Metropolregionen als neue Ebene regionaler Leistungs- und Handlungsfähigkeit Dr. Günter Warsewa Dr. Guido Nischwitz IAW, Universität /Arbeitnehmerkammer Bremen
Gliederung I. Ziele und Erwartungen - Was sind und was sollen Metropolregionen? II. Erfolgsbedingungen - Wie lassen sich Ziele und Erwartungen umsetzen? III. Empirische Befunde - Was passiert wirklich in den Metropolregionen? IV. Fazit - Lohnt sich das überhaupt?
I. Ziele und Erwartungen Was sind und was sollen Metropolregionen?
Was sind Metropolregionen? Und wer darf sich als MPR bezeichnen? Grundlage Aktuell: 11 (bzw. 12) MPR in Deutschland Metropolitane Kerne und ihr weiterer Verflechtungsraum Monozentrisch oder polyzentrisch strukturiert
Was sind Metropolregionen? Und wer darf sich als MPR bezeichnen? Konzept der Europäischen Metropolregionen Ansatz der deutschen und europäischen Raumordnungspolitik (Mitte der neunziger Jahre). Politische Ausweisung und raumordnerische Anerkennung durch die MKRO in drei Schritten (1995: 6 MPR; 1997: 7 MPR, 2005: 11 MPR). Keine Einführung einer neuen regionalen Verwaltungseinheit sondern eines entwicklungspolitischen Konstrukts: - Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, - Förderung großräumiger Kooperationen.
Was sind Metropolregionen? Und wer darf sich als MPR bezeichnen? Definition von EMR durch den MKRO (1995) Europäische Metropolregionen sind räumliche und funktionale Standorte, deren herausragende Funktionen im internationalen Maßstab über die nationalen Grenzen hinweg ausstrahlen.... Als Motoren der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung sollen sie die Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit Deutschlands und Europas erhalten und dazu beitragen, den europäischen Integrationsprozess zu beschleunigen.
Was sind Metropolregionen? Und wer darf sich als MPR bezeichnen? Anerkennung und analytische Abgrenzung basiert in Deutschland auf der Identifikation einer kritische Masse an metropolitanen Funktionen (funktionale Kriterien) sowie der Berücksichtigung räumlicher Verflechtungen und Aktionsräume. Einordnung und Charakterisierung erfolgt anhand von drei bzw. vier Funktionsbereichen, die mit zahlreichen Teilfunktionen und Indikatoren unterlegt sind (BBR 2005: 28; Blotevogel 2008: 51).
Was sind Metropolregionen? Und wer darf sich als MPR bezeichnen? Vier metropolitane Funktionsbereiche
Was soll eine MPR auszeichnen? Eine hohe räumliche Konzentration an politischen und wirtschaftlichen Kontroll- und Managementfunktionen sowie eine hohe Verdichtung wissensbasierter Dienstleistungen. Gehört zu den (nationalen) Zentren gesellschaftlicher Innovation sowie der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Dynamik. Ausübung einer strategischen Knotenfunktion innerhalb supranationaler/globaler Netze von hochspezialisierten Wissen, von Informationstransfers und unternehmensnahen Dienstleistungen (u.a. hoher Konnektivitätsgrad). Verknüpfung von kreativen Potenzial und Innovation sowie wirtschaftlichen Wachstums. Schlüsselfaktoren: räumlich gebundenes Wissen (u.a. tacit knowledge) und räumlich gebundene Kreativität.
II. Erfolgsbedingungen Wie lassen sich Ziele und Erwartungen umsetzen?
Ökonomisch-funktionale Perspektive Ziel ist eine raumordnerische Struktur, die durch - Bündelung von Potentialen - Schaffung von Synergien - Stärkung vorhandener Stärken die Leistungs-, Wettbewerbs-, Innovationsfähigkeit der Regionen (+ damit der nationalen Wirtschaft insgesamt) verbessern soll (+ Anreiz zur Ausbildung und Erschließung von Metropolfunktionen > kleine MPR); konkret z.b.: - Umlandkooperation - Clusterbildung - Kooperation bei Vermarktung oder Fördermittelakquise Probleme auf der Zielebene: Nicht-metropolitane Regionen und gleiche Lebensverhältnisse Interne Differenzierung: Stärken vs. Schwächen Herstellung von regionalen Kooperationsräumen Probleme auf der Prozessebene: a) Bedingungen für erfolgreiche Kooperation? Ist Region mehr als die Summe ihrer Teile? b) Regionale Handlungs-, Steuerungs-, Regulierungskapazitäten Markt und Wirtschaft sind nicht in der Lage, die Voraussetzungen ihres Funktionierens selbst zu schaffen
Politisch-institutionelle Perspektive Ökonomisch-funktionale Integration erfordert ein gew. Maß an politisch-institutioneller Integration, d.h. die Herstellung von Handlungs- und Organisationsfähigkeit auf der Ebene der MPR (nach innen und nach außen). Ob und wie weitreichend sich die MPR im Prozess ihrer Etablierung tatsächlich als institutionalisierte Handlungsebene entwickeln können, hängt davon ab, wie sie mit drei zentralen Strukturproblemen umgehen: Notwendige Flexibilität Kritische Masse(n) < Variable Geometrie > < Zunahme von Komplexität > Zurechnungs-, Verantwortungs-, Zuständigkeitsprobleme Abstimmungs-, Steuerungs-, Regulierungsprobleme Funktional richtige Steuerungs- und Entscheidungsebene < Rolle im polit. Mehrebenensystem > Kompetenz-, Ressourcenkonkurrenzen Intensität und Reichweite regionaler Kooperations- und Integrationsprozesse und Ausbildung geeigneter Formen von Metropolitan / Regional Governance
III. Empirische Befunde Was passiert wirklich in den Metropolregionen?
Was sind die aktuellen Tendenzen? Aktuelle Entwicklungstrends Sehr hohe Anziehungskraft des Labels Metropolregion: Anhaltende Tendenz zur räumlichen Ausweitung bestehender MPR (Verwässerung der ursprünglichen Ansatzes?). Räumliche Variabilität der MPR ( Variable Geometrie ): Überlagerung funktionaler und territorialer Raumzuschnitte. Erweiterung der Zielsetzungen und Aufgabenstellungen. Handlungsdruck auf etablierte, geborene MPR (Strategie, Programmatik, Organisation). Institutionelle Neuausrichtung bestehender MPR (HBGW, Sachsendreieck, Hamburg, EM München, Köln/Bonn, MetropoleRuhr).
Entwicklung der MPR seit 1995
Zur Leistungsfähigkeit der MPR Quelle: Blotevogel/Schulz (2008)
Zur Handlungsfähigkeit der MPR I Akteure und Träger der MPR Sehr heterogene und differenzierte Ausganglage und Entwicklungspfade mit regionalen Kooperationsprozessen Regionale Planungsverbände als KöR = MetropoleRuhr, Rhein-Neckar, Stuttgart, Frankfurt, München (alt) Neugründung als Verein (Kommunen, Wirtschaft, Wissenschaft) = Bremen-Oldenburg, München (neu ab 2008); Köln/Bonn; Rhein-Neckar, HGBW (neu) Loser Zusammenschluss von Kommunen+ = HBGW (alt), Sachsendreieck (alt); Hamburg, Nürnberg. Regionale Planungsbehörde = Hauptstadtregion (Gemeinsame Landesplanung) GmbH = Rhein-Neckar, HBGW (neu, im Aufbau).
Zur Handlungsfähigkeit der MPR II Organisatorischen Kerne - Geschäftsstellen Angedockt an: - regionale Planungsverbände. - Geschäftstellen von Vereinen - regionale Planungsbehörden Eigenständige Geschäftsstellen: - im Rahmen einer GmbH oder eines Vereins Ausstattung mit Ressourcen - erhebliche Unterschiede in der Ausstattung mit Personal- und Finanzmitteln (2 15 Mitarbeiter; Hauptberufliche Tätigkeit versus Bearbeitung zusätzlich zur normalen Tätigkeit).
Handlungsfähigkeit - Organisationsform I Quellen: Internetpräsentation der MPR
Handlungsfähigkeit Organisationsform II Quellen: Internetpräsentation der MPR
Organisation und Kommunikationspolitik der MPR I Bewertung: ; ; 0; +; ++ sehr schlecht, schlecht, unentschieden, gut, sehr gut Quelle: eigene Erhebung (2008, 2009)
Organisation und Kommunikationspolitik der MPR II MPR Wer? Kompolitik Infor mat. ZDF Regio nal- Monitoring Raum- beob.- system (RBS) Indikatoren Erläuterung Bewertung Anzahl Frankfurt PV + + + + ~ 45 Pionier bei der Erstellung von RM & RBS kommentierte Beschreibung Hamburg StaN + + + 0 ~ 100/ 8 ~ 160 Raumbeobachtungssystem für MPR & Politisches Monitoring Wachsende Stadt München PV 0 ~ 140 Regionsdaten 2007 Region München (Kern der EMM) ohne Beschreibung Nürnberg Statistikamt N + + + ~ 70 Kommentierte Beschreibung, Weitere Bearbeitung des RM unklar Rhein-Neckar VRRN ++ ++ + ++ ~ 250 keine Gesamtbericht sondern themenspezische RM-Berichte, Konzentration auf RBS Ruhr RVR + ++ 0 + ~ 70+ Eingeschränkt gültig, da Aufgabenspektrum des RVR Stuttgart VRS ++ ++ ++ ++ ~ 100+ Explizit RM und RBS Bewertung: ; ; 0; +; ++ sehr schlecht, schlecht, unentschieden, gut, sehr gut Quelle: eigene Erhebung (2008, 2009)
Was macht der Rest? Wie gehen die Resträume mit der Etablierung der MPR um? Vielfältige Bestrebungen zur Anerkennung als zusätzliche MPR: on the map (z.b. Oberrhein, Karlsruhe, Kassel, MS-OS-BI). Anschluss an bestehende MPR (s.o.). Eigenständige Bündelung regionaler Potenziale außerhalb der Metropolräume (in NI: Wachstumskonzepte; Regiopole).
Regiopole - MPR Quelle: Aring (2006)
IV Fazit
Fazit I Einige MPR sind zu groß und zu heterogen Reichweiten für Spillover-Effekte sind zu groß (Wissen, Wirtschaft etc.). Es fehlt an regionaler Identität. Es gibt zu hohe Reibungsverluste bei der Steuerung und Regulierung. Einige MPR haben Marketingprobleme Mangelnde Strahlkraft von Regionen (Image, Leistungsfähigkeit). Es gibt suboptimale Regionsnamen (Prof. Sternberg 2008).
Fazit II Einige MPR haben eine (zu?) geringe Dichte an Metropolfunktionen Ausweisung als MPR ist mehr Ansporn zur Erreichung als Anerkennung bestehender Metropolitanität. Die räumliche Ausstrahlung und der Grad der globalen Einbindung sind vergleichsweise gering. Die rein ökonomisch-funktionale Perspektive auf die MPR stößt an ihre Grenzen Eine Stärkung der Wettbewerbs- und Leistungsfähigkeit setzt auch eine Anpassung (Ausbildung) regionaler Handlungs- und Regulierungsfähigkeit voraus. Insbesondere die schwachen meist polyzentrisch strukturierten MPR sind verstärkt auf intraregionale Integrations- und Institutionalisierungsprozesse angewiesen.
Fazit III Die Handlungsfähigkeit der MPR ist noch gering Akteure aus Politik und Wirtschaft bezweifeln die Notwendigkeit leistungsfähiger Organisationsstrukturen. Die bislang bestehenden Organisationsformen reichen zur Erfüllung der Zielsetzungen nicht aus. Die bisherige Entwicklung zur Erhöhung der Handlungsfähigkeiten bestätigt: Ohne gewisse Institutionalisierungsprozesse geht es nicht. Die Einbindung von Wirtschaft und Zivilgesellschaft ist noch zu schwach ausgeprägt. Die bestehenden institutionellen Arrangements werden sowohl regionsintern als auch im politischen Mehrebenensystem unter Druck gesetzt.
KONTAKT IAW - Institut Arbeit und Wirtschaft Universität / Arbeitnehmerkammer Bremen Universitätsallee 21-23 D- 28359 Bremen www.iaw.uni-bremen.de Dr. Guido Nischwitz Tel.: 0421 218-7802 E-Mail: gnischwitz@iaw.uni-bremen.de Dr. Günter Warsewa Tel.: 0421 218-4207 gwarsewa@iaw.uni-bremen.de