Prävention von Wohnungslosigkeit in Nordrhein-Westfalen.

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1 Prävention von Wohnungslosigkeit in Nordrhein-Westfalen.

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3 Prävention von Wohnungslosigkeit in Nordrhein-Westfalen. Dr. Volker Busch-Geertsema Jürgen Evers Dr. Ekke-Ulf Ruhstrat GISS Gesellschaft für innovative Sozialforschung und Sozialplanung e.v. Im Auftrag des Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen Bremen, Mai 2014

4 Bearbeitung Gesellschaft für innovative Sozialforschung und Sozialplanung e.v. Kohlhökerstraße Bremen Telefon Fax Dr. Volker Busch-Geertsema Jürgen Evers Dr. Ekke-Ulf Ruhstrat Gestaltung Gertraude Klaiber

5 Vorwort Der Graben zwischen Arm und Reich ist tiefer geworden. Auch in Nordrhein-Westfalen ist die Zahl der Menschen, die in schwierigen, prekären Situationen leben, weiter gewachsen. Armut und soziale Ausgrenzung haben sich verfestigt, die soziale Spaltung hat zugenommen trotz der positiven Entwicklungen von Wirtschaft und Arbeitsmarkt. Die Landesregierung hat daher ein umfassendes bis 2020 angelegtes Handlungskonzept NRW hält zusammen erarbeitet. Ziel dieses Handlungskonzeptes ist die Verbesserung der Lebenslagen von einkommensarmen und sozial ausgegrenzten Personen vorrangig in benachteiligten Quartieren. Die Studie Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW ist, gerade vor dem Hintergrund des Wohnraumerhaltes in angespannten Wohnungsmärkten sowie aufgrund steigender Miet- und Energiepreise bei gleichzeitiger Zunahme von einkommensschwachen Haushalten, ein wichtiger Baustein in diesem Kontext. Bislang fehlten jedoch für eine umfassende Strategie zur Bekämpfung von (bedrohten) Wohnungsnotfällen in Nordrhein-Westfalen Informationen zu Art, Umfang, Zuständigkeiten und Organisation präventiver Hilfen. Die vorliegende Untersuchung, die im Rahmen des Landesaktionsprogramms Obdachlosigkeit verhindern - Weiterentwicklung der Hilfen in Wohnungsnotfällen gefördert wurde, leistet einen wichtigen Beitrag zur Schließung dieser Wissenslücke und schafft zugleich Grundlagen für die Entwicklung von Präventionsstrategien für Politik, Verwaltung und Träger in den Städten, Gemeinden und Kreisen unseres Landes. Die von der wissenschaftlichen Seite formulierten Vorschläge und Empfehlungen gilt es zu diskutieren und zu prüfen. Gleichwohl kann man aber jetzt schon sagen, dass die in dieser Studie dargestellten Ergebnisse eine wertvolle Hilfe für unsere politische Arbeit sein werden. Ich danke den Autoren sowie allen an der Entstehung der Untersuchung Beteiligten für die geleistete Arbeit. Guntram Schneider Minister für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen

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7 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Inhalt 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Zusammenfassung Handlungsempfehlungen Einleitung Untersuchungsgegenstand und notwendige definitorische Eingrenzungen Das Forschungsvorhaben: Methodisches Vorgehen, Untersuchungsinstrumente und Umsetzung des Vorhabens Methodisches Vorgehen und Untersuchungsinstrumente Umsetzung des Vorhabens Zuständigkeiten und Organisationsformen bei den präventiven Hilfen in NRW: Ergebnisse der Vorrecherchen Kommunale Zuständigkeiten und Organisationsformen bei der Wohnungssicherung Die Rolle der Fachberatungsstellen nach 67 ff. SGB XII und die Einbeziehung und Beauftragung von freien Trägern bei der Organisation und Durchführung präventiver Hilfen Ergebnisse der quantitativen Erhebung Methodische Vorbemerkung Zur Quantität von Haushalten, die von Wohnungsverlust bedroht sind Gesamtzahl im Jahr 2012 und Entwicklungstendenzen Exkurs: Daten der Jobcenter und der Bundesagentur für Arbeit Ergebnisse der schriftlichen Befragung zur Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte und zu den gewährten Hilfen Informationsfluss und Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte Kontaktaufnahme Merkmale der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte: Haushaltsstruktur, Alter, Migrationshintergrund, Haupteinkommen

8 Inhaltsverzeichnis Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse und Anteil der Wiederholungsfälle Maßnahmen zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit und ihre Effekte Weitergehende Hilfebedarfe und die Einleitung weitergehender Hilfen Sonderthema Energieschulden Ergebnisse der Fallstudien Methodisches Vorgehen Auswahl der Fallstudienorte Durchführung und Gegenstände der Fallstudien Ergebnisse Organisation, Zuständigkeiten, Auftrag und Selbstverständnis Sonderfragestellungen zur Organisation in den Jobcentern Informationssystem und Zugang zu den präventiven Hilfen Quantitative Dimension bedrohter Wohnverhältnisse in den Fallstudienorten Rolle und Umfang bestimmter Problemkonstellationen und -gruppen Umfang und Bedeutung bedrohter Wohnverhältnisse bei U25-Jährigen Drohende Wohnungslosigkeit aufgrund von Sanktionen Drohende Wohnungslosigkeit aufgrund von zu hohen (unangemessenen) Kosten der Unterkunft Drohende Wohnungslosigkeit aufgrund von Aufenthalten in oder Entlassungen aus Institutionen Umfang und Rolle weiterer spezieller Problemkonstellationen Angebote und durchgeführte Hilfen und Unterstützungen Beratung, persönliche Hilfe und Unterstützung Finanzielle Leistungen Wohnraumhilfen Weitergehende und nachgehende Hilfen Wiedereinweisungen im Rahmen präventiver Strategien Auswirkungen des Mietrechtsänderungsgesetzes auf die präventiven Hilfen Schnittstellen, Kooperationen und Vernetzungen Wirksamkeit der präventiven Hilfen Literatur Anhang

9 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte je Einwohnerinnen und Einwohner nach Größenklassen in den nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden 2012 Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012 nach Kommunen (Daten der Kommunen) Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW zwischen 2007 und 2012 Informationsfluss über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte zu den zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Funktion des Adressaten der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Informationseingang und alleinige bzw. geteilte Zuständigkeit für die Fallbearbeitung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Formen der Kontaktaufnahme der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten in NRW 2012 Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Altersstruktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushaltsvorstände in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Migrationshintergrund der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Art des (Haupt-)Einkommens der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse der Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Haushalten Umfang der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012, die in den beiden Vorjahren bereits einmal oder mehrmals von Wohnungslosigkeit bedroht waren Maßnahmen der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 im Rahmen der Vermeidung von Wohnungslosigkeit nach Haushalten Wohnraumsichernde Aktivitäten der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 und deren Ergebnis nach Haushalten 9

10 Tabellenverzeichnis Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31: Öffentlich-rechtliche Unterbringung von Haushalten, bei denen trotz der Aktivitäten der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 der Verlust der Wohnung nicht verhindert wurde nach Haushalten Bedarf an über die unmittelbare Wohnraumsicherung hinausgehender Hilfe für die betroffenen Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Haushalte mit Hilfebedarf, differenziert nach Art der Unterstützung Einleitung von nachgehenden Hilfen (nach erfolgreicher Wohnraumsicherung) durch die zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Kommunen Energieschulden von Haushalten und Hilfe bei der Entschuldung durch die zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten in NRW 2012 nach Haushalten Ausschluss aus der Energieversorgung von Haushalten in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten in NRW 2012 nach Haushalten Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte bei Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Regierungsbezirken und kommunalen Körperschaften Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in NRW zwischen 2007 und 2012 bei Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII Kenntnis von Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII über bedrohte Wohnverhältnisse in NRW 2012 Durchführung von präventiven Hilfen durch Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Informationsfluss über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte zu den Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Funktion der Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII bei der Durchführung präventiver Hilfen in NRW 2012 Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Beratungsstellen Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Haushalten Formen der Kontaktaufnahme der Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten in NRW 2012 Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW

11 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Tabelle 32: Tabelle 33: Tabelle 34: Tabelle 35: Tabelle 36: Tabelle 37: Tabelle 38: Tabelle 39: Tabelle 40: Altersstruktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushaltsvorstände in Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Migrationshintergrund der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Art des (Haupt-)Einkommens der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse der Haushalte in Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Haushalten Maßnahmen der Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII im Rahmen präventiver Hilfen in NRW 2012 nach Haushalten Wohnraumsichernde Aktivitäten der Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/ oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 und deren Ergebnis nach Haushalten Bedarf an über die unmittelbare Wohnraumsicherung hinausgehender Hilfe in Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 Haushalte mit Hilfebedarf, differenziert nach Art der Unterstützung Durchführung von nachgehenden Hilfen zur nachhaltigen Sicherung von Wohnverhältnissen durch Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Beratungsstellen Energieschulden von Haushalten und Hilfe bei der Entschuldung durch Beratungsstellen freier Träger für Menschen in Wohnungsnot und/oder mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII in NRW 2012 nach Haushalten Tabelle 41: Ausschluss aus der Energieversorgung von Haushalten in NRW

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13 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Verzeichnis der Schaubilder und Grafiken Schaubild 1: Ablaufdiagramm Wohnungsverlust und Interventionsmöglichkeiten Schaubild 2: Wohnungssicherungsstellen in den 23 kreisfreien Städten Schaubild 3: Wohnungssicherung in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden in den 31 Kreisen Schaubild 4: Übersicht über die Fallstudienorte Schaubild 5: Art/Typ der Wohnungssicherungsstellen in den Fallstudienorten Schaubild 6: Organisationstypen Wohnungssicherungsstellen Grafik 1: Grafik 2: Grafik 3: Grafik 4: Grafik 5: Grafik 6: Grafik 7: Grafik 8: Grafik 9: Grafik 10: Grafik 11: Grafik 12: Teilnahme an der Erhebung in NRW 2012 nach Trägern Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012 je Einwohnerinnen und Einwohner in Kreisen und kreisfreien Städten Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte je EW nach Größenklassen in den nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden 2012 Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012 je EW Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012 je EW (Kartenausschnitt der am stärksten betroffenen Regionen) Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW zwischen 2007 und 2012 Index Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden nach Größenklassen in NRW zwischen 2007 und 2012 Index Informationsfluss über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte zu den zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Funktion des Adressaten der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Formen der Kontaktaufnahme der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten in NRW 2012 Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW

14 Verzeichnis der Schaubilder und Grafiken Grafik 13: Grafik 14: Grafik 15: Grafik 16: Grafik 17: Grafik 18: Grafik 19: Grafik 20: Grafik 21: Grafik 22: Altersstruktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushaltsvorstände in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Migrationshintergrund der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Art des (Haupt-)Einkommens der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse der Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Haushalten Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012, die in den beiden Vorjahren bereits einmal oder mehrmals von Wohnungslosigkeit bedroht waren Maßnahmen der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden im Rahmen der Vermeidung von Wohnungslosigkeit in NRW 2012 nach Haushalten Ergebnis wohnraumsichernder Aktivitäten der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Haushalten Erfolglose oder nicht erfolgte wohnraumsichernde Maßnahmen der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Gründen Bedarf an über die unmittelbare Wohnraumsicherung hinausgehender Hilfe für die betroffenen Haushalte in NRW 2012, differenziert nach Art der Unterstützung Haushalte mit Hilfebedarf Umfang von Liefersperren bei Haushalten, die den Präventionsstellen wegen Energieschulden bekannt wurden. Angaben aus 31 kreisangehörigen und kreisfreien Städten in NRW 2012 nach Haushalten 14

15 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Zusammenfassung Zielsetzung und Durchführung des Untersuchungsvorhabens Die bislang nur geringen Kenntnisse über die Anzahl und Zusammensetzung von Wohnungslosigkeit bedrohter Haushalte und über die Art und den Umfang präventiver Hilfen bildeten den Hintergrund für die Untersuchung zur Prävention von Wohnungslosigkeit in Nordrhein-Westfalen. Bei den verschiedenen Teiluntersuchungen des Forschungsvorhabens stand neben einer landesweiten Erhebung der quantitativen Dimension bedrohter Wohnverhältnisse die Ermittlung von Strategien und Konzepten zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit in den Städten, Gemeinden und Kreisen des Landes unter besonderer Berücksichtigung des ländlichen Raumes im Zentrum. Aufbauend auf einer eingehenden Recherche zu den örtlichen Zuständigkeitsregelungen und zur Datenlage in den Städten, Gemeinden und Kreisen wurde eine landesweite schriftliche Vollerhebung (Onlinebefragung) bei allen Städten und Gemeinden, Jobcentern und Fachberatungsstellen der freien Träger in Nordrhein-Westfalen durchgeführt. Die Befragung zielte auf die Erfassung der Quantität der bedrohten Haushalte, deren sozialstrukturelle Zusammensetzung und Lebenslage sowie auf den institutionellen Umgang mit deren Krisensituation. Ergänzt wurde dies durch vertiefende Analysen (Fallstudien) zum Umgang mit der Wohnungsnotfallproblematik in 13 ausgewählten Orten. Quantität, räumliche Verteilung und Entwicklung bedrohter Wohnverhältnisse Auf der Basis der Zahlenangaben von 180 Städten und Gemeinden unterschiedlicher Größenklassen ließ sich ermitteln, dass im Laufe des Jahres 2012 in Nordrhein-Westfalen hochgerechnet insgesamt Haushalte von Wohnungslosigkeit bedroht waren, was einer landesweiten Quote von 2,99 von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten je Einwohnerinnen und Einwohner (EW) entspricht. Unberücksichtigt blieben dabei Haushalte, die bei den Jobcentern oder den freien Trägern registriert wurden, sich aber nicht trennscharf von kommunal erfassten Wohnungsnotfällen abgrenzen ließen. Die Gesamtzahl beschreibt daher nur eine Untergrenze der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte. Die Städte, Gemeinden und Kreise im Land sind in unterschiedlichem Umfang mit bedrohten Wohnverhältnissen konfrontiert. Die Quoten sind in den kreisfreien Städten fast durchgängig höher als in den Kreisen, und bei den Städten und Gemeinden steigen die Quoten in Abhängigkeit von der Bevölkerungszahl von 0,38/1.000 in den Kommunen mit weniger als EW auf 5,38/1.000 in 15

16 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen den Städten mit mehr als EW. Räumlich betrachtet fallen die Quoten an den Rändern Nordrhein-Westfalens deutlich geringer aus als in den bevölkerungsstarken Regionen an Rhein und Ruhr. Landesweit haben in ihrer Wohnsicherheit bedrohte Haushalte zwischen 2007 und 2012 um 10 % zugenommen. Diese Steigerung ist vor allem der Entwicklung in den mittelgroßen Städten geschuldet, in denen überproportionale Zunahmen zu verzeichnen waren. Sozialstrukturelle Merkmale von Haushalten in bedrohten Wohnverhältnissen Bei nahezu drei Fünftel der in ihrer Wohnsicherheit bedrohten Haushalte handelte es sich um kinderlose Einzelpersonen, wobei Männer deutlich häufiger betroffen waren als Frauen. Gegenüber ihrem Anteil an der Bevölkerung sind neben den alleinstehenden Männern insbesondere alleinerziehende Frauen bei den Präventionsfällen deutlich überrepräsentiert. Nahezu jeder fünfte bekannt gewordene Präventionsfall (Haushaltsvorstand) ist zwischen 18 und 25 Jahre alt, was auf einen überraschend hohen Anteil hinweist, zumal Leistungsberechtigte dieser Altersgruppe nach dem SGB II nur in Ausnahmefällen eigenständig wohnen dürfen. Das Gros der Präventionsfälle ist jedoch zwischen 25 und 60 Jahre alt. Mit drei Fünfteln war der Anteil der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte mit Bezug von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) ebenfalls überraschend hoch, zumal in die Analyse ausschließlich die Angaben von Städten und Gemeinden und nicht auch der Jobcenter eingeflossen sind. Der Anteil der Haushalte mit Migrationshintergrund entspricht bei den Präventionsfällen in etwa dem Bevölkerungsanteil von Menschen mit Migrationshintergrund in NRW. Anlässe/Gründe für bedrohte Wohnverhältnisse und Wiederholungsfälle Von den kommunalen Präventionsstellen wurden bei neun von zehn Haushalten Mietschulden als unmittelbarer Anlass für drohende Wohnungsverluste angegeben. Dieses Ergebnis spiegelt einerseits die sehr hohe Bedeutung von Mietschulden bei der Prävention von Wohnungslosigkeit wider, ist andererseits aber auch Ausdruck der speziellen 16 Ausrichtung der Hilfen vieler Präventionsstellen auf Haushalte mit Mietschulden. Von den freien Trägern werden hingegen häufiger andere Gründe/Anlässe für drohende Wohnungslosigkeit angegeben wie Trennung einer Partnerschaft, mietwidriges Verhalten und Entlassung aus institutioneller Unterbringung. Die Fallstudien bestätigen die Vermutung, dass diese Fallkonstellationen von den kommunalen Präventionsstellen nicht vollständig erfasst werden. Sie ergaben zudem, dass viele Entlassungen aus den Haftanstalten in die Wohnungslosigkeit erfolgen und dies bei Einpersonenhaushalten oftmals der Regelfall ist. Weitgehend an den präventiven Strukturen vorbei wohnungslos werden öfter auch junge Menschen mit sozialen Problemen (U25-Jährige). Bei dieser Zielgruppe eskalieren häufig Konflikte im Elternhaus oder Wohnungslosigkeit tritt infolge der Beendigung von Jugendhilfemaßnahmen ein. Bei Präventionsstellen und Leistungsträgern nach SGB II stehen dagegen zunehmend die Notlagen junger Menschen in Ausbildung im Fokus, die aufgrund von Verzögerungen bei der Gewährung vorrangiger Leistungen entstehen und nicht selten zu bedrohten Wohnverhältnissen infolge von Mietschulden führen. Ebenfalls vorbei an den präventiven Hilfestrukturen gehen häufiger Fälle, die nach einer Kündigung einfach die Wohnung verlassen. Unangemessene Wohnkosten ( zu teuer wohnen ) und Sanktionen bei Haushalten im Bezug von Leistungen nach SGB II spielen bei der Entstehung von Wohnungslosigkeit hingegen nur eine geringe Rolle. Beides führt überraschenderweise nur in wenigen Fällen zu Mietschulden und damit zu bedrohten Wohnverhältnissen. Haushalte mit unangemessenen Wohnkosten tragen aber dennoch ein nicht unerhebliches Risiko, weil die Übernahme von Mietschulden in solchen Fällen fast überall generell ausgeschlossen ist, wie in den Fallstudien bestätigt wurde. Bei einem knappen Viertel der von den Städten und Gemeinden registrierten Präventionsfälle handelte es sich um Wiederholungsfälle. Hintergründe für die Wiederholungen sind Schwierigkeiten und Veränderungen bei der Realisierung eines ausreichenden Einkommens, Veränderungen in der Haushaltsstruktur und Optimierungsbedarfe bzw. nicht hinreichende Kapazitäten im Bereich der Nachhaltigkeit der Hilfen. Die Problematik von Energieschulden wurde als Sonderthema behandelt, weil spätestens nach einer Liefersperre

17 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW das Wohnen in Räumen ohne Haushaltsenergie als unzumutbar zu bewerten ist. Die kommunalen Präventionsstellen sind jedoch nur sehr eingeschränkt für die Bearbeitung der Problematik zuständig und waren deshalb auch nur in geringem Umfang damit konfrontiert. Dies betraf dann zumeist Haushalte, bei denen bereits Liefersperren vorlagen. Dennoch legen die Gespräche mit den Fachleuten vor Ort nahe, dass sozial und wirtschaftlich benachteiligte Haushalte in erheblichem Umfang von Energieschulden und Liefersperren betroffen sind. Besonders hart trifft es dabei Leistungsberechtigte nach SGB II und SGB XII, weil wie es vielfach auch von den befragten Fachleuten hervorgehoben wurde die in den Regelsätzen für Haushaltsenergie vorgesehenen Anteile die Kosten nicht (mehr) decken. Zuständigkeiten und Organisation der Hilfen In den kreisfreien Städten ist es vergleichsweise einfach, die auf SGB II und SGB XII für unterschiedliche Personengruppen verteilten Kompetenzen für Mietschuldenübernahmen zusammenzufassen und die Präventionsstellen damit auszustatten, was in 19 der 23 kreisfreien Städte in NRW auch erfolgt ist. In den Kreisen sind Kompetenzen nach SGB II und SGB XII nur dann bei den Städten und Gemeinden angesiedelt und auf Präventionsstellen übertragbar, wenn die Jobcenter in alleiniger kommunaler Trägerschaft (Optionskreise) sind und wenn die Kreise die Städte und Gemeinden auch zur Durchführung von Aufgaben nach SGB II herangezogen haben. Das trifft in NRW auf sieben der 31 Kreise zu. Unter diesen Voraussetzungen waren insgesamt sehr unterschiedliche Organisationsstrukturen bei den präventiven Hilfen anzutreffen. Diese reichten von der Bündelung aller relevanten Zuständigkeiten und Kompetenzen in Zentralen Fachstellen entsprechend dem Konzept des Deutschen Städtetages (vgl. DST, 1987) über umfassend zuständige, jedoch nur mit Kompetenzen nach SGB XII ausgestattete Präventionsstellen und weiter über reine Koordinierungsstellen ohne entsprechende sozialleistungsrechtliche Kompetenzen bis hin zu Organisationsformen, bei denen die Bearbeitung im Rahmen der Regelsachbearbeitungen an verschiedenen Stellen (Jobcenter, Sozialamt, Ordnungsamt und ggf. weiteren Stellen) vorgenommen wurde. Eine weitere Variante besteht darin, dass Städte und Gemeinden, aber auch die Kreise, freie Träger formal mit der Durchführung präventiver Hilfen beauftragen. Dies ist bislang jedoch nur selten der Fall. Dennoch sind die Fachberatungsstellen für Hilfen nach 67 ff. SGB XII in nicht unerheblichem Umfang mit bedrohten Wohnverhältnissen konfrontiert und werden oftmals auch ohne formale Beauftragung einbezogen. Zugang zu den präventiven Hilfen: Informationssystem und Kontaktaufnahme Nur bei etwas weniger als der Hälfte der Präventionsfälle erhalten die zuständigen Stellen frühzeitig Kenntnis über bedrohte Wohnverhältnisse. Bei der Mehrheit der Fälle erhalten die zuständigen Stellen bei den Städten und Gemeinden diese Information erst, wenn die gesetzlich normierten Mitteilungspflichten der Amtsgerichte und der Gerichtsvollzieher greifen. Nur gut zwei Fünftel der kommunalen Präventionsstellen erhalten auch Kenntnis über bedrohte Wohnverhältnisse von Wohnungsunternehmen. Grundsätzlich lässt sich formulieren, je kleiner die Kommune, desto später werden die bedrohten Wohnverhältnisse den für die Prävention zuständigen Stellen bekannt. In den Fallstudienorten waren insbesondere die Zentralen Fachstellen, aber auch gut ausgebaute Präventionsstellen, in vergleichsweise gut funktionierende Informationsnetzwerke eingebunden. Wenn Kontaktaufnahmen zu den von Wohnungsverlust bedrohten Haushalten erforderlich sind, bilden postalische Anschreiben die gängige Form. Allerdings erfolgt in rd. jeder sechsten Kommune der Kontakt nur dann, wenn die Haushalte in Eigeninitiative bei den zuständigen Stellen vorstellig werden. Die in der Fachdiskussion (insbesondere auch bei erfolglosen Anschreiben) empfohlene Durchführung von Hausbesuchen werden regelhaft nur bei etwas mehr als einem Viertel der Städte und Gemeinden durchgeführt. Die Fallstudien verdeutlichen, dass Hausbesuche ganz überwiegend in Städten mit Zentralen Fachstellen und besonders ausgebauten präventiven Hilfen stattfinden. Dabei zeigt sich, dass über die konsequente Durchführung aufsuchender Hilfen von Wohnungsverlust bedrohte Haushalte nicht nur nahezu vollständig erreicht werden können, sondern auch, dass sich auf diesem Weg Wohnungslosigkeit häufig vermeiden lässt. Umgekehrt zeigt sich in den Orten der Fallstudien aber auch, dass ein nicht unerheblicher Teil der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte ohne Kontakt zum System der Hilfen bleibt und damit auch keine Unterstützung bei der Überwindung der Krisensituation erhält. 17

18 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Maßnahmen zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit und ihre Effekte Als am häufigsten unternommene Maßnahmen zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit wurden bei der schriftlichen Befragung von den bei den Städten und Gemeinden zuständigen Stellen die Beratung und Unterstützung der Haushalte bei Verhandlungen mit den Vermietern bezüglich der Regulierung der Mietschulden benannt. Dies betraf fast die Hälfte aller zur Wohnungssicherung realisierten Maßnahmen, während die Übernahme von Mietschulden (nach SGB II und SGB XII zusammen genommen) nur rd. ein Viertel der benannten Maßnahmen ausmachte. In den kleineren Städten und Gemeinden spielten die Unterstützung der Haushalte bei den Verhandlungen mit Vermietern wie auch die Mietschuldenübernahme eine deutlich geringere Rolle als in den größeren Kommunen. Dafür kam dort die Unterstützung bei der Suche nach und Vermittlung von alternativem Wohnraum deutlich häufiger zum Tragen als in den größeren Städten. In den Fallstudien wurden der äußerst geringe Umfang und die untergeordnete Rolle von Mietschuldenübernahmen (insbesondere auch nach 22 Abs. 8 SGB II) bestätigt, und zwar unabhängig von der jeweiligen Organisationsform der Prävention. Es fanden sich bei den Fallstudien zudem Beispiele einer besonders restriktiven Gewährungspraxis in einigen kleineren kreisangehörigen Städten mit traditionellen Bearbeitungsstrukturen (Verteilung der Kompetenzen auf diverse Ämter und Abteilungen). Bestätigt wurde zudem, dass Verhandlungslösungen mit Vermietern in Verbindung mit Ratenvereinbarungen überall als eindeutig vorrangig zu realisierende Maßnahme betrachtet werden. Der geringe Umfang von Mietschuldenübernahmen überrascht vor allem vor dem Hintergrund, dass eine fristlose Kündigung wegen Zahlungsverzugs durch die Übernahmeerklärung einer öffentlichen Stelle innerhalb von zwei Monaten nach Rechtshängigkeit der Räumungsklage unwirksam wird. Danach kann die Fortsetzung eines Mietverhältnisses nur noch auf dem Verhandlungsweg erreicht werden. Während nach SGB XII zumindest partiell Mietschuldenübernahmen auch als Beihilfen gewährt werden, waren Zuschüsse zur Beseitigung von Mietschulden im Bereich des SGB II nahezu überall ausgeschlossen. Die Fallstudien verdeutlichten außerdem, dass die Soll-Vorgabe im Gesetz in der Praxis quasi als Muss interpretiert wird und auf kommunaler Ebene zum Teil entsprechende Vorgaben existieren, die den Präventions- und Fachstellen keinen Entscheidungsraum lassen. Sie enthalten, ebenso wie die Arbeitshinweise des MAIS zu 22 SGB II, keine Beispiele 18 für mögliche Fallkonstellationen ( atypische Fälle ), bei denen durchaus Zuschüsse statt Darlehen gewährt werden könnten. Sowohl Gerichte (so das Landessozialgericht Chemnitz vom AS 748/11) als auch Fachanweisungen in anderen Bundesländern sehen solche Fälle durchaus als möglich an, wenn beispielsweise bei Darlehensgewährung der Abbau von Integrationshemmnissen gefährdet wäre und eine Überschuldung vorliegt. Durch die Regelungen zur Rückzahlung der Darlehen entstehen für die betroffenen Haushalte nicht selten extreme finanzielle Belastungssituationen. Sie dürften zudem deren Verschuldungssituation verschärfen. Die Fallstudien zeigen, dass in Orten mit Zentralen Fachstellen oder ausgebauten Präventionsstellen von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte insgesamt mehr Unterstützungsleistungen erhalten. Dies gilt insbesondere für umfangreichere Beratungen und persönliche Unterstützungen, aber auch für die Unterstützung bei der Suche nach alternativem Wohnraum. Gleichwohl hatten die Betroffenen beim Zugang zu diesem Wohnraum auch bei nicht angespannten Wohnungsmärkten besondere Barrieren zu überwinden, wobei Negativmerkmale bei Auskunftsunternehmen der Kreditwirtschaft eine besondere Rolle spielen. Spezielle Garantieleistungen gegenüber Vermietern (z. B. Mietausfallgarantien oder Betreuungszusagen) als Zugangserleichterungen kommen in solchen Fällen nur selten zum Tragen. Weitergehende Hilfen, die über die unmittelbare Bewältigung der Krisensituation hinausgehen (insbesondere Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychiatrische Hilfen), werden für einen erheblichen Teil der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte für erforderlich gehalten. In den meisten Fallstudienorten waren diese auch verfügbar. Dagegen standen nachgehende Hilfen zur nachhaltigen Absicherung der Kriseninterventionen durch die Präventionsstellen nur in sehr begrenztem Umfang zur Verfügung. Partiell werden in beiden Bereichen nicht hinreichend vorhandene kommunale Angebote durch die Angebote der freien Träger nach 67 ff. SGB XII kompensiert. Bei der schriftlichen Befragung konnte nur eine vergleichsweise geringe Anzahl der Städte und Gemeinden konkrete Angaben zu den Ergebnissen ihrer wohnraumsichernden Aktivitäten machen. Diese gingen davon aus, dass durch ihre Maßnahmen bei rd. zwei Drittel der betroffenen Haushalte ein Wohnungsverlust verhindert werden konnte. Die Fallstudien bestätigen die schlechte Datenlage zur Abschätzung der Wirksamkeit der präventiven Hilfen. Dennoch zeigen sie, dass in den Städten mit Zentralen Fachstellen, aber auch in Städten mit speziellen und umfassend

19 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW zuständigen Präventionsstellen, die präventiven Hilfen von allen Befragten als wirksam eingeschätzt werden. Darüber hinaus wurde überall die Bedeutung präventiver Hilfen für ein möglichst geringes Niveau von aktueller Wohnungslosigkeit gesehen. Zentrale Optimierungs- und Handlungsbedarfe Die in die Fallstudien einbezogenen Expertinnen und Experten benannten bei unseren Befragungen diverse Optimierungs- und Handlungsbedarfe. Im Zentrum standen dabei die Problematik von Verzögerungen bei der Beantragung und Bewilligung von (vorrangigen) Leistungen, die Notwendigkeit der Änderung von gesetzlichen Bestimmungen und der Praxis bei der Durchführung von Maßnahmen im Bereich des SGB II, die Notwendigkeit der Verbesserung der Kooperation an der Schnittstelle zwischen den (Sozialdiensten der) JVAs und den Wohnungsnotfallhilfen zur Verhinderung von Entlassungen in die Wohnungslosigkeit, die Notwendigkeit von neuen Wegen im Umgang mit der Wohnungsnotfallproblematik von U25-Jährigen und die Notwendigkeit von Verbesserungen bei den Zugangsmöglichkeiten von Wohnungsnotfällen zu (alternativem) Normalwohnraum. Diese Themenbereiche und die dabei im Einzelnen benannten Punkte werden in den nachfolgenden Empfehlungen wieder aufgegriffen. Handlungsempfehlungen Mit den Handlungsempfehlungen sollen, ausgehend von den Untersuchungsergebnissen, fachliche Anregungen zur bedarfsgerechten Weiterentwicklung präventiver Hilfen gegeben werden. Dabei werden auch die umfangreichen Anregungen der Expertinnen und Experten aus den Fallstudienorten und die jüngsten Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge e. V. zur Prävention von Wohnungslosigkeit aufgegriffen (DV, Deutscher Verein; Hg., 2013). Unsere Empfehlungen beinhalten grundsätzliche Aussagen zur Stärkung präventiver Hilfen, verschiedene Aspekte zur Organisation und Struktur der Hilfen sowie Anregungen zu Verbesserungen bei den rechtlichen Rahmenbedingungen, bei der Gewährung und Durchführung sozialgesetzlich definierter Leistungen und bei der Wohnraumversorgung. Eingegangen wird ferner auf Anforderungen an Dokumentation und Statistik und den Bedarf an weiterer Forschung und Projektentwicklung. Empfehlungen zur Stärkung und zum Ausbau präventiver Hilfestrukturen zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit Es sollte überall die gesamte Wohnungsnotfallproblematik in den Blick genommen und sektorierte Sichtweisen überwunden werden. Angeregt werden lokale (Rahmen-)Konzepte und Gesamtstrategien. Auf dieser Basis sollte ein koordiniertes Vorgehen der relevanten Akteure (Kommunen, Jobcenter, freie Träger und Wohnungswirtschaft) angestrebt und möglichst wie auch vom Deutschen Verein vorgeschlagen verbindlich vereinbart werden. Den Vereinbarungspartnern wird in diesem Zusammenhang empfohlen, dabei auch grundlegende Zielsetzungen und (konzeptionell definierte) Standards der Hilfen festzulegen. Die örtlichen Stellen der Wohnraumsicherung sollten personell und instrumentell adäquat ausgestattet sein bzw. werden. Das Land sollte die Stärkung, die Weiterentwicklung und den weiteren Ausbau präventiver Hilfestrukturen auf dieser Basis weiterhin unterstützen. Empfohlen wird deshalb die Förderung von entsprechenden Modellprojekten. Da das im Folgenden vielfach zitierte Handbuch zur Errichtung Zentraler Fachstellen (KGSt/LAG Ö/F/MASSKS; Hg., 1999), vor allem auch wegen der zwischenzeitlichen Veränderungen bei den gesetzlichen Grundlagen und den Zuständigkeiten, nicht mehr aktuell ist, wird dem MAIS empfohlen, unter Beteiligung der zuständigen Stellen eine vergleichbare Handreichung zur Prävention für Kommunen, Jobcenter und freie Träger gemeinsam zu erarbeiten. Empfehlungen zur Organisation und Struktur präventiver Hilfen und zu Kooperationen der relevanten Akteure Das Konzept und Organisationsmodell der Fachstelle zur Vermeidung und Behebung von Wohnungslosigkeit hat sich durch die Ergebnisse dieser Studie erneut als zielführend erwiesen. Ein weiterer Ausbau von Fachstellen zur Wohnungssicherung wird daher angeregt. Die konkrete Organisationsform sollte den lokalen Gegebenheiten und Voraussetzungen angepasst sein. Das gilt insbesondere für ländlich strukturierte Räume in den Kreisen, aber auch für größere Städte. Wo immer es praktikabel ist, sollten die Fachstellen mit der Kompetenz zur Übernahme von Mietschulden nach beiden Rechtskreisen ausgestattet werden. 19

20 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Jobcenter Ein wesentliches Ergebnis dieser Studie ist, dass eine adäquate Bearbeitung von bedrohten Wohnverhältnissen mit den Bearbeitungsstrukturen in den Jobcentern oftmals nicht zu vereinbaren ist. Es wird daher von den Verfassern dieser Studie empfohlen, die Zuständigkeit für Mietschuldenübernahmen wo immer das möglich und gerechtfertigt ist auf die kommunalen Präventionsstellen (zurück) zu übertragen und eine solche Rückübertragung auch gesetzlich zu erleichtern. Dort, wo die Kompetenz zu Mietschuldenübernahmen bei den Jobcentern verbleibt, sollte die Fallbearbeitung durch die kommunalen Präventionsstellen (oder durch beauftragte freie Träger) festgelegt werden. Bei den Jobcentern sollte in diesen Fällen nur noch die Zuständigkeit für die Erstellung der Bescheide und damit verbundener Formalien liegen. Ablehnungen von Anträgen auf Mietschuldenübernahmen sollten gegenüber den Präventionsstellen gesondert begründet werden müssen. Sofern wesentliche Zuständigkeiten für die Fallbearbeitung dennoch bei den Jobcentern verbleiben, sollte eine klar definierte Bearbeitungs- und Ablaufstruktur innerhalb der Jobcenter festgelegt werden. In diesen Fällen sollte die Möglichkeit einer fachlich qualifizierten Spezialisierung der Bearbeitung von Präventionsfällen in den Jobcentern überprüft werden. Zudem sollten zwischen den Jobcentern und den kommunalen Fach-/Präventionsstellen (inkl. ggf. beauftragter Träger) Art, Umfang, Form und Verfahren der Zusammenarbeit und des Austausches von Informationen bei Haushalten in Wohnungsnotlagen verbindlich im Rahmen von Kooperationsvereinbarungen geregelt werden. Gefolgt wird auch der Empfehlung des Deutschen Vereins, zur Sicherstellung des Zusammenwirkens und eines abgestimmten Vorgehens die fachliche Zusammenarbeitspflicht bei der Vermeidung von Wohnungslosigkeit über eine Vereinbarung nach 44b Abs. 2 SGB II zu regeln. Empfohlen wird zudem, eine Dokumentationspflicht der Jobcenter für bedrohte Wohnverhältnisse mit in diese Vereinbarung aufzunehmen. Angezeigt erscheinen außerdem Verbesserungen bei der Erreichbarkeit der Fallbearbeitung in den Jobcentern (auch für relevante Kooperationspartner) und eine bessere Lesbarkeit und Verständlichkeit von Bescheiden. 20 Einbeziehung freier Träger Die Fachberatungsstellen freier Träger nach 67 ff. SGB XII spielen bei der Bearbeitung der Wohnungsnotfallproblematik eine bedeutsame Rolle und sollten auch bei der Gestaltung der präventiven Hilfen systematisch einbezogen werden. Dies ist auch deshalb von Bedeutung, weil die Fachberatungsstellen mit Problemkonstellationen konfrontiert sind, die von den Präventionsstellen, die vorrangig auf die Bearbeitung wegen Mietzahlungsverzugs bedrohter Wohnverhältnisse ausgerichtet sind, nicht adäquat erfasst werden. Insofern ist eine enge Kooperation und Abstimmung zwischen den kommunalen Präventionsstellen und den Fachberatungsstellen der freien Träger erforderlich, die auch eine klare Abgrenzung der Tätigkeiten umfassen sollte. Zwischen freien und kommunalen Trägern sollten entsprechende Kooperationsvereinbarungen abgeschlossen werden. Im Rahmen zu entwickelnder trägerübergreifender Gesamthilfesysteme ist auch eine inhaltliche und formale Übertragung präventiver Hilfen auf freie Träger wünschenswert. Dies könnte auf Basis von 67 ff. SGB XII erfolgen. Denkbar ist aber auch eine Übertragung auf Basis von 16a SGB II oder eine Beauftragung in Form einer freiwilligen Leistung von Städten und Kreisen. Als ein nordrhein-westfälisches Beispiel für eine systematische Einbeziehung eines freien Trägers kann die von der Stadt und dem Caritasverband gemeinsam getragene Fachstelle in Waltrop benannt werden. Zur Durchführung der gemeinsamen Arbeit wurden hier zwischen der Stadt und dem Caritasverband ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (Koordinationsvertrag) und eine Finanzierungsvereinbarung geschlossen. Kooperation mit der Wohnungswirtschaft Eine adäquate Kooperation mit Wohnungsunternehmen und privaten Vermietern ist eine weitere zentrale Säule in einem präventiven Gesamtkonzept. Hier haben die Untersuchungsergebnisse insgesamt noch Ausbaupotenziale beim Informationssystem über bedrohte Wohnverhältnisse gezeigt. Gleiches gilt für die Versorgung mit (alternativem) Normalwohnraum für Haushalte, bei denen eine Wohnraumsicherung nicht gelingt oder nicht angezeigt ist. Das Informationssystem über drohende Wohnungslosigkeit sollte daher (unter Einhaltung des Datenschutzes) überall umfassend ausgedehnt sein, um möglichst frühzeitige Interventionen sicherzustellen. In Gesprächen und Vereinbarungen mit der Wohnungswirtschaft sollten zudem Lösungen bei der Versorgung be-

21 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW sonders schwieriger Haushalte mit Normalwohnraum angestrebt werden. Bei den dafür zu entwickelnden Kooperationen zwischen dem Hilfesystem für Wohnungsnotfälle und der Wohnungswirtschaft geht es vor allem um den Aufbau einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. Hierzu bieten sich gemeinsame Projekte an, bei denen die Zurverfügungstellung oder der Erhalt von Wohnraum und die Gewährung von wohnbegleitenden Hilfen miteinander verknüpft werden und bei denen ggf. auch eine Finanzierungsbeteiligung der Wohnungsunternehmen erfolgt. Gemeinsame Projekte könnten als sozialraumorientierte Beratungsangebote in bestimmten Gebieten und Beständen (z. B. in Mieter-/Stadtteilbüros) realisiert werden. Als ein empfehlenswertes Beispiel für ein gemeinsames Projekt zwischen einem freien Träger und der Wohnungswirtschaft soll die Mobile Mieterhilfe Bielefeld benannt werden, bei dem der freie Träger aufsuchende, intensive und nachhaltige Präventionsarbeit im Auftrag von Wohnungsunternehmen durchführt (vgl. Van der List, 2011 und Busch-Geertsema/Ruhstrat, 2012). Kooperation mit Sozialdiensten der Justizvollzugsanstalten Die insgesamt komplizierte Situation bei der Weiterzahlung von Mieten bei (kürzeren) Inhaftierungen erfordert klare und verbindliche Vorgaben inklusive entsprechender Verfahrensregelungen für die Beteiligten. Vergleichbares gilt für die Entlassungsvorbereitungen für wohnungslose Menschen aus der Haft. Es wird angeregt, grundsätzlich klarzustellen, dass eine Mietübernahme (auf Basis der 67 ff. SGB XII) rechtlich möglich und geboten ist. Zudem wird den örtlichen Trägern der Sozialhilfe empfohlen, Mieten von Inhaftierten regelhaft bis zu einem Zeitraum von zwölf Monaten zu übernehmen. Da die Wohnraumversorgung im Rahmen von Entlassungsvorbereitungen für wohnungslose Menschen nicht immer einfach zu organisieren ist, wird angeregt, Modellprojekte zur Erprobung und Organisation einer adäquaten Wohnraumversorgung Wohnungsloser im Rahmen von Entlassungsvorbereitungen und zum Wohnraumerhalt bei Inhaftierungen zu fördern. Empfohlen wird eine gemeinsame Förderung durch das MAIS NRW und das Justizministerium NRW. Angeregt wird außerdem, im Anschluss daran gemeinsam mit den beteiligten Stellen (so weit wie möglich) verbindliche Arbeitshinweise zur Zusammenarbeit und Kooperation zu erarbeiten. (Weiter-) Entwicklung von effektiven präventiven Hilfestrukturen in Kreisen Die besondere Situation in Kreisen erfordert weitere Anstrengungen bei der Weiterentwicklung bedarfsgerechter präventiver Hilfestrukturen. Dabei sind die unterschiedlichen Voraussetzungen in den Kreisen zu beachten. Insbesondere im ländlichen Raum sowie in Gebieten mit mehreren kleineren Gemeinden und vergleichsweise wenigen Präventionsfällen haben trägerübergreifende Netzwerkstrukturen elementare Bedeutung (vgl. auch Rosenke, 2011). Wesentliche Gestaltungsmöglichkeiten liegen in solchen Fällen auch bei den Kreisen. Diese sollten folglich bei der Entwicklung präventiver Gesamtkonzepte und einer einheitlicheren Steuerung von Hilfeprozessen mehr Verantwortung übernehmen. Inhaltlich sollte es hier um den Auf- und Ausbau von kreisweit bzw. gemeindeübergreifend agierenden Fach- bzw. Koordinierungsstellen gehen, die in verbindliche Netzwerkstrukturen eingebunden sind. Neben Dienststellen des Kreises sollten darin die kreisangehörigen Städte und Gemeinden, die freiverbandliche Wohnungslosenhilfe, Wohnungsunternehmen und Angebote aus dem Bereich der weitergehenden Hilfen (wie z. B. Schuldnerberatung, Suchtberatung etc.) eingebunden sein. Es sollte zudem eine Abdeckung des gesamten Kreisgebietes und die wohnortnahe Erreichbarkeit der Angebote in Verbindung mit aufsuchenden Hilfen gewährleistet sein. In weniger ländlich geprägten Kreisen mit größeren Städten und anderen Strukturen sind hingegen für die größeren Städte eigene Präventionsstellen angezeigt. Für die Gemeinden und kleineren Städte in diesen Kreisen sind dann auf sie abgestimmte Lösungen zu entwickeln, in die die freien Träger der Wohnungslosenhilfe einbezogen werden sollten. (Weiter-)Entwicklung der Hilfen für U25-Jährige Handlungsbedarf zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit von U25-Jährigen besteht auf unterschiedlichen Ebenen. Um der Entstehung von Wohnungslosigkeit aufgrund von eskalierten Konflikten im Elternhaus adäquat begegnen zu können, sollten die Präventionsstrategien an dieser Stelle weiterentwickelt werden. Hier bietet sich der Aufbau gezielter Beratungs- und Mediationsangebote an (ggf. auch Kooperation mit Jugendämtern und freien Trägern). Angebunden werden könnten diese Angebote an die kommunalen Präventionsstellen und/oder an spezielle niedrigschwellige Anlauf- und Beratungsangebote der Fachberatungsstellen freier Träger. Bei diesen Beratungsangeboten, 21

22 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen die ggf. mit Wohnangeboten und weitergehenden Hilfeangeboten zu kombinieren sind, sollte eine zeitnahe Klärung von Zuständigkeiten und ein ebenfalls zeitnahes Einsetzen von unterstützenden Maßnahmen sichergestellt sein. Empfohlen wird außerdem, auf lokaler Ebene für das eigenständige Wohnen von unter 25-jährigen Leistungsberechtigten nach dem SGB II mit den wesentlichen Beteiligten (Jobcenter, Jugendamt, kommunale Fach- bzw. Präventionsstelle und freie Träger der Wohnungslosenhilfe) abgestimmte und transparente Kriterien für das Vorliegen eines schwerwiegenden sozialen Grundes ( 22 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SGB II) oder eines sonstigen, ähnlich schwerwiegenden Grundes ( 22 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 SGB II) zu erarbeiten und festzulegen. Darüber hinaus sollten die Zusammenarbeit dieser Stellen und Verfahrensfragen eindeutig geregelt werden. Ein Beispiel dafür kann das Konzept in Marl sein, das federführend durch das dortige Jobcenter in Zusammenarbeit mit der Stadt und unter Einbeziehung der Fachberatungsstelle des Caritasverbandes erarbeitet wurde. Regelungsbedarf besteht auch bei der Beendigung von Jugendhilfemaßnahmen. Damit diese nicht zu akuter Wohnungslosigkeit führen, sollten entsprechende Vereinbarungen mit den Jugendämtern zu Verfahren bei Beendigungen von Jugendhilfe und zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit (z. B. mit der Verpflichtung zur Durchführung gemeinsamer Fallkonferenzen) angestrebt werden. Empfehlungen zur Veränderung von rechtlichen Grundlagen und bei der Praxis der Rechtsanwendung Insbesondere unsere Fallstudien haben einen Veränderungsbedarf bei verschiedenen rechtlichen Rahmenbedingungen verdeutlicht. Zumeist ist dabei der Bund Adressat der nachfolgenden Empfehlungen. Dem Land wird jedoch empfohlen, sich in diesen Fällen auf Bundesebene für entsprechende Veränderungen einzusetzen. Im Bereich des SGB II sollten nach Auffassung der Verfasser dieser Studie und vieler im Rahmen der Fallstudien befragter Fachleute prinzipiell auch (mehr) Zuschüsse und mehr Flexibilität bei der Tilgung von Darlehen durch Aufrechnung mit der Regelleistung ermöglicht werden. Die Darlehenspraxis führt häufig zu unangemessenen und extremen finanziellen Belastungen über längere Zeiträume. Dabei erscheint fraglich, ob das soziokulturelle Existenzminimum in solchen Fällen noch sichergestellt ist. Zudem dürfte die aktuelle Praxis auch die Verschuldungsproblematik vieler Bedarfsgemeinschaften verschärfen. Im SGB XII sieht 36 eine Übernahme von Mietschulden als Beihilfe oder Darlehen vor. Es wird empfohlen, vergleichbare Regelungen bei der Übernahme von Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II zu prüfen, indem auch hier die Möglichkeit der Gewährung als Zuschuss explizit erwähnt wird. Im Bereich der Haushaltsenergie wird empfohlen, den Preisentwicklungen im Rahmen der Mindestsicherungsleistungen zeitnah Rechnung zu tragen. Dazu gibt es mehrere Möglichkeiten: neben einer entsprechend zeitnahen Anpassung der Regelleistungen zum Lebensunterhalt käme ggf. auch eine Herausnahme der Haushaltsenergie aus diesen Regelleistungen und eine Angliederung des Bedarfs für Haushaltsenergie an die Bedarfe für Unterkunft und Heizung nach 22 SGB II bzw. 35 SGB XII infrage, bei denen die (oftmals auch regional unterschiedlichen) Aufwendungen in tatsächlicher Höhe zu übernehmen sind, soweit sie angemessen sind. Sowohl im SGB II als auch im SGB XII sollten die Mitteilungspflichten der Amtsgerichte auf alle Räumungsklagen ausgeweitet werden. Empfohlen wird auch die Einführung einer Mitteilungsverpflichtung der Energieversorgungsunternehmen bei drohender Liefersperre an die Wohnraumsicherungsstellen. Dazu gab es bereits eine Gesetzesinitiative des Landes Nordrhein-Westfalen im Bundesrat. Zur Reform der Sanktionsvorschriften im SGB II liegen Vorschläge vom Deutschen Verein (vgl. DV; Hg., 2013a) und einer gemeinsamen Arbeitsgruppe der Konferenz der Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren für Arbeit und Soziales (ASMK) und des Bundes vor. Geteilt werden von uns die Vorschläge beider Stellen, zukünftig die Kosten der Unterkunft von der Sanktionierung auszunehmen und die altersmäßige Ungleichbehandlung in Form der Sonderbehandlung von U25-Jährigen aufzuheben. Zudem wird angeregt, den Leistungsträger zu verpflichten, bei Sanktionen von sich aus Aktivitäten zur Sicherstellung von Mietzahlungen zu unternehmen und bei Kürzungen von mehr als 30 % aktiv Sachleistungen anzubieten. Die Autoren dieser Studie empfehlen weiter, die Regelungen für die Rückzahlung von Darlehen zu überprüfen. Dies gilt insbesondere für die Verpflichtung zur unmittelbaren Rückzahlung von Darlehen für Mietkautionen. Es wird angeregt, sie von dieser Verpflichtung generell auszunehmen, da sie ausschließlich zur Sicherstellung eines angemesse- 22

23 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW nen Zugangs zu Normalwohnraum dienen und von dem Leistungsträger ohnehin dinglich gesichert werden. Empfohlen wird außerdem eine Regelung, nach der Ratenvereinbarungen mit Vermietern und Energieunternehmen ebenso wie unabweisbare Aufwendungen (z. B. aus veranlassten Schuldenregulierungen oder Tilgungen, Geldstrafen) bei Aufrechnungen und der Begrenzung von Rückzahlungen auf 30 % der Regelleistungen berücksichtigt werden können. Von den Verfassern dieser Studie werden auch Veränderungen bei der Durchführung des SGB II empfohlen. So sollte in den Arbeitshinweisen des MAIS zu Bedarfen nach 22 SGB II klar erkenntlich sein, dass Mietschulden übernommen werden sollen, wenn Wohnungslosigkeit droht und eine Übernahme gerechtfertigt und notwendig ist. Außerdem wird angeregt, in den Arbeitshinweisen auch (mögliche) Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen bei Mietschuldenübernahmen nach dem SGB II zu benennen und Beispiele für atypische Fallkonstellationen aufzuführen. Im Bereich der Sozialgesetzgebung sollten Regelungen geprüft werden, über die eine Existenzsicherung bei Beantragung von vorrangigen Leistungen wie Bundesausbildungsbeihilfe (BAB), Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) und Arbeitslosengeld I (ALG I) bis zur Bewilligung gewährleistet ist (ggf. auch in Form von verpflichtenden Vorleistungen und Erstattungen). Außerhalb der Sozialgesetzgebung werden von den Autoren dieser Studie Veränderungen im Bereich des Mietrechts empfohlen. Hier sollte die Heilungsmöglichkeit auf ordentliche Kündigungen wegen Mietzahlungsverzugs ausgedehnt werden und die Heilungsfrist von zwei Monaten bei Räumungsklagen wegen Mietzahlungsverzugs im gerichtlichen Verfahren sichergestellt sein. Urteile sollten nicht vor Ablauf der Heilungsfrist ergehen. Empfehlungen zur Verbesserung der Wohnraumversorgung von Wohnungsnotfällen Generell wird empfohlen, Wohnungs- und Sozialpolitik (wieder) stärker miteinander zu verzahnen. Das gilt insbesondere für Gebiete mit angespannteren Wohnungsmärkten. Sozial und wirtschaftlich benachteiligte Haushalte sollten im Fokus kommunaler Wohnraumversorgungskonzepte stehen und Wohnungsnotfälle sollten hier verbindlich berücksichtigt werden. Sie sollten explizit Adressaten der kommunalen Wohnungspolitik und der Wohnraumförderung sein. Bei der Wohnraumförderung sollten zudem sozial und wirtschaftlich benachteiligte Einpersonenhaushalte deutlich stärker berücksichtigt werden. Für die erheblichen Probleme bei der Wohnraumversorgung von Haushalten mit Negativmerkmalen bei Auskunftsunternehmen der Kreditwirtschaft sollten von Präventionsstellen gemeinsam mit der Wohnungswirtschaft für beide Seiten gangbare Lösungsmöglichkeiten erarbeitet werden. Beispiele dafür sind unterschiedliche Formen der Risikoabsicherung, Vereinbarungen über wohnbegleitende Hilfen und eine bessere Differenzierung bei den Informationen der Kreditwirtschaft. Empfehlungen zur Dokumentation und statistischen Erfassung bedrohter Wohnverhältnisse Gesicherte Informationen zu Umfang und Struktur bedrohter Wohnverhältnisse sowie zu den Hilfen der davon betroffenen Haushalte sind in vielen Städten nicht oder nur rudimentär vorhanden, und in den Jobcentern, die insgesamt in erheblichem Umfang mit bedrohten Wohnverhältnissen konfrontiert sein dürften, wird die Problematik bisher nicht adäquat erfasst. Angeregt wird deshalb eine Initiative zur Erweiterung der integrierten Wohnungsnotfallberichterstattung in NRW um den Bereich der bedrohten Wohnverhältnisse. Im Rahmen dieser Initiative sollten entsprechende Vorgaben zur Erfassung von bedrohten Wohnverhältnissen mit generell zu erfassenden Merkmalen entwickelt und verabredet werden. Einbezogen werden sollten dabei die Kommunen, die Jobcenter und die freien Träger. Aber auch unabhängig von dieser Initiative sollte eine valide statistische Erfassung von Mietschuldenfällen sowie von Häufigkeiten und Summen von übernommenen Mietschulden in den Jobcentern sichergestellt werden. Weiterer Bedarf an Forschung und Projektentwicklung Dem MAIS wird daher empfohlen, im Rahmen eines Projektes die Rahmenbedingungen und Implementierungsmöglichkeiten zur Erweiterung der integrierten Wohnungsnotfallberichterstattung in NRW abzuklären. Angeregt werden außerdem (Modell-)Projekte zum Aufbau und zur Erprobung adäquater Kooperationsformen zwischen Kommunen, Jobcentern und (beauftragten) freien Trägern bzw. zum Aufbau trägerübergreifender Gesamthilfesysteme. 23

24 0 Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Forschungsbedarf sehen wir insbesondere bei der Klärung der Frage, was aus den vielen unbearbeiteten Fällen wird, die aus welchen Gründen auch immer nicht den Weg zu den Präventionsstellen finden oder gehen. Dazu wird eine Verbleibuntersuchung angeregt, bei der auch die Entwicklung der Schuldensituation der Haushalte und mögliche Problemkumulationen aufgrund nicht erfolgter adäquater Bearbeitung in den Blick genommen werden sollten. 24

25 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW 1 Einleitung Versorgungsengpässe auf angespannten Wohnungsmärkten, Wohnungsnot und auch Wohnungslosigkeit sind in den letzten Jahren wieder verstärkt in das öffentliche Bewusstsein gerückt. Praktikerinnen und Praktiker aus der sozialen Arbeit berichten immer häufiger über Menschen in prekären Wohn- und Lebenssituationen, die sich bei der Suche nach Unterstützung an sie wenden, ohne dass die erforderlichen Hilfen bedarfsgerecht geleistet werden können. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe (BAG W) schätzt für Deutschland die Zahl der Wohnungslosen für 2012 auf rd Haushalte, was gegenüber 2010 einer Steigerung von mehr als 15 % und gegenüber 2007 sogar von mehr als 20 % entspricht (BAG W; Hg., 2013a). Darin kommt zum Ausdruck, dass insbesondere für einkommensschwache und i. d. R. arbeitslose Haushalte mit stark eingeschränkter Mietzahlungsfähigkeit das Risiko wächst, aus der Normalwohnraumversorgung herauszufallen, Wohnungslosigkeit droht oder gar eintritt. In dieser Situation fällt der Prävention von Wohnungslosigkeit eine besondere Bedeutung zu. Viele nordrhein-westfälische Städte, Gemeinden und Kreise haben in den letzten zwei Dekaden vielfältige Aktivitäten zur Vermeidung und Behebung von Wohnungslosigkeit in ihren Zuständigkeitsbereichen unternommen und konnten u. a. auf diese Weise die Zahl der von ihnen zu versorgenden Obdachlosen deutlich verringern. Dies dokumentiert auch die in Nordrhein-Westfalen als einzigem Bundesland 2011 vom Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales (MAIS) eingeführte integrierte Wohnungsnotfall-Berichterstattung (MAIS; Hg., 2012). Flankiert und zum Teil auch direkt unterstützt wurden bzw. werden diese Aktivitäten durch verschiedene Maßnahmen des Landes Nordrhein-Westfalen. So gibt es bereits seit 1996 ein Aktionsprogramm des Sozialministeriums, mit dem bisher über 150 Modellprojekte öffentlicher und freiverbandlicher Träger der Hilfen für Menschen in Wohnungsnotlagen in rd. 50 Städten und Kreisen gefördert wurden. 1 Dazu gehörte auch die Unterstützung von Kommunen beim Aufbau von Fachstellen zur Vermeidung und Behebung von Wohnungslosigkeit, einer in der Fachdiskussion als State of the Art gehandelten Organisationsform präventiver Hilfen. 2 Kernelement dieser auf Empfehlungen des Deutschen Städtetages (DST) aus dem Jahr 1987 basierenden Fachstellen ist die Bündelung aller für die Vermeidung und Behebung von Wohnungsnotlagen erforderlichen Ressourcen 1 Näheres dazu unter hnungsnot/projekt archiv/index.php 2 Bereits 1999 veröffentlichte das Sozialministerium in Zusammenarbeit mit der Landesarbeitsgemeinschaft der Öffentlichen und Freien Wohlfahrtspflege in NRW und der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ein Handbuch zur Umsetzung von kommunalen Fachstellen zur Hilfe in Wohnungsnotfällen, vgl. KGSt/LAG Ö/F/MASSKS (Hg.; 1999). 25

26 1 Einleitung und Kompetenzen an einer Stelle, um so zeitnah und wirkungsvoll Kriseninterventionen durchführen zu können und um Wohnungslosigkeit dauerhaft zu verhindern und zu beheben. 3 Mit der Sozialreform aus dem Jahr 2005 und der Einführung von SGB II und SGB XII wurden die Grundlagen für die bis dahin einheitliche präventive Hilfegewährung in Wohnungsnotlagen verändert. Die zuvor im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) angesiedelten Instrumente und Zuständigkeiten für die Hilfen bei Mietschulden wurden auf die Rechtsbereiche des SGB II und SGB XII und damit auf verschiedene Träger aufgeteilt. Im Rahmen des Untersuchungsvorhabens, mit dem das MAIS die Gesellschaft für innovative Sozialforschung und Sozialplanung (GISS), Bremen 2012 beauftragt hatte, war von besonderem Interesse, welche Strategien und Konzepte zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit in den Städten, Gemeinden und Kreisen nach Einführung vom SGB II und SGB XII existieren, insbesondere im ländlichen Raum. Untersucht werden sollten aktuelle Zuständigkeiten, Organisationformen sowie Art und Umfang präventiver Hilfen. Zugleich sollten bestehende Wissenslücken über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte geschlossen bzw. wo sinnvoll und möglich mit Ergebnissen vorausgegangener Untersuchungen verglichen werden. 4 Das Forschungsprojekt setzt sich aus verschiedenen Teiluntersuchungen zusammen, in deren Zentrum eine landesweite Befragung aller Städte und Gemeinden, Fachberatungsstellen freier Träger für Wohnungslose sowie der Jobcenter in allen Kreisen und kreisfreien Städten stand. Ohne die Unterstützung der vielen Beteiligten wäre das Projekt so nicht durchführbar gewesen. Ihnen gilt unser Dank. Besonderer Dank geht an die Expertinnen und Experten in den dreizehn Orten, in denen wir die Fallstudien durchgeführt haben. die angewendeten Untersuchungsinstrumente vorgestellt und die Umsetzung des Vorhabens beschrieben werden. Die kommunalen Zuständigkeiten und Organisationsformen bei der Wohnungssicherung sowie die Rolle der Fachberatungsstellen freier Träger bei der Prävention werden im vierten Kapitel behandelt. Das dann folgende fünfte Kapitel stellt die Ergebnisse der quantitativen Erhebung vor. Dabei geht es zunächst um die Zahl der landesweit bei Städten und Gemeinden ermittelten von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte im Jahr 2012 und deren Verteilung in Nordrhein-Westfalen. Es folgt ein Exkurs zur Befragung der Jobcenter. Den Mittelpunkt dieses Kapitels bilden allerdings die Ergebnisse der Befragung zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten und zu den institutionellen Hilfen für sie. Auch diese Ergebnisse beziehen sich in der Hauptsache auf die Angaben der Städte und Gemeinden. Sie werden aber immer dort, wo dies sinnvoll und möglich ist, durch Ergebnisse der schriftlichen Befragung der freien Träger ergänzt. Im sechsten Kapitel werden die Ergebnisse der in dreizehn Städten durchgeführten Fallstudien vorgestellt. Diese im Wesentlichen qualitativen Befunde beinhalten zwar weitgehend die gleichen Themen wie die der quantitativen Erhebung, erlauben aber einen deutlich tiefer gehenden und differenzierteren Einblick in den örtlichen Umgang mit der Wohnungsnotfallproblematik. Das siebente Kapitel enthält das Literaturverzeichnis, und im Anhang finden sich die tabellarisch aufbereiteten Daten der Befragung der Kommunen und der Beratungsstellen freier Träger. Der Forschungsbericht gliedert sich in sieben Kapitel und den Anhang. Nach dieser Einleitung werden der Untersuchungsgegenstand vorgestellt und notwendige definitorische Eingrenzungen vorgenommen. Daran schließt sich ein Kapitel an, in dem das methodische Vorgehen erläutert, 3 DST (Hg.; 1987) 4 Die letzte größere Untersuchung zu diesem Thema fand im Rahmen eines von der Bundesregierung geförderten Forschungsverbundes mehrerer Institute (2001 bis 2004) zum Thema Wohnungslosigkeit und Hilfen in Wohnungsnotfällen statt (GISS/GSF/IWU; Hg., 2005). Vgl. dazu den Teilbericht Wirksamkeit persönlicher und wirtschaftlicher Hilfen bei der Prävention von Wohnungslosigkeit, Busch-Geertsema/Evers/Ruhstrat (2005). 26

27 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW 2 Untersuchungsgegenstand und notwendige definitorische Eingrenzungen Wie zuvor bereits erläutert, liegt der Fokus des Untersuchungsvorhabens auf den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten und den präventiven Hilfen für diesen Personenkreis. Da das allgemeine Verständnis davon, wann ein Haushalt von Wohnungslosigkeit bedroht ist, wann in Abgrenzung dazu Wohnungslosigkeit besteht bzw. wann sich Menschen in einer Wohnungsnotlage befinden, nicht immer eindeutig ist, erfolgt zunächst eine Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes und Definition der Begriffe. Dazu kann auf Ausführungen zurückgegriffen werden, die ursprünglich vom Deutschen Städtetag aus dem Jahr 1987 stammen, 5 die im Rahmen des zuvor bereits erwähnten Forschungsverbundes ergänzt wurden 6 und die die BAG W 2010 übernahm. 7 Danach wird bei Haushalten und Personen von einem Wohnungsnotfall ausgegangen, wenn diese A. aktuell von Wohnungslosigkeit betroffen sind, B. unmittelbar von Wohnungslosigkeit bedroht sind, C. in unzumutbaren Wohnverhältnissen leben, D. als Zuwanderinnen und Zuwanderer in gesonderten Unterkünften von Wohnungslosigkeit aktuell betroffen sind, 5 DST (1987) 6 GISS/GSF/IWU (2005), S. 8 ff. 7 BAG W (Hg.; 2011a) E. ehemals von Wohnungslosigkeit betroffen oder bedroht waren, mit Normalwohnraum versorgt wurden und auf Unterstützung zur Prävention von erneutem Wohnungsverlust angewiesen sind. Gegenstand unseres Untersuchungsvorhabens sind allerdings ausschließlich Angehörige der Gruppe B, also Haushalte und Personen, die unmittelbar von Wohnungslosigkeit bedroht sind bzw. die institutionelle Hilfe und Unterstützung zur Vermeidung von Wohnungsverlusten erhalten. Dazu zählen Haushalte, deren Verlust der derzeitigen Wohnung unmittelbar bevorsteht wegen Kündigung durch den Vermieter, einer Räumungsklage (auch mit nicht vollstrecktem Räumungstitel) oder einer Zwangsräumung, deren Verlust der derzeitigen Wohnung aus sonstigen zwingenden Gründen unmittelbar bevorsteht (z. B. aufgrund von eskalierten sozialen Konflikten, gewaltgeprägten Lebensumständen oder wegen Abbruchs des Hauses). Im Schaubild 1 sind der Ablauf eines drohenden Wohnungsverlustes aus einem bestehenden Mietverhältnis sowie die Interventionsmöglichkeiten zur Vermeidung der Wohnungsnotlage skizziert. Dargestellt ist, dass verschiedene präventive Maßnahmen zu unterschiedlichen Phasen möglich sind, und zwar sowohl im außergerichtlichen wie im gerichtlichen Verfahren und letztlich auch während des Vollstreckungsverfahrens. Dies betrifft eine der beiden 27

28 2 Untersuchungsgegenstand Gruppen, die im Zentrum des Untersuchungsvorhabens stehen. Es sind Haushalte, denen i. d. R. ein Wohnungsverlust aufgrund von Mietzahlungsverzug droht. Die zweite im Fokus stehende Gruppe umfasst Haushalte in einer vergleichbaren Krise, bei denen aber andere Gründe konstitutiv für die Wohnungsnotlage sind und die auch andere Abläufe einer institutionellen Intervention erfordern (vorrangig die Vermittlung von alternativem Wohnraum). Bei den anderen zuvor genannten Fallgruppen von Wohnungsnotfällen (A, C, D und E) lassen sich ebenfalls Differenzierungen vornehmen, die zur Orientierung und Abgrenzung gegenüber den Präventionsfällen (B) im Anhang erläutert werden. Schaubild 1: Ablaufdiagramm Wohnungsverlust und Interventionsmöglichkeiten außergerichtliches Verfahren gerichtliches Verfahren Vollstreckungsverfahren ggf. Kündigungsfrist bei Zahlungsverzug 2 Monate Frist nach 569 (3) Nr. 2 BGB ggf. Räumungsfrist nach 721 / 794a ZPO ggf. Vollstreckungsschutz nach 765a ZPO Mahnung Kündigung Mitteilung Amtsgericht Räumungsklage Räumungsurteil Gerichts- vollzieher- Mitteilung 1. Räumungstermin ggf. 2. Räumungstermin Widerspruch Mietrückstandsübernahme macht Kündigung unwirksam gerichtliche Verteidigung Wohnungserhalt möglich Wiedereinweisung nach Ordnungsrecht Reintegration in den Wohnungsmarkt GISS, Bremen Wenn im Folgenden von Fachstellen oder Zentralen Fachstellen die Rede ist, handelt es sich um Fachstellen zur Vermeidung und Behebung von Wohnungslosigkeit, in denen alle wesentlichen Kompetenzen zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit (Prävention), zur Unterbringung wohnungsloser Haushalte und zu ihrer Reintegration in dauerhafte Wohnverhältnisse gebündelt sind (auf die entsprechenden Empfehlungen vom Deutschen Städtetag und anderen Kommunalverbänden sowie dem Sozialministerium in NRW gehen wir weiter unten noch ein). Kommunale Präventionsstellen kümmern sich gezielt um die Verhinderung von Wohnungsverlusten, verfügen aber zumeist über keine der weiteren genannten Kompetenzen (Unterbringung, Reintegration). Kommunale Wohnungssicherungsstelle wird als Sammelbegriff für die unterschiedlichen Organisationsformen verwendet. 28

29 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW 3 Das Forschungsvorhaben: Methodisches Vorgehen, Untersuchungsinstrumente und Umsetzung des Vorhabens 3.1 Methodisches Vorgehen und Untersuchungsinstrumente Das Untersuchungsvorhaben zu Art, Umfang und Struktur präventiver Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in Nordrhein-Westfalen setzt sich aus drei unterschiedlichen Teiluntersuchungen zusammen, die aufeinander aufbauten und eingebettet waren in umfangreiche projektvorbereitende Arbeiten und die Erstellung des vorliegenden Abschlussberichtes. Da zu Beginn des Forschungsprojektes zunächst unklar war, welche Stellen in welchen Orten bei der Prävention tätig sind, sah die erste Teiluntersuchung eingehende Recherchen zu den örtlichen Zuständigkeiten für die Zielgruppe vor. Dies erfolgte in Form leitfadengestützter Telefoninterviews in den 23 kreisfreien Städten und 31 Kreisen. Die Recherche diente auch der Vorbereitung der zweiten Teiluntersuchung, die auf eine landesweite Vollerhebung in allen Städten und Gemeinden sowie bei den Fachberatungsstellen freier Träger der Hilfen nach 67 ff. SGB XII und den Jobcentern zielte. Ermittelt werden sollten möglichst zielgenau die Adressaten der Befragung, was wiederum, so die Annahme, die Beteiligung an der Untersuchung positiv beeinflussen würde. Im Rahmen der ersten Teiluntersuchung wurden ergänzend zu den Zuständigkeiten auch Art und Organisation der Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte ermittelt und nach Art und Qualität der in den Kommunen vorhandenen Daten zur Wohnungsnotfallproblematik gefragt. Dies wiederum war für die Gestaltung der Erhebungsinstrumente von Bedeutung, da so Themenbereiche und Fragen ausgeschlossen werden konnten, die für die Untersuchung zwar ausgesprochen interessant gewesen wären, die aber von den örtlichen Akteuren aufgrund fehlender oder unzureichender Grundlagen nicht hätten beantwortet werden können. Und schließlich diente die erste Teiluntersuchung der Vorauswahl von Städten und Gemeinden, in denen im Rahmen der dritten Teiluntersuchung vertiefende Analysen in Form von Fallstudien durchgeführt wurden. Die zweite Teiluntersuchung fand in Form von drei separaten teilstandardisierten schriftlichen Vollerhebungen als Onlinebefragung statt, und zwar jeweils bei allen Städten und Gemeinden, Jobcentern und Fachberatungsstellen für Wohnungslose der freien Träger in Nordrhein-Westfalen. 8 Jede der drei Befragungen enthielt zwei Dimensionen der Prävention von Wohnungsnotlagen. Eine betraf die Situation der betroffenen Haushalte (quantitative Dimension, sozialstrukturelle Zusammensetzung, Gründe/Anlässe dro- 8 Weitere methodische Details zu dieser Teiluntersuchung und zur Beteiligung der verschiedenen Institutionen an der Befragung finden sich unter

30 3 Das Forschungsvorhaben hender Wohnungslosigkeit, Hilfebedarf u. a.) und die andere den institutionellen Umgang mit den entsprechenden Krisensituationen der Menschen (beispielsweise Art, Umfang und Instrumente der Hilfen, Organisation, Zeitpunkt und Wirkung von Kriseninterventionen). Alle drei Erhebungsinstrumente thematisierten die gleichen Fragestellungen, waren inhaltlich und bezüglich der Zuständigkeiten jedoch an die jeweilige Institution angepasst. Mit der dritten Teiluntersuchung wurden vertiefende Analysen zum Umgang mit der Wohnungsnotfallproblematik in 13 ausgewählten Orten durchgeführt, von denen fünf kreisfreie und acht kreisangehörige Städte waren. 9 Die Auswahl orientierte sich an einer Typologie, die aus Ergebnissen der ersten Teiluntersuchung entwickelt wurde und die im Wesentlichen Aspekte der Zuständigkeiten (Kommune, Jobcenter, freie Träger), der Organisation und Kompetenzverteilung (SGB II und SGB XII) sowie der Größe und des Status als kreisfreie oder kreisangehörige Gemeinde berücksichtigte. 10 Methodisch fanden in dieser Teiluntersuchung leitfadengestützte Fokusgruppengespräche sowie ebenfalls leitfadengestützte Interviews mit insgesamt 58 Expertinnen und Experten aus dem Bereich der institutionellen Hilfe für die Zielgruppe sowie mit Vertreterinnen und Vertretern von Jobcentern in den jeweiligen Orten statt, die durch Material- und Dokumentenanalysen ergänzt wurden. 3.2 Umsetzung des Vorhabens Das Untersuchungsvorhaben hatte eine Laufzeit von 18 Monaten, es startete im Dezember 2012 und endete im Mai Die Feldphase der zweiten Teiluntersuchung (Onlinebefragung) fand im zweiten Quartal 2013 statt, die der dritten Teiluntersuchung (Fallstudien) von Oktober 2013 bis Januar Die Ergebnisse der teilstandardisierten Onlinebefragung wie auch die der Fallstudien in den ausgewählten kreisfreien und kreisangehörigen Städten geben also im Wesentlichen den Stand aus dem Jahr 2013 wieder. Ausgenommen davon sind Angaben zu verschiedenen quantitativen Dimensionen, die sich als Jahresgesamtzahlen auf das letzte vor der Erhebung abgeschlossene Jahr (2012) beziehen. Das Projekt wurde von einem Beirat begleitet, in dem neben dem Auftraggeber (MAIS) die kommunalen Spitzen- 9 Weitere Informationen zu den für die Fallstudien ausgewählten Orten finden sich unter Ergänzende Informationen dazu finden sich unter 4.1. verbände aus Nordrhein-Westfalen, die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe 11 sowie die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege vertreten waren. Die Einbindung dieser verschiedenen Stellen führte, ebenso wie die Aktualität des Themas, zu einer breiten Unterstützung des Untersuchungsvorhabens. Dies drückte sich unter anderem in Empfehlungsschreiben der einzelnen Spitzenverbände an ihre Mitglieder und die Aufforderung zur Beteiligung an der Befragung aus. Auch die Landesarbeitsgemeinschaft der Jobcenter in Nordrhein-Westfalen flankierte das Vorhaben mit einem entsprechenden Empfehlungsschreiben. Auf dieser Basis konnte für jede der drei Onlinebefragungen eine im Vergleich zu anderen Vollerhebungen überdurchschnittlich hohe Rücklaufquote erzielt werden. 12 Wie bereits weiter oben erwähnt, fand zu Beginn des Projektes im Rahmen der ersten Teiluntersuchung eine umfangreiche Recherche zu den örtlichen Zuständigkeiten, Organisationsformen usw. statt. Die zweite Teiluntersuchung wurde als Onlinebefragung durchgeführt. Nach Entwicklung und ausführlichen Pretests der Erhebungsinstrumente wurden 23 kreisfreie Städte, 373 kreisangehörige Städte und Gemeinden, 83 Fachberatungsstellen freier Träger und sämtliche Jobcenter in den 54 Kreisen und kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens per angeschrieben. Das Anschreiben enthielt einen Link zu einem der auf einem Server hinterlegten Fragebögen. 13 Im dritten Quartal 2013 wurden dann nachdem ein Erinnerungsschreiben an die Adressaten der Befragung für eine Steigerung der Rücklaufzahlen gesorgt hatte die Daten ausgewertet und Plausibilitätstests unterzogen, tabellarisch und grafisch aufbereitet und schließlich analysiert. Die dritte Teiluntersuchung fand in der weiter oben beschriebenen Form in den 13 ausgewählten Städten statt. Die Auswertung der Ergebnisse erfolgte im ersten Quartal Die Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen sind die überörtlichen Träger der Leistungen nach SGB XII. 12 Näheres dazu unter Alternativ zur Onlinebefragung wurden die verschiedenen Fragebögen auch auf der Homepage unseres Instituts zum downloaden bereitgestellt, sodass für die befragten Stellen auch die Möglichkeit einer traditionellen, schriftlichen Beantwortung der Fragen bestand. Davon machten rd. 10 % der befragten Stellen Gebrauch. Die Daten wurden anschließend für die elektronische Bearbeitung aufbereitet. 30

31 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW 4 Zuständigkeiten und Organisationsformen bei den präventiven Hilfen in NRW: Ergebnisse der Vorrecherchen 4.1 Kommunale Zuständigkeiten und Organisationsformen bei der Wohnungssicherung Für eine erfolgreiche bzw. erfolgversprechende Vermeidung drohender Wohnungsverluste sind neben einem umfassenden Beratungs- und Unterstützungsangebot für die betroffenen Haushalte und Personen vor allem sozialleistungsrechtliche Instrumente und Kompetenzen zur Übernahme von Mietschulden nach SGB II und SGB XII, Möglichkeiten für die Durchführung oder Auslösung von flankierenden sozialen Hilfen und von Wohnraumhilfen erforderlich. Hinzu kommen bei mit anderen Mitteln nicht mehr zu verhindernden Wohnungsverlusten ordnungsbehördliche Kompetenzen und Zuständigkeiten zur Unterbringung der betroffenen Haushalte, etwa um drohende Obdachlosigkeit per Wiedereinweisung in die gleiche Wohnung oder Einweisung in eine andere Wohnung verhindern zu können. 14 Diese Zuständigkeiten und Kompetenzen betreffen grundsätzlich unterschiedliche Rechtskreise und zum Teil auch unterschiedliche Trägerschaften. In der Fachdiskussion ist weitgehend unstrittig, dass für eine erfolgreiche Vermeidung von Wohnungslosigkeit Zuständigkeiten möglichst zusammengefasst und Kompetenzen 14 Allerdings sind die nach OBG eingewiesenen Haushalte dann formal wohnungslos, weil sie nicht mehr über ein mietrechtlich gesichertes Wohnverhältnis verfügen. möglichst gebündelt werden sollten, um zeitnah und zielgerichtet intervenieren zu können. 15 Während ordnungsbehördliche Zuständigkeiten kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und Gemeinden in gleicher Weise betreffen, weil hier immer die Städte und Gemeinden unabhängig von ihrem Status (kreisfrei/kreisangehörig) und ihrer Größe zuständig sind, gestaltet sich die Situation bei den relevanten sozialleistungsrechtlichen Instrumenten komplizierter. Relevanz für die Wohnungssicherung haben sowohl im SGB II als auch im SGB XII die Bestimmungen zu Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (Abschnitt 2 von Kapitel III im SGB II und die Kapitel III und IV im SGB XII), und hierbei insbesondere die Regelungen zur Gewährung von Leistungen für Unterkunft und Heizung. 16 Von elementarer Bedeutung sind die nahezu gleichlautenden Bestimmungen in 22 Abs. 8 und Abs. 9 SGB II und 36 Abs. 1 und Abs. 2 SGB XII zur Möglichkeit der Übernahme von Mietrückständen und zur Informationspflicht der Amtsgerichte über rechtshängige Räumungsklagen wegen Zahlungsverzugs Vgl. dazu das DST-Konzept zur Wohnraumsicherung (DST, 1987). 16 Vgl. hierzu die 22, 22a, 22b und 22c im SGB II sowie die 35, 35a und 36 im SGB XII. 17 Dabei sehen die Bestimmungen des SGB II ausschließlich Übernahmen von Mietschulden bei Leistungsberechtigten nach diesem Gesetz vor. Die Bestimmungen des SGB XII ermöglichen dagegen nicht 31

32 4 Zuständigkeiten und Organisationsformen Die Regelungen in beiden Gesetzen sehen vor, dass Schulden übernommen werden können, wenn dies zur Sicherung der Unterkunft oder zur Behebung einer vergleichbaren Notlage gerechtfertigt ist. Sie sollen übernommen werden, wenn dies gerechtfertigt und notwendig ist und sonst Wohnungslosigkeit einzutreten droht. Kommen dabei Geldleistungen in Betracht, können sie im SGB XII als Beihilfe oder Darlehen bewilligt werden, im SGB II sollen sie als Darlehen gewährt werden. Identisch geregelt ist in beiden Gesetzen die Pflicht der Gerichte, im Falle der Kündigung des Mietverhältnisses wegen Mietzahlungsverzugs (nach 543 Absatz 1, 2 Satz 1 Nummer 3 in Verbindung mit 569 Absatz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs, BGB) den Leistungsträgern oder den von ihnen mit der Wohnungssicherung beauftragten Stellen eingehende Klagen auf Räumung von Wohnraum mitzuteilen. 18 Während Zuständigkeit und Kompetenz für die Übernahme von Mietschulden bis zur Einführung von SGB II und SGB XII ausschließlich bei den örtlichen Sozialhilfeträgern lagen, verteilen sie sich seitdem auf diese beiden unterschiedlichen Rechtskreise. Daraus wiederum resultieren getrennte Zuständigkeiten für unterschiedliche Personenkreise bei den Jobcentern und den örtlichen Sozialhilfeträgern. Im SGB II sind die Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur, BA) sowie die kreisfreien Städte und Kreise (als kommunale Träger) Träger der Leistungen. Die Leistungen für Unterkunft und Heizung einschließlich der ggf. notwendigen Übernahme von Schulden für diese Bedarfe fallen dabei in die Zuständigkeit der kommunalen Träger. Das SGB II sieht als Regelfall vor, dass zur einheitlichen Durchführung aller Leistungen die BA und der kommunale Träger entsprechend 44b eine gemeinsame Einrichtung (Jobcenter) bilden. In begrenztem Umfang bestand aber auch (zunächst bis zum ) die Möglichkeit, dass die kommunalen Träger auf Antrag als alleinige Träger zugelassen wurden und seither Aufgaben nach dem SGB II in eigener Regie durchführen (so genannte Optionskommunen, auch die zugelassenen kommunalen Träger führen nach 6d SGB II die Bezeichnung Jobcenter). In diesen Fällen werden Organisation und Leistungsdurchführung von den kreisfreien Städten und Kreisen weitgehend selbst geregelt. Bedeutsam für die Organisation von Zuständigkeiten, insbesondere bei der Regulierung von Mietschulden, ist außerdem, dass nach dem SGB II die Länder bestimmen können, ob und inwieweit die Kreise die ihnen zugehörigen Gemeinden und Städte mit der Durchführung von Aufgaben in ihrer Trägerschaft beauftragen können (vgl. 6 Abs. 2 SGB II). Den Kreisen in NRW steht diese Möglichkeit offen. Das bedeutet, dass optierende Kreise (ohne gemeinsame Einrichtungen aus BA und Kreis) auch die ihnen zugehörigen Städte und Gemeinden mit der Kompetenz zur Übernahme von Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB XII ausstatten können, indem sie sie zur Durchführung auch dieser Aufgabe heranziehen. Bei den nicht optierenden kreisfreien Städten und Kreisen kann die gemeinsame Einrichtung von BA und kommunalem Träger einzelne Aufgaben auch durch die Träger wahrnehmen lassen ( 44 Abs. 4 SGB II). Über diese Rückübertragung bzw. eine auch mögliche Beauftragung von Dritten mit (Teil-)Aufgaben eines Trägers muss aber die (paritätisch besetzte) Trägerversammlung entscheiden ( 44 Abs. 2 Nr. 4 SGB II). Auf diesem Weg kann somit auch die Kompetenz zur Übernahme von Mietrückständen für Leistungsberechtigte nach dem SGB II nach 22 Abs. 8 SGB XII auf kommunale oder von der Kommune beauftragte Stellen zurückübertragen werden. Prinzipiell besteht diese Möglichkeit sowohl in kreisfreien Städten als auch in Kreisen. Alle Kreise in Nordrhein-Westfalen haben die zugehörigen Städte und Gemeinden zur Durchführung von Aufgaben nach den Kapiteln III und IV des SGB XII herangezogen. Das bedeutet, dass landesweit in allen Kreisen Nordrhein- Westfalens die Kompetenz für Mietschuldenübernahmen im Bereich des SGB XII bei den Städten und Gemeinden liegt. Bei den kreisfreien Städten ist dies aufgrund ihrer Funktion als örtliche Träger der Sozialhilfe ohnehin der Fall. Vor dem beschriebenen rechtlichen Hintergrund ergeben sich für eine in der Fachdiskussion ganz überwiegend befürwortete Zusammenfassung der sozialleistungsrechtlichen Kompetenzen zur Wohnungssicherung an einer kommunalen Stelle insgesamt folgende Möglichkeiten: nur Mietschuldenübernahmen für Personen mit Leistungsbezug nach dem SGB XII, sondern auch für sonst nicht leistungsberechtigte Bezieherinnen und Bezieher anderer (niedriger) Einkommen, Rente etc. 18 Den Leistungsträgern ist danach unverzüglich der Tag des Eingangs der Klage, Namen und Anschriften der Parteien, die Höhe der monatlich zu entrichtenden Miete, die Höhe des Mietrückstandes und der Termin der mündlichen Verhandlung (sofern dieser bereits bestimmt ist) mitzuteilen. In kreisfreien Städten, die zugelassene kommunale Träger im Bereich des SGB II (Optionskommunen) sind, 19 können diese in eigener Regie über die Zusammenfas- 19 In NRW sind sechs kreisfreie Städte Optionskommunen, und zwar die Städte Essen, Hamm, Mülheim an der Ruhr, Münster, die Klingenstadt Solingen und die Stadt Wuppertal. 32

33 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW sung der sozialleistungsrechtlichen Instrumente nach beiden Rechtskreisen in Wohnungssicherungsstellen entscheiden. In kreisfreien Städten, die nicht Optionskommunen sind, wird für die Zusammenfassung der sozialleistungsrechtlichen Instrumente für präventive Hilfen in (kommunalen) Wohnungssicherungsstellen ein entsprechender Beschluss der Trägerversammlung des Jobcenters benötigt. In optierenden Kreisen 20 liegt die Entscheidung bei den Kreisen, ob sie die zugehörigen Städte und Gemeinden auch zur Durchführung von Leistungen nach dem SGB II heranziehen. Ist dies für den Bereich der passiven Leistungen der Fall, besteht für die Städte und Gemeinden die Möglichkeit, für präventive Hilfen Wohnungssicherungsstellen zu bilden, die mit entsprechenden sozialleistungsrechtlichen Instrumenten nach beiden Rechtskreisen ausgestattet sind. In Kreisen, die nicht Optionskommunen sind, ist dazu eine durch die Trägerversammlung der gemeinsamen Einrichtung beschlossene Rückübertragung der Zuständigkeit für Mietschuldenübernahmen nach 22 Abs. 8 SGB II auf den Kreis in Verbindung mit einer gleichzeitigen Heranziehung aller oder ausgewählter kreisangehöriger Städte und Gemeinden durch den Kreis erforderlich. 21 Bevor näher darauf eingegangen wird, wie in der Praxis die Zuständigkeiten und Kompetenzen für Mietschuldenübernahmen nach dem SGB II und dem SGB XII in den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Städten und Gemeinden Nordrhein-Westfalens vor diesem rechtlichen Hintergrund geregelt sind, soll noch darauf hingewiesen werden, dass in den Kreisen die sozialleistungsrechtlichen Rahmenbedingungen bei der Wohnraumversorgung von diesen als Träger der kommunalen Leistungen definiert werden und auch die Zuständigkeit für benötigte soziale Hilfen i. d. R. bei den Kreisen liegt. Vor dem Hintergrund der beschriebenen Zuständigkeitsregelungen sind unterschiedliche Organisationsformen bei 20 Folgende zwölf Kreise in NRW sind zugelassene kommunale Träger: Kreis Borken, Kreis Coesfeld, Kreis Düren, Ennepe-Ruhr-Kreis, Kreis Gütersloh, Hochsauerlandkreis, Kreis Kleve, Kreis Lippe, Kreis Minden-Lübbecke, Kreis Recklinghausen, Kreis Steinfurt und Kreis Warendorf. 21 Von dieser Möglichkeit wurde unserer Kenntnis nach in NRW nur im Rhein-Kreis Neuss und hier ausschließlich für den Bereich der Stadt Neuss Gebrauch gemacht. der Wohnungssicherung in den kreisfreien Städten und den Kreisen des Landes anzutreffen. Auf diese unterschiedlichen Organisationsformen wird nachfolgend näher eingegangen. Dabei wird differenziert zwischen den 23 kreisfreien Städten und den 31 Kreisen in NRW. 22 Die anzutreffenden Typen von Zuständigkeiten bei der Wohnungssicherung sind in den beiden nachfolgenden Schaubildern 2 (in den kreisfreien Städten) und 3 (in den Kreisen) dargestellt. Eingegangen wird zunächst auf die kreisfreien Städte. In allen kreisfreien Städten des Landes existieren speziell für die Wohnungssicherung zuständige Stellen. In Schaubild 2 sind alle in den 23 kreisfreien Städten vorhandenen Wohnungssicherungsstellen berücksichtigt. Sie wurden danach differenziert, inwieweit sie mit den sozialleistungsrechtlichen Kompetenzen nach 22 Abs. 8 SGB II und 36 SGB XII ausgestattet wurden. Bei dieser Differenzierung ergeben sich drei unterschiedliche Typen: 1. kommunale Wohnungssicherungsstellen mit umfassenden Kompetenzen nach beiden Rechtskreisen, kommunale Wohnungssicherungsstellen ohne sozialleistungsrechtliche Kompetenzen nach SGB II und SGB XII 24 und 3. kommunale Wohnungssicherungsstellen, die nur mit Kompetenzen nach dem SGB XII ausgestattet sind. 25 In mehr als vier Fünftel der kreisfreien Städte (in 19 von 23 / 82,6 %) des Landes verfügen die kommunalen Wohnungssicherungsstellen über Kompetenzen zur Übernahme von Mietrückständen nach dem SGB II und dem SGB XII, und in jeweils zwei Städten verfügen sie entweder über keine sozialleistungsrechtlichen Kompetenzen (Hamm und Herne) oder diese betreffen, wie in Aachen und Mönchengladbach, aufseiten der Kommune ausschließlich den Bereich des SGB XII. Von den 19 Städten mit Kompetenzen zur Übernahme von Mietrückständen nach SGB II und SGB XII sind fünf im Bereich des SGB II zugelassene kommunale Träger, und in den verbleibenden 14 Städten wurden die Kompetenzen nach 22 Abs. 8 von den Jobcentern auf die kommunalen 22 Aus Gründen der besseren Vergleichbarkeit und weil auch vor Ort noch diese Differenzierung vorherrscht, haben wir bei der StädteRegion Aachen die Unterscheidung in den Bereich der ehemaligen kreisfreien Stadt Aachen und des ehemaligen Kreises Aachen beibehalten. 23 Im linken Bereich von Schaubild 2 dargestellt. 24 In Schaubild 2 im mittleren Bereich dargestellt. 25 In Schaubild 2 auf der rechten Seite dargestellt. 33

34 4 Zuständigkeiten und Organisationsformen Stellen zurückübertragen. Ein Großteil der 19 Städte mit gebündelten Kompetenzen nach SGB II und XII hat auch Zentrale Fachstellen zur Vermeidung und Behebung von Wohnungslosigkeit errichtet, die auf den Empfehlungen des Deutschen Städtetages (DST, 1997) und der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt, 1989) zur Ausrichtung und Organisation der Hilfen für Wohnungsnotfälle basieren. Schaubild 2: Wohnungssicherungsstellen in den 23 kreisfreien Städten Wohnungssicherungsstellen in den 23 kreisfreien Städten umfassende Kompetenzen nach SGB II ( 22 Abs. 8) und SGB XII ( 36) bei kommunalen Wohnungssicherungsstellen ohne Kompetenzen nach SGB II und SGB XII bei kommunalen Wohnungssicherungsstellen mit Kompetenzen nach SGB XII ( 36) bei kommunalen Wohnungssicherungsstellen 19 kreisfreie Städte Fachstelle als Koordinierungsstelle Beratungs- und Vermittlungsstelle 22 Abs. 8 SGB II im Rahmen Regelsachbearbeitung im Jobcenter zentral zuständige Wohnungssicherungsstelle im Jobcenter Beauftragung freier Träger (sozialarbeiterische Fallbearbeitung) Hamm Herne Mönchengladbach Aachen Zu den beiden kreisfreien Städten mit Wohnungssicherungsstellen ohne Kompetenzen nach SGB II und SGB XII ist zu berichten, dass in Hamm (Optionskommune nach SGB II) eine Fachstelle für Wohnungsfälle in Form einer Koordinierungsstelle errichtet wurde, bei der alle relevanten Informationen zusammenlaufen und von der die erforderlichen Maßnahmen (bis auf den Bereich der Unterbringung wohnungsloser Haushalte, der in eigner Regie durchgeführt wird) eingeleitet und koordiniert werden. Mit der Durchführung der sozialarbeiterischen Fallbearbeitung im Rahmen der präventiven Hilfen ist in Hamm zudem ein freier Träger beauftragt. In Herne existiert eine (kommunale) Beratungs- und Vermittlungsstelle für von Wohnungsverlust und Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte, die organisatorisch dem Bereich der Unterbringung wohnungsloser Haushalte nach dem Ordnungsbehördengesetz (OBG) zugeordnet ist. In Aachen und in Mönchengladbach existierten bis zur Einführung von SGB II und SGB XII jeweils kommunale Wohnungssicherungsstellen, die auch über die benötigten sozialhilferechtlichen Kompetenzen zur Übernahme von Mietschulden verfügten. 26 Mit Einführung von SGB II und SGB XII wurden in beiden Städten die Aufgaben der Wohnungssicherung getrennt und auf die beiden neu geschaffenen Rechtskreise aufgeteilt. Dazu verblieb jeweils eine (verkleinerte) Wohnungssicherungsstelle bei der Stadt und es wurde beim Jobcenter (vormals der ARGE) eine spezielle Zuständigkeit in Form einer Wohnungssicherungsstelle für Leistungsberechtigte nach dem SGB II geschaffen. Während in Aachen auch aktuell noch beide (zentral zuständige) Wohnungssicherungsstellen bei der Stadt und dem Jobcenter vorhanden sind, wurde im Jobcenter in Mönchengladbach diese spezielle Zuständigkeit mittlerweile aufgelöst, und die Aufgabe der Regulierung von Mietschulden wird hier für den Bereich des SGB II seitdem (Herbst 2012) im Rahmen der Regelsachbearbeitung wahrgenommen Entsprechend 15a des damals gültigen BSHG. 27 Beide Städte sind die einzigen kreisfreien Städte in NRW, die mit Einführung von SGB II und XII eine Aufteilung der vorhandenen Wohnungssicherungsstellen vorgenommen und entsprechende Stellen 34

35 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Bei der Darstellung der Zuständigkeiten für die Wohnungssicherung in den 31 Kreisen des Landes in Schaubild 2 wird zunächst grundsätzlich danach unterschieden, ob die Kreise im Bereich des SGB II zugelassene kommunale Träger sind (optieren) oder bei der Durchführung von Aufgaben nach dem SGB gemeinsame Einrichtungen aus BA und dem Kreis gebildet wurden. Wie bereits erläutert, besteht für die Städte und Gemeinden in optierenden Kreisen nur dann die Möglichkeit, für präventive Hilfen nach beiden Rechtskreisen ausgestattete Wohnungssicherungsstellen zu bilden, wenn sie von den Kreisen für den Bereich der passiven Leistungen dazu herangezogen wurden. Dies trifft auf sieben der insgesamt zwölf optierenden Kreise in NRW zu. 28 Von der Möglichkeit, Wohnungssicherungs- bzw. Zentrale kommunale Fachstellen zur Bearbeitung der Wohnungsnotfallproblematik zu errichten, die mit Kompetenzen zur Regulierung nach beiden Rechtskreisen ausgestattet sind, wurde in größerem Umfang nur von den Städten im Kreis Recklinghausen Gebrauch gemacht. 29 In fünf der zwölf optierenden Kreise in NRW sind die zugehörigen Städte und Gemeinden nicht zur Durchführung von Aufgaben nach dem SGB herangezogen. 30 Hier führen die Kreise die Aufgaben in eigener Regie/Trägerschaft durch, oder es wurden zur Durchführung der Aufgaben Anstalten des öffentlichen Rechts gebildet. Hier liegen dann die Zuständigkeiten für finanzielle Leistungen zur Wohnungssicherung nach dem SGB XII bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und die entsprechenden Zuständigkeiten nach dem SGB II bei den Stellen des Jobcenters des Kreises. Das schließt jedoch nicht aus, dass auf Gemeindeebene spezielle Wohnungssicherungsstellen ohne eigene leistungsrechtliche Kompetenzen aktiv sind. Das gilt auch (mit der bereits erwähnten Ausnahme der Stadt Neuss im Rhein-Kreis Neuss) für alle 19 Kreise, die bei der Stadt und dem Jobcenter eingerichtet haben. Da es sich dabei um eine interessante Variante handelt, die in der Fachdiskussion zur Organisation der (präventiven) Wohnungsnotfallhilfen intensiv und auch kontrovers diskutiert wurde, und beide Städte zu einem späteren Zeitpunkt dann noch unterschiedliche Wege gegangen sind, bot es sich an, diese beiden Varianten eingehender zu untersuchen. 28 Und zwar auf den Hochsauerlandkreis sowie die Kreise Borken, Coesfeld, Kleve, Minden-Lübbecke, Recklinghausen und Steinfurt. 29 Im Kreis Recklinghausen verfügen sechs der zehn kreisangehörigen Städte über eigene Wohnungssicherungsstellen bzw. (Zentrale) Fachstellen für Wohnungsnotfälle. Dabei handelt es sich um die Städte Dorsten, Gladbeck, Herten, Marl, Recklinghausen und Waltrop. Aus den Städten und Gemeinden der anderen sechs Kreise (mit Heranziehung nach dem SGB II) sind dagegen keine vergleichbaren Strukturen bekannt. 30 Hierbei handelt es sich um den Ennepe-Ruhr-Kreis sowie die Kreise Düren, Gütersloh, Lippe und Warendorf. nicht optiert haben und in denen für die Durchführung der Aufgaben nach dem SGB II gemeinsame Einrichtungen aus BA und Kreis errichtet wurden. Damit ergeben sich für insgesamt 24 der 31 Kreise in NRW getrennte sozialleistungsrechtliche Zuständigkeiten und Kompetenzen bei der Wohnungssicherung für Leistungen nach dem SGB II (Jobcenter / Stellen des Kreises) und dem SGB XII (herangezogene Städte und Gemeinden). Dennoch wurden auch in diversen (vor allem größeren) Städten in diesen Kreisen Wohnungssicherungsstellen oder auch umfassendere Fachstellen für Wohnungsnotfälle eingerichtet. Dabei verfügt keine dieser kommunalen Stellen (außer der Fachstelle für Wohnungsnotfälle in Neuss) über die Kompetenz, auch Mietschulden für Leistungsberechtigte nach dem SGB II regulieren zu können. 31 Unsere Recherchen zu den Zuständigkeiten und der Organisation der präventiven Hilfen ergaben, dass in 14 der erwähnten 24 Kreise, in denen kommunale Stellen über keine sozialleistungsrechtlichen Kompetenzen zur Regulierung von Mietschulden nach dem SGB II verfügen, insgesamt rd. 30 weitere Wohnungssicherungs- bzw. auch Fachstellen vorhanden sind. 32 Werden in diese Betrachtungsweise die bereits beschriebenen sieben optierenden Kreise mit auch im Bereich des SGB II herangezogenen Städten und Gemeinden einbezogen, kann festgehalten werden, dass in etwa der Hälfte der nordrhein-westfälischen Kreise in den Mitgliedsgemeinden speziell zuständige kommunale Wohnungssicherungsstellen oder Fachstellen für Wohnungsnotfälle existieren. Insgesamt trifft dies in unterschiedlicher Form auf rd. 35 (in der Regel größere) kreisangehörige Städte zu. Dabei weitgehend noch nicht berücksichtigt ist eine weitere Variante bei der Organisation präventiver Hilfen, nämlich die Beauftragung freier Träger mit ihrer Durchführung bzw. Präventionsstellen in freier Trägerschaft. Auf diese Variante und die Rolle (der Fachberatungsstellen) der freien Träger wird nachfolgend detaillierter eingegangen. 31 Hierzu müssen die Wohnungssicherungsstellen sowohl in nicht optierenden als auch in optierenden Kreisen ohne Heranziehung dann die jeweils zuständigen Stellen der Jobcenter einschalten und in Kooperation mit ihnen die Regulierung von Mietschulden einleiten. 32 Diese waren zumeist mit Kompetenzen zur Regulierung nach 36 SGB XII ausgestattet. Es zeigt sich aber auch, dass das präventive Konzept einer Zentralen Fachstelle in zwei größeren kreisangehörigen Städten (Siegen und Wesel) in Form von Koordinierungsstellen umgesetzt war. 35

36 4 Zuständigkeiten und Organisationsformen Schaubild 3: Wohnungssicherung in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden in den 31 Kreisen Wohnungssicherung in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden in den 31 Kreisen alleinige Zuständigkeit der Kreise für Durchführung SGB II (Option) gemeinsame Einrichtung BA/Kreis bei Durchführung SGB II (keine Option) Städte und Gemeinden im Bereich SGB II herangezogen Durchführung SGB II durch Kreis oder Anstalt öffentlichen Rechts Durchführung SGB II durch das Jobcenter und Außenstellen wohnungssichernde Hilfen SGB II und SGB XII bei Städten und Gemeinden umfassende Zuständigkeit (Fachstelle möglich) wohnungssichernde Hilfen SGB XII bei Städten und Gemeinden wohnungssichernde Leistungen SGB II bei Stellen des Jobcenters des Kreises wohnungssichernde Hilfen SGB XII bei Städten und Gemeinden wohnungssichernde Leistungen SGB II ( 22 Abs. 8) durch Stellen des Jobcenters in sieben Kreisen Hochsauerlandkreis Kreis Minden-Lübbecke Kreis Kleve Kreis Borken Kreis Coesfeld Kreis Recklinghausen Kreis Steinfurt in fünf Kreisen Enneppe-Ruhr-Kreis Kreis Gütersloh Kreis Lippe Kreis Düren Kreis Warendorf in 19 Kreisen (allen nicht optierenden) anzutreffen u. a. Siegen-Wittgenstein Sonderfall: Neuss im Rhein- Kreis Neuss 4.2 Die Rolle der Fachberatungsstellen nach 67 ff. SGB XII und die Einbeziehung und Beauftragung von freien Trägern bei der Organisation und Durchführung präventiver Hilfen In der Fachdiskussion wird darauf verwiesen, dass insbesondere in ländlichen Regionen im Bereich der Wohnungsnotfallhilfe tätige freie Träger wichtige Funktionen bei den präventiven Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte übernehmen können. Diese werden insbesondere bei den Fachberatungsstellen nach 67 ff. SGB XII verortet. 33 Nordrhein-Westfalen ist eines der wenigen Bundesländer, in dem Fachberatungsstellen für Wohnungsnotfälle mit einem Hilfebedarf nach 67 ff. SGB XII nahezu flächendeckend ausgebaut sind. Im Zuständigkeitsbereich des Land- 33 Zur Beteiligung freier Träger an präventiven Hilfen vgl. auch die Empfehlung der BAG Wohnungslosenhilfe e.v. zur rechtlichen Gestaltung der Beteiligung (BAG W, 2011). schaftsverbandes Rheinland (LVR, überörtlich zuständig für die Regierungsbezirke Düsseldorf und Köln) verfügen dabei alle kreisfreien Städte und Kreise über (mindestens) eine Fachberatungsstelle. Im Bereich des Landschaftsverbandes Westfalen Lippe (LWL, überörtlich zuständig für die Regierungsbezirke Arnsberg, Detmold und Münster) sind mit Ausnahme von Herne ebenfalls in allen kreisfreien Städten Fachberatungsstellen freier Träger vorhanden. Bei den Kreisen bestehen hier aber noch etwas größere Lücken, da in sechs von 18 Kreisen bisher noch keine Fachberatungsstellen für Wohnungsnotfälle nach 67 ff. SGB XII in freier Trägerschaft existieren. 34 Festhalten lässt sich somit, das gezielte (ambulante, offene) Beratungsangebote für von Wohnungsverlusten bedrohte Wohnungsnotfälle in freier Trägerschaft in 22 der 23 kreisfreien Städte und in 26 der 31 Kreise vorgehalten 34 Dabei handelt es sich um die Kreise Olpe (RBZ Arnsberg), Höxter (RBZ Detmold), Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf (alle RBZ Münster). Für den Kreis Warendorf ergaben die Recherchen aber auch, dass hier der Caritasverband von der Stadt Warendorf mit der Durchführung (sozialarbeiterischer) präventiver Hilfen für Wohnungsnotfälle beauftragt wurde. 36

37 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW werden. Dabei variieren die Angebote in den Fachberatungsstellen hinsichtlich ihres räumlichen Zuständigkeitsbereichs und ihrer Ausrichtung erheblich. So ist z. B. in der Großstadt Köln, aber auch im Kreis Recklinghausen, eine große Anzahl von Fachberatungsstellen mit unterschiedlichen (lokalen) räumlichen Zuständigkeitsbereichen anzutreffen, während in anderen Großstädten (z. B. in Dortmund) und Kreisen nur eine Fachberatungsstelle existiert, die formal für das gesamte Stadt- bzw. Kreisgebiet zuständig ist. In den Kreisen kommt hinzu, dass sich die Angebote in der Praxis z. T. auch nur auf Teilgebiete des Kreises (zumeist dann die Kreisstadt) beziehen. In anderen Kreisen wiederum wurde besonderer Wert auf eine flächendeckende bürgernahe Ausrichtung der Angebote der Fachberatungsstellen gelegt. 35 Eine weitere Differenzierung bei den Fachberatungsstellen besteht darin, dass in einigen kreisfreien Städten und Kreisen gesonderte Angebote für Frauen vorgehalten werden. Minden-Lübbecke, Recklinghausen, Wesel und Warendorf beauftragt. Dabei kommt dies insbesondere im Kreis Mettmann vergleichsweise häufig vor. Aber auch in den Kreisen Recklinghausen und Wesel wurden an mehreren Orten freie Träger mit der Durchführung präventiver Aufgaben beauftragt. Im Kreis Minden-Lübbecke erfolgte die Beauftragung durch den Kreis, und die Fachberatungs- und Fachstelle des freien Trägers hält in dessen Auftrag kreisweit präventive Hilfen vor. Zusammenfassend lässt sich damit festhalten, dass das Gros der Fachberatungsstellen von einer Konfrontation mit bedrohten Wohnverhältnissen in unterschiedlichem Umfang berichtete und ein Großteil der Beratungsstellen präventive Hilfen auch zu ihrem Aufgabenfeld zählt. Dennoch ist es nur in vergleichsweise geringem Umfang auch zu einer formalen Beauftragung durch die Städte und Gemeinden gekommen. 37 Unterschiede bestehen bei den Beratungsangeboten der freien Träger zudem hinsichtlich ihrer Ausrichtung (auch) auf präventive Hilfen bei drohenden Wohnungsverlusten. 36 Während ein Teil der Fachberatungsstellen noch dominant auf die traditionelle Zielgruppe der alleinstehenden Wohnungslosen ausgerichtet ist, wird von anderen konzeptionell ein deutlicher Schwerpunkt bei den präventiven Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte gelegt. Insgesamt lässt sich festhalten, dass das Gros der Fachberatungsstellen der freien Träger nach 67 ff. SGB XII in ihrer Praxis auch mit drohenden Wohnungsverlusten konfrontiert ist und größtenteils entsprechende Hilfen und Angebote für diese Teilgruppe von Wohnungsnotfällen mit zu ihrem Aufgabenspektrum zählen. Dabei wird in nicht unerheblichem Umfang auch mit kommunalen Stellen kooperiert. Vergleichsweise selten umfasst diese Kooperation jedoch auch eine formale Einbeziehung bzw. Beauftragung der freien Träger durch die für die Prävention zuständigen Städte und Gemeinden bzw. durch die Kreise. Bei den kreisfreien Städten ist dies nur in Hamm erfolgt und bei den Kreisen wurden freie Träger formal mit der Durchführung präventiver Hilfen in den fünf Kreisen Mettmann, 35 Als Beispiele lassen sich in diesem Zusammenhang der Kreis Minden- Lübbecke (vgl. Evers/Ruhstrat, 2010a) und der Oberbergische Kreis (vgl. Evers/Ruhstrat, 2010b) benennen. 36 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die Wahrnehmung präventiver Aufgaben auch von den Landschaftsverbänden befürwortet wird, von denen die Fachberatungsstellen in NRW i. d. R. zu 50 % finanziell gefördert werden. Der verbleibende Teil wird durch die kreisfreien Städte und Kreise als örtliche Träger der Sozialhilfe sowie über Eigenanteile der Träger finanziert. 37 Weitere Informationen zu den freien Trägern und ihrer Rolle bei den präventiven Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte enthalten auch die Kapitel 5.4 und

38 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung 5.1 Methodische Vorbemerkung Die quantitative Untersuchung von Umfang und Struktur präventiver Hilfen für von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in Nordrhein-Westfalen wurde mit einer teilstandardisierten schriftlichen Vollerhebung bei allen in die Prävention von Wohnungsnotlagen involvierten öffentlichen und freiverbandlichen Diensten durchgeführt. Dazu gehören die jeweils zuständigen Stellen in den 23 kreisfreien Städten und den 373 kreisangehörigen Städten und Gemeinden, in den 31 Kreisen sowie die Jobcenter in 54 Kreisen bzw. kreisfreien Städten und 83 Fachberatungsstellen freier Träger für Wohnungslose nach 67 ff. SGB XII. Da zunächst unklar war, welche Stellen in welchen Orten in der Prävention tätig sind und daher in die Erhebung einzubeziehen waren, erforderte das Vorhaben umfangreiche Vorabrecherchen, an deren Ende ein Pool mit Ansprechpersonen und -adressen stand. Das Verfahren war auch insofern erforderlich, als die Befragung im Wesentlichen als Onlineerhebung konzipiert war und damit direkte Kontaktpersonen benötigte. 38 Letztlich ermöglichten die umfangreichen Vorarbeiten auch eine Bestandsaufnahme und Systematisierung kommunaler Zuständigkeiten und Organisationsformen bei der Wohnungssicherung, die weiter oben bereits vorgestellt wurde. 38 Neben der Teilnahme an der Onlineerhebung bestand die Möglichkeit, sich einen identischen Fragebogen von unserer Homepage herunterzuladen, als Printfassung auszufüllen und auf dem Postweg an uns zu senden. Davon machten allerdings nur wenige Institutionen Gebrauch. Für jeden Trägertypus wurde ein separater Fragebogen entworfen. Die Unterschiede zwischen den Fragebögen lagen in der Anzahl und Ausdifferenzierung der Fragen (Kommunen 20, Beratungsstellen 17 und Jobcenter zehn Fragen). Gemeinsam waren jedoch allen Erhebungsinstrumenten die Themen Quantität, Haushaltsstruktur, Sozialstruktur, Einkommen, Grund der Bedrohung der Wohnsicherheit, Art und Umfang der jeweiligen Aktivitäten zur Vermeidung eines Wohnungsverlustes sowie deren Ergebnis und nachhaltige Absicherung. Nachdem die Erhebungsinstrumente vorab einen Praxistest erfolgreich durchlaufen hatten und die kommunalen Spitzenverbände, die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und die Landesarbeitsgemeinschaft der Jobcenter mit entsprechenden Anschreiben ihre Mitglieder ausdrücklichen gebeten hatten, das Vorhaben zu unterstützen, fand die Feldphase zur Untersuchung der quantitativen Dimension wohnraumsichernder Hilfen zwischen Mai und Mitte Juli 2013 statt. In der nachfolgenden Übersicht und der Grafik 1 sind die angeschriebenen und um Teilnahme gebetenen Städte und Gemeinden, Jobcenter und Beratungsstellen sowie die jeweiligen Rücklaufquoten dargestellt. Die Daten zeigen zunächst, dass sich die kreisfreien Städte nahezu vollständig an der Erhebung beteiligt haben und auch gut die Hälfte aller nordrhein-westfälischen kreisangehörigen Städte und Gemeinden mitgewirkt hat. 38

39 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Umfang der Teilnahme an der Untersuchung angeschrieben und um Teilnahme gebeten Teilnahme absolut % kreisfreie Städte ,7 kreisangehörige Gemeinden ,2 Jobcenter in kreisfreien Städten und Kreisen ohne Heranziehung in herangezogenen kreisangehörigen Städten und Gemeinden ,8 9,5 freie Träger ,7 Auch die Rücklaufquote der Fachberatungsstellen freier Träger ist mit gut zwei Dritteln beachtlich. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich die 83 angeschriebenen Beratungsstellen auf 22 der 23 kreisfreien Städte und 26 der 31 Kreise inklusive der ehemaligen kreisfreien Stadt Aachen (und des ehemaligen Kreises Aachen, die seit einiger Zeit zur StädteRegion Aachen gehören ) in Nordrhein- Westfalen verteilen. In einer kreisfreien Stadt und in fünf Kreisen existieren keine ambulanten Beratungsstellen für Wohnungslose, und folglich konnten in diesen Körperschaften auch keine Daten abgefragt werden. Aus den zusammengefassten 48 kommunalen Körperschaften mit einem freiverbandlichen Beratungsangebot für Wohnungslose liegen also aus 38 Kreisen bzw. kreisfreien Städten Angaben vor, was einem Anteil von 79,2 % entspricht. Bei den Jobcentern fällt die Teilnahme an der Erhebung sehr unterschiedlich aus. Bei den Jobcentern in Kreisen und kreisfreien Städten (45), die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem SGB II die kreisangehörigen Städte und Gemeinden nicht herangezogen haben, liegt die Rücklaufquote bei immerhin mehr als drei Vierteln (77,8 %). Bei den Jobcentern mit einer entsprechenden Heranziehung (95) liegt sie hingegen nur bei knapp 10 %. Zu erklären ist dies u. a. damit, dass die Jobcenter und die Sozialämter hier oftmals organisatorisch und personell nicht getrennt sind und entsprechende Angaben ggf. bereits bei der Befragung der kommunalen Stellen gemacht wurden. Zusammen betrachtet ergab die Teiluntersuchung bei den Jobcentern, dass sich 44 von 140 angeschriebenen Stellen beteiligt haben, was einem relativen Wert von 31,4 % entspricht. Allerdings ist, wie weiter unten noch erläutert wird, auch die Aussagekraft der Angaben der teilnehmenden Jobcenter aufgrund fehlender Daten zur Wohnraumsicherung nur begrenzt. Grafik 1: Teilnahme an der Erhebung in NRW 2012 nach Trägern in % kreisfreie Städte (N 23) 95,7 kreisangehörige Städte und Gemeinden (N 373) 51,2 freie Träger (N 83) 68,7 Jobcenter in kreisfreien Städten und Kreisen ohne Heranziehung (N 45) 77,8 Jobcenter in herangezogenen kreisangehörigen Städten und Gemeinden (N 95) 9,5 39

40 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung 5.2 Zur Quantität von Haushalten, die von Wohnungsverlust bedroht sind Gesamtzahl im Jahr 2012 und Entwicklungstendenzen Auf der Basis der Beteiligung an der Untersuchung von 22 kreisfreien Städten und 191 kreisangehörigen Städten und Gemeinden zusammen also 213 Städten und Gemeinden ergeben sich für das Jahr 2012 in Nordrhein-Westfalen registrierte von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte. 39 Darin enthalten sind allerdings 33 Städte und Gemeinden, die zwar an der Befragung teilgenommen haben, aber keine Angaben zur quantitativen Dimension der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte machen konnten. Zieht man diese von den 213 an der Befragung beteiligten Gebietskörperschaften ab, verbleiben 180 Orte, aus denen Angaben zur Quantität der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte vorliegen. Die Einwohnerinnen und Einwohner dieser Orte repräsentieren 78,0 % der Bevölkerung Nordrhein-Westfalens. Bei den Städten und Gemeinden ohne Teilnahme an der Befragung bzw. ohne Angaben zur quantitativen Dimension handelt es sich zumeist um kleinere Orte. Um auch für diese Gemeinden und damit für Nordrhein-Westfalen insgesamt zu einer Zahl bedrohter Haushalte zu kommen, wurde eine Hochrechnung der vorliegenden Daten vorgenommen. 40 Danach waren 2012 insgesamt Haushalte von Wohnungslosigkeit bedroht. 41 Anzumerken ist an dieser Stelle, dass in den ausgewiesenen Zahlen ausschließlich Haushalte berücksichtigt wurden, die bei den Städten und Gemeinden registriert waren. Haushalte, die bei Beratungsstellen freier Träger oder bei Jobcentern als Hilfenachfrager auftraten, lassen sich nicht trennscharf von den kommunal erfassten abgrenzen und bleiben 39 Darunter fallen Haushalte, denen der Verlust der derzeitigen Wohnung wegen einer unmittelbar bevorstehenden oder bereits ausgesprochenen Kündigung des Vermieters droht, die räumungsbeklagt sind, denen die Zwangsräumung droht oder die aus anderen zwingenden Gründen in ihrer Wohnsicherheit bedroht sind (beispielsweise eskalierende soziale Konflikte, gewaltgeprägte Lebensumstände, Abbruch des Hauses oder Unbewohnbarkeit wegen gesperrter Energieversorgung). 40 Die Hochrechnung basiert auf nach Größenklassen gruppierten Orten und den dort erfassten Zahlen der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte je Einwohnerinnen und Einwohner sowie die Übertragung dieser Werte auf Gemeinden vergleichbarer Größe, aber ohne Angaben zur quantitativen Dimension. Vgl. dazu auch Grafik Die Differenz zwischen den real ermittelten und den hochgerechneten Haushalten beträgt Haushalte und damit 12,9 % der errechneten im Jahr 2012 von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte gesamt. daher bezüglich der quantitativen Dimension unberücksichtigt. Daher beschreiben die nur die Untergrenze der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte. In der nachfolgenden Grafik 2 ist die Anzahl der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte je Einwohnerinnen und Einwohner differenziert nach kreisfreien Städten und Kreisen dargestellt. 42 Bereits auf den ersten Blick erschließt sich, dass die kreisfreien Städte gegenüber den Kreisen überproportional mit bedrohten Wohnverhältnissen konfrontiert sind (vgl. auch Tabelle 2 im Anhang). Im Ranking sind im oberen Drittel fast ausschließlich kreisfreie Städte zu finden. An der Spitze liegt Gelsenkirchen, wo auf Einwohnerinnen und Einwohner rd. zwölf im Verlauf des Jahres 2012 von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte kommen, insgesamt waren es Haushalte. Bezüglich der absoluten Zahl nimmt allerdings Köln einen Spitzenplatz ein. Dort waren es Haushalte, auf Einwohnerinnen und Einwohner kamen 5,72 bedrohte Haushalte. Auf Köln folgt bezüglich der absoluten Zahlen Dortmund, wo mit Haushalten die zweitmeisten bedrohten Haushalte registriert wurden. Dort waren von Einwohnerinnen und Einwohnern 7,21 bedrohte Haushalte. Landesweit waren von Einwohnerinnen und Einwohnern 2,99 Haushalte von Wohnungslosigkeit bedroht. Die geringste Quote ist im Kreis Heinsberg anzutreffen. Dort kamen auf Einwohnerinnen und Einwohner 0,69 in ihrer Wohnsicherheit bedrohte Haushalte, absolut waren es 177 Haushalte. Unwesentlich höher liegen die Quoten im Kreis Coesfeld (0,72) und im Kreis Höxter (0,77). Die geringste absolute Zahl an von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten gab es allerdings im Kreis Olpe mit 108 Haushalten, was einer Quote von 0,78 entspricht. Wie in den vorstehenden Werten von Dortmund und Köln bereits angedeutet, finden sich in den großen nordrheinwestfälischen Städten überproportional viele von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte, und zwar sowohl bei den Quoten je Einwohnerinnen und Einwohner wie auch bei den absoluten Zahlen. Hervorzuheben sind neben den bereits benannten Städten besonders Duisburg (3.063 Haushalte / Quote 6,28), Essen (2.892 Haushalte / 5,05) und Düsseldorf (2.711 Haushalte / 4,57). 42 Die Angaben der kreisangehörigen Städte und Gemeinden sind für diese Betrachtung auf Kreisebene zusammengefasst. In Ermangelung von Daten zu Haushalten in den kreisfreien Städten und Kreisen wird ersatzweise mit der Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner am gerechnet. 40

41 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Grafik 2: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012 je Einwohnerinnen und Einwohner in Kreisen und kreisfreien Städten Basis: 213 Städte und Gemeinden mit von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten plus hochgerechnete Werte für Gemeinden ohne Angaben Gelsenkirchen Bottrop Dortmund Duisburg Hagen, Stadt der FernUniv. Köln Mülheim a. d. Ruhr Klingenstadt Solingen Essen Bielefeld Remscheid Düsseldorf Leverkusen Bochum Krefeld Kreis Recklinghausen Wuppertal Bonn Kreis Siegen-Wittgenstein Rhein-Kreis Neuss Oberhausen ehem. kreisfr. Stadt Aachen Kreis Wesel Kreis Herford Mönchengladbach Kreis Mettmann Münster Kreis Paderborn Kreis Unna Ennepe-Ruhr-Kreis Rhein-Erft-Kreis Kreis Viersen Märkischer Kreis Kreis Soest Rhein-Sieg-Kreis Rheinisch-Bergischer Kreis ehemaliger Kreis Aachen Hamm Kreis Minden-Lübbecke Herne Kreis Steinfurt Kreis Düren Kreis Borken Kreis Euskirchen Kreis Kleve Oberbergischer Kreis Kreis Gütersloh Kreis Warendorf Kreis Lippe Hochsauerlandkreis Kreis Olpe Kreis Höxter Kreis Coesfeld Kreis Heinsberg An der Grafik 3 wird im Umkehrschluss deutlich, dass in den kleineren kreisangehörigen Städten und Gemeinden im Jahr 2012 vergleichsweise wenige Haushalte von Wohnungslosigkeit bedroht waren. Hatten wir zuvor beschrie- ben, dass es 2012 Kreise mit unter 200 von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten gab, so bedeutet das auf der Ebene der Gemeinden häufig ein erst recht sehr kleines Fallaufkommen. Grafik 3: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte je EW nach Größenklassen in den nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden 2012 (N 213 Städte und Gemeinden mit von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten) Städte/Gemeinden mit Bevölkerung von bis und mehr 5, bis unter bis unter ,35 4,00 Ø NRW 2, bis unter , bis unter bis unter unter ,38 0,79 1,40 41

42 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Immerhin weist das Untersuchungssample 31 kreisangehörige Gemeinden aus, bei denen 2012 drei oder weniger (und in drei Gemeinden gar keine) von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte registriert wurden. Grafik 4: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW je EW ehem. kreisfreie ehem. Städteregion Aachen 1,97 Grafik 5: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW je EW (Kartenausschnitt der am stärksten betroffenen Regionen) 42

43 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Die unterschiedliche Bedrohungslage findet aber nicht nur ihren Ausdruck in den verschiedenen Größenklassen der Städte und Gemeinden, sondern schlägt sich auch in der regionalen Verteilung über Nordrhein-Westfalen nieder. In den Grafiken 4 und 5 sind die Kreise und kreisfreien Städte mit den Quoten in ihrer Wohnsicherheit bedrohter Haushalte je Einwohnerinnen und Einwohner dargestellt. Auffällig ist, dass an den Rändern Nordrhein-Westfalens die Quote bedrohter Haushalte deutlich geringer ausfällt als an Rhein und Ruhr, nicht zuletzt aber auch deshalb, weil sich hier im Wesentlichen die großen nordrhein-westfälischen Städte und die größten Bevölkerungsdichten finden, wie die Vergrößerung der Landkarte auf diesen Ausschnitt deutlich macht (Grafik 5). Auf der Basis von 93 Städten und Gemeinden und den dort von den zuständigen Stellen registrierten von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten ( Haushalte im Jahr 2012) lässt sich die Entwicklung zwischen 2007 und 2012 darstellen. In Grafik 6 ist eine deutliche Zunahme der bedrohten Haushalte bis 2011 zu erkennen, die 2012 gegenüber dem Vorjahr geringfügig abnimmt. Insgesamt beträgt die Zunahme im Zeitraum von fünf Jahren rd. 10 %, was einem durchschnittlichen jährlichen Anstieg von rd. 2 % entspricht (vgl. dazu auch Tabelle 3 im Anhang). Grafik 6: Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW zwischen 2007 und 2012 Index (Basis 93 Städte und Gemeinden) 112,2 108,7 108,5 110,0 104,9 100, Grafik 7: Entwicklung der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden nach Größenklassen in NRW zwischen 2007 und 2012 Index (Basis 93 Städte und Gemeinden) , ,9 110,0 107,0 NRW und mehr EW unter EW unter EW unter EW unter EW

44 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Die Grafik 7 weist diese Entwicklung differenziert nach Größenklassen der Gebietskörperschaften aus. Deutlich wird, dass insbesondere in Städten mit bis Einwohnerinnen und Einwohnern eine starke Zunahme stattfand, besonders in den Orten mit einer Bevölkerung zwischen und Personen, wo sie im Betrachtungszeitraum bei rd. 40 % lag. Umgekehrt zeigt sich, dass die Zunahme in den größeren Städten gegenüber dem Landesdurchschnitt deutlich geringer ausfällt. Da dies auch auf die Städte und Gemeinden mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern zutrifft, bleibt festzuhalten, dass die Zunahme an in ihrer Wohnsicherheit bedrohten Haushalten in Nordrhein-Westfalen insgesamt vor allem der Entwicklung in den mittelgroßen Städten geschuldet ist. Grafik 7 zeigt auch für fast alle Größenklassen einen Knick zwischen 2010 und den Folgejahren, d. h. im Jahr 2010 ist gegenüber dem Vorjahr (bzw. den Vorjahren) ein Rückgang und danach wieder eine Zunahme zu verzeichnen. Wir haben in allen Fallstudienorten nach einer Erklärung für diese auffällige Entwicklung gefragt, aber keine plausiblen Antworten erhalten. 5.3 Exkurs: Daten der Jobcenter und der Bundesagentur für Arbeit An unserer schriftlichen Befragung haben sich insgesamt 44 Jobcenter beteiligt. Zu den unterschiedlichen Rücklaufquoten siehe die Ausführungen weiter oben. 18 Jobcenter, die sich an unserer schriftlichen Erhebung beteiligt haben, befanden sich in kreisfreien Städten, in denen wiederum zumeist die Aufgaben der Wohnungssicherung nach SGB II an kommunale Fachstellen delegiert worden waren. In acht Fällen waren die Jobcenter bereits an der Befragung der Kommunen beteiligt z. B. als Einrichtungen der Optionskommunen. Wie wir gesehen haben, gab es die meisten Ausfälle (also keine Rückmeldungen auf den zugesandten Fragebogen) dort, wo pro Kreis jeweils eine Vielzahl von Jobcentern angeschrieben werden musste. Alle 44 Jobcenter, die sich an der Befragung beteiligt haben, geben an, dass sie Kenntnis über bedrohte Wohnverhältnisse erhalten, und 36 führen auch selbst präventive Aktivitäten durch (bei acht ist das grundsätzlich nicht der Fall, diese haben die Aufgaben zur Prävention von Wohnungslosigkeit vollständig an kommunale Präventionsstellen delegiert). 44 Einige der Jobcenter, die die Aufgabe der Wohnungssicherung grundsätzlich an kommunale Präventionsstellen delegiert haben, werden nur dann selbst tätig, wenn noch keine Kündigung/Räumungsklage vorliegt, und/oder sie werden tätig, wenn Energieschulden zu regulieren sind (z. B. Leverkusen, Dortmund, Köln). Nur vier der 36 Jobcenter, die nicht bereits an der Befragung der Kommunen teilgenommen hatten (also 11,1 %), konnten Angaben machen zur Zahl der ihnen bekannt gewordenen Bedarfsgemeinschaften, deren Wohnverhältnis im Jahr 2012 von Wohnungslosigkeit bedroht war (insgesamt 813 Fälle). Nur in zwei Jobcentern konnte auch die Haushaltsstruktur für diese Bedarfsgemeinschaften ermittelt werden (wobei es sich bei einem der Jobcenter um lediglich drei Bedarfsgemeinschaften handelte). Überraschend war, dass nur zwölf der 36 Jobcenter (also ein Drittel) Angaben über die Ausgaben für die Übernahme von Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II machen konnten, wurden diese Ausgaben doch bis September 2013, differenziert nach kreisfreien Städten und Kreisen, jeden Monat von der Bundesagentur für Arbeit (BA) im Internet veröffentlicht. Und nur in fünf Fällen konnte bei unserer Befragung die Zahl der betroffenen Bedarfsgemeinschaften ermittelt werden, obwohl auch dazu monatlich im Internet Angaben veröffentlicht wurden. Die bei der Befragung von den Jobcentern angegebenen Aufwendungen für Mietschulden im Jahr 2012 variierten zwischen 0 und 1,2 Mio. Euro. Aufgrund der geringen Zahl der Antworten ist eine weitergehende Auswertung nicht sinnvoll. Wie bereits angedeutet, hat die BA bis September 2013 Monat für Monat im Internet Statistiken über die Wohnund Kostensituation nach SGB II in allen Kreisen und kreisfreien Städten veröffentlicht, mit Angaben zu Kosten für Mietschuldenübernahmen und zur Zahl der davon betroffenen Bedarfsgemeinschaften. Der Statistik-Service West der Regionaldirektion Nordrhein-Westfalen hat diese veröffentlichten Monatsdaten für das Jahr 2012 für unsere Untersuchung aufbereitet (Ausweisung aller Monatsstatistiken in einer Tabelle, Berechnung der Jahressumme 2012 für Mietschuldenübernahmen, Hochrechnung der Gesamtzahlen für das Land NRW). Leider ergab die weitere Recherche, dass die von der BA veröffentlichten Daten nicht valide sind. In keiner einzigen kommunalen Körperschaft stimmten die Angaben der BA über die Zahl der von Mietschuldenüber-

45 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW nahmen nach SGB II betroffenen Bedarfsgemeinschaften mit den Angaben der Kreise und kreisfreien Städte überein. Nur in einem Fall stimmten sie mit den Angaben der Jobcenter selbst überein. In sieben Fällen übertrafen die Angaben der BA zur Zahl der Mietschuldenübernahmen sogar die Gesamtzahl der Haushalte, die in dem jeweiligen Kreis / der jeweiligen kreisfreien Stadt im Jahr 2012 überhaupt als von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte bekannt geworden waren. Da in den kreisfreien Städten die Aufgabe der Mietschuldenübernahme nach 22 Abs. 8 SGB II sinnvollerweise häufiger auf die kommunalen Fachstellen für Wohnungssicherung zurückübertragen wurde, ist hier auch ein Abgleich der kommunalen Angaben zu Mietschuldenübernahmen nach SGB II mit den veröffentlichten Daten der BA möglich. 14 kreisfreie Städte haben uns Angaben zur Zahl der Mietschuldenübernahmen nach SGB II gemacht, in zwei Fällen lagen keine Vergleichsdaten der BA vor, weil keine Daten an die BA gemeldet wurden. Für die anderen zwölf Städte unterschritten die Daten der BA in sechs Fällen die von den kreisfreien Städten angegebenen Mietschuldenübernahmen nach SGB II, in den übrigen sechs Fällen überschritten die Daten der BA die kommunalen Angaben. Recherchen bei den Jobcentern, bei Kommunen und bei Statistik-West ergaben, dass für explizite Angaben zur Mietschuldenübernahme im Statistiksystem A2LL keine eigene Kategorie vorgesehen war. Vielmehr sollten Informationen darüber in der Kategorie Sonstiges von einmalige Leistungen für Unterkunft und Heizung eingetragen werden. Ganz offensichtlich wurden in der Praxis entgegen der Annahme der BA unter dieser Kategorie auch andere einmalige Leistungen für Unterkunft und Heizung eingetragen, 43 uns wurde von einzelnen Jobcentern aber auch berichtet, dass Mietschuldenübernahmen im System A2LL überhaupt nicht registriert wurden. 44 Im Rahmen der Un- 44 Begründet wurde dies mit einem offensichtlich fehlerhaften Verständnis des Datenfeldes als so genanntes Kannfeld. Kannfeld bedeutet jedoch lediglich, dass hier nicht in jedem Fall eine Eintragung vorzunehmen ist, da in vielen Fällen keine einmaligen Leistungen gewährt werden. Das Feld ist jedoch sehr wohl verpflichtend auszutersuchung wurden die Validitätsmängel der BA mitgeteilt und von dieser stichprobenweise überprüft und bestätigt. 45 Daraufhin wurde die Berichterstattung zunächst ausgesetzt und im Logbuch der BA 46 wurde für den Monat September 2013 vermerkt: Aufgrund eingeschränkter Validität der Daten zu Mietschulden einzelner Jobcenter wird die differenzierte statistische Berichterstattung zu den Unterkategorien einmaliger Kosten für Unterkunft und Heizung für gemeinsame Einrichtungen (ge) ab Berichtsmonat Mai 2013 im CR-Bericht zur Wohnkostensituation ausgesetzt. Die Daten zu den Unterkategorien vorausgegangener Berichtsmonate der ge sind bis zu einer technischen Umsetzung als eingeschränkt valide einzustufen. Insgesamt ist die Datenlage zur Bearbeitung von Wohnungsnotfällen in den Jobcentern, von wenigen Ausnahmen abgesehen, ausgesprochen lückenhaft und dünn trotz hoher Beteiligung an der Befragung und präventiver Tätigkeiten in allen Jobcentern. Die von der BA monatlich veröffentlichten Daten zu Mietschuldenübernahmen und den davon betroffenen Bedarfsgemeinschaften sind offensichtlich nicht valide und damit auch für weitergehende Analysen nicht verwendbar. Jobcenter sind auch dann, wenn sie wie in den meisten Kreisen und einigen kreisfreien Städten für Wohnungsnotfälle bei SGB-II-Leistungsberechtigten und für Übernahme von Mietschulden zuständig sind und diese Aufgabe nicht an die Kommunen übertragen haben, fast durchweg nicht in der Lage, Angaben zur Zahl und Struktur der betroffenen Haushalte zu machen. Auch Angaben über die Ausgaben für die Übernahme von Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II und die Zahl der davon betroffenen Haushalte liegen nur für eine Minderheit der Jobcenter vor. Die Ergebnisse der Befragung lassen den Schluss zu, dass erheblicher Optimierungsbedarf bei der Dokumentation der Aktivitäten von Jobcentern zur Verhinderung drohender Wohnungsverluste besteht. 43 Zwar soll im Handbuch zur Dateneingabe in A2LL vermerkt sein, dass unter der Kategorie Sonstiges ausschließlich Mietschuldenübernahmen eingetragen werden sollen, allein die Bezeichnung dieser Kategorie als klassische Residualkategorie stand dem in der Praxis aber ganz offensichtlich entgegen. So wurden uns bei unseren Recherchen Beispiele genannt, bei denen etwa verknüpfte Betriebsund Heizkostenabrechnungen nicht aufgeteilt und isoliert voneinander in den Kategorien Betriebskosten und Heizkosten, sondern unter Sonstiges verbucht wurden. Auch einmalige Nachzahlungen, die sich aus einem Gerichtsurteil zur angemessenen Wohnungsgröße bei Bedarfsgemeinschaften mit einer Person ergaben, wurden teilweise unter Sonstiges verbucht. füllen, wenn entsprechende Leistungen hier einmalige Leistungen zur Mietschuldenübernahme tatsächlich gewährt werden. 45 Vom Statistik-Service West wurde uns im September 2013 mitgeteilt: Wir haben unsere Prüfung noch nicht abgeschlossen, es zeichnet sich jedoch ab, dass Ihre Informationen und Hinweise auf ein grundlegendes Erfassungsproblem bei den gemeinsamen Einrichtungen in NRW hinweisen. Als amtliche Statistik stellen wir höchste Anforderungen an die Validität der von uns berichteten Daten. Da die Zweifel an der Validität der Statistikergebnisse der Einzelkategorie Mietschulden berechtigt erscheinen, werden wir als Erstmaßnahme die Berichterstattung zu dieser Einzelkategorie für die gemeinsamen Einrichtungen zum nächstmöglichen Zeitpunkt aussetzen. 46 Das Logbuch der Statistikabteilung der BA dient der Dokumentation der vorgenommenen Änderungen und Korrekturen von Produkten der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II). Es wird im Internet veröffentlicht. 45

46 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Die zunächst erfolgte Einstellung der Berichterstattung zu Mietschuldenübernahmen nach der im Rahmen dieses Forschungsprojektes festgestellten und durch eigene Recherchen der BA bestätigten mangelnden Validität der Daten sollte möglichst bald wieder durch eine verbesserte Berichterstattung auf Grundlage valider Daten (und einer konkreten Abfrage der gewährten Mietschuldenübernahmen und der davon betroffenen Bedarfsgemeinschaften) abgelöst werden. Gleiches gilt auch für die Übernahme von Energiekostenrückständen. Insbesondere gilt dies auch im Hinblick auf die für das Jahr 2014 geplante Einführung einer neuen Software, die das System A2LL ablösen soll (ALLEGRO). 47 Überdies sollten Jobcenter auch in der Lage sein, die Zahl und Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte im Bezug von Leistungen nach SGB II zu erfassen und auszuwerten. Dies wäre auch für eine umfassendere Wohnungsnotfallberichterstattung zwingend erforderlich. Für unsere Untersuchung bedeutet das Ergebnis der schriftlichen Befragung der Jobcenter, dass wir es insbesondere da, wo die Kommunen die Aufgaben der Wohnungssicherung nach SGB II nicht zurückübertragen bekommen oder optiert haben, mit einem erheblichen Dunkelfeld zu tun haben, sowohl in Bezug auf die Zahl der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte als auch auf die Aktivitäten zur Abwendung der drohenden Wohnungslosigkeit. 5.4 Ergebnisse der schriftlichen Befragung zur Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte und zu den gewährten Hilfen Nachfolgend werden die Ergebnisse der schriftlichen Befragung der Städte und Gemeinden vorgestellt. Dies folgt im Wesentlichen dem Aufbau des Fragebogens. Zunächst geht es um den Informationsfluss über bedrohte Wohnverhältnisse, die Kontaktaufnahme zu den betroffenen Haushalten und einige sozialstrukturelle Merkmale. Dann werden die Gründe der drohenden Wohnungslosigkeit sowie die Maßnahmen zu ihrer Verhinderung thematisiert, und schließlich wird der Bedarf der Haushalte an über die unmittelbare Wohnungssicherung hinausgehenden Hilfen vorgestellt. Abgeschlossen wird dieses Kapitel durch einen Exkurs zu Energieschulden von Haushalten, die sich an die örtlichen Stellen zur Wohnraumsicherung gewendet haben. Die Darstellung bezieht sich in der Hauptsache auf die Angaben der kreisfreien und kreisangehörigen Städte und Gemeinden. An verschiedenen Stellen werden ergänzend Ergebnisse der schriftlichen Befragung der Fachberatungsstellen freier Träger zu den jeweiligen Themenblöcken eingestreut. Um dies lesefreundlich zu gestalten, sind die entsprechenden Informationen im Text durch eine graue Umrandung hervorgehoben und mit Verweisen auf die tabellarischen Quellen im Anhang versehen Informationsfluss und Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte Insbesondere in der Fachdiskussion zur Organisation der Hilfen für Wohnungsnotfälle im Fachstellenmodell wird nicht nur die Bedeutung und das Primat von Prävention hervorgehoben, sondern auch explizit auf notwendige Voraussetzungen für eine erfolgreiche Prävention hingewiesen. Dies sind eine möglichst frühzeitige Kenntnis über drohende Wohnungslosigkeit und die Realisierung einer schnellen und problembezogenen Hilfe. Um das realisieren zu können, sind u. a. eine frühzeitige Kontaktaufnahme mit den Wohnungsnotfällen, eine Kooperation mit der Wohnungswirtschaft bei drohenden Wohnungsverlusten, eine möglichst breite Bekanntheit der präventiven Hilfen in der Öffentlichkeit und bei anderen Diensten sowie die Sicherstellung eines entsprechenden Informationsflusses zwischen allen relevanten Beteiligten wesentliche Voraussetzungen. 48 Es wird u. a. deshalb empfohlen, möglichst frühzeitig zu intervenieren, um Aufwand sowie ggf. auch Kosten bei der Fallbearbeitung so gering wie möglich zu halten. Um die Fälle jedoch überhaupt bearbeiten zu können, müssen sie den für die Prävention zuständigen Stellen zunächst bekannt werden und es muss soweit erforderlich der Kontakt zu ihnen hergestellt worden sein. 47 Nach Auskunft der Bundesagentur soll die Erfassung von Mietschuldenübernahmen durch die Einführung von ALLEGRO so weit verbessert werden, dass die Daten auch wieder in die statistische Berichterstattung aufgenommen werden können. Allerdings ist damit nicht vor Sommer 2015 zu rechnen. 48 Vgl. detaillierter dazu auch KGSt/LAG Ö/F/MAIS (1999), S

47 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Grafik 8: Informationsfluss über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte zu den zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N 210 Städte und Gemeinden) sonstiges 5,7 andere Dienste / soziale Träger / Jobcenter Wohnungsunternehmen / private Vermieter 39 43,3 Mitteilungen vom Gerichtsvollzieher 67,6 Selbstvorsprache von Haushalten 70 Mitteilungen vom Amtsgericht 87,1 Wie Grafik 8 zeigt, gab der Großteil der 210 Städte und Gemeinden, die die Frage zum Informationsfluss beantwortet haben, an, dass sie die Mitteilungen von den Amtsgerichten über rechtshängige Räumungsklagen erhalten. Dies war bei 87,1 % der Fall % der Städte und Gemeinden gaben an, dass sie Informationen über Selbstvorsprachen der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte erhalten, und rund zwei Drittel (67,6 %) erhalten Mitteilungen der Gerichtsvollzieher über angesetzte Zwangsräumungstermine. Informationen direkt von Wohnungsunternehmen und Privatvermietern erhalten 43,3 % der Kommunen, etwas mehr als ein Drittel wird auch von anderen Diensten, sozialen Trägern oder dem örtlichen Jobcenter über Haushalte informiert, denen Wohnungslosigkeit droht (vgl. dazu auch die Tabelle 4 im Anhang). Differenziert man diese Durchschnittswerte nach Einwohnergrößenklassen der Kommunen, so zeigen sich zum Teil erhebliche Unterschiede. So gaben 96 % der größeren, aber nur 59 % der kleineren Städte und Gemeinden 50 an, dass die Informationen über bedrohte Wohnverhältnisse 49 Aufgrund der Verpflichtung der Amtsgerichte, Informationen über rechtshängige Räumungsklagen an die für die Prävention von Wohnungsverlusten zuständigen Stellen weiterzuleiten, mag es sogar erstaunen, dass nicht alle diese Stellen solche Mitteilungen erhalten. Dafür kann es mehrere Gründe geben: so beispielsweise die, dass die Mitteilungen in den Kreisen an das zuständige Jobcenter und die Gemeinde adressiert sind und in der Gemeinde sich lediglich die Stelle an unserer Befragung beteiligt hat, die für die ordnungsrechtliche Unterbringung zuständig ist und bei mitgeteilten Zwangsräumungsterminen präventiv tätig wird. 50 Die an dieser und an den verschiedenen nachfolgenden Stellen vorgenommene Differenzierung nach Einwohnergrößenklassen der Städte und Gemeinden definiert kleinere Kommunen als solche mit weniger als und größere mit mehr als Einwohnerinnen und Einwohnern. über Selbstvorsprachen der Betroffenen erfolgen. Beim Informationsaustausch zwischen den örtlich für die Prävention zuständigen Stellen und den Wohnungsunternehmen/ Vermietern weichen die Werte noch deutlich voneinander ab (89 % der größeren, aber nur 24 % der kleineren Kommunen gaben dies an). 51 Die an der Erhebung beteiligten Stellen können diese Informationen in unterschiedlichen Funktionen erhalten. Zur möglichen Verteilung der Kompetenzen nach SGB II, SGB XII und Ordnungsbehördengesetz wird in diesem Zusammenhang auf die Ergebnisse der Vorrecherchen zu den Zuständigkeiten und Organisationsformen bei präventiven Hilfen in NRW verwiesen (Kapitel 4). Überall dort, wo die Übernahme von Mietschulden nach SGB II nicht von den Jobcentern auf kommunale Stellen übertragen wurde, sollten die Jobcenter zu den Adressaten der Mitteilungen der Amtsgerichte gehören, sie sind aber bei dieser Auswertung, die sich ausschließlich auf die Antworten aus den Städten und Gemeinden konzentriert, wegen des geringen Rücklaufs und der unzureichenden Beantwortung der Fragebögen nicht berücksichtigt. Die Städte und Gemeinden sind in diesem Fall lediglich Adressaten solcher Mitteilungen in ihrer Funktion als Träger von Mietschuldenübernahmen nach 36 SGB XII. Dies ist, wie wir in Grafik 9 erkennen können, bei knapp der Hälfte (47,9 %) der befragten Städte und Gemeinden der Fall Bei den Mitteilungen durch die Amtsgerichte und die Gerichtsvollzieher zeigen sich keine besonderen Abweichungen zwischen kleineren und größeren Kommunen. 52 Die Differenzierung nach Einwohnergrößenklassen weist keine großen Unterschiede aus. Lediglich bei den Präventionsstellen ohne Kompetenzen nach SGB II und SGB XII variieren die Angaben zwischen den kleineren (5 %) und den größeren (21 %) Kommunen. 47

48 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Die Mitteilungen der Gerichtsvollzieher über angesetzte Zwangsräumungstermine erhält laut Geschäftsanweisung für Gerichtsvollzieher die für die Unterbringung von Obdachlosen zuständige Verwaltungsbehörde (vgl. 181 Abs. 3 der Geschäftsanweisung für Gerichtsvollzieher, GVGA). Offensichtlich hatten mehr als die Hälfte der in die Befragung einbezogenen Präventionsstellen (54 %) auch die Funktion als zuständige Stelle für die Obdachlosenunterbringung nach dem OBG NRW, oder diese Funktion war bei einigen einbezogenen Stellen (Ordnungsämtern) sogar die vorrangige Aufgabe. 28,4 % der in die Analyse einbezogenen Stellen bekommen die Informationen, weil sie Kompetenzen zur Mietschuldenübernahme nach beiden Büchern des Sozialgesetzbuches haben (dort sind also die Jobcenter nicht oder nur in Ausnahmefällen für die Übernahme von Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II zuständig), und etwa jede fünfte Präventionsstelle (19,4 %) bekommt die Informationen über drohende Wohnungsverluste als kommunale Präventionsstelle ohne Kompetenzen zur Mietschuldenübernahme nach SGB II oder SGB XII (vgl. dazu auch Tabelle 5 im Anhang.) Grafik 9: Funktion des Adressaten der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N 211 Städte und Gemeinden) sonstiges 3,8 kommun. Präventionsstelle zur Vermeid. v. Wohnungsverlusten ohne Kompetenzen nach SGB II und SGB XII 19,4 Träger von Leistungen nach 22 Abs. 8 SGB II und 36 SGB XII 28,4 (beauftragter) Träger von Leistungen nach 36 SGB XII 47,9 zuständige Stelle nach dem OBG NRW 54,0 Wir haben die Präventionsstellen in den Städten und Gemeinden auch danach gefragt, ob sie die einzige und zentrale Stelle sind, an der die Informationen zusammenkommen, oder ob weitere Stellen Informationen über bedrohte Wohnverhältnisse erhalten und bearbeiten. Von 211 einbezogenen kommunalen Stellen waren 76 (36 %) die zentrale Stelle für den Informationseingang, und drei Viertel dieser Stellen (also 57) bearbeiteten die Präventionsfälle auch eigenständig, während das restliche Viertel die Informationen an andere Stellen zur Fallbearbeitung weiterleitete. Bei 135 der 211 in die Analyse einbezogenen Städte und Gemeinden, also fast zwei Drittel (74 %) der Kommunen, gingen Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte nicht ausschließlich an die kommunale Stelle, sondern auch noch an andere Adressaten, insbesondere an die Jobcenter (83 %), aber auch an weitere kommunale Stellen (z. B. Jugendamt, Wohnungsamt; 32,6 %), freie Träger (23 %) und Dienststellen des Kreises (bei kreisangehörigen Gemeinden; 13,2 %). 53 Auf die Frage, zu welchem Zeitpunkt die von Wohnungsverlust bedrohten Haushalte den Präventionsstellen im Jahr 2012 erstmals bekannt geworden waren, konnten uns 162 Städte und Gemeinden Auskunft für insgesamt Haushalte erteilen. Das Ergebnis ist in Grafik 10 ausgewiesen. 54 Demnach sind 8,8 % der Präventionsfälle bereits zu einem sehr frühen Zeitpunkt bekannt geworden, als noch keine Kündigung ausgesprochen war. In etwas mehr als einem Drittel der Fälle (36,9 %) war bei Bekanntwerden zwar bereits eine Kündigung ausgesprochen, aber noch keine Räumungsklage eingereicht. 53 Vgl. dazu auch Tabelle 6 im Anhang. 54 Vgl. dazu auch Tabelle 7 im Anhang. 48

49 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Grafik 10: Zeitpunkt des Eingangs der Informationen über von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N Haushalte in 162 Städten und Gemeinden) 36,9 40,4 13,9 8,8 vor / ohne Kündigung nach fristloser Kündigung nach Räumungsklage nach angesetztem Zwangsräumungstermin Bei zwei von fünf bekannt gewordenen Präventionsfällen (40,4 %) sind diese nach Einreichung der Räumungsklage erstmals bekannt geworden, in den meisten Fällen dann wohl durch die Mitteilungen des Eingangs der Räumungsklage durch die Amtsgerichte. Und schließlich wurden 13,9 % der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte den Präventionsstellen erst dann bekannt, als bereits ein Zwangsräumungstermin angesetzt war. Dies trifft besonders auf die kleineren Kommunen zu (27 % gegenüber 12 % in den größeren Städten). 55 Bei solchen Fällen waren die betreffenden Stellen entweder in die Informationen der Amtsgerichte (und anderer Informationsstellen wie Vermieter) nicht eingebunden, oder es handelte sich um Haushalte, die keine fristlose Kündigung nach 543 Abs. 1, 2 Satz 1 BGB wegen Zahlungsverzugs erhalten haben, sondern beispielsweise wegen anderer Vertragsverstöße oder wegen Eigenbedarfs und/oder fristgerecht gekündigt wurden. 56 Auch in solchen Fällen ist prinzipiell ein Wohnungserhalt immer noch möglich, der Zeitraum für präventive Interventionen ist jedoch eng begrenzt und der Wohnungserhalt erfordert auf jeden Fall das Einverständnis des Vermieters zur Fortsetzung des Mietverhältnisses (vgl. dazu auch die in Schaubild 1 skizzierten Interventionsmöglichkeiten). 55 Erhebliche Unterschiede zwischen größeren (40 %) und kleineren (17 %) Kommunen bestehen auch bei den Fällen, die vor oder nach einer Kündigung den zuständigen Stellen bekannt werden. 56 Die Mitteilungspflicht der Amtsgerichte beschränkt sich auf Räumungsklagen, die auf fristloser Kündigung wegen Zahlungsverzugs beruhen. Darüber hinaus unterbleibt die Übermittlung der Informationen auch dann, wenn die Nichtzahlung der Miete nach dem Inhalt der Klageschrift offensichtlich nicht auf Zahlungsunfähigkeit der Mieterin oder des Mieters beruht, so die gleichlautende Passage in 22 Abs. 9 SGB II und 36 Abs. 2 SGB XII. Festzuhalten bleibt, dass es nur in etwas weniger als der Hälfte der Präventionsfälle (45,7 %) den zuständigen Stellen gelingt, besonders frühzeitig also noch vor Eingang einer Räumungsklage von dem drohenden Wohnungsverlust Kenntnis zu erlangen, und dass sie bei etwas mehr als der Hälfte der Präventionsfälle die Information erst erhalten, wenn die gesetzlich normierten Mitteilungspflichten der Amtsgerichte und der Gerichtsvollzieher greifen. Darüber hinaus lässt sich formulieren: je kleiner die Kommune, umso später werden die bedrohten Wohnverhältnisse den für die Prävention zuständigen Stellen bekannt. Immerhin rd. 90 % der befragten freien Träger sind als Fachberatungsstelle für Hilfen nach 67 ff. SGB XII oder als Anlaufstelle für Menschen, die zunächst nicht wissen, an wen sie sich mit ihren Problemen wenden können, ebenfalls mit bedrohten Wohnverhältnissen konfrontiert, wenngleich dies nur bei rd. 44 % regelmäßig der Fall ist. Dabei handelt es sich i. d. R. um Eigenvorsprachen der Betroffenen oder um Hinweise/Verweise von anderen Stellen. Mehrheitlich erfahren die Fachberatungsstellen von Krisen erst mit oder nach fristlosen Kündigungen. Wegen ihrer Ausrichtung als niedrigschwelliges Anlauf- und Beratungsangebot sind die Fachberatungsstellen vor allem mit bedrohten Wohnverhältnissen außerhalb der normierten Mitteilungspflichten von Amtsgerichten und Gerichtsvollziehern und ohne formelle Beauftragungen im Bereich der Prävention konfrontiert (vgl. Tabellen 24 bis 29 im Anhang). 49

50 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Kontaktaufnahme Neben der möglichst frühzeitigen und vollständigen Information über bedrohte Wohnverhältnisse fällt der Kontaktaufnahme zu den betroffenen Haushalten eine zentrale Rolle zu. Bekannt ist, dass Personen in prekären Lebenssituationen häufig ihre Post nicht mehr öffnen und somit auf diesem Weg unterbreitete Beratungs- und Hilfeangebote ihr Ziel verfehlen. Bekannt ist weiterhin, dass bei Haushalten, zu denen ein persönlicher Kontakt hergestellt werden kann, sich häufig drohende Wohnungsverluste abwenden lassen. Die Frage, in welcher Form die Kontaktaufnahme und die Einladung zu einer Beratung in der Regel erfolgt, wurde je nach Art der Kontaktaufnahme von unterschiedlich vielen Städten und Gemeinden beantwortet. Wie aus Grafik 11 aber leicht ersichtlich ist, ist der Regelfall ein postalisches Anschreiben. 90,4 % der Kommunen mit Nennungen zu dieser Art der Kontaktaufnahme geben an, dass diese in der Regel gewählt wird, 5,9 % schreiben die Haushalte nur in Ausnahmefällen an und 3,7 % schreiben grundsätzlich nie von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte an (vgl. dazu auch Tabelle 8 im Anhang). Immerhin 28 % der Kommunen mit entsprechenden Angaben führen auch in der Regel Hausbesuche durch, während 43,2 % dies nur in Ausnahmefällen tun und 28,8 % nie. Etwa jede fünfte Kommune mit entsprechenden Angaben (21,1 %) versucht in der Regel, die betreffenden Haushalte telefonisch zu erreichen, bei etwas mehr als der Hälfte (54,1 %) geschieht dies nur in Ausnahmefällen und bei rund einem Viertel (24,8 %) nie. Die Kontaktaufnahme per ist die am wenigsten gebräuchliche Form der Kontaktaufnahme (und setzt ja auch die Kenntnis einer entsprechenden -Adresse voraus). Dies geben 3,7 % der einbezogenen Kommunen als Regelfall an, 39,4 % als Ausnahmefall, und deutlich mehr als die Hälfte der Kommunen geben an, dass sie nie von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte per kontaktieren. Grafik 11: Formen der Kontaktaufnahme der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten in NRW 2012 in % 100 3,7 5,9 28,8 24, , ,4 43,2 54,1 nie in Ausnahmefällen in der Regel 25 39,4 28,0 21,1 0 postalisch (N 188) über Hausbesuch (N 132) telefonisch (N 133) 3,7 per (N 109) Hatten wir zuvor von 70 % der Städte und Gemeinden berichtet, die Selbstvorsprache der betroffenen Haushalte als eine wichtige Form der Kontaktaufnahme angeben (Grafik 8), so lässt sich nun ergänzen, dass dies für 37 Kommunen (17,5 % aller 212 einbezogenen Städte und Gemeinden) auch die einzige Form darstellt, es also nur dann zu einem Kontakt kommt, wenn die Haushalte in Eigeninitiative bei den zuständigen Stellen vorstellig werden. 50 Wir hatten die Städte und Gemeinden auch danach gefragt, wie viele Hausbesuche im Jahr 2012 zur Kontaktaufnahme durchgeführt wurden. Für 70 Kommunen liegen verwertbare Angaben sowohl zur Zahl der im Jahr 2012 bekannt gewordenen Präventionsfälle als auch zur Zahl der durchgeführten Hausbesuche vor. Einer Zahl von bekannt gewordenen Präventionsfällen steht in diesen Gemeinden die Zahl von Hausbesuchen gegenüber. Wie wir aus den Fallstudien wissen, erfolgen Hausbesuche aus Kapazitätsgründen häufig nur bei ausgewählten Haus-

51 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW haltstypen (insbesondere bei Familien mit Kindern) oder bei bekannten Beeinträchtigungen wie etwa durch Alter oder Behinderung. In solchen Fällen werden aber auch durchaus in Einzelfällen mehrfach Hausbesuche zur Kontaktaufnahme durchgeführt. Gehen wir in Ermangelung von Informationen über die Zahl der Mehrfach-Hausbesuche für einzelne Haushalte davon aus, dass die Zahl der Hausbesuche im Maximalfall der Zahl der kontaktierten Haushalte entspricht, so wurden im Jahr 2012 in den Städten und Gemeinden, die dazu Angaben machen konnten, maximal 35 % der bekannt gewordenen von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte durch Hausbesuche erreicht, wobei die Varianz zwischen den Kommunen hier auch erheblich ist: Bei einigen wenigen wurden fast alle Haushalte kontaktiert, während das Verhältnis in vielen anderen deutlich geringer ausfiel als der angegebene maximale Durchschnittswert ausweist. Zu berücksichtigen ist allerdings auch, dass nicht in jedem Fall ein Hausbesuch erforderlich ist (z. B. bei Selbstvorsprachen). 57 Bei den bei freien Trägern auftretenden Präventionsfällen handelt es sich oftmals um ehemals wohnungslose Klientel. Dies führt neben dem hohen Anteil von Eigenvorsprachen zu anderen Zugangswegen. Bei mehr als der Hälfte der Fachberatungsstellen findet die Kontaktaufnahme bei drohender Wohnungslosigkeit i. d. R. telefonisch statt, der von den Kommunen zumeist gewählte Weg des postalischen Erstkontaktes wird deutlich seltener beschritten (vgl. Tabelle 30 im Anhang) Merkmale der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte: Haushaltsstruktur, Alter, Migrationshintergrund, Haupteinkommen In Grafik 12 ist die geschlechtsspezifisch differenzierte Haushaltsstruktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte ausgewiesen. Danach kommen kinderlose Einzelpersonen (mit zusammen 57,1 %) am häufigsten vor, wobei kinderlose alleinstehende Männer (mit 41,2 %) einen deutlich höheren Anteil ausmachen als kinderlose alleinstehende Frauen (15,9 %). Somit sind also nahezu drei Fünftel der Betroffenen (57,1 %) alleinstehend und leben nicht mit Kindern im Haushalt. Paare mit einem oder mehreren Kindern stellen einen Anteil von 16,7 %, kinderlose 57 Zur Funktion aufsuchender Hilfen in der Wohnungssicherung vgl. auch Gerull (2002). Paare einen Anteil von 9,6 %. Alleinerziehende Frauen stellen einen Anteil von 12,3 %, alleinerziehende Männer von 1,7 %. 58 Ein Vergleich mit den vom Mikrozensus ausgewiesenen Lebensformen in NRW für das Jahr zeigt, dass die alleinerziehenden Frauen damit (gegenüber einem Bevölkerungsanteil von nur 5,6 %) bei den Präventionsfällen (12,3 %) besonders stark überrepräsentiert sind. Auch die alleinstehenden Männer ohne Kinder sind gegenüber ihrem Bevölkerungsanteil von 19,3 % deutlich überrepräsentiert. Ein offensichtlich deutlich geringeres Risiko, zu den von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalten zu zählen, haben dagegen die Paare ohne Kinder (Bevölkerungsanteil in NRW 2012: 29,3 %). Bei den Paaren mit Kindern ist der Unterschied zwischen ihrem Anteil an den Präventionshaushalten (16,7 %) und dem Anteil an der Gesamtbevölkerung in NRW (2012: 22,2 %) nicht ganz so stark ausgeprägt. Die alleinstehenden Frauen ohne Kinder sind mit 15,9 % in unserem Präventionssample gegenüber ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung (2012: 22,7 %) ebenfalls unterrepräsentiert. 60 Da die Präventionsstellen häufig nicht von allen Haushaltsmitgliedern Altersangaben registriert haben, haben wir nur nach dem Alter des jeweiligen Haushaltsvorstands gefragt. Auch dazu konnten nur weniger als die Hälfte der einbezogenen Kommunen verwertbare Angaben machen (N = 96), diese Angaben beziehen sich jedoch auf Haushaltsvorstände. Die vorgegebenen Alterskohorten umfassen eine jeweils unterschiedliche Anzahl von Lebensjahren, was einen direkten Vergleich ausschließt. 61 Bedeutsam ist jedoch, dass immerhin bei jedem fünften von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalt (20,2 %) der Haushaltsvorstand zwischen 18 und unter 25 Jahre alt ist und dass nur bei 5,8 % der Präventionsfälle der Haushaltsvorstand 60 Jahre und älter ist. Überraschend ist dabei besonders der relativ hohe Anteil der jungen Menschen, zumal diese Altersgruppe nur sieben Jahrgänge umfasst, die 58 Vgl. dazu auch Tabelle 9 im Anhang. 59 Statistisches Bundesamt (2013), S , eigene Berechnungen. 60 Dabei ist allerdings auch zu beachten, dass sich gerade bei den alleinstehenden kinderlosen Frauen in der Gesamtbevölkerung der relativ hohe Anteil von Witwen im Rentenalter auswirkt und nur vergleichsweise wenige ältere Menschen zu den Präventionsfällen zählen (siehe unten). In groben Zügen ergeben sich hier ähnliche Proportionen wie bei unserer Datenanalyse zur Wirksamkeit persönlicher und wirtschaftlicher Hilfen bei der Prävention von Wohnungslosigkeit für den Forschungsverbund, vgl. Busch-Geertsema/Evers/Ruhstrat (2005), S. 12 ff. 61 Vgl. dazu auch Tabelle 10 im Anhang. 51

52 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung noch, wenn sie auf Mindestsicherungsleistungen nach SGB II angewiesen sind, nur in besonderen Ausnahmefällen Kosten der Unterkunft für eine eigene Bedarfsgemeinschaft gewährt bekommen und in der Regel darauf verwiesen werden, bis zur Vollendung des 25. Lebensjahrs bei den Eltern wohnen zu bleiben. Sind junge Menschen dieser Altersgruppe also von Wohnungslosigkeit bedroht, droht entweder der Rauswurf aus dem Elternhaus, oder sie gehören zu den erwähnten Ausnahmefällen mit SGB-II-Leistungen und eigener Wohnung, oder es handelt sich um junge Menschen mit eigener Wohnung, die Erwerbseinkommen beziehen oder Anspruch auf andere Transferleistungen (beispielsweise für Auszubildende und Studierende) haben. Im Kontext unserer Fallstudien gehen wir weiter unten auf diese Altersgruppe noch ausführlicher ein. Grafik 12: Struktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N Haushalte in 114 Städten und Gemeinden) 41,2 16,7 9,6 12,3 15,9 1,7 2,7 Bei einem knappen Drittel der Haushalte (29,7 %) liegt das Alter des Haushaltsvorstands zwischen 25 und unter 35 Jahren und bei 44 % zwischen 35 und unter 60 Jahren (Grafik 13). Bei der Altersstruktur gibt es keine nennenswerten Unterschiede zwischen kleineren und größeren Kommunen. Grafik 13: Altersstruktur der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushaltsvorstände in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N Haushalte in 96 Städten und Gemeinden) 44,0 29,7 20,2 0,3 5,8 unter bis unter bis unter bis unter und älter 52

53 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Angaben zum Migrationshintergrund 62 haben wir von 84 Städten und Gemeinden auf Grundlage von Haushalten erhalten. Danach haben 22 % aller Haushalte einen Migrationshintergrund, wie aus Grafik 14 ersichtlich ist. 63 Damit liegt der Anteil der Haushalte mit Migrationshintergrund an den Präventionsfällen nur unwesentlich unterhalb des Bevölkerungsanteils von Menschen mit Migrationshintergrund in NRW (2012: 23,5 %) 64, zumal wir davon ausgehen können, dass im Mikrozensus (Quelle für den Bevölkerungsanteil) das Merkmal Migrationshintergrund viel akribischer erfasst wird als im Alltag der Präventionsstellen. Grafik 14: Migrationshintergrund der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 (N Haushalte in 84 Städten und Gemeinden) der Nennungen (11.469). Es ist aber erfahrungsgemäß davon auszugehen, dass es insbesondere im Bereich von Erwerbseinkommen und SGB-II-Leistungen für die so genannten Aufstocker zu Doppelnennungen gekommen ist. Wie in Grafik 15 ausgewiesen, bezogen sich 60,8 % der Nennungen auf den Bezug von SGB-II-Leistungen und 10,4 % auf den Bezug von Erwerbseinkommen. Transferleistungen nach SGB XII spielten mit 3,6 %, ebenso wie der Bezug von Rente mit 2 %, eine relativ geringe Rolle. Relativ häufig wurde die Kategorie Sonstiges angegeben, ohne diese näher zu spezifizieren. 65 Es bleibt festzuhalten, dass der Anteil der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte im Bezug von Mindestsicherungsleistungen mit 60,8 % überraschend hoch ist, obwohl hier in die Analyse ausschließlich die Angaben von Städten und Gemeinden eingeflossen sind und sich der Anteil der Haushalte in Bezug von SGB-II-Leistungen noch deutlich erhöhen würde, wenn die Jobcenter entsprechende Daten über die bei ihnen anhängigen Präventionsstellen ausweisen könnten. 22,0 % 78,0 % mit Migrationshintergrund ohne Migrationshintergrund Angaben zur Haupteinkommensart der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte konnten uns 69 Städte und Gemeinden machen. Da hier auch Mehrfachnennungen zugelassen waren, bezieht sich die Auswertung auf die Zahl Die sozialstrukturelle Zusammensetzung der den Fachberatungsstellen freier Trägern bekannt gewordenen Haushalte entspricht weitgehend derjenigen der bei den kommunalen Präventionsstellen anhängigen. Lediglich die Anteile Alleinstehender und Älterer sowie diejenigen der Personen mit einem Migrationshintergrund liegen geringfügig höher, während der Anteil der Bezieher/-innen von Transferleistungen nach SGB II geringfügig niedriger ist. Überdurchschnittlich hoch ist mit rd. 8 % der Anteil von Haushalten ohne jedes Einkommen (vgl. Tabellen 31 bis 34 im Anhang). 62 Einen Migrationshintergrund hatten nach unseren definitorischen Vorgaben alle nach 1949 auf das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Zugewanderten sowie alle in Deutschland geborenen Ausländerinnen und Ausländer und alle in Deutschland als Deutsche Geborene mit zumindest einem nach 1949 zugewanderten oder als Ausländerin bzw. Ausländer in Deutschland geborenen Elternteil. Mit Erlass des Teilhabe- und Integrationsgesetzes NRW vom ist allerdings der letzte Teil dieser Definition entfallen, das heißt, dass Personen, deren Eltern als Ausländerinnen bzw. Ausländer in Deutschland geboren sind, nicht mehr als Personen mit Migrationshintergrund gelten. Beim Bevölkerungsanteil ergeben sich dadurch nur Unterschiede um wenige Prozentbruchteile (2011: 0,4 Prozentpunkte). 63 Vgl. dazu auch Tabelle 11 im Anhang. 64 Quelle: Sozialberichte NRW Online: atoren/2_demografie/indikator2_3/index.php 65 Vgl. dazu auch Tabelle 12 im Anhang. 53

54 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung Grafik 15: Art des (Haupt-)Einkommens der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 in % (N Nennungen in 69 Städten und Gemeinden) Selbstständigkeit Transferleistungen SGB III ohne Einkommen Rente Transferleistungen SGB XII 0,4 0,7 1,1 2,0 3,6 Erwerbseinkommen 10,4 sonstiges 21,0 Transferleistungen SGB II 60, Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse und Anteil der Wiederholungsfälle Aus früheren Studien wissen wir um den exorbitant hohen Anteil von Mietschulden als unmittelbaren Anlass für drohende Wohnungsverluste zumindest soweit diese den Präventionsstellen bekannt werden (Busch-Geertsema/ Evers/Ruhstrat; 2005, S. 17 ff.). Dieser hohe Anteil wird auch von den Ergebnissen dieser Erhebung wieder bestätigt. Wie Grafik 16 auf der Grundlage von Angaben aus 111 Städten und Gemeinden für Nennungen ausweist (auch hier waren wieder Doppelnennungen möglich), waren bei Haushalten Mietschulden bzw. unzurei- chende Mietzahlungsfähigkeit der wesentliche Anlass für die Bedrohung des Wohnungsverhältnisses. Darauf entfielen 88,2 % aller Nennungen. Ausschluss aus der Energieversorgung wurde bei 831 Haushalten als wesentlicher Anlass angegeben. Als zweithäufigste Kategorie entfielen darauf nur noch 4,3 % der Nennungen. Die dritthäufigste Nennung betraf mit 2,3 % mietwidriges Verhalten. Alle übrigen Anlässe für drohenden Wohnungsverlust (wie Entlassung aus institutioneller Unterbringung, eskalierende soziale Probleme, Trennung von Partner/-in und gewaltgeprägte Lebensumstände) spielten mit jeweils weniger als 1,5 % der Nennungen nur eine marginale Rolle (vgl. dazu auch die Tabelle 13 im Anhang). Grafik 16: Gründe/Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse der Haushalte in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Haushalten in % (N Nennungen in 111 Städten und Gemeinden) sonstiges gewaltgeprägte Lebensumstände Trennung von Partner/-in eskalierende soziale Probleme Entlassung aus institutioneller Unterbringung (z. B. Krankenhaus, Haft, Psychiatrie etc.) mietwidriges Verhalten Ausschluss aus der Energieversorgung 1,3 0,3 1,2 1,2 1,3 2,3 4,3 Mietschulden / unzureichende Mietzahlungsfähigkeit 88,2 54

55 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Zum einen spiegelt dieses Ergebnis die hohe Bedeutung von Mietschulden bei der Prävention von Wohnungslosigkeit wider, zum anderen sind aber auch das Instrumentarium und die Informationswege vieler kommunaler Präventionsstellen auf Haushalte mit Mietschulden fokussiert. Wie wir weiter unten noch sehen werden, bietet nur ein relativ geringer Teil dieser Stellen Unterstützung bei der Suche nach (oder Vermittlung von) einer anderen Wohnung oder gar Konfliktmediation und ähnliche Hilfen an, sodass die Annahme naheliegt, dass Haushalte, denen Wohnungslosigkeit beispielsweise nach Entlassung aus Institutionen, nach Partnertrennungen oder bei eskalierenden sozialen Problemen und gewaltgeprägten Lebensumständen droht, nicht in vollem Umfang von den kommunalen Präventionsstellen erfasst werden. In unserer im Rahmen des Forschungsverbundes Wohnungslosigkeit und Hilfen in Wohnungsnotfällen durchgeführten empirischen Untersuchung zur Wirksamkeit persönlicher und wirtschaftlicher Hilfen bei der Prävention von Wohnungslosigkeit hatten Wiederholungsfälle besonders im Fokus gestanden. Dabei hatte die Auswertung von über Einzelfällen bei Präventionsstellen in 43 bundesdeutschen Städten mit 37 % einen insgesamt relativ hohen Anteil von Wiederholungsfällen ergeben. 66 Weitere zentrale Ergebnisse dieser Studie waren, dass Präventionsfälle, die immer wieder also mehr als nur einmal von Wohnungslosigkeit bedroht sind, nur einen sehr kleinen Teil ausmachen, Mietschulden zwar einerseits auch bei der vorangegangenen Krise der dominierende Anlass waren, andererseits aber den Wiederholungsfällen auch ein höherer Bedarf an über die unmittelbare Krisensituation hinausgehenden Hilfen attestiert wurde. Da dies in gleicher Weise auch auf Fälle zutraf, in denen bei der vorangegangenen Krise erfolgreich Wohnverhältnisse gesichert worden waren, konnte daraus geschlossen werden, dass die zuvor gewährten Hilfen offensichtlich nicht ausgereicht hatten, um eine erneute Bedrohung des Wohnverhältnisses zu verhindern. 67 Unsere aktuelle schriftliche Befragung der kommunalen Präventionsstellen in NRW im Jahr 2013 hat einen deutlich 66 Vgl. Busch-Geertsema/Evers/Ruhstrat (2005). Als Wiederholungsfälle waren von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte definiert worden, die während der vergangenen fünf Jahre bereits einmal oder mehrfach akut von Wohnungslosigkeit bedroht waren. 67 Dafür sprach auch, dass der Vergleich der Hilfebedarfe bei der aktuellen und bei der vorangegangenen Krise nur geringfügige Unterschiede ergeben hatte. Zu berücksichtigen war dabei aber auch, dass nur bei insgesamt weniger als der Hälfte der Fälle erfolgreich interveniert worden war. Vgl. ebenda, S. 51 ff. Zu den gesamten Ergebnissen zur Wiederholungsproblematik vgl. S und S geringeren Anteil von Wiederholungsfällen ergeben als die im Rahmen des Forschungsverbundes durchgeführte bundesweit ausgerichtete Studie. 68 Grafik 17: Von Wohnungslosigkeit bedrohte Haushalte in NRW 2012, die in den beiden Vorjahren bereits einmal oder mehrmals von Wohnungslosigkeit bedroht waren (N Haushalte in 74 Städten und Gemeinden) 77,1 % 22,9 % Wiederholungsfälle Haushalte gesamt Auf Grundlage von über registrierten Präventionsfällen und Angaben aus 74 Städten und Gemeinden zeigt Grafik 17, dass der Anteil von Haushalten, die in den beiden Jahren vor 2012 bereits schon einmal oder mehrmals von Wohnungslosigkeit bedroht waren, bei 22,9 % lag. Von allen Wiederholungsfällen, für die die Zusatzinformation zur Häufigkeit der Wiederholung erfasst werden konnte (4.130 Fälle), waren 59,3 % in den beiden Vorjahren einmal, 40,7 % dagegen mehrmals von Wohnungslosigkeit bedroht. 69 Die Gründe für bedrohte Wohnverhältnisse der bei Fachberatungsstellen freier Träger auftretenden Haushalte weichen erheblich von den bei kommunalen Präventionsstellen Hilfe suchenden Haushalten ab und bestätigen damit die weiter oben aufgestellte Hypothese, dass die Art des Hilfeangebots auch Einfluss auf die erfassten Gründe und Anlässe von drohender Wohnungslosigkeit hat. Mietschulden wurden bei den freien Trä- 68 Allerdings ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass die Erhebungen für diese Studie im November/Dezember 2003, und damit zu einem Zeitpunkt stattfanden, zu dem die Hartz-IV- Reform (in deren Kontext beispielsweise die Direktüberweisungen von KdU bei Haushalten, die zuvor Anspruch auf Arbeitslosenhilfe gehabt hatten, erleichtert wurden) noch nicht umgesetzt war. Außerdem wurde in der damaligen Studie bei der Definition von Wiederholungsfällen wie bereits erwähnt ein Zeitraum von fünf und nicht, wie in dieser Untersuchung, von drei Jahren zugrunde gelegt. 69 Vgl. Tabelle 14 im Anhang. Bezüglich der Wiederholungsfälle bestehen zwischen größeren und kleineren Kommunen keine nennenswerten Unterschiede. 55

56 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung gern nur für rd. vier von zehn Fällen benannt. Die Trennung einer Partnerschaft (rd. 16 %), mietwidriges Verhalten (rd. 10 %) und Entlassung aus institutioneller Unterbringung (rd. 8 %) wurden um ein Vielfaches häufiger als Gründe für drohende Wohnungslosigkeit angegeben als bei den kommunalen Stellen (vgl. Tabelle 35 im Anhang) Maßnahmen zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit und ihre Effekte Bei den Maßnahmen, die die zuständigen Stellen in den Städten und Gemeinden im Rahmen der Vermeidung von Wohnungslosigkeit unternommen haben, wird Beratung und Unterstützung bei Verhandlungen mit dem Vermieter am häufigsten genannt. Fast die Hälfte der Nennungen (48,8 %) entfällt auf diese Maßnahme (vgl. Grafik 18). Deutlich seltener werden Mietschuldenübernahmen nach 22 Abs. 8 SGB II genannt. Mit 19,2 % liegt diese Maßnahme dennoch an Position zwei in der Häufigkeit der Nennungen. Zieht man die Übernahme der Mietschulden nach 36 SGB XII (mit 6,3 % der Nennungen) hinzu, so betreffen knapp über ein Viertel (25,5 %) der bei drohendem Wohnungsverlust ergriffenen Maßnahmen die Übernahme von Mietschulden. Grafik 18: Maßnahmen der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden im Rahmen der Vermeidung von Wohnungslosigkeit in NRW 2012 nach Haushalten in % (N Nennungen in 92 Städten und Gemeinden) sonstiges Vermittlung in (vorrangig angezeigte) institutionelle Hilfe Übernahme der Kosten zur Anmietung und dem Bezug einer (anderen) Wohnung Einleitung/Vermittlung von/in flankierende Hilfen Übernahme der Mietschulden nach 36 SGB XII 5,2 0,6 0,7 5,2 6,3 Unterstützung bei der Suche nach / Vermittlung in eine (andere) Wohnung Übernahme der Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II 14,1 19,2 Beratung/Unterstützung bei Verhandlungen mit dem Vermieter 48,8 Angesichts des hohen Anteils von Mietschuldenfällen und der gesetzlichen Regelung in beiden Sozialgesetzbüchern, dass Schulden übernommen werden sollen, wenn Wohnungslosigkeit droht und die Maßnahme gerechtfertigt und notwendig ist, ist dies durchaus erklärungsbedürftig. In unseren Fallstudien sind wir dieser Frage weiter nachgegangen. Offensichtlich wird vielerorts einer direkten Vereinbarung zwischen den Haushalten mit Mietschulden und der Vermieterseite über einen ratenweisen Abtrag der Mietschulden der Vorzug gegeben. In einem Teil der Fälle (Kosten der Unterkunft sind zu hoch, Wohnung ist zu groß oder ungeeignet, eskalierende Konflikte) ist ohnehin die Unterstützung bei der Suche nach einer anderen Wohnung angezeigt: 14,1 % der Nennungen entfielen auf diese Maßnahme. Die Einleitung flankierender Hilfen betraf 5,2 % aller Maßnahmen, die übrigen Hilfen spielten nur eine marginale Rolle (vgl. dazu auch Tabelle 15 im Anhang). Die anteilsmäßige Verteilung der Maßnahmen und der relativ geringe Anteil der Mietschuldenübernahmen nach 22 Abs. 8 SGB II ist insofern etwas zu relativieren, als die Kompetenzen für eine solche Maßnahme vor allem in einem Teil der Kreise (sowie bei einigen wenigen kreisfreien Städten) bei den Jobcentern liegen, die uns dazu keine Angaben machen konnten. Es liegt also nahe, dass der tatsächliche Anteil der Mietschuldenübernahmen landesweit bei Einbezug der Aktivitäten der Jobcenter höher ausgefallen wäre. Dafür spricht auch, dass in kleineren Gemeinden nur 7,3 % der Maßnahmen auf Mietschuldenübernahmen nach 22 Abs. 8 entfallen, in großen Städten wo die Kompetenzen dafür sehr häufig bei kommunalen Fachstellen liegen dagegen 21 %. Der Anteilswert für die großen Städte im Vergleich zum Landeswert (21 % gegenüber 19,2 %) zeigt aber auch, dass die Verzerrung durch das Datendefizit der Jobcenter das Landesergebnis nicht allzu stark beeinflusst. Da- 56

57 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW für sprechen auch die Ergebnisse der Fallstudien, die eine entsprechende Zurückhaltung bei der Mietschuldenübernahme auch in den Städten bestätigt hat, die über Kompetenzen aus beiden Rechtskreisen verfügen. Die gesonderte Auswertung nach großen und kleinen Kommunen zeigt überdies, dass auch Beratung/Unterstützung bei Verhandlungen mit Vermietern in den kleineren Gemeinden mit 18 % der Maßnahmen deutlich seltener stattfindet als in den größeren Städten (55 %). Dagegen spielte in den kleineren Orten die Unterstützung bei der Suche und Vermittlung einer Wohnung eine herausragende Rolle. Dies betraf dort 44 % der Maßnahmen, bei größeren Kommunen nur 13 %. Wenn Mietschuldenübernahmen erfolgten, dann meistens auf Darlehensbasis (88,4 % aller Fälle, für die dies ausgewiesen werden konnte) und nur in Ausnahmefällen (11,6 %) als Beihilfe. Aus 58 Städten und Gemeinden liegen auch Angaben zur Höhe der übernommenen Mietschulden nach 22 Abs. 8 SGB II und 36 SGB XII vor. Die Gesamtsumme der Mietschuldenübernahme von auswertbaren Haushalten betrug , was eine durchschnittliche Mietschuldenübernahme von ergibt. Entsprechend den gegenüber kommunalen Präventionsstellen anderen instrumentellen Voraussetzungen der Fachberatungsstellen freier Träger fallen auch die Maßnahmen zur Vermeidung von Wohnungslosigkeit aus. Hier kommen vor allem die Einleitung/Vermittlung in flankierende Hilfen (rd. ein Drittel), die Unterstützung bei der Suche/Vermittlung einer anderen Wohnung und die Beratung/Unterstützung bei Verhandlungen mit den Vermietern (jeweils rd. ein Fünftel) zur Anwendung (vgl. Tabelle 36 im Anhang). Grafik 19: Ergebnis wohnraumsichernder Aktivitäten der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Haushalten in % ( N Haushalte in 37 Städten und Gemeinden) 67,8 15,4 16,8 Wohnungsverlust wurde durch unsere Aktivitäten verhindert Wohnungsverlust konnte trotz unserer Aktivitäten nicht verhindert werden es wurden keine wohnraumsichernden Aktivitäten unternommen Wir haben die zuständigen Präventionsstellen der Städte und Gemeinden auch nach den Ergebnissen ihrer wohnraumsichernden Aktivitäten gefragt. Allerdings ist hier auf Grundlage der Fallstudien und weiterer Recherchen durchaus etwas Vorsicht bei der Interpretation angebracht, da die Erfolgsmessung lokal sehr unterschiedlich betrieben wird. In nicht wenigen Fällen werden auch Haushalte, die nach einem Anschreiben nicht bei der Präventionsstelle erschienen sind oder die Wohnung mit unbekanntem Verbleib verlassen haben, als erfolgreiche Fälle gewertet, 70 soweit sie nicht als Wohnungslose ordnungsrechtlich untergebracht werden mussten. Zudem konnte nur eine vergleichsweise geringe Zahl von Städten und Gemeinden zu dieser Frage überhaupt Angaben machen. Die 37 befragten Stellen, die dazu Informationen liefern konnten, gaben an, dass durch ihre Aktivitäten bei über zwei Drittel (67,8 %) der Haushalte der Wohnungsverlust verhindert werden konnte (Grafik 19). Bei 16,8 % der Haushalte wurden keine wohnraumsichernden Aktivitäten 70 Erfahrungsgemäß greifen aber auch viele Wohnungslose unmittelbar nach dem Wohnungsverlust zunächst auf informelle Hilfen (vorübergehender Unterschlupf bei Bekannten und Verwandten) zurück und nehmen dann häufig erst deutlich später wenn keine informellen Hilfen mehr verfügbar sind formelle Unterstützung wie die Unterbringung durch die Kommune oder freie Träger in Anspruch. 57

58 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung unternommen. Als Grund (vgl. Grafik 20) dafür wurde am häufigsten genannt, dass kein Kontakt zum Haushalt zustande kam (36,1 % der Fälle, bei denen keine wohnraumsichernden Aktivitäten unternommen wurden), am zweithäufigsten, dass die Haushalte über hinreichende Selbsthilfepotenziale verfügten (34,3 %). Weitere relevante Gründe dafür, keine wohnraumsichernden Aktivitäten zu unternehmen, waren unangemessene Wohnkosten (17,9 %) und hinreichende finanzielle Eigenmittel (8,6 %). Zu den jeweiligen Anteilswerten siehe auch die Tabelle 16 im Anhang. In 15,4 % der ausgewiesenen Ergebnisfälle konnte der Wohnungsverlust trotz der Aktivitäten der Präventionsstellen nicht verhindert werden. Als Grund dafür wird ganz überwiegend die unzureichende Mitwirkung der Haushalte genannt (60,5 % aller genannten Gründe für erfolglose Aktivitäten), an zweiter Stelle folgt die fehlende Bereitschaft der Vermieterseite zur Fortsetzung des Mietverhältnisses (25,5 %) und an dritter Stelle (mit 21,9 % der Nennungen, zum Teil auch in Kombination mit der fehlenden Mitwirkung) der Kontaktabbruch. Als vierter Grund wurde mit 8,5 % das Fehlen von Ersatzwohnraum benannt, der zur Verhinderung von Wohnungslosigkeit erforderlich gewesen wäre, aber nicht zur Verfügung stand. Kam es trotz der ergriffenen Aktivitäten zum Wohnungsverlust, so erfolgte in 42,8 % der dann wohnungslosen Haushalte eine Versorgung mit öffentlich-rechtlicher Unterbringung (siehe dazu Tabelle 17 im Anhang). Für Haushalte mit Personen, die nach erfolgloser Prävention öffentlich-rechtlich untergebracht wurden, liegen uns auch einige demografische Angaben vor. Danach waren 85,1 % der untergebrachten Personen volljährig (davon mehr als zwei Drittel 68,3 % männlich und 31,7 % weiblich) und 14,9 % waren minderjährig. Grafik 20: Erfolglose oder nicht erfolgte wohnraumsichernde Maßnahmen der zuständigen Stellen in den kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden in NRW 2012 nach Gründen in % (37 Städte und Gemeinden) unzureichende Mitwirkung der Haushalte 60,5 fehlende Bereitschaft des Vermieters Abbruch des Kontaktes zu den Haushalten 21,9 25,5 fehlender Ersatzwohnraum (der erforderlich gewesen wäre, aber nicht zur Verfügung stand) sonstiges 1,7 8,5 kein Kontakt zum Haushalt hinreichendes Selbsthilfepotenzial der Haushalte 36,1 34,3 unangemessene Wohnkosten (Richtwerte KdU) 17,9 hinreichende finanzielle Eigenmittel 8,6 sonstiges 3,1 Wohnungsverlust konnte trotz unserer Aktivitäten nicht verhindert werden (N 834) es wurden keine wohnraumsichernden Aktivitäten unternommen (N 895) Die Differenzierung der Städte und Gemeinden nach Größenklassen weist für die einzelnen präventiven Aktivitäten Unterschiede aus. So waren die wohraumsichernden Maßnahmen bei den größeren Städten in rd. drei Viertel der Fälle erfolgreich, in den kleineren Kommunen traf das nur auf rd. jeden vierten von zehn Fällen zu. In rd. 10 % der Fälle fanden bei den größeren Städten keine Aktivitäten statt, bei den kleineren Orten war das bei rd. einem Viertel der Fall. Die Effekte wohnraumsichernder Aktivitäten der Fachberatungsstellen freier Träger fallen noch etwas positiver aus als bei den kommunalen Präventionsstellen insgesamt. Bei knapp drei Viertel der erfassten Fälle konnte Wohnungslosigkeit vermieden werden. Bei knapp einem Fünftel gelang dies nicht, was vor allem mit fehlender oder unzureichender Mitwirkung der Haushalte bzw. mit fehlendem Ersatzwohnraum erklärt wird. Bei rd. jedem zwölften Fall wurden keine wohnraumsichernden Maßnahmen durchgeführt, weil in diesen Fällen zumeist der Kontakt zu den Haushalten verloren ging (vgl. Tabelle 37 im Anhang). 58

59 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Weitergehende Hilfebedarfe und die Einleitung weitergehender Hilfen Auch wenn die bedeutsamsten Anlässe für bedrohte Wohnverhältnisse Mietschulden sind, wurde bereits in der bundesweiten Studie zur Wirksamkeit präventiver Hilfen festgestellt, dass bei einem erheblichen Teil der von Wohnungslosigkeit bedrohten Haushalte ein Bedarf an über die unmittelbare Krisenbewältigung hinausgehenden weitergehenden Hilfen besteht. Nach Einschätzung des Personals der Präventionsstellen bestand damals bei rd. zwei Drittel der erfassten Haushalte ein Bedarf an solchen Hilfen zur längerfristigen Vermeidung von (erneuter) Wohnungslosigkeit, und bei rd. 40 % bezog sich der Hilfebedarf auch auf Problemlagen, die nicht finanzieller Natur (Bewältigung einer finanziellen Krisensituation, Schuldnerberatung) waren. Grafik 21: Bedarf an über die unmittelbare Wohnraumsicherung hinausgehender Hilfe für die betroffenen Haushalte in NRW 2012, differenziert nach Art der Unterstützung Haushalte in NRW 2012 mit Hilfebedarf in % (N Nennungen in 35 Städten und Gemeinden) sonstiges 0,4 Hilfen bei psychischen Beeinträchtigungen 10,7 Suchthilfen 14,2 Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten 16,8 Schuldnerberatung 57,9 Im Zusammenhang mit den Möglichkeiten bei den weitergehenden Hilfen (für die die Hilfen zur Überwindung sozialer Schwierigkeiten nach 67 ff. SGB XII, die Eingliederungshilfen nach 53 ff. SGB XII und die Angebote kommunaler Sucht- und Schuldnerberatungsstellen als Beispiele genannt werden können) ist zudem von Bedeutung, dass mit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende auch die Finanzierung so genannter kommunaler Eingliederungsleistungen im Rahmen des SGB II eingeführt wurde. Genannt sind in 16a SGB II neben der Betreuung minderjähriger oder behinderter Kinder und der häuslichen Pflege von Angehörigen die Schuldnerberatung, die psychosoziale Betreuung und die Suchtberatung. In der Logik des SGB II dienen diese durch die kommunalen Träger des SGB II vorzuhaltenden und zu finanzierenden Leistungen dazu, Vermittlungshemmnisse bei der Integration in den Arbeitsmarkt abzubauen. 71 Die schriftliche Befragung der Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ergab einen gegenüber früheren Studien noch höheren Anteil von Haushalten, die im Jahr 2012 auf über die unmittelbare Wohnungssicherung hinausgehende Hilfen angewiesen waren. Lediglich für knapp 15 % der Fälle, für die entsprechende Angaben vorliegen, wurde kein über die Wohnungssicherung hinausgehender Hilfebedarf angegeben. Allerdings konnte nur ein vergleichsweise kleiner Anteil von Kommunen dazu präzise Angaben machen, und es gab auch einen nicht unbeträchtlichen Anteil von Haushalten, für die die Kommunen den weitergehenden Hilfebedarf als unbekannt angaben. Dort, wo der Hilfebedarf eingeschätzt werden konnte, betraf er zu 57,9 % eine Schuldnerberatung. Als zweitwichtigstes Unterstützungserfordernis wurde mit 16,8 % ein Bedarf an Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten genannt, gefolgt von Bedarf an Suchthilfen 71 Insbesondere die Angebote der Schuldner- und der Suchtberatung können in aller Regel auch von Leistungsberechtigten nach dem SGB XII und Bezieherinnen und Beziehern von Niedrigeinkommen genutzt werden. 59

60 5 Ergebnisse der quantitativen Erhebung (14,2 %) und an Hilfen bei psychischen Beeinträchtigungen (10,7 %; vgl. Grafik 21). Eine Zusatzfrage, ob nach erfolgreicher Wohnraumsicherung nachgehende Hilfen eher in der Regel, nur in Ausnahmefällen oder nie für erforderlich gehalten und dann auch eingeleitet wurden, wurde von der Mehrheit der Städte und Gemeinden so beantwortet, dass solche Hilfen nur in Ausnahmefällen für erforderlich gehalten und auch nur in Ausnahmefällen eingeleitet wurden. 72 Fallzahlen zu nachgehenden Hilfen liegen lediglich aus 29 Städten und Gemeinden vor. Demnach wurde dort bei Haushalten, bei denen durch die Aktivitäten der zuständigen Stelle drohende Wohnungslosigkeit verhindert werden konnte, in 699 Fällen (11,5 %) eine nachgehende Hilfe eingeleitet. Die Einschätzung des Hilfebedarfs der bei Fachberatungsstellen freier Träger anhängigen Haushalte unterscheidet sich in Teilbereichen erheblich von der in Kontakt zu kommunalen Stellen stehender Haushalte. Von den Fachberatungsstellen wird ein über die Wohnraumsicherung hinausgehender Bedarf vor allem an Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten (nach 67 ff. SGB XII) gesehen (knapp 40 %), gefolgt von einem Bedarf an Schuldnerberatung (knapp 30 %). Die Einschätzung des Bedarfs an Suchthilfen und Hilfen bei psychischen Beeinträchtigungen unterscheidet sich zwischen kommunalen und freiverbandlichen Stellen nur geringfügig (vgl. Tabelle 38 im Anhang) Sonderthema Energieschulden Bereits vor Einleitung der so genannten Energiewende war uns in Projekten von einer Zunahme der Problematik von Haushalten mit Energieschulden und auch von Liefersperren berichtet worden. 73 Von Leistungsträgern wurde zum Teil darauf verwiesen, dass Energieschulden gegenüber Mietschulden das größere Problem darstellten. Die nach der Nuklearkatastrophe von Fukushima im März 2011 eingeleiteten politischen Beschlüsse führten dann zu erheblichen Preissteigerungen bei den Energiekosten, und dabei insbesondere bei den Stromkosten, weil die Kosten für die Umsetzung des Vorranges erneuerbarer Energien und für die Erreichung der festgesetzten energiepolitischen Ziele 72 Vgl. dazu auch die Tabellen im Anhang. 73 Vgl. dazu u. a. auch Evers/Ruhstrat (2010) und Evers/Ruhstrat (2010a) vor allem auf die Verbraucherinnen und Verbraucher umgelegt wurden (EEG-Umlage). 74 Diese Preissteigerungen treffen wiederum speziell sozial und wirtschaftlich benachteiligte Haushalte hart. In besonderem Maße trifft das auf Leistungsberechtigte nach SGB II und SGB XII zu, weil bei ihnen die Kosten für Haushaltsenergie Teil der Regelsätze sind und sie deshalb diese Preissteigerungen, aber auch Nachzahlungen aus Jahresabrechnungen, aus ihren Regelleistungen bestreiten müssen. In der Fachdiskussion war daher weitgehend unstrittig, dass bei unmittelbar drohenden oder bereits eingetretenen Liefersperren eine der Sicherung der Unterkunft vergleichbare Notlage vorliegt, für die dann auch eine Übernahme der Schulden nach 22 Abs. 8 oder 36 SGB XII infrage kommt. Auch wenn keine unmittelbare Bedrohung von Mietverhältnissen vorliegt, ist das Wohnen in Räumen ohne Haushaltsenergie als unzumutbar zu bewerten. Deshalb wurde die Problematik der Energieschulden als Sonderfragestellung mit in die schriftlichen Befragungen aufgenommen. Gefragt wurde danach, wie viele Haushalte mit Energieschulden 2012 bekannt wurden, bei wie vielen der Strom / das Gas abgestellt wurde und wie vielen bei der Überwindung ihrer Notlage geholfen werden konnte. Als Ergebnis liegen Angaben aus 67 Städten und Gemeinden mit einer Gesamtzahl von Haushalten mit Energieschulden vor. Diese insgesamt geringe Gesamtzahl erscheint zunächst überraschend. Unsere im Rahmen von Teiluntersuchung 1 durchgeführten Recherchen zu den Zuständigkeiten und zur Organisation der präventiven Hilfen hatten aber bereits ergeben, dass in der (ganz überwiegenden) Mehrheit der Städte mit spezialisierten kommunalen Präventionsstellen diese nicht für die Bearbeitung von Energieschulden zuständig waren und stattdessen eine Zuständigkeit der Regelsachbearbeitungen der Jobcenter und der Sozialämter gegeben war. 75 Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch die geringe Gesamtzahl. Das Gros der Haushalte mit Energieschulden dürfte in die Zuständigkeit der Jobcenter fallen, von denen jedoch wie weiter oben bereits ausgeführt keine entsprechenden Daten zu erhalten waren. 74 Die gesetzlichen Grundlagen für die Energiewende sind im Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (in der Kurzform als Erneuerbare-Energien-Gesetz / EEG) geregelt. 75 Bei den Zentralen Fachstellen und Präventionsstellen wurde grundsätzlich die Frage aufgeworfen, ob die Bearbeitung von Energieschulden überhaupt zu ihrem Aufgabenfeld gehören sollte. 60

61 Prävention von Wohnungslosigkeit in NRW Auf Basis von 31 Städten und Gemeinden mit Angaben zu diesem Thema lässt sich erkennen, dass das Gros der Haushalte mit Energieschulden den kommunalen Präventionsstellen wahrscheinlich erst zu einem sehr späten Zeitpunkt bekannt wurde, da bei zwei Drittel der bekannt gewordenen Haushalte bereits Liefersperren vorlagen (vgl. Grafik 22). In immerhin vier von fünf dieser Fälle konnten die Präventionsstellen die Notlage beheben. 76 Weiter unten wird im Kontext der Fallstudien auf die Problematik der Energieschulden und auf den Umgang der Präventionsstellen damit noch einmal näher eingegangen ( ). Grafik 22: Umfang von Liefersperren bei Haushalten, die den Präventionsstellen wegen Energieschulden bekannt wurden. Angaben aus 31 kreisangehörigen und kreisfreien Städten in NRW 2012 nach Haushalten (3.430 Haushalte) ohne Strom-/ Gasabschaltung 30,4% Haushalte, denen Strom/ Gas abgeschaltet wurde 69,6% 76 Vgl. dazu auch die Tabellen 20 und 21 im Anhang. Die Ergebnisse der Befragung der Fachberatungsstellen freier Träger weisen in eine vergleichbare Richtung, allerdings ist die Datenbasis für belastbare Aussagen zu gering. Vgl. dazu die Tabellen 40 und 41 im Anhang. 61