Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre AVR 1 Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1

2 Einleitung Prof. Dr. Felix Uhlmann 2

3 Einleitung Selbststudium Lehrmittel (Hörerscheine); Biaggini/Ehrenzeller, 5. Auflage (2011) LexNet Folien (grün / rot / blau) Fragen / Bemerkungen Lehrstuhl [email protected] Internet (SR) (Bundesblatt) (VPB bis 2006) resp. ("neue" VPB) (Kantone) Prof. Dr. Felix Uhlmann 3

4 Programm Datum: : Mo, 20. Februar 2012 AVR 1: Einführung, 1-3 (Do, 23. Februar 2012 fällt aus/wird kompensiert) (Mo, 27. Februar 2012 fällt aus/wird kompensiert) (Do, 1. März 2012 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 5. März 2012 AVR 2: 4-5 Do, 8. März 2012 AVR 3: 6 Mo, 12. März 2012 AVR 4: 7 Do, 15. März 2012 AVR 5: 8-9 Mo, 19. März 2012 AVR 6: Do, 22. März 2012 AVR 7: Mo, 26. März 2012 AVR 8: Do, 29. März 2012 AVR 9: 16 Mo, 2. April 2012 AVR 10: Do, 5. April 2012 AVR 11: (Mo, 9. April 2012 Osterferien) (Do, 12. April 2012 Osterferien) Mo, 16. April 2012 AVR 12: 22 Do, 19. April 2012 AVR 13: 21,23 Mo, 23. April 2012 AVR 14: Do, 26. April 2012 AVR 15: 29 Mo, 30. April 2012 AVR 16: (Do, 3. Mai 2012 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 7. Mai 2012 AVR 17: (Do, 10. Mai 2012 fällt aus/wird kompensiert) Mo, 14. Mai 2012 AVR 18: (Do, 17. Mai 2012 Auffahrt) Mo, 21. Mai 2012 AVR 19: Do, 24. Mai 2012 AVR 20: 39 (Mo, 28. Mai 2012 Pfingsten) Do, 31. Mai 2012 Reserve, Fragen Die Vorlesung beginnt jeweils um Uhr und endet spätestens Uhr. Sie dauert maximal 115 Minuten (keine Pause). Die entsprechende "Überzeit" wird durch den Ausfall der Vorlesungen gemäss Vorlesungsplan kompensiert. Prof. Dr. Felix Uhlmann 4

5 Übersicht Lehrbuch 1. Teil Grundlagen 2. Teil Verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen 3. Teil Organisation der Verwaltungsbehörden 4. Teil Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 5. Teil Öffentlich-rechtliche Beschränkungen des Eigentums 6. Teil Staats- und Beamtenhaftung 7. Teil Öffentliche Sachen und ihre Benutzung 8. Teil Die Polizei 9. Teil Monopole und Konzessionen 10.Teil Die öffentlichen Abgaben Prof. Dr. Felix Uhlmann 5

6 Begriff und Arten der Verwaltung 1 Prof. Dr. Felix Uhlmann 6

7 Verfassungs- und Verwaltungsrecht 1 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, 3. Aufl. 1924, Vorwort "Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht." Fritz Werner, DVBl. 1959, S. 527 " Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht " Prof. Dr. Felix Uhlmann 7

8 Begriff und Arten der Verwaltung 1 Verwaltung im funktionellen Sinn = Staatsfunktion der Verwaltungstätigkeit (im Gegensatz zur Rechtsetzung und zur Rechtsprechung) Rechtsanwendung, die nicht Rechtsprechung ist (neg. Definition) Verwaltung im organisatorischen Sinn = Gesamtheit der Verwaltungsbehörden Prof. Dr. Felix Uhlmann 8

9 Verwaltungshandeln 1 Hoheitliches Verwaltungshandeln Einseitiges staatliches Handeln, aus der Überordnung des Staates, seiner Anordnungs- und Zwangsbefugnis gegenüber den Privaten Nicht-hoheitliches Verwaltungshandeln Staat und Private stehen sich gleichberechtigt gegenüber Eingriffsverwaltung Eingriff in Rechte und Freiheiten der Privaten Leistungsverwaltung Verwaltung von staatlichen Leistungen, insbesondere wirtschaftliche und soziale Leistungen an Private Erfüllungsverwaltung Erfüllung der Verwaltungsaufgaben durch den Staat selber (Schaffung von Infrastruktur, Erbringung von Leistungen etc.) Gewährleistungsverwaltung Der Staat gewährleistet die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, indem er sie besser geeigneten Privaten überträgt und diese beaufsichtigt Prof. Dr. Felix Uhlmann 9

10 Verwaltungshandeln 1 Verwaltung Hoheitlich (öffentlich-rechtlich) Nicht-hoheitlich privatrechtlich Planende Verwaltung öffentlichrechtlich Verwaltung Finanzvermögen Eingriffsverwaltung Leistungsverwaltung Privatwirtschaftliche Staatstätigkeit Bedarfsverwaltung (administrative Hilfstätigkeit) z. B. Erstellung Budget z. B. Führerausweisentzug, Steuererhebung z. B. Arbeitslosenentschädigung, Behandlung im Kantonsspital z. B. Vereinbarung über Betrieb einer Tramlinie z. B. Vermietung einer staatlichen Liegenschaft z. B. Verkauf Mineralwasser durch Wasserwerk z. B. Einkauf von Computern Prof. Dr. Felix Uhlmann 10

11 Das Verhältnis der Verwaltungsbehörden 2 zu den anderen Staatsorganen Prof. Dr. Felix Uhlmann 11

12 Parlament Verwaltung Justiz 2 Parlament politische Oberaufsicht Verwaltungsjustiz Aufsicht Regierung Vorgesetzte Verwaltungsbehörde Verwaltung Vorbereitung Vollzug Verordnungsgebung Gesetzgebung Verwaltungsentscheid Rechtsweg Prof. Dr. Felix Uhlmann 12

13 Die Quellen des Verwaltungsrechts 3 Prof. Dr. Felix Uhlmann 13

14 Gesetze und Verordnungen 3 Gesetz Generell-abstrakte Normen, die im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im formellen Sinn") Verordnung Generell-abstrakte Normen, die nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im materiellen Sinn") Prof. Dr. Felix Uhlmann 14

15 Verfassungsrecht: Minarettverbot 3 Art. 72 Abs. 3 BV "Der Bau von Minaretten ist verboten." Ist die Bestimmung bestimmt genug, um von den Verwaltungsbehörden direkt angewendet zu werden? Prof. Dr. Felix Uhlmann 15

16 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung Kriterium: Adressatenkreis 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung Kriterium: Rechtsgrundlage 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Kriterium: Verhältnis zum Gesetz Prof. Dr. Felix Uhlmann 16

17 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Begriff Generelle Anweisungen vorgesetzter an unterstellte Behörden Erscheinungsform Als Reglemente, Anweisungen, Dienstanweisungen bezeichnet, in der Regel nicht in der amtlichen Gesetzessammlung publiziert Funktion Einheitlicher Vollzug Grundlage Allgemeine Vollzugskompetenz, Hierarchieprinzip Anfechtbarkeit Direkte Anfechtbarkeit, wenn Aussenwirkungen und wenn Anfechtung einer konkreten Verfügung nicht zumutbar (Leading Case: Organentnahme im Spital) Prof. Dr. Felix Uhlmann 17

18 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Beispiele - Reglement über Organentnahme in einem Spital (BGE 98 Ia 508 ff.) - Nicht: Anstellungsgrundlagen für Beamtinnen und Beamten (BGE 104 Ia 161 ff.) - Richtlinien der kantonalen Polizeidirektion betreffend der Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys (BGE 122 I 44 ff.) - Offen: Einsatzbefehl der Polizei betreffend Durchführung des Weltwirtschaftsforums 2001 in Davos (BGE 128 I 167 ff.) - Sozialhilferichtlinien BS (BGer, Urteil 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006) - Merkblätter der Steuerverwaltung oder Rundschreiben? Art. 7 Abs. 1 FINMAG: "Art. 7 Regulierungsgrundsätze 1 Die FINMA reguliert durch: a. Verordnungen, wo dies in der Finanzmarktgesetzgebung vorgesehen ist; und b. Rundschreiben über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung." Prof. Dr. Felix Uhlmann 18

19 Verwaltungsverordnung 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Rechtliche Bedeutung Verbindlichkeit für die Verwaltung? Verbindlichkeit für die Gerichte? Verbindlichkeit für Private? - Keine Begründung von Pflichten gegenüber Privaten (allenfalls Aussenwirkungen) - Keine Rüge der Verletzung von Verwaltungsverordnung (Rechtschutz aus Verwaltungsverordnungen) - Direkte Anfechtbarkeit (Rechtschutz gegen Verwaltungsverordnungen; sofern Aussenwirkungen und keine Anfechtung im Einzelfall möglich) - Keine Publikation Prof. Dr. Felix Uhlmann 19

20 Allgemeine Verordnungskompetenz 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Art. 67 KV ZH 1 Der Regierungsrat leitet in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung. Er weist in seinen Berichten auf die langfristigen ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen hin. 2 Er kann Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen erlassen. Prof. Dr. Felix Uhlmann 20

21 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Unterscheidung Vollzug = Konkretisierung des Gesetzes Gesetzesvertretung = Änderung, Ergänzung des Gesetzes Konsequenz der Zuordnung Gesetzesvertretende Verordnung benötigt Grundlage im Gesetz (und hat gemäss den Grundsätzen des Bundesgerichts zur Gesetzesdelegation zu erfolgen) Legalitätsprinzip Prof. Dr. Felix Uhlmann 21

22 Verordnungen 3 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung BGE 136 I 29 ff., 33 E. 3.3 "Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des Gesetzgebers durch Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären." Prof. Dr. Felix Uhlmann 22

23 Verordnungen (Fragen) 3 Fragen 1. Bezüglich Ihrer Steuerveranlagung sind Sie der Auffassung, die Steuerverwaltung habe ihr eigenes Merkblatt falsch angewendet. Wie machen Sie diesen Vorwurf vor Verwaltungsgericht geltend? 2. Der Wortlaut von Art. 182 BV ist bezüglich Verordnungen kritisiert worden. Können Sie sich vorstellen weshalb? 3. Dürfen im Bund auch das Parlament (Art. 22 ParlG) oder untergeordnete Verwaltungsstellen Verordnungen erlassen (Art. 48 RVOG)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 23

24 Verordnungen (Beispiele) 3 4. Sind folgende Bestimmungen der Bundespersonalverordnung eher gesetzesvertretend oder vollziehend? - Art. 33 BPV 1 Wenn die Voraussetzungen nach Art. 88g Abs. 1 Bst. a oder b bei Vollendung des 58. Altersjahres erfüllt sind, endet das Arbeitsverhältnis mit Vollendung des 61. Altersjahres für: a. Berufsoffiziere und Berufsunteroffiziere, mit Ausnahme der höheren Stabsoffiziere, der Fachberufsoffiziere und der Fachberufsunteroffiziere; - Art. 93 BPV 1 Nicht als Geschenke oder sonstige Vorteile im Sinne von Art. 21 Abs. 3 BPG gelten geringfügige, sozial übliche Vorteile. - Art. 21 BPV 1 Soweit es für die Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben notwendig ist, kann der Stellenzugang auf Personen mit schweizerischem Bürgerrecht beschränkt werden: a. durch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) für das in der internationalen Verbrechensbekämpfung sowie für das bei der Polizei und in der Strafverfolgung eingesetzte Personal; Prof. Dr. Felix Uhlmann 24

25 Allgemeine Rechtsgrundsätze 3 Begriff Rechtsregeln auf der Stufe von Gesetzen Grundlage Verbreitet in allen Rechtsgebieten Funktion Lückenfüllung, Einheit der Rechtsordnung Beispiele Verjährung, Verrechnung, Rückforderung grundlos erbrachter Leistungen etc. Prof. Dr. Felix Uhlmann 25