Abteilung IV Wiesbaden, 24. März 2011 IV 3. Überlegungen zur Instrumentenreform im SGB II im Jahr 2011/ 2012

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1 Abteilung IV Wiesbaden, 24. März 2011 IV 3 Überlegungen zur Instrumentenreform im SGB II im Jahr 2011/ 2012 I. Problembeschreibung 1. Sachstandsbeschreibung Mit Wirkung zum 01. Januar 2009 hat der Bundesgesetzgeber die arbeitsmarktpolitischen Instrumente des Zweiten und Dritten Buches Sozialgesetzbuch einer grundlegenden Revision unterzogen. Zum einen verfolgte die Reform das Ziel, den regionalen Entscheidungsspielraum durch die Einführung eines Vermittlungsbudgets zu erhöhen, und Gestaltungsspielräume regional verfügbar zu machen. Zugleich wurde seitens des BMAS das Ziel verfolgt, das Verbot der Umgehung und Aufstockung von Regelleistungen bis auf engste Ausnahmefälle zu festzuschreiben und die grundsätzliche Geltung des Vergaberechts zu verdeutlichen. Nachdem nunmehr knapp zwei Jahre Erfahrungen mit dem neuen Instrumentenkasten gemacht wurden, fällt die Bilanz durchwachsen aus. Zwar ist es gelungen, den Streit um den Einsatz der Eingliederungsleistungen weitgehend zu befrieden. Viele früher streitbehaftete- Fragen zwischen Bund und Ländern sind durch die gemeinsame Erklärung zu den 45 und 46 SGB III einer befriedigenden und befriedenden Lösung zugeführt worden. Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass nach wie vor ein massiver Handlungsbedarf im Bereich der arbeitsmarktfernen Personen besteht. Alle vorliegenden Studien kommen zu dem Ergebnis, dass dieser Personenkreis mit den bisher zur Verfügung stehenden Mittel des SGB II nicht erreicht werden kann.

2 Auch unter finanziellen Aspekten hat sich der Einsatz des aktuellen Instrumentenkastens nicht positiv ausgewirkt. Die Zahl der Bezieher von Transferleistungen hat sich in den letzten Jahren nicht wesentlich verringert. Vergleichszahlen: waren im Jahresdurchschnitt Menschen arbeitslos. Davon wurden von den Trägern der Grundsicherung betreut. Gegenüber dem Kalenderjahr 2008 hat sich die Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB II nur um 1,3 % verringert. - Im September 2009 waren lediglich 42,9% der erwerbsfähigen Leistungsbezieher arbeitslos. Im September 2010 hat sich diese Zahl so gut wie nicht verändert. - Die Jugendarbeitslosigkeit in der Grundsicherung betrug im Jahr Dies ist gegenüber dem Vorjahr eine Steigerung von ca. 3,5%. - Im Dezember 2009 erhielten ca. 4,9 Millionen erwerbsfähige Hilfebedürftige Leistungen aus der Grundsicherung. Dies sind rund 2,1% mehr als im Dezember Für die Grundsicherung für Arbeitsuchende wurden im Bundesgebiet im Jahr 2009 insgesamt 42 Mrd. Euro ausgegeben. Das beinhaltete 22,4 Mrd. Euro für Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts, 13,6 Mrd. Euro für Kosten der Unterkunft sowie knapp 6 Mrd. Euro für Eingliederungsleistungen. Die Verwaltungskosten betrugen auf Bundesebene 4,2 Mrd. Euro.

3 2. Gesetzlicher Handlungsrahmen Um eine größere Effizienz der Beschäftigungspolitik im SGB II zu erzielen, ist der gesetzliche Handlungsrahmen neu zu ordnen. Eine Vereinfachung des Förderkastens und eine Verschlankung der gesetzgeberischen Detailgestaltung würde zu einer Verringerung des Verwaltungsaufwands und unter Umständen sogar zu einer Kostensenkung führen. Im operativen Bereich hätten die Beratungsfachkräfte größere Handlungsspielräume und könnten somit den individuellen Situationen der Leistungsberechtigten gerechter werden. Aus Sicht des Landes ist es erforderlich, einen eigenständigen arbeitsmarktpolitischen Handlungsrahmen ausschließlich im SGB II zu schaffen. Ein Verzicht auf gesetzgeberische Detailformulierung ist im SGB II nicht hinderlich, sondern förderlich. Den Grundsicherungsträgern verbleibt dann vor Ort ein größerer Gestaltungsspielraum. Diese erhöhte Flexibilität vor Ort bedeutet jedoch nicht den Verzicht auf Steuerung. Zum einen bleiben die Grundsicherungsträger eingebunden in ein System der Finanzkontrolle. Darüber hinaus unterliegen sie den aufsichtsrechtlichen Bestimmungen des BMAS bzw. der Länder. Sie sind ferner in ein System der Zielvereinbarung und Zielsteuerung eingebunden und unterwerfen sich einem Vergleich über definierte Kennzahlen. 3. Zielsteuerungsprozess Der Bundesgesetzgeber hat den Zielsteuerungsprozess bisher auf Zielvereinbarungen und Zielnachhaltedialoge konzentriert. Zug um Zug mit der aufwachsenden Datenqualität, wird es möglich und notwendig sein auch inhaltliche Ziele mit größerer Detailschärfe als bisher zu formulieren. Dem System von Zielvereinbarung und Zielnachhaltedialogen kommt so eine wachsende Bedeutung zu.

4 Das Steuerungsinstrument der Zielvereinbarung hat der Gesetzgeber bereits in 48b SGB II installiert. Hiernach schließen der Bund mit der Bundesagentur für Arbeit, die Bundesagentur für Arbeit und die kommunalen Träger mit den Geschäftsführern der gemeinsamen Einrichtungen, das Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit den Obersten Landesbehörden und die Obersten Landesbehörden mit den zugelassenen kommunalen Trägern Zielvereinbarungen ab. Durch diese Steuerungsinstrumentarien wird erstmals ab 2011 ein vollständiges Netz über alle Grundsicherungsträger gespannt. Ergänzt wird dieses Steuerungsinstrument durch ein Arbeitsmarkt- Monitoring. Damit kommt den Bundesländern eine hervorgehobene Rolle im Steuerungssystem zu. Dies gibt die grundsätzliche Möglichkeit, auch landesspezifische Ziele zu vereinbaren und deren Umsetzung zu begleiten. So lassen sich regionale arbeitsmarktliche Besonderheiten, sowie die individuellen Bedarfe der Leistungsberechtigten abbilden und in den Zielsteuerungsprozess einbauen. Gelungenes Beispiel einer zielführenden Steuerung im SGB II ist das Bundesprogramm des BMAS Chance 50plus. Bundesweit gibt es hier Förderregionen, in denen mehrere Landkreise und kreisfreie Städte in Pakten zusammen arbeiten. Diese Förderpakte werden durch einen Koordinator dezentral gesteuert. Die Umsetzung des Programms mit den einzelnen Teilleistungen in den Regionen geschieht durch Zielvereinbarungen und Kooperationsverträge. Zwar ist das Land in den bisherigen Pakten nicht direkt involviert, über ein System von Absprachen und gegenseitigen Informationen bleibt die Möglichkeit einer Einflussnahme aber gewahrt. Das Steuerungselement des Zielnachhaltedialogs könnte zukünftig eine stärkere Bedeutung erlangen. In regelmäßigen Dialogen sollte der jeweilige Stand zum Eingliederungs- wie auch Verwaltungstitel Thema sein. II. Neuausrichtung SGB II Vor dem oben erläuterten Hintergrund der nicht ausreichend erfolgenden Integration von SGB II Beziehern, die dem Arbeitsmarkt fern stehen, schlägt die Hessische Landesregierung eine radikale Vereinfachung der Instrumente des SGB II vor. Ziel der

5 Vorschläge ist die Schaffung eines Instrumentariums, das für den Personenkreis des SGB II den Handlungsrahmen deutlich erweitert und auch fürsorgerische Aspekte stärker einbezieht. Primärziele eines neuen Förderinstrumentariums im SGB II sind: Eine kontinuierliche Verringerung der Hilfebedürftigkeit (Zielindikator: Verringerung der Summe passive Leistungen); Eine deutlichere Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit (Zielindikator: Erhöhung der Integrationsquote). Mit der Einführung eines eigenen Instrumentariums im SGB II ist gleichzeitig die Entflechtung der Rechtskreise des Zweiten und Dritten Buches Sozialgesetzbuch verbunden. Die beabsichtigte Vereinfachung des Förderinstrumentariums führt gleichwohl nicht zu einer Minderung der Steuerungsmöglichkeiten. Allerdings tritt an die Stelle kleinteiliger Regelungen und Anweisungen zunehmend ein System der Steuerung über Ziele. Die, damit einhergehende, erhöhte Gestaltungsfreiheit auf der Umsetzungsebene ist ausdrücklich erwünscht. Das von der Hessischen Landesregierung vorgeschlagene neue arbeitsmarktpolitische Instrumentarium des SGB II sieht folgende Schwerpunkte vor: 1. Vermittlung in Arbeit und Selbständigkeit ( 16a SGB II neu) Ziel ist die Vermittlung in abhängige Arbeit oder selbständige Erwerbstätigkeit durch konkrete Angebote zur Integration. In Frage kommen hierfür: Lohnkostenzuschüsse Förderung der Selbständigkeit Betriebsbezogene Qualifizierungen Individuelle Hilfen zur Arbeitsaufnahme (z.b. Fahrtkosten)

6 2. Qualifizierung und berufliche Bildung ( 16b SGB II neu) Hierunter fallen berufliche und allgemeinbildende Qualifizierungsmaßnahmen, die auf die Potenziale der Hilfebedürftigen und die Bedarfe des regionalen Arbeitsmarktes zugeschnitten sind. Möglichst alle Leistungsberechtigten mit den entsprechenden Potentialen müssen anerkannte Berufsabschlüsse erwerben können. 3. Geförderte Beschäftigung ( 16c SGB II neu) Für Leistungsberechtigte nach dem SGB II können Beschäftigungsangebote nach dem SGB II bereit gestellt werden, die die fachliche Qualifizierung und persönliche Situation des Einzelnen verbessern. Vornehmlich ist hier der öffentlich geförderte Arbeitsmarkt gemeint. In Frage kommen Arbeitsgelegenheiten in der Entgelt- und Mehraufwandsvariante. Hierbei steht die Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt nicht im Vordergrund. Vielmehr geht es bei der neukonzipierten öffentlichen Beschäftigung um eine Maßnahme zur Steigerung der Beschäftigungsfähigkeit. Voraussetzung dieser Arbeitsgelegenheiten muss weiterhin sein, dass sie wettbewerbsneutral sind und im öffentlichen Interesse liegen. Um Missbrauch zu vermeiden, müssen die Jobcenter zur Erstellung einer mit den jeweiligen regionalen Arbeitsmarktakteuren abgestimmten Positiv-/Negativ-Liste verpflichtet werden. Zur flexiblen Anpassung an die individuellen Hilfebedarfe kann diese Beschäftigungsmöglichkeit wie zurzeit schon vielerorts praktiziert z. B. mit Qualifizierungsanteilen oder sozialpädagogischer Begleitung kombiniert werden. 4. Hilfen zur Aktivierung ( 16d SGB II neu) Unter Aktivierungshilfen sind auf den individuellen Hilfebedarf der Adressaten abgestimmte Maßnahmen zu verstehen, mit denen der sehr schwer vermittelbaren Personenkreis mit multiplen Problemlagen und Vermittlungshemmnissen an Ausbildung und existenzsichernde Erwerbsarbeit herangeführt wird. Zunächst einmal kann hier auch eine Stabilisierung der Persönlichkeit, die Vermittlung von Basis- und

7 Schlüsselqualifikationen und eine schrittweise Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit und Lernbereitschaft mit intensiven sozialpädagogischen Hilfen angezeigt sein. 5. Kommunale Eingliederungshilfen zur sozialen Stabilisierung ( 16e SGB II neu) Hierunter sind hauptsächlich die sozialintegrativen Maßnahmen des derzeitigen 16a SGB II (z.b. Sucht- und Schuldnerberatung) gemeint. III. Gesetzesvorschlag: Anstelle der 16 16e des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch in der zuletzt geltenden Fassung tritt folgende Formulierung: 16 Leistungen zur Eingliederung (1)Erwerbsfähige Leistungsberechtigte haben Anspruch auf Leistungen, die zur Eingliederung in Ausbildung oder Arbeit bzw. zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit erforderlich und zur Erreichung dieses Ziels angemessen sind. (2)Hilfe zur Eingliederung in Ausbildung oder Arbeit wird insbesondere nach Maßgabe der 16a bis 16f gewährt. Art und Umfang der Hilfe richtet sich nach dem Bedarf im Einzelfall. (3)Die mit der Hilfe verbundenen Ziele sollen in einem Eingliederungsplan zwischen dem Jobcenter und dem erwerbsfähigen Leistungsberechtigten vereinbart und regelmäßig nachgehalten werden. Stehen der Gewährung von Hilfen im Einzelfall Gründe entgegen, so sind diese ebenfalls zu dokumentieren. 16a

8 Vermittlung in Arbeit und Selbständigkeit Die Vermittlung in Arbeit umfasst alle Leistungen an den erwerbsfähigen Leistungsberechtigen, einen Arbeitgeber oder andere Dritte, die geeignet sind, die unmittelbare Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu fördern. Hierzu gehört auch die Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit. Dies können insbesondere sein: a) Lohnkostenzuschüsse an Arbeitgeber b) Förderung der Selbständigkeit c) Betriebsbezogene Qualifikationen d) Individuelle Hilfen zur Arbeitsaufnahme 16b Qualifizierung und berufliche Bildung (1) Hilfen zur Qualifizierung und beruflichen Bildung umfassen die Vermittlung von allgemeinbildenden und beruflichen Kompetenzen, die zur Eingliederung in eine nachhaltig existenzsichernde Arbeit erforderlich sind. Hierunter fallen insbesondere Berufsausbildung, inner- bzw. außerbetriebliche Qualifizierung und Berufsvorbereitung. Vorrangiges Ziel ist die Hinführung zu einem anerkannten Berufsabschluss. (2) Hilfe zur Qualifizierung umfasst, wo erforderlich, auch die Vermittlung von bildungssprachlichen Kompetenzen und die Vermittlung von Basis- Sprachkenntnissen. 16c Geförderte Beschäftigung (1) Für erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die keine Arbeit finden können, sollen Möglichkeiten der Beschäftigung geschaffen werden. (2) Um die Beschäftigungsfähigkeit wiederherzustellen, zu erhalten bzw. zu erhöhen, kann Hilfe zur Beschäftigung im Rahmen von im öffentlichen Interesse liegender Arbeit geschaffen werden. Diese Beschäftigungsmöglichkeiten

9 können sowohl in Form von Betriebspraktika als auch in Form von geförderter Beschäftigung geschaffen werden. Voraussetzung für die Einrichtung ist die Zustimmung des kommunalen Beirats nach 18d. Der erwerbsfähige Leistungsberechtigte kann für jede geleistete Arbeitsstunde zusätzlich zum Arbeitslosengeld II eine angemessene pauschale Entschädigung für den entstehenden Mehraufwand erhalten. Diese Arbeiten begründen kein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts. (3) Hilfe zur Beschäftigung kann auch in Form der Mitfinanzierung eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses gewährt werden. Die Bewilligung kann befristet und wiederholt verlängert werden. 16d Hilfen zur Aktivierung (1) Hilfen zur Aktivierung sollen die Fähigkeiten und die Bereitschaft des erwerbsfähigen Leistungsberechtigten zur Arbeitsaufnahme erhöhen und ihn auf die Bedingungen des allgemeinen Ausbildungs- und Arbeitsmarktes vorbereiten. Ziel der Hilfe ist es insbesondere, Basis- bzw. Schlüsselqualifikationen zu vermitteln. (2) Bei der Vermittlung von Schlüsselqualifikationen sollen in der Regel Fachkräfte verschiedener Fachrichtungen zusammenwirken. 16e Kommunale Eingliederungsleistungen zur sozialen Stabilisierung Zur Verwirklichung einer ganzheitlichen und umfassenden Betreuung und Unterstützung bei der Eingliederung in Arbeit können die folgenden Leistungen, die für die Eingliederung des erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in das Erwerbsleben erforderlich sind, erbracht werden:

10 1. die Betreuung minderjähriger oder behinderter Kinder oder die häusliche Pflege von Angehörigen 2. die Schuldnerberatung 3. die psychosoziale Betreuung 4. die Suchtberatung. 16f Verbinden mehrerer Förderziele (1) Die Maßnahmen nach 16a bis 16e bauen aufeinander auf und können miteinander verbunden werden. (2) Eine Verbindung der Hilfen nach 16a bis 16e mit Drittmittelförderungen oder ihr Einsatz als Kofinanzierung ist zulässig. (3) An Schnittstellen mit anderen Büchern des Sozialgesetzbuches ist eine Mitfinanzierung geeigneter Hilfen nach diesen Büchern aus den Eingliederungsmitteln des SGB II zulässig.