systematisierung staatlicher Regulierungsformen zeigt die folgende Tabelle 1. Dabei lassen sich die Regulierungsformen in protektive sowie präventive Maßnahmen und durch staatliche Wettbewerbspolitik unterscheiden. 67 Vgl. Huang, S., 1992, S. 32 ff. 68 Vgl. zu den Kosten und Nutzen Steden, P., 2002, S. 42 ff; sowie Priewasser, E., 2002, S. 850 ff.

21 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 18 Formen der Regulierung Protektive Bankenaufsicht Präventive Bankenaufsicht Wettbewerbspolitik Staat: Einlagen- und Institutsicherung Zentralbank: Lender of Last Resort (LLR) Eigenkapitalnormen Liquiditätsgrundsätze Diversifikationsgebote Risikozerfällungsgebote Begrenzung der erlaubten Geschäfte Organisatorische Vorschriften Risikostreuungsgebote Zulassungsanforderungen Tabelle 1: Formen der Regulierung Quelle: nach Neuberger, D., 1998, S Informationsgebote Rechnungslegungsvorschriften Wettbewerbsgesetzgebung (Kartellverbot) Preis- oder Zinssatzregulierung Trennung von Geschäften Protektive Maßnahmen Protektive Maßnahmen dienen direkt dem Ziel der Stabilität und sollen dann eingreifen, wenn die Zahlungsfähigkeit einer Bank bedroht ist. Diese Maßnahmen sollen den Run auf die Banken verhindern, indem sie die Einleger vor den aus einer Insolvenz drohenden Verlusten ihrer Einlagen schützt oder die Bank selbst vor einem Konkurs geschützt wird. 69 Zu den protektiven Maßnahmen zählen die Einlagen- oder Institutsicherung sowie die Zentralbank in ihrer Form als Lender of Last Resort, die in den folgenden Abschnitten dargestellt werden Einlagen- und Institutsicherung Bei der Einlagen- und Institutsicherung geht es darum, glaubwürdige Mechanismen zu schaffen, die so wirken sollen, dass die Einleger keine Anreize haben ihre Einlagen vorzeitig abzuziehen, um 69 Vgl. Baltensperger, E. 1990, S. 6.

22 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 19 somit Bankenkrisen zu verhindern. 70 Die Maßnahme einer Einlagensicherung besteht dabei in der Zahlung einer Entschädigung an die vom Konkurs einer Bank betroffenen Einleger. Während durch eine Institutssicherung Unterstützungsmaßnahmen für eine vom Konkurs bedrohte Bank ergriffen werden. Die oben genannten Sicherungssysteme können in privatwirtschaftlicher oder staatlicher Trägerschaft sein, wobei aber auch Mischformen denkbar sind. Eine Begründung für eine staatliche Form liegt in der Steuerhoheit des Staates, die es ihm erlaubt keine Reserven halten zu müssen, um seine Zahlungsbereitschaft zu garantieren. 71 Der Grund für ein privatwirtschaftliches Sicherungssystem der Banken ist darin zu sehen, dass diese sich selbst vor negativen Ansteckungseffekten schützen wollen. Die stabilisierende Wirkung kommt daher, dass die Einleger auf die Zahlungsfähigkeit des Sicherungssystems vertrauen. Dieses Vertrauen währt solange wie keine allgemeine Systemkrise herrscht. 72 Die Effektivität einer Einlagensicherung hängt dabei von folgenden Faktoren ab: Die Höhe des Betrags für den die Einlagensicherung haftet. 2. Die Durchsetzbarkeit des Verlustausgleiches im Schadensfall. 3. Die Höhe der Transaktionskosten und der Opportunitätskosten eines vorübergehenden Liquiditätsverlustes, die bei der Schadensabwicklung entstehen. 4. Die Erfassung aller, die mit dieser Konvention brechen und so negative Externalitäten verursachen. Nur wenn diese Tatbestände erfüllt sind, gewährt das Sicherungssystem ein hohes Maß an Effizienz. In einer solchen Einlagensicherung können alle Banken miteinander zusammengefasst werden, selbst konkurrierende. Eine mögliche Leistung würde erst dann erfolgen, wenn ein Mitglied in Konkurs gerät. Es ist so im Interesse aller anderen Mitglieder, dass die Einleger des vom Konkurs bedrohten Institutes keinen Verlust erleiden, da durch einen Konkurs auch die anderen Banken in eine Vertrauenskrise gestürzt werden können, das dann ihre Existenz gefährdet oder erhebliche Kosten verursacht Vgl. Theurl, T., 2001, S. 18 f. 71 Vgl. Stillhart, G., 2002, S Vgl. Linder-Lehmann, M., 2001, S Vgl. Zimmer, K., 1993, S Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S. 48.

23 Zur Regulierung von Banken und die Zwangslage protektiver Maßnahmen 20 Besonders in Deutschland finden sich Institutssicherungen vor allem im Sparkassen- und Genossenschaftsbereich. In beiden Gruppen kommen alle Mitglieder über ihre Beiträge für die Institutsicherung auf. Für eine solche Einrichtung sprechen folgende Gründe: Bilden viele Banken einen Verbund, so würde der Konkurs eines Mitgliedes dem Ansehen in der Öffentlichkeit schaden, so dass eine Institutssicherung sinnvoll ist. 2. Die Institutssicherung kann einen drohenden Konkurs vermeiden und behält sich aber Eingriffe in das bedrohte Institut vor, was sie somit flexibler macht als eine Einlagensicherung. 3. Durch das Regionalprinzip der Sparkassen wird ein Konflikt zwischen Wettbewerb und Institutssicherung verhindert. Folglich ist eine Institutssicherung für einen Bankenverbund sinnvoll. Daraus ist jedoch nicht ableitbar, dass dies für miteinander konkurrierende Banken sinnvoll ist, weil so die Banken für die Fehler ihrer Wettbewerber gerade stehen müssten und ihnen damit ein Überleben sichern würden. Eine Einlagen- und Institutssicherung könnte also die Gefahr eines Bank-Runs verhindern. Außerdem kann durch eine staatliche Haftungsgarantie das Risiko weiter vermindert werden. Eine solche staatliche Garantie ist deshalb glaubhaft, weil die Finanzkraft staatlicher Sicherungssysteme durch die Steuerkraft des Staates gedeckt ist. Durch solche Formen der Absicherung wären weitere bankaufsichtliche Maßnahmen nicht mehr erforderlich Die Zentralbank als Lender of Last Resort Der Unterschied zwischen einem Lender of Last Resort (LLR) und einer Einlagensicherung liegt darin, dass eine Einlagensicherung vertraglich geregelt ist und die Auszahlungen an geschädigte Einleger ex ante festgelegt sind. 76 Bei einem Lender of Last Resort handelt es sich um eine ex post Bereitstellung von Liquidität durch die Zentralbank. Somit hat die Zentralbank die Möglichkeit eine Bankenpanik zu verhindern, indem sie sich im Vorfeld bereit erklärt dem Bankensystem bei Liquiditätsproblemen uneingeschränkt Geld zur Verfügung zu stellen. 77 Es ist jedoch zu beachten, dass sich die Zentralbank in ihrer Funktion als Lender of Last Resort niemals mit dem Schicksal 75 Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., 1996, S Der Erste, der den Begriff Lender of Last Resort prägte, war Francis Baring. Die Theoretische Begründung erfolgte dann durch Henry Thornton und Walter Bagehot. Vgl. zur historischen Darstellung das Kapitel II bei Steiger, O., 2002, S. 4 ff. Zur ausführlichen modernen Modelltheorie Vgl. Goodhart, C. A. E./ Huang, H., 1999, S. 10 ff; sowie Goodhart, C. A. E./ Huang, H., 2000, S. 4 ff. 77 Vgl. Stillhart, G., 2002, S. 152.