Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung

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Minna Weiner
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1 Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung Prof. Dr. Felix Uhlmann 20. März 2009 Prof. Dr. Felix Uhlmann 1

2 Einleitung Verwaltungsverordnung - Pechmarie der Rechtsetzung? Prof. Dr. Felix Uhlmann 2

3 Einleitung Disposition I. Grundlagen der Verwaltungsverordnung a) Begriff, Funktion, Rechtliche Grundlagen b) Beispiele c) Anfechtbarkeit d) Rechtsnatur und Bindung II. Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung a) Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen b) Legistische Grundsätze für Verwaltungsverordnungen? Prof. Dr. Felix Uhlmann 3

4 Verwaltungsverordnung 1. Rechtsverordnung Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Begriff Verwaltungsverordnungen (auch Weisungen, Richtlinien, Merkblätter etc. genannt) sind generelle Anweisungen einer vorgesetzten Behörde an ihr unterstellte Behörden. Verwaltungsverordnungen können die interne Organisation oder den Vollzug betreffen (vollzugslenkende/verhaltenslenkende Verwaltungsverordnung, Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkungen). Zu den Verwaltungsverordnungen gerechnet werden teilweise auch solche Bestimmungen generell-abstrakten Inhalts, mit denen eine Behörde ihre Praxis für sich selbst oder für Dritte kodifiziert oder zu kodifizieren beabsichtigt. Funktion Einheitlicher Vollzug, Rechtssicherheit Rechtliche Grundlage Allgemeine Vollzugskompetenz, Hierarchieprinzip Prof. Dr. Felix Uhlmann 4

5 Verwaltungsverordnung Beispiele - Reglement über Organentnahme in einem Spital (BGE 98 I 508 ff.) - Nicht: Anstellungsgrundlagen für Beamtinnen und Beamten (BGE 104 Ia 161 ff.) - Richtlinien der kantonalen Polizeidirektion betreffend der Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys (BGE 122 I 44 ff.) - Offen: Einsatzbefehl der Polizei betreffend Durchführung des Weltwirtschaftsforums 2001 in Davos (BGE 128 I 167 ff.) - Sozialhilferichtlinien BS (BGer., Urteil 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006) - Weisung des EJPD betreffend Strassenreklamen (VB ); Plakatierungskonzept (VB ); Weisung über die Honorierung der auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren (PB ); Wegleitung des Veterinäramts Zürich betreffend gefährliche Hunde (VB ); Massnahmenplan Lufthygiene (VB ) etc. - Merkblätter, Broschüren der Steuerverwaltung - Art. 7 Abs. 1 FINMAG: "Art. 7 Regulierungsgrundsätze 1 Die FINMA reguliert durch: a. Verordnungen, wo dies in der Finanzmarktgesetzgebung vorgesehen ist; und b. Rundschreiben über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung." Prof. Dr. Felix Uhlmann 5

6 Verwaltungsverordnung (Direkte) Anfechtbarkeit "In Anbetracht des Umstandes, dass Verwaltungsverordnungen auf die Rechtsstellung der Bürger zurückwirken können, wird [die direkte Anfechtung] zugelassen, wenn die Verwaltungsverordnung so genannte Aussenwirkungen entfaltet und die Rechtsstellung des Bürgers, wenn auch nicht direkt, so zumindest indirekt umschreibt und ihn daher in rechtlich geschützten Interessen berührt. Das kann insbesondere auf die verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen zutreffen. Danach können Verwaltungsverordnungen direkt und abstrakt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden, soweit die darin enthaltenen Anweisungen an die Verwaltungsorgane zugleich geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit so genannte Aussenwirkungen entfalten Nach der Rechtsprechung entfällt indessen die Anfechtbarkeit auch unter solchen Umständen, wenn in dem durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereich Verfügungen ergehen, gegen die sich der Betroffene auf dem üblichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann. Gegen Verwaltungsverordnungen ist demnach die staatsrechtliche Beschwerde nur zulässig, soweit sie Aussenwirkungen entfalten und wenn gestützt darauf keine Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich und dem Betroffenen zumutbar ist" (BGE 128 I 167 ff., 172 E. 4.3, ständige Rechtsprechung). Aussenwirkungen + Anfechtbarkeit im Anwendungsfall nicht möglich Prof. Dr. Felix Uhlmann 6

7 Verwaltungsverordnung Rechtsnatur "Eine Verwaltungsverordnung kann nie eine Rechtsverordnung ersetzen" (VB , Urteil vom 12. März 2003). "Die Weisung [über die Honorierung der auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren] ist zwar als Verwaltungsverordnung zu bezeichnen. Solche verwaltungsinternen, nicht von den zuständigen Rechtssetzungsorganen ausgehenden Weisungen begründen nach herrschender Auffassung in der Regel keine Rechte und Pflichten der Bürger und entfalten keine Aussenwirkungen; deren Verletzung kann daher regelmässig nicht im Rechtsmittelverfahren überprüft werden Allerdings gilt dies dann nicht, wenn die Verwaltungsverordnung für den Privaten mittelbar (indirekt) Aussenwirkungen zeitigt" (PB , Urteil vom 12. Januar 2005). "Weil [das Plakatierungskonzept als Verwaltungsverordnung] somit keine Rechtsquelle darstellt, sind die Gerichte nicht daran gebunden Zu berücksichtigen ist das Konzept nur insoweit, als es eine dem Einzelfall zugerechnet werdende Auslegung der massgebenden Bestimmungen zulässt. Für die Bewilligungsbehörde heisst das wiederum, dass sie bei der Verweigerung der Bewilligung nicht einfach auf die Verwaltungsverordnung verweisen darf. Vielmehr hat sie im Einzelfall zu begründen, weshalb die geplante Werbeanlage gerade am vorgesehenen Standort störend wirkt" (VB , Urteil vom 28. Januar 2001; ähnlich VB , Urteil vom 10. März 2003). Keine Rechtsquelle Rechtsquelle bei Aussenwirkungen? Keine Rechtsquelle, sondern blosse Vollzugshilfe? Prof. Dr. Felix Uhlmann 7

8 Verwaltungsverordnung Bindung "[Der Massnahmenplan Lufthygiene] hat den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung und bildet für sich allein keine Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber Privaten" (VB , Urteil vom 7. November 2007). "[Das KS Nr. 4 der EStV betreffend Obligationen und derivative Finanzinstrumente] stellt eine Verwaltungsverordnung dar, welches eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen soll, und ist als solches für die als eigentliche Adressaten der Kreisschreiben figurierenden Verwaltungsbehörden verbindlich, wenn es sie nicht klarerweise verfassungs- oder gesetzeswidrig ist" (SB , Urteil vom 24. August 2005). "[Trotz mangelnder Gesetzeskraft soll das Gericht die Wegleitung des Veterinäramts Zürich vom 15. Dezember 2000 betreffend gefährliche Hunde] bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen Auf die Wegleitung ist daher abzustellen" (VB , Urteil vom 17. November 2005; SB : vor allem im Ermessensbereich; VB , Urteil vom 4. Dezember 2002: vor allem im technischen Bereich; VB , Urteil vom 21. Januar 2000: keine Abweichung "ohne Not"; PB , Urteil vom 12. Januar 2005: "Auslegung" einer Weisung ). Keine Verbindlichkeit für Private Bindung der Verwaltung "Mitberücksichtigung" durch die Gerichte Prof. Dr. Felix Uhlmann 8

9 Verwaltungsverordnung Anrufung "Solche verwaltungsinternen, nicht von den zuständigen Rechtssetzungsorganen ausgehenden Weisungen begründen nach herrschender Auffassung in der Regel keine Rechte und Pflichten der Bürger und entfalten daher keine Aussenwirkungen; deren Verletzung kann daher regelmässig nicht im Rechtsmittelverfahren überprüft werden Sollte sich jedoch die rechtmässig delegierte Behörde in irgend einer Art nicht an die Weisungen der delegierenden Behörde halten, so liegt es in erster Linie an letzterer, sich allenfalls aufsichtsrechtlich durchzusetzen oder nötigenfalls die Delegation wieder rückgängig zu machen" (VB , Urteil vom 20. Juni 2006, Weisung zur Vergabe einer Sondernutzungskonzession, Plakatierung). Kompensation durch Rechtsgleichheit und Vertrauensschutz? Prof. Dr. Felix Uhlmann 9

10 Konkretisierungsprozess Gesetz K o n k r e t i s i e r u n g Praxis Verordnung VerwaltungsV Praxis VerwaltungsV Verfügung Prof. Dr. Felix Uhlmann 10

11 Rechtsverordnung Verwaltungsverordnung Legalitätsprinzip Rechtssicherheit Publikation Flexibilität Zuständigkeit / Rechtsgrundlage Bindung der Verwaltung Bindung der Gerichte Rechtsänderungen Urheberrechtlicher Schutz (Rechts-)Verordnung Verbesserung ja ja Unterschiedlich Regierungsrat (Verfassung, Gesetz) ja ja Übergangsrecht nein (Art. 5 Abs. 1 URG) Verwaltungsverordnung keine Auswirkungen ja, sofern bekannt möglich hoch jede Behörde (Vollzugsauftrag, Hierarchieprinzip) ja, eingeschränkt de iure: eher nein de facto: eher ja Praxisänderung ja, wenn von Privaten Prof. Dr. Felix Uhlmann 11

12 Verwaltungsverordnung (Legistische Grundsätze) Ausgewählte Probleme Adressaten Sprache Normativer Gehalt Systematik Praktikabilität Verweise Mitberichte, Vernehmlassung Inkrafttreten Verwaltungsverordnung Betroffene verständlich (für Adressatinnen und Adressaten) Abgestufte Normativität; Wiederholungen denkbar ja (für Leserführung, weniger für Auslegung) hoch Rechtsnatur des Verweisungstextes? frei Geeignete Verbreitung, Ausserkrafttreten? Prof. Dr. Felix Uhlmann 12

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