Das Geschäftsleitungsmodell Eine effektive und effiziente Organisationsform für mittelgrosse bis grosse Gemeinden mit mehreren Schulen

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1 Zürich, 1. September 2014 Das Geschäftsleitungsmodell Eine effektive und effiziente Organisationsform für mittelgrosse bis grosse Gemeinden mit mehreren Schulen 1. Ausgangslage und Zielsetzung Produkt 7 des kantonalen Projekts Belastung Entlastung im Schulfeld strebt grundsätzlich eine Entlastung der Schulleitungen durch Klärung und Stärkung der Kompetenzen an. Dies ist zielführend, denn die Analyse der aktuellen Situation hat gezeigt, dass im Bereich der administrativen und finanziellen Führung die Aufgabenteilung und Weisungsrechte im Dreieck Schulpflege-Schulleitung-Schulverwaltung nicht überall befriedigend geregelt sind. Häufig entstehen Doppelspurigkeiten, Leerläufe und Konflikte. Im Projekt Belastung Entlastung im Schulfeld ist man deshalb zum Schluss gekommen, dass Schulleitungen von möglichst vielen administrativen Aufgaben durch professionelle, gut ausgebildete Schulverwaltungen entlastet werden sollen. Die konkrete Zuweisung und Abgrenzung von Aufgaben muss in den Organisationsstatuten der Schulen festgehalten werden. Kantonale Vorschriften zur Ausgestaltung der Strukturen, Aufgabenteilung und Kompetenzverhältnisse sind nicht vorgesehen. Es sollen hingegen Empfehlungen erarbeitet werden, die sich an bewährten Modellen orientieren und konkrete Entlastungsvorschläge für Schulleitungen enthalten. Die vorliegenden Empfehlungen wurden unter Federführung der Vereinigung des Personals Zürcherischer Schulverwaltungen VPZS von einer Projektgruppe erarbeitet, in der Vertretungen des Volksschulamtes des Kantons Zürich VSA, des Verbandes Zürcher Schulpräsidien VZS und des Verbandes der Schulleiterinnen und Schulleiter des Kantons Zürich VSLZH Einsitz hatten. Die Empfehlung ist als Ergänzung zu den bereits bestehenden Unterlagen des VSA und der Fachverbände zu sehen. 2. Organisationsstruktur im Allgemeinen 1 Die Struktur einer Organisation umfasst grundsätzlich den Aufbau der Organisation und die Abläufe innerhalb der Organisation. Dabei geht es darum, wie die einzelnen Aufgaben- bzw. Arbeits-schwerpunkte, die in der Organisation anfallen, aufgeteilt werden und auf welcher hierarchischen Ebene sie eingegliedert sind. Strukturen organisieren (und reduzieren) Komplexitäten, indem sie die Entscheidungszusammenhänge eines Systems einschränken. Dabei werden nicht eindeutige Verhaltenserwartungen vorgegeben, sondern eine Bandbreite von Handlungsoptionen ermöglicht. Die Struktur hat dabei die Funktion, die Bandbreite der Handlungsoptionen so zu gestalten, dass die Gewährleistung einer optimalen Zielerreichung der Organisation gesteigert wird. Die Aufbauorganisation ergibt sich als Ergebnis von Spezialisierung, Delegation und Koordination. Sie spiegelt die Zerlegung und Verteilung von Aufgaben und Kompetenzen sowie die Koordination von Aufgaben und Aufgabenträgern. Mit der Ablauforganisation werden Aufgaben und Kompetenzen auf Organisationsinstanzen verteilt und 1 Vgl. Meisel, K., Feld T.C: Veränderungen gestalten Organisationsentwicklung und -beratung in Weiterbildungseinrichtungen, Studienreihe Bildungs- und Wissenschaftsmanagement, Münster/ New York/ München/ Berlin,

2 Koordinationsverfahren bzw. -instrumente festgelegt. Schwerpunkt der Ablauforganisation ist es, den Arbeitsprozess in sachlicher (z.b. Arbeitsinhalt), in zeitlicher (z.b. Arbeitsfolge, Arbeitszeiten) und räumlicher (z.b. Festlegung der Arbeitsplätze) Hinsicht zu gestalten. 3. Organisationsstruktur in der Schule Mit der Einführung des neuen Volksschulgesetzes waren die Gemeinden aufgefordert, ihre Strukturen zu überdenken und neu zu gestalten. Dabei ging es in erster Linie um eine Entflechtung der strategischen von den operativen Aufgaben. Die Organisationsstruktur der Schule wird im sogenannten Organisationsstatut festgelegt, wobei der Gesetzgeber einen weitreichenden Handlungsspielraum ermöglicht. 43 VSG Abs. 1: Das Organisationsstatut regelt im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung und der Gemeindeordnung die Kompetenzzuweisung und die Organisation der Schule innerhalb der Gemeinde. Jede Schule organisiert sich im Rahmen des Organisationsstatuts selbst. 4. Empfehlung Aufbauorganisation Eine im Rahmen der per 1. Januar 2014 gültigen rechtlichen Grundlagen mögliche Aufgaben- und Kompetenzverteilung für die wichtigsten Bereiche ist in einem Funktionendiagramm dargestellt (siehe Anhang F1). Wichtig ist, im Rahmen des Organisationsstatuts festzulegen, welche Aufgaben und Kompetenzen weg von der Gesamtschulpflege hin zu Ressortvorständen oder Ausschüssen von Schulpflegemitgliedern bzw. zu Organen der operativen Stufe delegiert werden. 4.1 Aufgaben Der öffentlichen Schule wird eine Vielzahl von Aufgaben übertragen, wobei folgende grobe Gliederung 2 vorgenommen werden kann: - Aufgaben als Gemeinde (Geschäfte der Urnenabstimmung und Gemeindeversammlung, z.b. Budget, Rechnung, Wahlen, Geschäfte von besonderer finanzieller Tragweite) - Personalgeschäfte (Stellenplanung, Aufteilung Vollzeiteinheiten, Stellenbesetzung, Pensen, Mitarbeiterbeurteilungen, Beförderungen, Kündigungen, etc.) - Schülerbelange (Einschulung, Schülerzuteilung, Laufbahnentscheide, sonderpädagogische Massnahmen, etc.) - Bereitstellung Infrastruktur (Schulraum, Liegenschaften, IT, etc.) - Qualitätsentwicklung und -sicherung - Querschnittsaufgaben (interne und externe Kommunikation, Rechnungswesen, etc.) 2 Vgl. auch: Bildungsdirektion Kanton Zürich/Volksschulamt: Handbuch für Zürcher Schulbehörden und Schulleitungen, 3. Aktualisierte und erweiterte Auflage, Zürich,

3 4.2 Organe Schulpflege Schulleitung Schulverwaltung Auf der Führungsebene der öffentlichen Schule stattet das Gesetz die Schulpflege ( 42 VSG, 57 GG) und die Schulleitung ( 44 VSG) mit weitreichenden Aufgaben und Kompetenzen aus. In 46 VSG wird zudem die Möglichkeit geschaffen, dass der Schulverwaltung (früher: Schulsekretariat) organisatorische und administrative Aufgaben von Schulpflege und Schulleitung übertragen werden können. Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Rahmenbedingungen wird folgende grundsätzliche Aufgabenteilung zwischen Schulpflege, Schulleitung und Schulverwaltung als zweckmässig erachtet: Schulpflege Schulleitung Schulverwaltung Auftrag Strategische Führung der gesamten Schule, Fällen von Grundsatzentscheiden, Wahrnehmen von (aktuell) in den relevanten Rechtsgrundlagen definierten operativen Aufgaben Pädagogische, personelle, finanzielle und organisatorische Führung der einzelnen Schule (Schuleinheit), Fällen von Folgeentscheiden Übernahme und selbständige Erledigung von administrativen und organisatorischen Aufgaben sowie Aufgaben in den Bereichen Recht und Finanz-/ Rechnungs-wesen der gesamten Schule, Fällen von Folgeentscheiden Wesentliche Aufgaben - Erkennen von Entwicklungen, Herausforderungen und Schwierigkeiten - Gesamtverantwortung im Bereich Finanzen - Definition der notwendigen Strukturen und des künftigen Organisationsbedarfs - Bestimmen der Ausrichtung und von langfristigen Zielsetzungen (Mehrjahresplanungen) - Langfristige Steuerung (Qualitätsstandards, Controlling) - Besetzen (Rekrutierung) und Führen der Leitungsfunktionen - Anstellungsinstanz für das Schulpersonal - Erste Instanz für die Eröffnung beschwerde-fähiger Entscheide - Pädagogische Entwicklung (in Zusammenarbeit mit der Schulkonferenz), inkl. Qualitäts-entwicklung und sicherung - Steuerung der Schülerbelange - Personelle Führung der im Organisationsstatut bezeichneten Mitarbeitenden - Festlegen von Unterrichts- und Organisations-formen - Schreiber der Schulpflege - Administration und Organisation in den Bereichen Personal, Schülerbelange, Schulgesundheit sowie allenfalls 3 Finanz-/ Rechnungswesen und Liegenschaften - Schnittstelle zur kantonalen Verwaltung - Personelle Führung der im Organisationsstatut bezeichneten Mitarbeitenden Schulpflege (und deren Mitglieder), Schulleitung und Schulverwaltung verfügen, im Rahmen des Budgets und des übergeordneten Rechts, über alle Kompetenzen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. 3 Falls die Aufgaben im Bildungsbereich der politischen Gemeinde übertragen sind (Einheitsgemeinde), werden diese Aufgabenbereiche allenfalls durch eine spezialisierte Abteilung wahrgenommen. 3

4 Detaillierte Aufgabenbeschriebe finden sich in: - Handbuch für Zürcher Schulbehörden und Schulleitungen. Bildungsdirektion Kanton Zürich/Volksschulamt. 3. aktualisierte und erweiterte Auflage. Zürich Berufsleitbild Schulleitung. Verband der Schulleiterinnen und Schulleiter des Kantons Zürich. Zürich Die Schulverwaltung Das Kompetenz- und Dienstleistungszentrum. Vereinigung des Personals Zürcherischer Schulverwaltungen. Zürich Geschäftsleitung Die Anforderungen an den öffentlichen Sektor im Allgemeinen haben sich in den letzten Jahren stark verändert. Sachverhalte sind unübersichtlicher und komplexer geworden. Das Arbeitsumfeld ist heute dynamischer, vernetzter und multikausaler. Die grundlegenden Rechtsstrukturen nach dem Trennungsprinzip erfahren heute neue Kombinationen und Alternativen. Die Zielgruppen sind schnelllebiger geworden und haben sich zu einer sowohlals-auch Gesellschaft entwickelt. Es haben ein Wertewandel und eine demographische Veränderung stattgefunden, welche dazu führt, dass die politische Berechenbarkeit und die soziokulturelle Stabilität zurückgegangen sind. Die beschriebenen Entwicklungen und die veränderten Anforderungen verlangen nach neuen Steuerungsformen. Diese Tendenzen werden durch das IOP-Führungskonzept 4 im öffentlichen Sektor aufgenommen. Die Führungsgrundlagen müssen durch die Schwerpunkte Innovations- und Informationsmanagement, Organisatorische Gestaltung sowie das Personalmanagement ergänzt werden. Konkret bedeutet die Umsetzung eines solchen Konzeptes die Steigerung des Innovationsniveaus, eine Verbesserung der Informationstransparenz, die Flexibilisierung der Leistungserbringung sowie die Erhöhung der Motivation und Qualifikation bei den Mitarbeitenden. Die öffentliche Verwaltung wird von diversen Bedingungsgrössen wie beispielsweise politisch-rechtliche, wirtschaftliche, sozio-kulturelle, technologische, personelle und institutionelle beeinflusst. Diese Rahmenbedingungen setzten eine Interaktion zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten, Anspruchsgruppen und Steuerungsebenen voraus. Diese Interaktionsgruppen müssen sich gemeinsam die Kernfrage stellen, was die Institution heute und in Zukunft aus welchen Gründen tun will. Die public value bzw. die Optimierung des gesellschaftlichen Wohls und der Werte der Öffentlichkeit kann nur mit einem gemeinsamen Zielkatalog erreicht werden. In grösseren Institutionen (-> Empfehlung für Schulgemeinden/politische Gemeinden: ab zwei Vollzeiteinheiten (VZE) Schulleitungspensum) und Unternehmen ist daher eine zentrale Geschäftsleitung zur effektiven und effizienten Steuerung der Leistungserbringung zweckmässig. Diese Variante fördert eine Entscheidungs- und Kompetenzansammlung, welche für eine ziel- und wirkungsorientierte Leistungserbringung sowie zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten und unerwünschten Schnittstellen innerhalb der Institution notwendig ist. Die Geschäftsleitung in der öffentlichen Schule erarbeitet Entscheidungsgrundlagen zuhanden der Schulpflege und koordiniert die gesamte Aufgabenerfüllung im Auftrag der Schulpflege. Dabei fallen ihr folgende Kernaufgaben zu: 4 Vgl. Thom/Ritz: Public Management,

5 - Entwicklungsarbeit (ganzheitliche Schulentwicklung mit dem Ziel, eine gleichwertige Qualität in allen Schuleinheiten zu erreichen, bei gleichzeitiger Definition von Handlungsspielräumen für einzelne Schuleinheiten) - Die Koordination und Verdichtung der Planungen der Schuleinheiten und Dienste zu einer Gesamtplanung (rollende Planung) - Die Erarbeitung von Richtlinien als Rahmen für Massenverfügungen sowie Definition von Standardabläufen - Die Leitung des Budgetierungsprozesses - Die allgemeine Koordination mit dem Schulpräsidium, den Ressortvorstehern/Ausschüssen, der Schulleitungskonferenz, den Schuleinheiten, der Schul- und der Gemeindeverwaltung Sie führt die gesamte Schule operativ und vereinigt dabei die pädagogischen und die nichtpädagogischen Aufgabenbereiche. Die Geschäftsleitung verfügt, in Vertretung der Schulpflege sowie im Rahmen des Budgets und des übergeordneten Rechts, über alle Kompetenzen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Darüber hinaus fällt sie Entscheide, die den Vollzug von Erlassen betreffen. Die Geschäftsleitung bereitet die Sitzungen der Schulpflege vor und trifft allenfalls Vorentscheidungen, im Sinne einer Auswahl aus verschiedenen Lösungsmöglichkeiten. Im Rahmen der ihr obliegenden Aufgaben und Kompetenzen ist die Geschäftsleitung gegenüber einzelnen Schuleinheiten und Diensten weisungsbefugt. Die Geschäftsleitung in der öffentlichen Schule setzt sich mindestens zusammen aus einer Leitung des pädagogischen Aufgabenbereichs und einer Leitung des nicht-pädagogischen, d.h. vornehmlich administrativen Aufgabenbereichs. Um eine möglichst konsequente Trennung der strategischen und der operativen Aufgabenerfüllung durchzusetzen, ist der Einsitz des Schulpräsidiums bzw. eines Mitglieds der Schulpflege in der Geschäftsleitung nicht vorgesehen. In Berücksichtigung der per 1. Januar 2014 gültigen rechtlichen Grundlagen bzw. bei Schulgemeinden/politischen Gemeinden, in denen Schulpräsidien in einem grösseren Teil- oder gar im Vollamt geführt werden, kann der Einsitz des Schulpräsidiums in die Geschäftsleitung jedoch Sinn machen, um im Rahmen des Organisationsstatuts entsprechende Kompetenzen an die Geschäftsleitung delegieren zu können. Die Geschäftsleitung entscheidet grundsätzlich einvernehmlich. Ist dies nicht möglich, entscheidet das Schulpräsidium. Vorteile der Einführung eines Geschäftsleitungsmodells sind: - Spezialwissen wird in der gesamten Organisation genutzt - Koordination der Fachkompetenzen - Kürzere Entscheidungswege - Schneller Informationsfluss - Hoher Professionalisierungsgrad - Weitergehende Entlastung der Schulpflege und der Schulleitung Das folgende Organigramm veranschaulicht die vorgängig beschriebene Struktur: 5

6 Schulpflege Ausschuss Ressort 1 Ressort 2 Ressort 3 Ressort 4 Ressort 5 Geschäftsleitung Schulleitungskonferenz Schulverwaltung Dienste Schuleinheiten Schulkonferenz Die Anstellung für die Funktion als Geschäftsleitungsmitglied erfolgt für die Vertretung des nicht-pädagogischen Bereichs kommunal und für das pädagogische Mitglied der Geschäftsleitung (sobald als möglich) im Rahmen einer kommunalen Erweiterung der kantonalen Anstellung, für welche das Volksschulamt des Kantons Zürich VSA die Rahmenbedingungen erlässt. Kontakt: Erwin Keller Pascal Widmer Präsident VPZS/ Leiter Schulverwaltung Richterswil Leiter Geschäftsstelle VPZS erwin.keller@richterswil.ch info@vpzs.ch 6