Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg

Transkript

1 Az. RO 3 K Verkündet am stv. Urkundsbeamtin Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg Im Namen des Volkes In der Verwaltungsstreitsache bevollmächtigt: Rechtsanwalt - Kläger - gegen Gemeinde P vertreten durch den 1. Bürgermeister - Beklagte - bevollmächtigt: Rechtsanwälte beteiligt: Regierung der Oberpfalz als Vertreter des öffentlichen Interesses Verhängung eines Ordnungsgeldes wegen erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, unter Mitwirkung von Präsidenten Dr. Korber Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pfister Richterin am Verwaltungsgericht Beck ehrenamtlicher Richterin ehrenamtlichem Richter aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. März 2010 folgendes

2 2 U r t e i l : I. Die Klage wird abgewiesen. II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Tatbestand: Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats der Beklagten. Er wendet sich gegen ein wegen Verlassens einer Gemeinderatssitzung verhängtes Ordnungsgeld in Höhe von 60. Am 23. Juni 2009 wurde die Tagesordnung der Sitzung des Gemeinderates der Beklagten aufgrund eines einstimmigen Beschlusses der zu diesem Zeitpunkt anwesenden 9 Gemeinderatsmitglieder um den Tagesordnungspunkt Schreiben des Landratsamtes Neustadt a.d. Waldnaab vom 16. Juni 2009, hier: sofortige Sperrung des DFB-Minispielfeldes für außerschulische Nutzung erweitert. Nachdem sich bei diesem Tagesordnungspunkt eine Diskussion ergeben hatte, verließen die 4 anwesenden Mitglieder der CSU- und der SPD-Fraktion unter Protest den Sitzungssaal. In der Folge wurde der Beschlussvorschlag sofortige Sperrung des DFB-Minispielfeldes mit 0 zu 5 Stimmen bei Beschlussunfähigkeit des Gemeinderates abgelehnt. Anschließend nahmen die Gemeinderatsmitglieder der CSU- und der SPD- Fraktion wieder an der Sitzung teil. Mit Schreiben der Beklagten vom 13. Oktober 2009 (gemeint 13. Juli 2009) wurde der Kläger unter Bezugnahme auf einen Verstoß gegen die Abstimmungsverpflichtung gemäß Art. 48 Abs. 1 Gemeindeordnung (GO) zur Verhängung eines Ordnungsgeldes angehört. Eine Äußerung erfolgte nicht. In der Sitzung des Gemeinderats vom 29. Juli 2009 wurde beschlossen, gegen den Kläger wegen Nichtteilnahme an einer Abstimmung in der Gemeinderatssitzung vom 23. Juni 2009 gemäß Art. 48 GO i.v.m. 27 Abs. 5 der Geschäftsordnung ein Ordnungsgeld in Höhe von 60 zu verhängen. Entsprechende Beschlüsse wurden auch im Hinblick auf die drei weiteren Gemeinderatsmitglieder, die den Sitzungssaal verlassen hatten, gefasst.

3 3 Unter dem 17. August 2008 erließ die Beklagte am 17. August 2009 einen Bescheid, wonach der Kläger für seinen unentschuldigten Auszug aus der Gemeinderatssitzung vom 23. Juni 2009 ein Ordnungsgeld in Höhe von 60 zu bezahlen habe. Der Kläger habe bei der Erörterung des Tagesordnungspunktes Schreiben des Landratsamts Neustadt a.d. Waldnaab vom 16. Juni 2009; hier: sofortige Sperrung des DFB-Minispielfeldes für außerschulische Nutzung, um den die Tagesordnung gemäß 23 Abs. 2 Nr. 1 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat wegen Dringlichkeit erweitert worden war, vor der Abstimmung mit drei weiteren Gemeinderatsmitgliedern aus Protest den Sitzungssaal verlassen. Anschließend habe er ab dem nächsten Tagesordnungspunkt wieder an der Sitzung teilgenommen. Der Auszug habe zur Beschlussunfähigkeit geführt, da die Mehrheit der Mitglieder des Gemeinderates nicht mehr anwesend gewesen sei. Der Gemeinderat habe mit Beschluss vom 29. Juli 2009 mehrheitlich die Verhängung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 60 gegen ihn beschlossen. Nach Art. 48 Abs. 1 GO bestehe für jedes Gemeinderatsmitglied u. a. die Pflicht, an Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen. Gegen diese Pflicht habe er durch den unentschuldigten Auszug aus der Gemeinderatssitzung und die damit einhergehende Stimmenthaltung bei der Abstimmung verstoßen. Eine genügende Entschuldigung sei weder vorgebracht noch objektiv ersichtlich. Meinungsverschiedenheiten politischer oder rechtlicher Art stellten keinen Entschuldigungsgrund dar. Der Gemeinderat habe sein im Rahmen des Art. 48 Abs. 2 GO eingeräumtes Ermessen für die Verhängung eines Ordnungsgeldes dahingehend ausgeübt, gegen ihn ein Ordnungsgeld zu verhängen. Aufgrund des unentschuldigten Auszugs aus der Gemeinderatssitzung sei eine Beschlussunfähigkeit des Gemeinderats eingetreten. Ein solches Verhalten sei nicht hinnehmbar und rechtfertige die Verhängung eines Ordnungsgeldes. Bezüglich der Höhe erscheine dem Gemeinderat innerhalb des von Art. 48 Abs. 2 GO vorgegebenen Rahmens, welcher ein Ordnungsgeld bis zu 250 vorsehe, ein Ordnungsgeld in Höhe von 60 angemessen, um den Pflichtverstoß im konkreten Fall ausreichend zu sanktionieren. Gegen den am 19. August 2009 zugestellten Bescheid hat der Kläger mit Schriftsatz, eingegangen am 17. September 2009, Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg erhoben. Der Kläger sei seit 37 Jahren in der Kommunalpolitik tätig, davon 30 Jahre als Bürgermeister. Er habe nach einer hitzigen Diskussion kurz vor der Abstimmung über den betreffenden Tagesordnungspunkt die Gemeinderatssitzung verlassen. Dies sei mit den übrigen Gemeinderatsmitgliedern nicht abgesprochen bzw. abgestimmt gewesen, hierzu habe auch keine Zeit bestanden, da die Erweiterung der Tagesordnung erst in der Gemeinderatssitzung selbst erfolgt sei. Auf Seiten der Beklagten liege ein Ermessensfehlgebrauch vor. Vorliegend sei entgegen der mehrheitlichen Ansicht des Gemeinderates die Verhängung eines Ordnungsgel-

4 4 des nicht erforderlich und auch nicht gerechtfertigt. Es hätte ausgereicht, dem Kläger in anderer Weise deutlich zu machen, dass sein Verhalten nicht akzeptabel sei. Auch unter den Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit und der ultima ratio sei die Verhängung eines Ordnungsgeldes nicht angezeigt. Das bisherige Verhalten des Klägers als Bürgermeister oder Gemeinderatsmitglied sei beanstandungsfrei gewesen. Die Diskussion sei hitzig geführt worden. Der Kläger sei über die Absicht des Gemeinderates, das Schreiben des Landratsamts Neustadt/WN vom 16. Juni 2009, das gegenüber der Gemeinde eindeutige Vorgaben enthalten habe, zu ignorieren, derart empört gewesen, dass er in einer Spontanreaktion den Sitzungssaal verlassen habe. In dieser Situation habe er überreagiert. Man hätte ihn ohne weiteres zur Rückkehr in den Rathaussaal bewegen können. Es hätte im Ergebnis keines unwirksamen Gemeinderatsbeschlusses bedurft. Der Kläger beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 17. August 2008 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Gemeinderatsmitglieder seien verpflichtet, an den Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen. Dies hätte dem Kläger, der 30 Jahre als Bürgermeister tätig gewesen sei, auch bekannt sein müssen. Die Beklagte habe ihr Ermessen ausgeübt. Dies ergebe sich auch aus dem angefochtenen Bescheid vom 17. August Der Kläger selbst räume ein, dass sein Verhalten nicht akzeptabel gewesen sei. Der Vorschrift des Art. 48 Abs. 2 GO lasse sich nicht entnehmen, dass die Verhängung eines Ordnungsgeldes bei einem erstmaligen Verstoß nicht in Betracht komme. Auch bestehe bei der Beklagten keine entsprechende Übung, woraus möglicherweise eine Selbstbindung hergeleitet werden könne. Der angefochtene Bescheid wahre insbesondere auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Immerhin habe das Landratsamt gefordert, die außerschulische Nutzung des Fußballfeldes ab sofort zu unterlassen bzw. zu unterbinden. Ausweislich der Niederschrift sei über diesen Tagesordnungspunkt lange diskutiert worden. Der Kläger habe mit drei weiteren Gemeinderatsmitgliedern den Sitzungssaal verlassen und damit wissentlich die Beschlussunfähigkeit des Gemeinderates herbeigeführt. Auch hinsichtlich der Höhe des verhängten Ordnungsgeldes habe die Beklagte ihr Ermessen sorgfältig ausgeübt. Der Kläger, der auf das Anhörungs-

5 5 schreiben hin keine Stellungnahme abgegeben habe, versuche nun sein Verhalten als spontane Überreaktion darzustellen. Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorgelegte Behördenakte, die gewechselten Schriftsätze sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 3. März 2010 Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Klage ist unbegründet. Der unter dem erlassene Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 60,00 EUR gegen den Kläger ist nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 48 Abs. 2 GO kann der Gemeinderat im Einzelfall gegen Mitglieder, die sich der Verpflichtung aus Art. 48 Abs. 1 Satz 1 GO, an Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen, ohne genügende Entschuldigung entziehen, ein Ordnungsgeld bis zur Höhe von 250,00 EUR verhängen. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes stellt eine Verwaltungsmaßnahme mit Beugecharakter dar und ist nach herrschender Meinung als Verwaltungsakt i.s.d. Art. 35 VwVfG zu charakterisieren (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Rd.Nr. 13 zu Art. 48 GO; Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Rd.Nr. 10 zu Art. 48; VG Würzburg, Urteil v Nr. W 2 K ). Vorliegend hat der Kläger die Gemeinderatssitzung ohne genügende Entschuldigung verlassen. Ob eine genügende Entschuldigung vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die verwaltungsgerichtlich voll nachgeprüft werden kann. Als genügende Entschuldigung im Sinne des Art. 48 Abs. 2 GO für das Fernbleiben von einer Sitzung kommen in der Person des Mitglieds liegenden Gründe wie Krankheit, Urlaub, anderweitige wichtige Termine oder besondere berufliche Umstände (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, a.a.o., Rd.Nr. 11 zu Art. 48 GO) in Betracht. Das Fernbleiben von Mitgliedern einer Fraktion von Sitzungen des Gemeinderates zum Zwecke einer politischen Demonstration verstößt gegen die Teilnahmepflicht und wird auch nicht durch das Recht auf freie Meinungsäußerung gedeckt. Auch politischer Protest oder Verärgerung vermögen eine Nichtteilnahme im Regelfall nicht zu entschuldigen (vgl. Prandl/- Zimmermann/Büchner, a.a.o., Rd.Nr. 9 zu Art. 48; im Übrigen ständige Rechtsprechung des

6 6 Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, siehe auch VGH Urteil vom Nr. 6 V 77, BayVBl.1979, ). Die Grenze der sich aus der gesetzlichen Regelung ergebenden Teilnahmepflicht könnte allenfalls dann erreicht sein, wenn dem einzelnen Mitglied die Teilnahme nicht mehr zuzumuten ist (zum Beispiel wegen ständiger erheblicher Beleidigung oder erkennbar willkürlicher und ständiger Versagung des Wortes in der Beratung unter Verletzung der Geschäftsordnung). Ein solcher Fall liegt nicht vor. Soweit der Kläger seinen Auszug aus der Sitzung mit einer Spontanreaktion sowie Verärgerung über das sich abzeichnende Abstimmungsverhalten anderer Gemeinderatsmitglieder begründet, stellt dies keinen Entschuldigungsgrund i.s.d. Art. 48 Abs. 2 GO dar. Auch kann es bei der Frage der hinreichenden Entschuldigung nicht darauf ankommen, dass bei Beschlussfähigkeit aus der Sicht des Klägers ein rechtswidriger Beschluss gefasst worden wäre. Demnach lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor. Die Entscheidung über die Verhängung eines Ordnungsgeldes liegt sowohl hinsichtlich der Frage des Ob als auch hinsichtlich der Frage der Höhe nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift des Art. 48 Abs. 2 GO im Ermessen des Gemeinderates. Bei Ermessensentscheidungen überprüft das Gericht gemäß 114 VwGO, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Durch diese Vorschrift wird klargestellt, dass Zweckmäßigkeitserwägungen und die Frage nach etwaigen besseren oder sachgemäßeren Lösungen der Beurteilung der Gerichte nicht unterliegen und daher nicht zur Aufhebung eines davon betroffenen Verwaltungsaktes führen können, solange die in der Vorschrift aufgezeigten Grenzen nicht überschritten sind (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage RdNr.1). Der Gemeinderat der Beklagten hat bei der Verhängung des Ordnungsgeldes im Ergebnis nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Als ermessensfehlerhaft erweist sich eine Entscheidung insbesondere, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, unvollständigen oder falsch gedeuteten Verhältnissen oder rechtlichen Gesichtspunkten ausgeht, Gesichtpunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die nach Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes oder aufgrund anderer Rechtsvorschriften keine Rollen spielen dürften, oder umgekehrt wesentliche Gesichtspunkte außer Acht lässt, die zu berücksichtigen wären. Ermessensfehlerhaft sind zudem Entscheidungen, bei denen die Behörde zwar alle einschlägigen Tatsachen und Gesichtspunkte berücksichtigt, einzelnen davon aber ein Gewicht beimisst, das ihnen nach objektiven Wertungsgrundsätzen nicht zukommt. Ermessensfehlgebrauch liegt vor, wenn die Behörde von dem ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessen nicht im Sinn des Gesetzes, d.h. der im einzelnen

7 7 im Gesetz zum Ausdruck kommenden Zwecksetzungen und Zweckvorgaben Gebrauch macht. Die Verhängung des Ordnungsgeldes durfte nur auf solche Gesichtspunkte gestützt werden, die dem Sinn und Zweck des Art. 48 Abs. 2 GO, das Gemeinderatsmitglied zur Erfüllung seiner in Art. 48 Abs. 1 GO normierten Pflicht anzuhalten, dienen. Ermessensfehler sind vorliegend nicht ersichtlich. Die Tatsache des erstmaligen Verstoßes gegen die Teilnahmepflicht sowie der Umstand, dass nach Angaben des Klägers wegen einer in der Folge eingetretenen einvernehmlichen Regelung des Tagesordnungspunktes keine erneute Befassung des Gemeinderates mit der Angelegenheit erforderlich wurde, führen nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null dahingehend, dass von der Verhängung des Ordnungsgeldes zwingend abzusehen war. Der Gemeinderat durfte bei seinen Erwägungen mit einbeziehen, dass das Gremium im Hinblick auf den Auszug mehrerer Gemeinderatsmitglieder, gegen die in gleicher Weise wie gegen den Kläger ein Ordnungsgeld verhängt wurde, beschlussunfähig wurde. Hierbei musste nicht differenziert werden, ob es sich um ein bewusstes Zusammenwirken oder um eine Spontanreaktion handelte. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes kann als geeignetes Mittel angesehen werden, den Kläger zukünftig zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten. Sachfremde Erwägungen wurden nicht dargelegt. Hinsichtlich der Höhe des verhängten Ordnungsgeldes von 60,00 EUR sind bei einem Rahmen bis 250,00 EUR keine Ermessensfehler erkennbar. Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen. Die Kostenentscheidung folgt aus 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus 167 VwGO i.v.m. 708 Nr. 11 und 711 ZPO. Rechtsmittelbelehrung Rechtsmittel: Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, Regensburg oder Postfach , Regensburg). Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, München oder Postfach , München) einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsge-

8 8 richtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden. Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO. Dr. Korber Dr. Pfister Beck Beschluss: Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt. Gründe: Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf 52 Abs. 2 GKG. Nach ständiger Rechtsprechung ist auf den Regelstreitwert, nicht auf die Höhe des verhängten Ordnungsgeldes abzustellen (vgl. BayVGH vom Nr. 4 C und vom Nr. 4 ZB ). Rechtsmittelbelehrung Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, Regensburg oder Postfach , Regens-

9 9 burg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden. Dr. Korber Dr. Pfister Beck