Schriften zum Wirtschaftsverwaltungs- und Vergaberecht 31 Thorsten Ehlers Die Haftung von Verwaltungsratsmitgliedern öffentlich-rechtlicher Anstalten gegenüber der Anstalt und Außenstehenden Nomos
Schriften zum Wirtschaftsverwaltungs- und Vergaberecht Herausgegeben von Prof. Dr. Martin Burgi Universität Bochum Band 31
Thorsten Ehlers Die Haftung von Verwaltungsratsmitgliedern öffentlich-rechtlicher Anstalten gegenüber der Anstalt und Außenstehenden Nomos
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl., Köln, Univ., Diss., 2011 ISBN 978-3-8329-6853-3 1. Auflage 2012 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.
Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 15 A. Einführung 25 I. Problemstellung 25 II. Zielsetzung der Arbeit 28 III. Vorgehensweise 28 B. In Betracht gezogene Verwaltungsträger 29 I. Anstalten des öffentlichen Rechts 29 II. Abgrenzung zu den Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts 30 III. Arten der Anstalten des öffentlichen Rechts 31 1. Nichtrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts 32 2. Teilrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts 33 3. Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts 33 C. In Betracht gezogenes Anstaltsorgan als Quelle von Schadenszufügungen 35 I. Verwaltungsrat 36 II. Abgrenzungen zu anderen Organen öffentlich-rechtlicher Anstalten 37 D. Zusammensetzung der Verwaltungsräte und Rechtsstellung ihrer Mitglieder 39 I. Anforderungen an die Mitgliedschaft in einem Verwaltungsrat 39 II. Personelle Zusammensetzung der Verwaltungsräte 40 1. Mandatsträger 40 2. Beschäftigte der Anstalt 41 3. Beschäftigte des Anstaltsträgers 41 4. Sonstige Beschäftigte des öffentlichen Dienstes 41 7
5. Vertreter der Privatwirtschaft 42 6. Sonstige Repräsentanten der Gesellschaft 42 III. Rechtsstellung der Verwaltungsratsmitglieder 42 1. Begründung und Aufhebung der Mitgliedschaft in einem Verwaltungsrat 43 2. Rechtspflichten und in Betracht kommende Pflichtverstöße der Verwaltungsratsmitglieder 46 a. Innenrechtsverstöße der Verwaltungsratsmitglieder 47 1) Verstöße gegen allgemeine Innenrechtspflichten 47 2) Verstöße gegen weitere Innenrechtspflichten 49 b. Außenrechtsverstöße der Verwaltungsratsmitglieder 50 3. Rechtsverhältnisse der Verwaltungsratsmitglieder zur Anstalt 51 a. Personelles Rechtsverhältnis 51 1) Bestellungsverhältnis 51 2) Anstellungsverhältnis 52 b. Organwalterverhältnis 55 4. Natur der Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsratsmitgliedern und Anstalt 55 5. Natur der Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsratsmitgliedern und Außenstehenden 58 E. Mögliche Konsequenzen einer Pflichtverletzung von Verwaltungsratsmitgliedern 59 I. Verhängung von Ordnungsmaßnahmen 59 II. Entzug der Mitgliedschaft 60 III. Auferlegung einer Geldbuße 60 IV. Ahndung als Straftat 60 F. Haftung der Verwaltungsratsmitglieder im Falle von Eigenschäden der Anstalt 64 I. Haftung im Falle des Bestehens ausdrücklicher Haftungsnormen 65 1. Voraussetzungen der Haftungsnormen 65 a. Pflichtverletzung 66 b. Sorgfaltsmaßstab 68 c. Kausalität 71 d. Ausschluss der Haftung 72 1) Art. 46 Abs. 1 GG 72 8
2) Kürzung des Anspruchs bei eklatantem Missverhältnis zur Vergütung 73 3) Verjährung 75 2. Pflichtverletzung mehrerer Verwaltungsratsmitglieder 76 3. Haftung bei fehlendem oder nichtigem Bestellungsakt 77 4. Durchsetzung des Anspruchs 77 5. Zwischenergebnis 82 II. Haftung im Falle des Fehlens ausdrücklicher Haftungsnormen 83 1. Privatrechtliche Haftung 83 a. Vertragliche oder quasivertragliche Haftung 83 b. Deliktische Haftung 85 1) Haftung nach 839 Abs. 1 BGB 85 2) Haftung nach 823 ff. BGB 86 a) Einordnung der 823 ff. BGB in das Privatrecht 87 b) Sperrwirkung des 839 BGB oder des Art. 34 S. 1 GG 88 c) Anwendbarkeit der 823 ff. BGB 88 c. Zwischenergebnis 89 2. Öffentlich-rechtliche Haftung 89 a. Haftung aus beamtenrechtlichen Vorschriften 90 b. Haftung aus öffentlich-rechtlichem Schuldverhältnis 93 1) Begriff des öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnisses 97 2) Anforderungen an das Vorliegen eines öffentlichrechtlichen Schuldverhältnisses 98 a) Standpunkt der Rechtsprechung 98 b) Ansichten des Schrifttums 100 c) Stellungnahme 107 (1) Spezielle Anforderungen an die in einem Rechtsverhältnis geschuldeten Pflichten 107 (2) Ausschluss der obrigkeitlichen Verwaltung 110 (3) Übertragung des privatrechtlich geprägten Begriffsverständnisses von Schuldverhältnissen auf das öffentliche Recht 113 (4) Privatrechtsähnlichkeit der zugrunde liegenden Beziehungen 114 d) Zwischenergebnis 115 9
3) 4) Öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis zwischen der Anstalt und ihren Verwaltungsratsmitgliedern 115 a) Subjektiv öffentliche Rechte 116 b) Organwalterverhältnis als öffentlichrechtliches Schuldverhältnis 120 c) Personelles Rechtsverhältnis als öffentlichrechtliches Schuldverhältnis 121 d) Zwischenergebnis 125 Haftung der Verwaltungsratsmitglieder entsprechend 280 ff. BGB 125 a) Anwendbarkeit zivilrechtlicher Vorschriften im öffentlichen Recht 126 (1) Unmittelbare Anwendbarkeit 127 (2) Analogieschluss 128 (3) Allgemeiner Rechtsgrundsatz 129 (4) Stellungnahme 132 (5) Zwischenergebnis 136 b) Kompetenzrechtliche Grenzen eines Analogieschlusses 136 c) Vorliegen der Analogievoraussetzungen in Bezug auf die Haftung von Verwaltungsratsmitgliedern 138 (1) Bestehen einer Regelungslücke 139 (2) Planwidrigkeit der Regelungslücke 139 (3) Vergleichbare Interessenlage 143 (4) Zwischenergebnis 144 d) Kein Entgegenstehen von Besonderheiten des öffentlichen Rechts 144 (1) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Analogien zulasten Privater im öffentlichen Recht 145 (a) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung 148 (b) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Demokratie 150 (c) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes 151 (d) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Bestimmtheit 153 10
(e) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit 154 (f) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes 155 (g) Gründe, die für die Zulässigkeit einer Analogie zulasten Privater im öffentlichen Recht sprechen 156 (2) Grenzen einer Analogie zulasten Privater im öffentlichen Recht 157 (3) Zulässigkeit einer schuldrechtlichen Haftungsbegründung von Verwaltungsratsmitgliedern 159 (a) Grundrechtsrelevanz einer Haftung des Bürgers 159 (b) Vorhersehbarkeit einer Haftung wegen der Möglichkeit eines privatrechtlichen Handelns 160 (c) Vergleich mit einer Haftung aus verwaltungsrechtlichem Benutzungs- oder Leistungsverhältnis 161 (d) Vergleich mit dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch 162 (e) Besonderheiten einer Haftung von Verwaltungsratsmitgliedern 163 (aa) Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Annahme einer ungeschriebenen persönlichen Haftung des Mitglieds eines studentischen Sprecherrats 164 (bb) Übertragbarkeit der ratio decidendi auf den Fall der Haftung von Verwaltungsratsmitgliedern 166 (4) Zwischenergebnis 168 5) Zwischenergebnis bzgl. Haftung aus öffentlichrechtlichem Schuldverhältnis 168 c. Haftung aus Auftragsrecht 168 d. Haftung aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag 169 11
3. e. Haftung aus unmittelbarer oder analoger Anwendung der 823 ff. BGB 169 f. Haftung aus entsprechender Anwendung der vereinsund gesellschaftsrechtlichen Haftungsnormen 171 g. Haftung aus analoger Anwendung öffentlich-rechtlicher Haftungsnormen 172 1) Haftungsnormen zulasten anderer Organwalter der betroffenen Anstalt 173 2) Haftungsnormen zulasten von Verwaltungsratsmitgliedern in anderen Anstaltsgesetzen 173 3) Haftungsnormen zulasten der Organwalter von Selbstverwaltungskörper-schaften 174 4) Haftungsnormen zulasten von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes 175 h. Haftung aus allgemeinem Rechtsgrundsatz 177 i. Haftung aus Gewohnheitsrecht 179 j. Haftung aus Richterrecht 179 Zwischenergebnis zur Haftung der Verwaltungsratsmitglieder ohne ausdrückliche Haftungsgrundlage bei Eigenschäden der Anstalt 180 G. Regressmöglichkeiten der Anstalt im Fall von Fremdschädigungen durch Verwaltungsratsmitglieder 181 I. Ausdrückliche Haftungsgrundlagen 182 II. Haftung im Falle des Fehlens ausdrücklicher Regelungen 183 1. Privatrechtliche Ansprüche 183 2. Öffentlich-rechtliche Ansprüche 186 III. Zwischenergebnis 186 H. Haftung der Verwaltungsratsmitglieder gegenüber Außenstehenden 188 I. Privatrechtliche Rechtsbeziehungen zu den geschädigten Dritten 188 1. Mögliche Ansprüche Dritter 188 2. Rechtsweg 190 II. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen zu den geschädigten Dritten 190 III. Zwischenergebnis 191 12
I. Zulässigkeit einer Haftungsbegründung durch die Anstalt selbst 192 I. Zulässigkeit einer Haftungsbegründung durch untergesetzliche Rechtsnormen 192 II. Zulässigkeit einer Haftungsbegründung durch Rechtsgeschäft 193 III. Zulässigkeit einer Haftungsbegründung durch Innenrechtsakt 194 IV. Zwischenergebnis 194 J. Anzustrebende Gesetzesänderungen 195 K. Zusammenfassung 197 Literaturverzeichnis 201 13