FLUCHT UND ZUWANDERUNG AUS DER SBZ/DDR 1945/

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1 HELGE HEIDEMEYER FLUCHT UND ZUWANDERUNG AUS DER SBZ/DDR 1945/ Die Flüchtlingspolitik der Bundesrepublik Deutschland bis zum Bau der Berliner Mauer DROSTE VERLAG DÜSSELDORF

2 INHALT Vorwort 5 Verzeichnis der Abkürzungen 13 Einleitung 15 Erstes Kapitel Das Phänomen der Fluchtbewegung aus der SBZ/DDR 1. Sachliche und begriffliche Bestimmung der Zuwanderer aus der DDR 23 a) Ist es gerechtfertigt, das Problem der Zuwanderer aus der DDR von dem der Vertriebenen zu lösen? 23 Gemeinsamkeiten (23) Unterschiede (24) b) Illegale Grenzgänger, Zuwanderer oder Flüchtlinge? Der Sprachgebrauch 27 Der Sprachgebrauch in der Politik (28) Die Selbstbezeichnung der Zuwanderer (33) Die Begrifflichkeit in der Literatur (34) Die Terminologie in dieser Arbeit (35) 2. Umfang und Struktur der Fluchtbewegung 37 a) Der Umfang der Fluchtbewegung und statistische Probleme. 37 Wanderungsstatistik (37) Volkszählung (38) Notaufnahme- Statistik (39) Die Vertriebenen in den Flüchtlingsstatistiken (41) Der Umfang der Zuwanderung bis 1949 (42) Der Gesamtumfang der Zuwanderung (43) b) Die Struktur des Flüchtlingsstroms 48 Altersstruktur (48) Geschlechtsstruktur (49) Erwerbsstruktur (Щ 3. Gründe und Auswirkungen der Fluchtbewegung 53 a) Die Gründe für eine Flucht aus der DDR 53 b) Einflußfaktoren auf die Abwanderung Ergebnisse der Notaufnahme-Statistik 58 c) Die Folgen der Abwanderung für die DDR und ihre Reaktion darauf 62 d) Die Bedeutung des Flüchtlingsstroms für die Bundesrepublik. 68

3 8 Inhalt Zweites Kapitel Die Zuwandererproblematik vor Gründung der Bundesrepublik 1. Das Flüchtlingswesen in den Westzonen 70 Situation in den Westzonen und Zustrom der Vertriebenen (70) Der Aufbau einer Flüchtlingsverwaltung (71) 2. Die Behandlung der Deutschen aus der SBZ bis 1949: Die britische Zone als treibende Kraft 74 Die rechtlichen Möglichkeiten eines Zuzugs (74) Erste Maßnahmen zugunsten der Zuwanderer (75) Verschärfung der Situation und Lösungsvorschläge (77) Zonenübergreifende Regelungen: Die Braunschweiger Richtlinien und die Uelzener Beschlüsse (79) Resümee (83) 3. Grundsatzentscheidungen hinsichtlich der Flüchtlingspolitik bei Gründung der Bundesrepublik 85 a) Die Zuwandererfrage bei der Entstehung des Grundgesetzes. 85 Die Freizügigkeit: Artikel 11 und 117, Absatz 2 (85) Die Kompetenzregelung: Artikel 74 (86) b) Die Planung des Regierungsaufbaus 87 c) Die Gründung des Bundesministeriums für Vertriebene und seine Struktur 89 Drittes Kapitel Aufnahme, Verteilung und Unterbringung der Zuwanderer aus der DDR 1. Die Schaffung einheitlicher Aufnahme- und Verteilungsregelungen 94 a) Das Notaufnahmegesetz (NAG) vom 22. August Anfänge einer bundeseinheitlichen Regelung durch Initiativen aus den Ländern (94) Neue Impulse in der Aufnahmefrage (100) Verordnung oder Gesetz: die Beratungen im Bundestag (101) In Bundesrat und Vermittlungsausschuß (106) Zwischenbilanz (108) b) Richtlinien zum Notaufnahmegesetz 114 Zum Personenkreis (114) Zur Ausgestaltung des Verfahrens (118) c) Die Einführung weiterer Prüfungen der Zuwanderer neben dem Aufnahmeverfahren 120 Durch die Alliierten (120) Durch deutsche Stellen (121) d) Die erste Novelle des NAG vom 21. Juli 1951: Die Einbeziehung Berlins 122 e) Die Neuregelung der Verteilung 124 f) Bilanz der Notaufnahme 1951/52: Das Illegalenproblem schiebt sich in den Vordergrund 127

4 2. Der Höhepunkt der Zuwanderung 1952/53: Katalysator für die Änderung der Aufnahmepolitik 133 a) Anstieg der Zuwanderung 1952: Die Unterbringung und die Illegalen als Hauptprobleme 133 Erste Hilfen für Berlin (134) Einbeziehung der Zuwanderer in den Wohnungsbau (136) Die Verordnung zur vorläufigen Unterbringung von Flüchtlingen vom 12. August 1952 (137) Neuregelung der Verteilung (139) Die ersten Wohnungsbaumittel für die Aufnahmeländer (141) Das Illegalenproblem (143) Zwischenbilanz (144) b) Der Kulminationspunkt im Frühjahr 1953: Praktische Lösung der drängenden Probleme 146 Aufgabe der prinzipiellen Position gegenüber den Illegalen (146) Die Ministerpräsidentenkonferenz vom 6. Februar 1953 als Einleitung einer koordinierten und umfassenden Aufnahmepolitik (148) Die Verlängerung der Verordnung zur vorläufigen Unterbringung (151) Das Flüchtlings-Notleistungsgesetz vom 9. März 1953 (152) Die Zentralstelle zur Aufnahme und Unterbringung von Sowjetzonenflüchtlingen (156) Die Finanzierung des Wohnungsbaus (158) Vereinfachung der Notaufnahme (160) Hilfe des Auslands (162) Zwischenbilanz (162) c) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 7. Mai Die zweite Wahlperiode: Der Streit um Mittel für den Wohnungsbau dominiert die Aufnahmepolitik 167 a) 1954: Ermöglicht eine Straffung der Notaufnahme die Finanzierung des Wohnungsbaus? 168 b) 1955: Keine Änderung des Notaufnahmegesetzes aus Gründen der Wohnungsbaufinanzierung 172 c) Die Entwicklung der Wohnungsbaufinanzierung bis d) Änderung der Notaufnahme als Folge von Verwaltungsgerichtsurteilen 179 e) Soll die Notaufnahme durch ein Registrierverfahren ersetzt werden? Die dritte Wahlperiode: Beibehaltung des Notaufnahmegesetzes in einem veränderten Umfeld 183 a) Das Notaufnahmeverfahren 184 b) Die Verteilung erhält andere Vorzeichen 187 c) Die Finanzierung des Wohnungsbaus Resümee 190 Exkurs: die West-Ost-Wanderung (192) 9

5 10 Inhalt Viertes Kapitel Maßnahmen zur Integration der Zuwanderer Das Gesetz zu Artikel 131 des Grundgesetzes vom 11. Mai Novellierungen (201) Resümee (202) 2. Das Bundesvertriebenengesetz (BVFG) 203 a) Die Schaffung des Bundesvertriebenengesetzes vom 19. Mai Erste Initiativen zugunsten eines umfassenden Flüchtlingsgesetzes (203) Einbeziehung der Zuwanderer aus der SBZ? (204) Beginn der Beratungen (205) Behandlung im Kabinett (206) Behandlung im Bundesrat (208) Behandlung im Bundestag (209) Die Interessenlagen bei der Diskussion (215) Grundzüge des BVFG (217) Probleme bei der Durchführung des Gesetzes (219) b) Die erste Novelle vom 3. August c) Die zweite Novelle vom 27. Juli Zwischenbilanz (224) d) Die dritte Novelle vom 29. Juni Zwischenbilanz (227) e) Die vierte Novelle vom 19. September Zwischenbilanz (229) f) Resümee Die Berücksichtigung der Deutschen aus der DDR in der Sozialversicherung 232 a) Renten-, Unfall- und Krankenversicherung 232 Das Fremdrenten- und Auslandsrentengesetz vom 7. August 1953 (233) Das Fremdrenten- und Auslandsrenten-Neuregelungsgesetz (FANG) vom 25. Februar 1960 (236) b) Die Arbeitslosenversicherung 238 c) Resümee Hilfen für entlassene Gefangene aus der DDR 241 a) Bestrebungen in der ersten Wahlperiode: Berücksichtigung im Heimkehrer- und Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz b) Das Häftlingshilfegesetz (HHG) vom 6. August Die Schaffung des Gesetzes (244) Ein Fonds neben dem Gesetz (250) Die erste Novelle des HHG vom 13. März 1957 (253) Die zweite Novelle des HHG vom 16. Juli 1960 (256) c) Resümee 261

6 Inhalt Ein Lastenausgleich für die Zuwanderer? 262 a) Die Berücksichtigung der Zuwanderer im Lastenausgleich Das Soforthilfegesetz vom 8. August 1949 (263) Das Feststellungsgesetz vom 21. April 1952 (263) Das Lastenausgleichsgesetz vom 14. August 1952 (264) Zwischenbilanz (269) b) Eine eigene gesetzliche Regelung für die Zuwanderer Bestrebungen in der ersten und zweiten Wahlperiode (270) Das Beweissicherungsgesetz (272) Zwischenbilanz (278) c) Resümee Allgemeine Tendenzen der Eingliederungspolitik Erweiterte Zusammenfassung 279 a) Der Zweijahresplan zur Eingliederung der Vertriebenen und Flüchtlinge 280 b) Exkurs 281 Jugendliche (281) Landwirtschaft (283) Fünftes Kapitel Die politischen Akteure der Flüchtlingspolitik Die Bundesregierung 287 a) Der Bundesminister für Gesamtdeutsche Fragen 287 b) Der Bundesminister für Vertriebene 289 Stellung in der Regierung (289) Politik (290) c) Der Bundeskanzler 292 d) Öffentlichkeitsarbeit der Regierung 293 Zielgruppe Einheimische (293) Zielgruppe Zugewanderte (295) Zielgruppe Bevölkerung in der DDR (295) e) Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern 298 f) Zusammenfassung Die Rechtsprechung Die Parteien 302 a) Das Verhältnis zwischen Parteien und Zuwanderern 303 b) Die Durchsetzung der Zuwandererinteressen in den Parteien und ihre Vertretung im Bundestag 306 c) Die Flüchtlingspolitik der Parteien Das Verbandswesen der Sowjetzonenflüchtlinge 315 a) Die Organisation der Zuwanderer 315 Das Verhältnis zur Regierung (324)

7 12 Inhalt b) Die Verbandspolitik 325 Die Einflußnahme der Vertriebenenverbände auf die Flüchtlingspolitik (329) Resümee (330) Zusammenfassung 331 Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen 340 Quellen und Literatur 343 Register 357