Methodische Zugänge zur zukünftigen strategischen Planung von Feuerwehren

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1 Methodische Zugänge zur zukünftigen strategischen Planung von Feuerwehren Ing. Adrian Ridder, M.Sc., MIFireE Ing. Albert Kißlinger, M.Sc. Prof. Dr.-Ing. Uli Barth Lehrstuhl Methoden der Sicherheitstechnik/Unfallforschung Abteilung Sicherheitstechnik, Bergische Universität Wuppertal 1. Einleitung Die Forschung zur strategischen Steuerung von Feuerwehren ist noch recht jung, weshalb noch kein umfassender Fundus an Methoden für diesen Bereich besteht. Neben dem berechtigten Bestreben der Anwender nach pragmatisch anwendbaren Lösungen sollte der Blick auf das große Ganze nicht zu kurz kommen. Dazu muss der Blick von tradierten Verfahren gelöst werden und die ursprüngliche Zielstellung fokussiert werden. Der vorliegende Beitrag beschreibt Leitlinien zur strategischen Planung und Steuerung von Feuerwehren. Dazu wird das Zielgeflecht der Feuerwehrbedarfsplanung beleuchtet und strukturiert. Anhand der dort gefundenen Wirkstrukturen lassen sich tradierte Komponenten der Bedarfsplanung in den Kontext stellen. Aus bestehenden Methoden zur Bedarfsplanung wird ein Anforderungskatalog an zukünftig zu entwickelnde Methoden abgeleitet. Ausführungen zur künftigen technischen Ausstattung der Feuerwehren bilden den Abschluss dieses Vortrages. Zur Klärung der Begriffe vorab eine Bemerkung: Ein Schutzziel ist der angestrebte Zustand eines Schutzguts, der bei einem Ereignis erhalten bleiben soll (BUNDESAMT FÜR BEVÖLKERUNGSSCHUTZ UND KATASTROPHEN- HILFE 2011). Gemäß dem Wertemodell ist das Schutzziel hier also die körperliche Unversehrtheit zu rettender Personen bzw. der Erhalt von gefährdeten Sachwerten. Andere Interpretationen, wonach ein sog. Schutzziel aus Erreichungsgrad, Funktionsstärke und Hilfsfrist (vgl. AGBF BUND 1998, S. 2) bestehe, greifen insofern zu kurz. Diese drei Komponenten stellen vielmehr zur Schutzzielerreichung abgeleitete

2 Maßnahmen dar und nicht das Schutzziel selbst. Somit entspricht das alte sog. Schutzziel einem Planungsziel bzw. mehreren Planungszielen. 2. Zielsysteme, Zielfindung und Steuerung Die Planung und das Management von Feuerwehren sind komplexe und vielschichtige Aufgaben, die wissenschaftlicher Untermauerung aus verschiedenen Disziplinen bedürfen. Bedingt durch die historische Entwicklung ist festzustellen, dass zum Teil die Grenzen zwischen verschiedenen Ebenen verwischt sind. Daher erscheint es notwendig, die relevanten Zielsysteme herauszuarbeiten, um für die einzelnen Bereiche adäquate Bearbeitungsverfahren anwenden zu können. Zentrales Werkzeug zur strategischen Planung von Feuerwehren ist der Feuerwehrbedarfsplan (synonym: Brandschutzbedarfs-/ und Entwicklungsplan), der die Festlegung des personellen, materiellen und vor allem finanziellen Bedarfs einer Feuerwehr umfasst (vgl. DIN 14011:2010, S. 47, LANGE 2011, S. 427). Der Bedarfsplan stellt somit eine Zielvereinbarung zwischen den Bürgern einer Kommune (vertreten durch die gewählten Mandatsträger) und der Führung der örtlichen Feuerwehr dar. Damit enthält er sowohl das gewünschte Ziel als auch die zur Zielerreichung der Feuerwehr zugeteilten Ressourcen. Neben diesem an sich klar umrissenen Zweck wird das Werkzeug Feuerwehrbedarfsplan bzw. die damit verbundene Methodik oft auch für verschiedene andere Zwecke herangezogen, vgl. (MOTSCH 2009, S ), (SCHUBERT 2001, S. 4 5), (KARSTEN 2005, S. 99)). Festlegung eines notwendigen Leistungsniveaus der Feuerwehr zur Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs leistungsfähige Feuerwehr ( Wie viel Feuerwehr braucht eine Stadt? ). Effizienzerhöhung bei gleichbleibenden Kosten oder bei reduzierten Kosten unter Beibehaltung der Effektivität der Feuerwehr Vorgabe flächendeckend einheitlicher Ausstattung und Leistungsfähigkeit. Organisation der Bezuschussung und Förderung von Beschaffungen. Benchmarking & Zertifizierung.

3 Es bedarf einer klaren Abgrenzung der jeweiligen Ziele und der Entwicklung entsprechender Zielsysteme. Ein Zielsystem ist ein Gefüge von Zielen, d.h. erwünschter Zustände, zwischen denen Beziehungen bestehen und die aufeinander abgestimmt werden. Untergeordnete Ziele werden an den Oberzielen (Leitziele, strategische Ziele) ausgerichtet, vgl. (BURTH), (SPRINGER GABLER VERLAG), (FEICHTENSCHLAGER UND JACKEL ). Zielsysteme enthalten i.d.r. verschiedene miteinander in Konkurrenz stehende Dimensionen (typisch sind Kosten, Qualität, Zeit, Menge, Zufriedenheit ), d.h. eine Optimierung hinsichtlich einer Zieldimension kann zur Lasten einer anderen gehen (magisches Zielvieleck, vgl. u.a. (DILLERUP UND STOI 2011, S. 523). Vor diesem Hintergrund ist auch die Definition der sog. Performance als Maßgröße für den Erfolg einer Organisation zu sehen. Denn Performance ist die Konsequenz effizienter und/oder effektiver Handlungen auf allen Leistungsund Entscheidungsebenen einer Organisation vor dem Hintergrund der Befriedigung pluraler Interessen bei multidimensionalen Zielen (HILGERS 2008, S. 33). In Anknüpfung an (MOTSCH 2009) lassen sich für die Feuerwehr drei Zielsysteme definieren: Sicherheit, Qualität und Wirtschaftlichkeit. Diese Zielsysteme werden im Folgenden näher betrachtet. Zur Messung der Zielerreichung in allen drei Zielsystemen (nicht nur für die Betriebswirtschaft, wie bislang vorwiegend von z.b. HILGERS 2008, BOGUSLAWSKI ET AL. 2003, WARMBIER 2013, KARSTEN 2005 beschrieben) können Kennzahlen verwendet werden. Neben der quantitativen Messbarkeit vereinbarer Ziele ist außerdem die qualitative Wahrnehmung der Stakeholder relevant: Die Zufriedenheit der Bevölkerung bzw. Politik mit der (wahrgenommenen) Performance der Feuerwehr muss nicht immer deckungsgleich mit der Aussage von Kennzahlen sein und sollte berücksichtigt werden Kennzahlensysteme Kennzahlen sind quantitative Informationen, mit denen Sachverhalte unter Steuerungsgesichtspunkten abgebildet werden können. Kennzahlen stellen in komprimierter Form Zusammenhänge dar, wodurch Entscheidungsprämissen eröffnet werden, vgl. (FEICHTENSCHLAGER UND JACKEL

4 ), (BOGUSLAWSKI ET AL. 2003, S. 131f). Allgemeine Anforderungen an Kennzahlen und -systeme wurden bereits von (BOGUSLAWSKI ET AL. 2003), (KARSTEN 2005) und (HILGERS 2008, S ) beschrieben. Stringenter Weise werden die jeweiligen Kennzahlensysteme aus den Zielsystemen abgeleitet. Wichtig für die Interpretation der Kennzahlen ist dabei, den Anwendungsbereich nicht aus den Augen zu verlieren: So können beispielsweise auf Grundlage von Qualitätskennzahlen nicht a priori Aussagen über die Sicherheit getroffen werden Sicherheitsbetrachtungen Das primäre Ziel in diesem Zielsystem ist die Sicherheit der Bürger gegen Bedrohungen ihres Lebens und ihrer Gesundheit sowie ihrer Sachwerte gegen Brände und Unfälle. Zur Erreichung dieses Zieles resultiert unmittelbar das sekundäre Ziel: Gewährleistung einer leistungsfähigen Feuerwehr (gesetzlicher Auftrag an Kommunen als Pflichtaufgabe, vgl. auch MOTSCH 2009, S ) als prioritär zu behandelndes Zielsystemen. Das primäre Ziel kann dabei als Output des Prozesses Unterhaltung einer Feuerwehr betrachtet werden. Der Input sind dabei die zur Verfügung gestellten Ressourcen, Zwischenoutputs sind Funktionsstärken und Eintreffzeiten einerseits sowie gerettete Leben und Besitztümer andererseits, vgl. (JALDELL 2005, S. 526) Leistungsfähige Feuerwehr Mit der Definition einer leistungsfähigen Feuerwehr ist die Frage wie sicher ist sicher genug eng verknüpft. Diese Frage zieht sich in verschiedenen Kontexten durch die gesamte Risikoliteratur, ist jedoch bis heute noch ohne befriedigende abschließende Lösung geblieben, vgl. (STARR 1969; BECHMANN 1993, S. XXIV). Um das gewünschte Leistungsniveau einer Feuerwehr bestimmen und als Ziel vorgeben zu können, bedarf es einschlägiger Messgrößen. Dazu wurden bereits eine Vielzahl von Vorschlägen gemacht, vgl. u.a. ((JALDELL 2002), (SVENSSON 2010). Im Ausland werden inzwischen Ziele verwendet wie z.b. Reduzierung der Brandtotenzahl zu Hause um 20 %, die planerische Begrenzung der Todesrate durch Brände zu Hause für jede Feuerwehr auf das maximal 1,25-fache des nationalen Durch-

5 schnitts oder auch die Reduzierung der Brandstiftungen um 10 %, vgl. (DCLG, S. 12). In Anknüpfung an das o.g. Primärziel erscheinen zwei Kennzahlen als aussagekräftig: Mit Bezug auf die Sicherheit von Menschenleben wäre der Anteil der tatsächlich geretteten von den gefährdeten Personen zu ermitteln. Das Komplement dazu, die Anzahl der Verletzten und Getöteten, erscheint insofern nicht als uneingeschränkt verwendbar, da die Feuerwehr nicht auf alle Todes- und Verletzungsursachen und alle Zeiträume Einfluss nehmen sowie die Häufigkeit des Auftretens nicht unmittelbar beeinflussen kann (ist eine Feuerwehr mit 1000 Einsätzen und 3 Toten pro Jahr weniger leistungsfähig als eine mit 10 Einsätzen und 1 Toten?). Dazu notwendig ist eine transparente Erfassung im Berichtswesen nach einheitlichen Erfassungskriterien. Hinsichtlich des Schutzes von Sachwerten bietet sich als Kennzahl der Anteil der Einsätze an, bei dem nach Eintreffen der Feuerwehr eine weitere Schadensausbreitung verhindert werden konnte. Derartige Kennzahlen können auf Grundlage heutiger Berichtssystematiken schon erhoben werden (vgl. LANGER 2013, EDNER 2013) und bieten eine valide Aussage darüber, in welcher Schnelligkeit (ob die Schadensausbreitung noch zu verhindern war) und Güte die Intervention der Feuerwehr erfolgte Hilfsfrist Die als akzeptabel definierte Zeit bis zum Eingreifen der Feuerwehr (im Folgenden summarisch Hilfsfrist ) nimmt eine wichtige Stellung im Prozess der Feuerwehrplanung ein, da von ihr maßgeblich die Wachdichte bestimmt wird. Untersuchungen zur Hilfsfrist (u.a. durch VAN DER SCHAAF UND JEULINK 1992, VAN DEN DIKKENBERG UND TONNAER 2009, S. 17) haben gezeigt, dass der Einfluss der Zeit auf die Schadensentstehung gleitend ist: In der Praxis gibt es im Allgemeinen keine plötzlichen zeitlichen Zustandsänderungen von sicher nach gefährlich. Ein Zusammenhang zwischen einer Brandverlaufskurve und der maximal zulässigen Eintreffzeit der Feuerwehr konnte nicht festgestellt werden.

6 Aufgrund der Vielzahl von beteiligten Parametern (Toxine und ihre Wechselwirkungen, Konzentrationsverteilungen, unterschiedliche Verträglichkeiten, Raumgeometrien etc.) lässt sich mit wissenschaftlichen Methoden keine diskrete Hilfsfrist errechnen, die valide für jede Gebäudeart und für alle Aspekte (Personenschaden, Schaden bei Dritten, Schadenbegrenzung) die korrekte wäre. Erschwerend kommt dabei hinzu, dass der Zeitraum zwischen Brandentstehung und -entdeckung als Beginn dieser Frist kaum valide und allgemeingültig ermittelt werden kann. Man kann annehmen, dass die heute weltweit zu findenden Vorgaben für Hilfsfristen eine Mischung aus älteren wissenschaftlichen Erkenntnissen, rein politischen Vorgaben sowie unter der Berücksichtigung des praktisch Machbaren gesammelten Erfahrungswerten darstellen. Die Werte unterliegen in westlichen Industrieländern (USA und EU) einer relativ geringen Schwankungsbreite von ca min Eingreifzeit für städtische und min für dörfliche und ländliche Gebiete, vgl. (STIEGEL 2004), (WEBER 2012), (KERBER 2013, S. 15). Für den Output ist von wesentlich größerer Bedeutung, mit welcher Güte und Geschwindigkeit die Arbeit der Feuerwehr zwischen Eintreffen an der Einsatzstelle und Einsatzende abläuft, als wann (in gewissen Grenzen) diese Kräfte ankommen (weshalb auch den Funktionskompetenzen zukünftig mehr Berücksichtigung gewidmet werden sollte, vgl. SVENSSON 2010, S. 1). Von daher erscheint eine Maximalgrenze für die Hilfeleistung der Feuerwehr (wie in vielen Feuerwehrgesetzen bereits enthalten) in erster Näherung als ausreichend. Um darüber hinaus die Entscheidung über adäquate Hilfsfristen auf einer Wissensgrundlage und einer Aufwand-Nutzen-Betrachtung zu ermöglichen, können Überlebenswahrscheinlichkeiten in Abhängigkeit von der jeweiligen Eingreifzeit verwendet werden, vgl. (VAN DER SCHAAF UND JEU- LINK 1992), (KAISER 2012). Diese können retrospektiv abgeleitet werden und bieten bei entsprechend großer Stichprobe eine gute statistische Validität der Erkenntnisse. Damit kann quantifiziert werden, welche Sicherheitsveränderung für betroffene Personen (i.s. einer veränderten Überlebenswahrscheinlichkeit) durch unterschiedliche Eingreifzeiten statis-

7 tisch zu erwarten sind. Entsprechende Arbeiten sind im Rahmen von TIBRO anhängig. Allgemein muss jedoch anerkannt werden, dass die Hilfsfrist nicht ausschließlich an wissenschaftlichen Erkenntnissen festzumachen ist, sondern letztendlich dem Diktat des Machbaren unterliegt (SCHRÖDER 2008), ein Ausdruck der wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen ist (vgl. VAN DEN DIKKENBERG UND TONNAER 2009, S. 17) und schlussendlich - optimaler Weise auf die Entscheidungsfindung unterstützenden wissenschaftlichen Erkenntnissen basierend - politisch festgelegt werden muss Funktionsstärke Für die Ermittlung des für unterschiedliche Szenarien notwendigen Personalansatzes existieren kaum grundlegende Forschungsergebnisse. Oftmals werden entsprechend notwendige Stärken im In- und Ausland aus Erfahrung bzw. aus Tradition festgelegt und fußen nicht auf quantifizierbaren Erkenntnissen, vgl. (JALDELL 2005, S. 527). Bestehende Arbeiten fokussierten maßgeblich auf die für einzelne Arbeitsschritte im Einsatz notwendige Zeitdauer und daraus entwickelten Zeitstudien, vgl. (HELMS 1984), (HAGEBÖLLING 1991), (CIMOLINO 1991), (LEMBECK 1991). Derzeit existieren noch keine belastbaren Studien darüber, welche Funktionsstärken pro Szenario notwendig bzw. optimal sind (vgl. MOELLER 2002). Entsprechende Arbeiten sind in Rahmen von TIBRO anhängig. Aktuell lässt sich festhalten, dass basierend auf gültigen Sicherheitsvorschriften (Sicherheitstrupp, FwDV 7 und GUV-V C 53) die Mindest- Einheitsgröße bei der Staffel (1/5/6) liegt. Es kann davon ausgegangen werden, dass neben dem Eigenschutz dabei auch eine adäquate taktische Schlagkräftigkeit gewährleistet ist, um im eingeschränkten Maße erste Einsatzmaßnahmen einleiten zu können Qualitätsbetrachtungen Ein weiteres Zielsystem fokussiert die Qualität der Arbeit der Feuerwehr. Qualität kann dabei definiert werden als der Grad, zu dem Ziele erreicht werden, vgl. (DIN EN ISO 9000:2005, S. 19), (FEICHTENSCHLA-

8 GER UND JACKEL ). Im Unterschied zur landläufigen Begriffsverwendung ist Qualität damit nicht gleichbedeutend mit der Güte oder Hochwertigkeit einer Dienstleistung, sondern beschreibt eben nur, inwiefern ein gesetztes Ziel erfüllt wird. Qualitätsmanagementsysteme zielen somit vor allem darauf ab, reproduzierbar immer die gleichen Dinge gleich zu tun. Somit könnte man als Primärziel dieses Zielsystems definieren, dass ein schlagkräftiger Feuerwehr-Einsatz reproduzierbar mit hoher Zielerreichung des vorgegebenen Niveaus durchgeführt wird. Erweitert man den Qualitätsbegriff auch auf die Ergebnisqualität (outcome, vgl. DONABEDIAN 1980) wird auch betrachtet, wie gut die zur Zielerreichung geleistet Arbeit war. Sekundärziele könnten damit eine hohe Kunden-/Bürgerzufriedenheit sowie eine Verbesserung der Güte der Dienstleistungen sein. Erreichungsgrade sind typische Messgrößen bzw. Kennzahlen zur Messung der Qualität und können für eine Vielzahl von Größen verwendet werden. So kann z.b. der Erreichungsgrad der Soll-Stärke des Einsatzdienstpersonal bestimmt werden, was ein Indikator für die Qualität der Personalplanung ist. Ob diese Soll angemessen ist, hat nichts mit dem Qualitätszielsystem zu tun, sondern mit dem Sicherheitszielsystem. Auch der vermutlich bekannteste Erreichungsgrad, der tradierte sog. Schutzziel-Erreichungsgrad ist in diesem Sinne ein reiner Qualitätsindikator (und hat keine unmittelbare Bedeutung für die Frage nach der Leistungsfähigkeit der Feuerwehr, da auch bei niedrigen sog. Schutzziel - Erreichungsgraden u.u. alle gefährdeten Personen gerettet und alle relevanten Sachwerte geschützt werden können). Der sog. Schutzziel - Erreichungsgrad ist damit ein Indikator für das Qualitätsziel "in definierter Zeit eine definierte Funktionsstärke vor Ort bringen" Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen Getrieben durch das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot der öffentlichen Haushaltsführung und durch Konzepte wie das Neue Steuerungsmodell oder das Neue Kommunale Finanzmanagement ist auch für Feuerwehren zunehmend von Bedeutung, alle Produkte und Dienstleistungen auch kostenleistungsrechnerisch beschreiben zu können.

9 Das Primärziel dieses Zielsystems ist die Erreichung der Sicherheitsziele mit möglichst minimalem Kostenaufwand. Derartige Kosten-Nutzen- Abwägungen als Methodik zur Zielfindung in Sicherheitsbelangen sind in der Literatur bereits hinlänglich beschrieben, vgl., (STARR 1969), (SLOVIC 2002, S. 100ff), (BECHMANN 1993, S. IX XII), (MATTSSON UND JUAS 1997). Als Sekundärziele lassen sich die exakte Erfassung und Budgetierung der notwendigen Kosten, die dynamische Anpassung der Kosten an die Leistung bzw. umgekehrt sowie die Effizienzverbesserung postulieren. Solche betriebs- bzw. volkswirtschaftlichen Berechnungen von Kosten, Leistung und Effizienz auch speziell bei der Feuerwehr sind in der Literatur recht umfangreich beschrieben, z.b. in (JALDELL 2002), (AHLBRANDT 1973), (SOUTHWICK UND BUTLER 1985), (COULTER 1979), (BOUCKAERT 1992). Besonders im englisch-sprachigen Ausland werden diese Ansätze auch schon bei Feuerwehren umgesetzt (LONDON FIRE AND EMERGENCY PLANNING AUTHORITY ) und zum interkommunalen und nationalen Benchmarking verwendet (LONDON FIRE BRIGADE 2013, FLYNN 2009). Solche vergleichenden Performance-Messungen ergaben in der Vergangenheit zum Beispiel, dass einige Feuerwehren fast zweimal so viel Geld pro Einwohner ausgeben als andere, bei sehr geringer erkennbarer Korrelation zwischen Ausgaben und Ergebnissen, vgl. (KNIGHT 2013). Eine methodische Herausforderung stellt die Messung des wirtschaftlichen Outputs der Feuerwehr dar, also die Frage, wie man die Wirkung einer Feuerwehr monetarisieren kann. Eine zufriedenstellende Lösung dafür steht bis heute noch aus, wobei verschiedene Ansätze diskutiert werden (Einbeziehung von Versicherungsschäden in Berechnungen, Kostenfunktionen, Produktivitätsberechnungen, gesellschaftliche Kosten etc.), vgl. (JALDELL 2002, S. 36), (SVENSSON 2010, S. 10). Es hat sich gezeigt, dass der Input alleine kein valides Kriterium für Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen darstellt, vgl. (HILGERS 2008, S. 252) Freiheitsgrade in der Zieldefinition Für die jeweiligen Zielsysteme können unterschiedliche Freiheitsgrade in der Zieldefinition beobachtet werden. Für die Wirtschaftlichkeit ergibt

10 sich das Ziel aus dem Minimal- bzw. Maximalprinzip von selbst: Maximaler Nutzen mit möglichst geringen Kosten. Qualitätsziele sind Ziele, die sich jede Feuerwehr bzw. Kommune selbst vorgibt. Somit sind Qualitätsziele wie der sog. Schutzziel - Erreichungsgrad grundsätzlich frei verhandelbar und aus wissenschaftlicher Sicht kann valide keine Untergrenze gezogen werden. Sicherheitsziele ( Planungsziele ) als Operationalisierung des unbestimmten Rechtsbegriffes leistungsfähige Feuerwehr sind nach oben grundsätzlich offen, d.h. strengere, ehrgeizigere Ziele kann sich jedes Entscheidungsgremium auferlegen. Nach unten, im Sinne von Mindestanforderungen, muss es in logischer Folgerung jedoch (noch zu definierende) Grenzen geben, die von jeder Kommune mit ihrer Feuerwehr zu erfüllen sind. Ansätze dazu wären wie oben beschrieben die Kenngrößen Anteil der Geretteten von den zu Rettenden und Anteil der Einsätze, bei denen die Schadensausbreitung nach Eintreffen gestoppt wurde. Gemäß dem analytisch-deliberativen Ansatz (COMMITTEE ON RISK CHA- RACTERIZATION 1996, S. 3 4) soll die Wissenschaft valide Grundlagen für die Entscheidungsfindung erbringen; die abschließende Entscheidung darüber, was nun tatsächlich sicher genug ist, kann jedoch aufgrund der Natur der Sache nur unter Einbeziehung moralisch-ethischer Abwägungen getroffen werden, wozu keine wissenschaftlichen Entscheidungsmethoden existieren. Diese Entscheidung obliegt abschließend den gesetzlich Entscheidungsbefugten, in diesem Falle den Mandatsträgern in den Kommunalparlamenten. 3. Methodik der Bedarfsplanung 3.1. Typologie bestehender Bedarfsplanungsmethoden Bestehende Methoden aus Deutschland - und der EU, vgl. (WEBER 2012) - lassen sich grob in vier methodische Ansätze unterteilen (mit Mischformen): Die Risikoanalyse, die Gefahrenanalyse, szenariobasierte Betrachtungen sowie reine Zeitvorgaben. Bild 1 zeigt im Überblick existente deutsche Ansätze zur Bedarfsplanung und ihre Zuordnung zu den verschiedenen Methoden-Typen (Quellen s. Literaturverzeichnis).

11 Bild 1: Kategorisierung bestehender deutscher Ansätze zur Bedarfsplanung Zur Bestimmung der Verbreitung und Anwendung der unterschiedlichen Methoden bei deutschen Feuerwehren läuft eine Analyse existenter Feuerwehrbedarfspläne im Rahmen von TIBRO. Eine Vorstudie (KOROS 2013) beschränkten Umfangs wurde bereits abgeschlossen und zeigte unter anderem, dass in der Mehrzahl der Fälle reine Gefahrenanalysen durchgeführt werden und beim überwältigenden Anteil der Bedarfspläne keinerlei Ableitungen daraus gezogen wurden, sondern die Gefahrenanalyse rein deskriptiven Charakter hatte Anforderungskatalog an künftige Bedarfsplanungsmethoden Aus der Analyse bestehender Methoden zur Bedarfsplanung und artverwandter Ansätze (GDV-Bewertung von Feuerwehren, VdS 2034, ICAO, ISO-Bewertung von US-Feuerwehren) wurde ein Soll für zukünftige Methoden der Bedarfsplanung entwickelt. Eine solche Methode sollte eine tatsächliche Risikoanalyse gem. (ISO 31000:2009) sein (d.h. Eintrittswahrscheinlichkeiten berücksichtigen) und anwendbar sein auf unterschiedliche Systemgrößen, von Gemeinden mit Ortsteilen über Großstädte bis hin zur Ebene von Landkreisen und Bundesländern. Damit sollte auch überörtlich und regional (KatS-Lagen) eine

12 Bewertung vornehmbar sein, um eine effektivere Vorhaltung in der feuerwehrlichen Gefahrenabwehr zu erzielen. An Szenarien sollten mehrere, gestufte Brandereignisse sowie Szenarien zur Technischen Hilfeleistung ebenso berücksichtigt werden wie ABC-Lagen und Wasserrettungseinsätze. Ein Einsatzszenario ist allgemein ein Modell einer Abfolge von möglichen Ereignissen während eines Feuerwehreinsatzes (VERLAGSGRUPPE BIBLIOGRAPHISCHES INSTITUT GMBH 2014). Auch die Möglichkeit zur Berücksichtigung von zeitlichen Überschneidungen zweier Einsätze (Paralleleinsätze) sollte vorhanden sein. Dabei sollten alle Einsatzphasen berücksichtigt werden, nicht nur die Ersteinsatzphase. Die Ableitung der Bewältigungskapazitäten sollte sowohl die Personalanzahl als auch die Art und Umfang der Fahrzeuge (Lösch- und Sonderfahrzeuge) und Geräte beinhalten. Dabei sollten die konkret erforderlichen Qualifikationen des Personals berücksichtigt werden. Zu den zeitlichen Zielvorgaben gelten die Ausführungen im Abschnitt Hilfsfrist. 4. Angepasste Fahrzeugkonzeption und technische Ausstattung von Feuerwehren Mit der Entwicklung des Feuerwehrwesens hat sich auch die Ausstattung der Feuerwehren weiterentwickelt. Fahrzeuge wurden größer, die Ausstattung wuchs mit den Aufgaben der Feuerwehr. Zusätzlich ergeben sich Änderungen im Einsatzgebiet. Industriezweige verschwinden, andere kommen hinzu. Es verändert sich die Infrastruktur und Bebauung. Mehr als eine Floskel ist daher die bedarfsgerechte Ausstattung von Feuerwehren. Die Brandschutzbedarfsplanung ist mittlerweile in der Mehrheit der Bundesländer in Deutschland Pflicht und umfasst das gesamte Spektrum zur Einsatzbereitschaft einer Feuerwehr. Ein wichtiger Punkt ist die Ausstattung einer Feuerwehr mit Ausrüstung und Gerät. Zentraler Augenmerk liegt auf den Einsatzfahrzeugen. Eine Vielzahl von Einflussfaktoren bestimmen die Auswahl und Ausstattung eines Einsatzfahrzeuges. Anhand der Einflussfaktoren Einsatzgebiet und Einsatzszenarien in Korrelation mit der Ausrüstung von Normfahrzeugen soll wissenschaftlich betrachtet werden, welche Ausstattung für eine Feuerwehr als bedarfsgerecht zu sehen ist. Der personelle Faktor wird soweit

13 betrachtet, dass ermittelt wird, wie viel Personal zur Bedienung der benötigten Gerätschaften mindestens erforderlich ist Grundlagen einer bedarfsgerechten Ausstattung Bedarfsgerechte Ausstattung bedeutet, dass die Feuerwehr genau die Ausstattung erhält, die sie für die Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgabe gemäß der für sie gültigen Gesetzgebung in der Gemeinde benötigt. Die üblichen Aufgaben umfassen beispielsweise die Bekämpfung von Schadenfeuer sowie die Hilfeleistung bei Unglücksfällen und bei solchen öffentlichen Notständen, die durch Naturereignisse, Explosionen oder ähnliche Vorkommnisse verursacht werden (Innenministerium Nordrhein- Westfalen, S. 1). Diese Aufgaben sind oberflächlich betrachtet seit der Gründung der ersten Feuerwehren in Deutschland von etwa 150 Jahren gleich geblieben. Im Detail haben sich allerdings mit dem Fortschritt der Technik wesentliche Veränderungen ergeben. Und das ist nicht nur bei den Feuerwehren, sondern auch bei den Einsatzszenarien, mit denen die Feuerwehrangehörigen heutzutage konfrontiert werden. 4.2 Definition und Bewältigung von Einsatzszenarien Definition von Einsatzszenarien Um der Vielfältigkeit der Feuerwehreinsätze gerecht zu werden ist es notwendig, wie oben beschrieben die Einsatzszenarien wesentlich feiner als bisher üblich zu differenzieren. Anhand dieser Einteilung werden anschließend die Einsatzstichworte der Leitstelle und die Alarm- und Ausrückeordnungen geplant. Anhand erster Analysen konnte festgestellt werden, dass die Mehrheit der Einsätze einer städtischen Feuerwehr Türöffnungen, ausgelöste Brandmeldeanlagen und Kleinbrände sind Technischer Bewältigungsaufwand Die Kernfrage bei der Ausstattung eines Einsatzfahrzeuges ist, welche Beladung ein Muss und welche optional ist. Um dies beurteilen zu können, werden Einsatzberichte von Feuerwehren untersucht und Erfahrungsberichte verschiedener Feuerwehrangehöriger abgefragt. So wird für das Einsatzszenario eines brennenden Mülleimers lediglich ein Feuerwehrangehöriger mit Kleinlöschgerät und wenigen Liter Wasser benötigt, für einen Verkehrsunfall mit eingeklemmter Person wird beispiels-

14 weise eine Gruppe (1/8/9) mit Schere/Spreizer, Rettungszylinder, Glasmanagement, Unterbaumaterial, diverse Aggregate, Erste-Hilfe-Material und Material zur Verkehrsabsicherung benötigt. (Ausschuss Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (AFKzV), S ). Je Einsatzszenario soll ein Katalog mit der dafür mindestens erforderlichen Ausrüstung und dem voraussichtlichen Personalbedarf erstellt werden. Dieser Katalog kann dann als Vergleichsbasis zur Auswahl von genormten Einsatzfahrzeugen herangezogen werden. 4.3 Analyse und Bewertung eines Einsatzgebietes Der nächste Schritt nach der Szenariendefinition ist die Bewertung des Einsatzgebietes, um zu ermitteln, welche Einsatzszenarien in einem bestimmten Einsatzgebiet überhaupt möglich sind. Größe und Eigenschaften des Gebietes sind die relevanten Parameter Größe eines Einsatzgebietes Die Größe eines Einsatzgebiets (und damit die Abdeckung einer Feuerwehr) wird derzeit mit verschiedenen Verfahren ermittelt. Die Einflussgrößen bleiben weitgehend identisch. Die einfachste Möglichkeit ist das Ziehen eines Kreises mit einem bestimmten Radius um den Standort einer Feuerwache. Die Größe des Radius ist dabei von den Parametern Durchschnittsgeschwindigkeit und Anfahrtsdauer abhängig. So ergibt sich bei einer mittleren Geschwindigkeit von 40 km/h bei einer reinen Fahrzeit von sieben Minuten ein Radius von 4,7 km. Durch die Veränderung der o.g. Parameter verändert sich auch die Größe des Einsatzgebietes. Eine Veränderung auf eine mittlere Geschwindigkeit von 50 km/h und reiner Fahrzeit von acht Minuten z.b. erweitert den Radius auf 6,7 km und erhöht damit eine potentielle Abdeckung um über 100%. Selbst mit konstanten Parametern ergeben sich bei unterschiedlicher Software völlig andere Abdeckungen. Eine weitere Möglichkeit ist die Berechnung mittels Isochronen. Dabei wird streckengenau berechnet, welche Distanzen ein Fahrzeug innerhalb einer gewissen Zeit zurücklegen kann. Parameter sind die mittleren Geschwindigkeiten abhängig vom Straßentyp und die Anfahrtsdauer. Im Anschluss kann daraus die Fläche des Einsatzgebietes erstellt werden. Auch hier führt eine Veränderung der Parameter zur Anpassung der Flä-

15 che. Zusätzlich sind einwandfreie Geodaten erforderlich, um die fahrbaren Geschwindigkeiten der Straßen individuell und korrekt beurteilen zu können. Bild 2: Links Radius und Erreichbarkeitsanalyse mit Mappoint, rechts Erreichbarkeitsanalyse mit Openrouteservice.org Analyse eines Einsatzgebietes Von der Beschaffenheit eines Einsatzgebietes, also von Infrastruktur, Bebauung, Bevölkerungsdichte, landschaftlicher Struktur, Flora und Fauna, hängt vor Ort ab, welche Einsatzszenarien auftreten können. Zusammenhängende Kieferwälder oder städtische Wohnbebauung erfordern völlig andere Ausrüstungsgegenstände und Mengen an Material, die eine Feuerwehr vorhalten muss, um schlagkräftig und effektiv agieren zu können. Daher ist es erforderlich, ein Einsatzgebiet umfassend zu analysieren und zu beurteilen. Anhand geografischer und soziologischer Kriterien erfolgt eine Klassifizierung. 4.4 Bedarfsplanung der Feuerwehr Als letzter Schritt werden die Erkenntnisse aus den benötigten Ausrüstungsgegenständen für Einsatzszenarien mit der Bewertung des Einsatzgebiets in Zusammenhang gebracht. Es lässt sich nun feststellen, welche Ausrüstungsgegenstände reell vor Ort als Mindeststandard benötigt werden. Im Anschluss können die gewählten Ausrüstungsgegen-

16 stände mit den aktuell genormten Feuerwehrfahrzeugen abgeglichen werden und zur Abdeckung des Bedarfs entsprechende Typen und Anzahlen ausgewählt werden. Überörtliche Einsätze müssen gesondert betrachtet und in die Fahrzeugplanung mit einbezogen werden. Hier empfiehlt sich eine gesonderte Betrachtung. Die Brandschutzbedarfsplanung lässt sich nun strukturiert und fundiert durchführen. Eine Ausstattung der Feuerwehren mit optimalen Gerätschaften und Fahrzeugen sorgt für die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten der Kommunen, den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehren zu unterhalten. (Innenministerium Nordrhein- Westfalen, S. 3). 5. Ergebniszusammenfassung Es wurde dargelegt, welche relevanten Zielsysteme die Arbeit der Feuerwehren bestimmen und wo Freiheitsgrade in der Zielfindung vorhanden sind. Weiterhin wurde erläutert, dass zur Messung der Leistungsfähigkeit der Feuerwehr über die tradierten Ansätze hinausgehende Ansätze existieren; hier gilt es die Arbeit fortzuführen. Grundsätzlich bleibt festzuhalten, dass völlige Sicherheit nicht erreichbar (und finanzierbar) ist und entsprechende Abwägungen angestellt werden müssen. Dazu können in weiten Teilen wissenschaftliche Studien die Entscheidungsfindung unterstützen, jedoch obliegt die tatsächliche Entscheidung schlussendlich den politischen Entscheidungsträgern. Das hatte auch die ORBIT-Studie bereits ganz richtig erkannt: Die Dimensionierung des Einsatzpotentials der Feuerwehr kann sich nicht an der Realisierung einer vollkommenen Sicherheit orientieren, da im Falle einer vollkommenen Sicherheit die Kosten einer Feuerwehr alle Grenzen überschreiten würden. Vielmehr muss ein gewisses Risiko eingegangen werden. ( ) Für ein im politischen Raum ausgehandeltes Risiko kann das erforderliche Einsatzpotential und das zugehörige Einsatzpersonal bestimmt werden. (BEYERLE ET AL. 1978, S. 62 ff)

17 6. Danksagung Das diesem Bericht zugrundeliegende Vorhaben wurde mit Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung unter dem Förderkennzeichen 13N12174 gefördert. Die Verantwortung für den Inhalt liegt bei den Autoren. 7. Literaturverzeichnis DIN EN ISO 9000:2005, Dezember 2005: Qualitätsmanagementsysteme - Grundlagen und Begriffe. ISO 31000:2009, : Risk management - Principles and guidelines. DIN 14011:2010, Juni 2010: Begriff aus dem Feuerwehrwesen. AG Arbeitshinweise Risikoanalyse (2009): Arbeitshinweise Risikoanalyse. Hg. v. Innenministerium Sachsen-Anhalt. AGBF Bund (1998): Empfehlungen der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren für Qualitätskriterien für die Bedarfsplanung von Feuerwehren in Städten. Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland. Online verfügbar unter en.pdf., zuletzt geprüft am Ahlbrandt, Rogers (1973): Efficiency in the provision of fire services. In: Public Choice 16 (1), S DOI: /BF Arbeitskreis Brandschutzbedarfsplan NRW (2001): Hinweise und Empfehlungen für die Anfertigung von Brandschutzbedarfsplänen für die Gemeinden des Landes Nordrhein- Westfalen. Landesfeuerwehrverband Nordrhein-Westfalen. Ausschuss Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (AFKzV): Feuerwehrdienstvorschrift 1, Grundtätigkeiten - Lösch- und Hilfeleistungseinsatz. FwDV 1, vom September Fundstelle: IdF NRW, zuletzt geprüft am Bechmann, Gotthard (Hg.) (1993): Risiko und Gesellschaft. Grundlagen und Ergebnisse interdisziplinärer Risikoforschung. Opladen: Westdt. Verl. Beyerle, G.; Bez, U.; Dietz, H.-L; Rauser, M.; Stahl, H.-W (1978): Grundlagenuntersuchung für die Entwicklung verbesserter Feuerwehrfahrzeuge zur Optimierung der Leistungsfähigkeit bei der Brandbekämpfung und anderen Einsätzen: Definitionsstudie. Teil 2: Ausführliche Darstellung der Probleme und ihrer Lösungen. Forschungsbericht KT 7612 Kommunale Technologien. Dr.Ing. h. c. F. Porsche Aktiengesellschaft, Entwicklungszentrum Weissach. Boguslawski, Nicole; Goebel, Eberhard; Schmitt, Axel; Kling, Siegfried (2003): Kosten- und Leistungsrechnung im Feuerwehrwesen. Die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit. Helsa: Verlag Eberhard Goebel. Bouckaert, G. (1992): Productivity Analysis in the Public Sector: the Case of the Fire Service. In: International Review of Administrative Sciences 58 (2), S DOI: / Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (2010): Methode für die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz. Bonn (Wissenschaftsforum, 8).

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