ludwig adamovich Das Urteil des Deutschen Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon Deutsche Fleißaufgabe oder wirksame Schranke für die weitere Entwicklung der Union? Das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 30.6.2009 bewegt sich über weite Strecken auf der Grundlage der bisherigen Judikatur. Dazu gehört insbesondere, dass das Bundesverfassungsgericht für sich die sogenannte Ultra-vires- Kontrolle in Anspruch nimmt, d. h. die Kontrolle von Akten des Gemeinschaftsrechts dahingehend, ob europäische Organe ihre Kompetenzen überschritten haben. Dies stößt auf die massive Kritik des Präsidenten des Europäischen Gerichtshofes. Neu ist der Katalog der Materien, die nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates sind, was eine besonders kritische Betrachtung in diese Materien eingreifender europäischer Akte notwendig macht. 341
österreichisches jahrbuch für politik 2009 I. Es steht außer Frage, dass der Staatenverbund Europäische Union in einer noch nicht da gewesenen Intensität in die Verfassungsordnungen der Mitgliedsstaaten eingreift. Berührt ist im besonderen Maß auch die Position der nationalen Verfassungsgerichte. Dürfen sie Gemeinschaftsrecht am Maßstab der nationalen Verfassungsordnungen messen? Ist umgekehrt Gemeinschaftsrecht Maßstab für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit innerstaatlicher Akte? Sind sie ebenso wie andere oberste Gerichte zur Einholung von Vorabentscheidungen verpflichtet? Haben sie über die Reichweite des sogenannten Anwendungsvorranges zugunsten des Gemeinschaftsrechts zu entscheiden? Betrifft dieser Anwendungsvorrang auch die nationale Verfassungsordnung bzw. deren harten Kern? Es gibt wohl kein Verfassungsgericht in den Mitgliedsstaaten der EU, das an diesen Fragen vorbeigehen könnte. In der Art, wie sie beantwortet werden, spiegelt sich das Selbstverständnis des jeweiligen Verfassungsgerichts. So kann es nicht überraschen, dass das prestigebewusste Deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) auch in diesem Zusammenhang seine Kompetenzen extensiv ausgelegt hat, zum kaum verhohlenen Missvergnügen der Mitglieder des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH). Der Österreichische Verfassungsgerichtshof (VfGH) hingegen hat sich in seiner einschlägigen Judikatur von Anfang an um Harmonie bemüht und sich streng gehütet, auch nur den Schein eines Konflikts mit dem EuGH erkennen zu lassen. Insbesondere hat der Verfassungsgerichtshof bisher drei Anträge auf Vorabentscheidung beim EuGH gestellt. Der nicht zustande gekommene Verfassungsvertrag für die EU hätte reiches Material für weitere Entscheidungen der nationalen Verfassungsgerichte geboten. Das BVerfG wurde angerufen, zu einer Entscheidung ist es aber angesichts des Scheiterns des Verfassungsvertrages nicht gekommen. An die Stelle des Verfassungsvertrags trat nach Überwindung beträchtlicher Hindernisse mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 der Vertrag von Lissabon. Er stimmt über weite Strecken mit dem gescheiterten Verfassungsvertrag überein, es wurden aber alle Stellen eliminiert, die den Vertrag als Analogon zu einer nationalen Verfassung hätten erscheinen lassen. Der Vertrag bringt wesentliche Vereinfachungen und Verbesserungen; die Tendenz zur Abschwächung des bisher noch dominierenden Einstimmigkeitsprinzips ist aber nicht zu übersehen. 342
ludwig adamovich das urteil des deutschen bundesverfassungsgerichts Kein Wunder, dass die Kritiker des Verfassungsvertrags ihre Stimmen auch gegen den Vertrag von Lissabon erhoben. Vielfach mit Argumenten, die mit diesem Vertrag in Wahrheit nichts zu tun haben, sondern sich gegen das System der EU als solches richten. Natürlich wurde auch der Vertrag von Lissabon beim BVerfG angefochten. Dieses hat am 30. Juni 2009 sein Urteil verkündet. Die Reaktionen in der Öffentlichkeit waren geteilt. Bemerkenswert, aber nicht sehr überraschend, ist der Umstand, dass der Präsident des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Prof. Vassilios Skouris, in einem Vortrag vor dem Verfassungstag des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs am 1. Oktober 2009 scharfe Kritik an dieser Entscheidung geübt hat. 1 II. Was ist nun der Inhalt des Urteils des BVerfG? Aus dem Spruch wird man nicht recht klug, wenn man die einschlägigen deutschen Verfassungsbestimmungen nicht kennt. Wenn man vom Boden der österreichischen Verfassungsordnung aus die Entscheidung analysieren möchte, muss man vor allem die im vorliegenden Zusammenhang relevanten Übereinstimmungen und Unterschiede der beiden Verfassungsordnungen in den Blick nehmen. Ebenso bisherige Entwicklungstendenzen in der einschlägigen Judikatur der beiden Verfassungsgerichte. Vorausgeschickt sei, dass das deutsche Grundgesetz (GG) zum Unterschied vom österreichischen Bundesverfassungsrecht sogenannte Integrationsschranken kennt. Art. 23 Abs. 1 GG bestimmt: Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundge- 1 Verfassungstag 2009. Herausgegeben vom Verfassungsgerichtshof der Republik Österreich, Wien 2009, S. 15 ff. 343
österreichisches jahrbuch für politik 2009 setz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird, oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3. Wesentlich ist im gegebenen Zusammenhang der normative Hinweis auf Art. 79 Abs. 3 GG. Danach ist eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, unzulässig. Art. 1 GG betrifft den Schutz der Menschenwürde und daraus folgend das grundlegende Bekenntnis zu Menschenrechten und Grundrechten. Art. 20 definiert die Bundesrepublik Deutschland als demokratischen und sozialen Bundesstaat, enthält die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung sowie der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Schließlich wird ein Widerstandsrecht gegen jeden normiert, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen. Wenn Art. 23 Abs. 1 GG scheinbar feststellend aussagt, dass die Europäische Union demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist, sowie einen dem GG im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet, so werden damit unübersehbar auch normative Schranken festgesetzt. Sollte sich herausstellen, dass die EU den eben genannten Anforderungen nicht oder nicht mehr entspricht, so wäre ein verfassungswidriger Zustand erreicht. In eine vergleichbare Richtung geht der normative Hinweis auf Art. 79 Abs. 3 GG; jede Entwicklung der EU, die den von dieser Ewigkeitsklausel geschützten Grundsätzen widerspricht, muss unzulässig sein. Wenn das BVerfG sich in ständiger Judikatur für zuständig erklärt, die Einhaltung dieser Voraussetzungen zu kontrollieren, ist dies durchaus verständlich. Im österreichischen Bundesverfassungsrecht gibt es, wie schon erwähnt, solche Integrationsschranken nicht. In der parlamentarischen Debatte betreffend das Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt zur Europäischen Union sind sie von der Opposition gefordert worden. 2 Die die Verfassungsmehrheit bildenden politischen Parteien haben sie für überflüssig gehalten. 3 Sollte die 2 Minderheitsbericht der Abgeordneten Dr. HAIDER, Dr. OFNER und Mag. GUDENUS; abweichende persönliche Stellungnahme der Abg. VOGGENHUBER und Mag. STOISITS, dies alles zum Bericht des Verfassungsausschusses 1600 der Blg. Sten. Prot. 18.GP. 3 So schon die Regierungsvorlage zum genannten BVG 1546 der Blg. Sten. Prot. 18.GP. 344
ludwig adamovich das urteil des deutschen bundesverfassungsgerichts Europäische Union in ihrer Entwicklung über die durch die Volksabstimmung vom 12. Juni 1994 sanktionierten Eingriffe hinaus zusätzlich Eingriffe in die leitenden Prinzipien des Bundesverfassungsrechts bewirken, so wäre eine neuerliche Volksabstimmung notwendig. Das österreichische Bundesverfassungsrecht erweist sich jedenfalls, was den Schutz der leitenden Prinzipien betrifft, als wesentlich elastischer als das deutsche GG, das ja für die der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 unterliegenden Grundsätze keine legitime Form der Abänderung kennt. Inhaltlich gesehen dürfte allerdings kein wesentlicher Unterschied zwischen diesen Grundsätzen und den in Österreich als leitende Prinzipien des Bundesverfassungsrechts qualifizierten Grundsätzen bestehen. Ein wichtiger Unterschied zwischen dem deutschen und dem österreichischen Verfassungsrecht besteht auch darin, dass nach dem deutschen GG die Genehmigung von Staatsverträgen jedenfalls in der Form eines Bundesgesetzes stattzufinden hat (Art. 59 Abs. 2 GG). In Österreich hingegen werden Staatsverträge in der Regel mit ihrer Kundmachung gleichzeitig innerstaatliche Normen. Die deutsche Verfassungsrechtslage hat zur Folge, dass nicht ein Staatsvertrag als solcher vom BVerfG überprüft werden kann, sondern nur das den Staatsvertrag genehmigende Bundesgesetz. Die österreichische Verfassungsordnung hingegen sieht die Überprüfung des Staatsvertrages selbst vor, sofern dieser rechtlich existent geworden ist. Dies geschieht grundsätzlich mit der Kundmachung im Bundesgesetzblatt (BGBl.). Beim BVerfG angefochten waren mit unterschiedlichen Nuancen das Gesetz zum Vertrag von Lissabon, eine in diesem Zusammenhang bewirkte Änderung des Grundgesetzes, sowie Bestimmungen des Gesetzes über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesrats in Angelegenheiten der Europäischen Union. Dieses letztere Gesetz wurde insoweit als verfassungswidrig erklärt, als Beteiligungsrechte des deutschen Bundestags und des Bundesrats nicht in dem in den Gründen der Entscheidung dargestellten Umfang ausgestaltet worden sind. Alle weiteren Anträge und Verfassungsbeschwerden wurden teils verworfen, teils zurückgewiesen. Wesentlich ist dabei vor allem, dass das Gesetz zum Vertrag von Lissabon und damit dieser selbst nicht als verfassungswidrig erklärt wurde. 345
österreichisches jahrbuch für politik 2009 III. Die Erwägungen in der Begründung des Urteils stützen sich zum Teil auf die bisherige Judikatur, zum Teil gehen sie über diese hinaus. Durchaus auf der Linie der bisherigen Judikatur liegt es, wenn das BVerfG die Wahrung der durch Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität für sich in Anspruch nimmt. Zwar wird festgehalten, dass das GG den Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit geschaffen hat. Der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Mindeststandard dürfe aber auch durch die Einbindung Deutschlands in überstaatliche Strukturen nicht unterschritten werden. Über diese Grundsätze hinaus nimmt das BVerfG für sich die Kontrolle der Einhaltung des unionsrechtlich festgesetzten Subsidiaritätsprinzips und die sogenannte Ultra-vires-Kontrolle in Anspruch, d. h. die Kontrolle von Akten des Gemeinschaftsrechts dahingehend, ob europäische Organe ihre Kompetenzen überschritten haben. Auch dies entspricht der bisherigen Judikatur, die den Begriff des ausbrechenden Rechtsaktes (der europäischen Einrichtungen und Organe) geschaffen hat, die der Prüfung des BVerfG unterliegen. Genau hier liegt allerdings die Wurzel des Konflikts mit dem EuGH. Dieser geht davon aus, dass eine solche Ultra-vires-Kontrolle ihm und nur ihm zusteht. Über die bisherige Judikatur hinaus gehen die breiten Ausführungen im Urteil des BVerfG darüber, welche Materien besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates sind, und daher in diese Materien eingreifende europäische Akte besonders kritisch betrachtet werden müssen. Das Urteil nennt in diesem Zusammenhang Entscheidungen über das materielle und formelle Strafrecht, die Verfügung über das Gewaltmonopol polizeilich nach innen und militärisch nach außen, die fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und gerade auch sozialpolitisch motivierte Ausgaben der öffentlichen Hand, die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen sowie kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften. Das BVerfG unterzieht anhand dieser Kriterien den Vertrag von Lissabon einer kritischen Prüfung und kommt zum Ergebnis, dass keine Verfassungswidrigkeit gegeben ist. Allerdings werden auch hier gewisse Interpretationsmaximen und Schranken festgehalten. 346
ludwig adamovich das urteil des deutschen bundesverfassungsgerichts Besonders angetan haben es dem BVerfG die vereinfachten Änderungsverfahren, die im Vertrag von Lissabon vorgesehen sind, insbesondere die Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 des Vertrags über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon. Dass das BVerfG Teile des Gesetzes über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesrats in Angelegenheiten der Europäischen Union für verfassungswidrig erklärt hat, ist die Konsequenz seines spezifischen Verständnisses des demokratischen Prinzips in Verbindung mit dem Wortlaut des Art. 23 Abs. 1 GG. IV. Die Frage liegt nahe, inwieweit die vom BVerfG in der zitierten Entscheidung entwickelten Grundsätze auf die österreichische Verfassungsrechtslage übertragbar sind. Es wurde schon darauf hingewiesen, dass der Österreichische VfGH in Fragen des Gemeinschaftsrechts eine wesentlich zurückhaltendere Position einnimmt, als das BVerfG. Der VfGH nimmt keine Kontrolle von Gemeinschaftsrecht vor; die Reichweite des Anwendungsvorrangs ist grundsätzlich keine verfassungsrechtliche Frage; die Erörterung von Ausnahmen würde hier zu weit führen. Allerdings läge die Entscheidung darüber, ob durch die weitere Entwicklung des Gemeinschaftsrechts neuerlich eine Gesamtänderung der Bundesverfassung herbeigeführt worden ist, in der Kompetenz des VfGH. Zum Unterschied von der deutschen Rechtslage könnte aber eine solche neuerliche Gesamtänderung auch wieder durch Volksabstimmung sanktioniert werden. Die theoretische Möglichkeit von Ultra-vires -Akten europäischer Organe wurde in der Regierungsvorlage des Beitrittsverfassungsgesetzes 4 ausdrücklich eingeräumt, allerdings mit einer ganz anderen Konsequenz als der vom BVerfG gezogenen. Solche Akte wären nicht vernichtbar, sondern absolut nichtig. Das Wesen der absoluten Nichtigkeit besteht gerade darin, dass es kein spezifisches Staatsorgan gibt, das darüber zu befinden hätte, andernfalls handelte es sich um keinen Fall der absoluten Nichtigkeit. Absolut nichtige Akte sind für alle Staatsorgane unbeachtlich. 4 Siehe FN 3. 347
österreichisches jahrbuch für politik 2009 Demgegenüber nimmt das BVerfG ausdrücklich die Kontrolle von Ultra-vires -Akten für sich in Anspruch. Und hier liegt das eigentliche Problem, das auch den Präsidenten des EuGH besonders stört 5. Die Inanspruchnahme der Kompetenz zur Prüfung von Ultra-vires -Akten ist nichts Neues. Freilich ist es angesichts der vom BVerfG aufgestellten Liste der für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates besonders sensiblen Materien durchaus wahrscheinlicher, dass das BVerfG ausbrechende Akte der europäischen Organe findet. Dass eine solche Liste aufgestellt wurde, sagt natürlich noch nichts über die Art der Handhabung. Es ist daher derzeit schwer zu beurteilen, Wieweit die Entscheidung eine wirksame Schranke für die weitere Entwicklung der Union darstellt, wie dies viele annehmen. Unbestreitbar ist aber die Entscheidung ein deutliches Misstrauensvotum gegenüber dem EuGH. Ob dieses am Platze war oder nicht, darüber kann man wohl verschiedener Meinung sein. 5 Siehe FN 1. 348