Strategie Naturgefahren Schweiz. Aktionsplan Berichterstattung

Transkript

1 Strategie Naturgefahren Schweiz Aktionsplan Berichterstattung 12. November 2009

2 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung Bilanz der ausgeführten Arbeiten Projekte gemäss Antrag PLANAT an den Bundesrat Zielerreichung durch Aktionsplan Fazit Ausgangslage Der PLANAT Synthesebericht Strategie Naturgefahren Schweiz Der Bundesratsbeschluss vom 18. Mai Ziele des Aktionsplanes Vorgehen Triage der Projekte des Syntheseberichtes Der Masterplan als Drehbuch der Projektdurchführung Projektleitung seitens der PLANAT Durchgeführte Projekte Integrales Risikomanagement, Grundlagen und Instrumente Leitfaden Risikokonzept für Naturgefahren Praxisbeispiele Schutzziele Risikoaversion Beurteilung der Wirkung von Schutzmassnahmen (Protect) Verletzlichkeit Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten, Risikodialog, Rechtsgrundlagen Kommunikationskonzept Controlling Strategisches Controlling Jährliche Aufwendungen für den Schutz vor Naturgefahren in der Schweiz Risiken und Mittel Gesamtübersicht über laufende Forschungsprojekte Finanzberichterstattung Beitragende Institutionen Budget Effektive Ausgaben Nicht realisierte Projekte gemäss Aktionsplan Aktionsplan Vorgehen Vorschlag Aktionsplan

3 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Impressum Herausgeber Nationale Plattform Naturgefahren PLANAT c/o Abteilung Gefahrenprävention Bundesamt für Umwelt BAFU 3003 Bern Telefon: Fax: planat@bafu.admin.ch Projektsteuerung Andreas Götz, BAFU, Präsident PLANAT (Leitung) Dr. Gian Reto Bezzola, BAFU, PLANAT Dr. Pierre Ecoffey, ECAB, PLANAT Willy Eyer, Amt für Wald, Wild und Fischerei Kanton Freiburg, PLANAT Bruno Hostettler, BABS, PLANAT Dr. Hans Rudolf Keusen, Geotest AG, PLANAT Gesamtprojektleitung Dr. Thomas Egli, Egli Engineering AG Projektbetreuung Dörte Aller, Aller Risk Management Christoph Werner, BABS Cornelia Winkler, Glenz, Walter & Winkler AG

4 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Zusammenfassung Am 18. Mai 2005 hat der Bundesrat den Synthesebericht der PLANAT Strategie Naturgefahren Schweiz zur Kenntnis genommen und das UVEK beauftragt, die im Aktionsplan beschriebenen Arbeiten zusammen mit den zuständigen Bundesstellen einzuleiten, dem Bundesrat über die durchgeführten Arbeiten Bericht zu erstatten und einen Aktionsplan zu erstellen. Der vorliegende Bericht gibt Auskunft zu den durchgeführten Projekten und zur Zielerreichung im Allgemeinen. Im Rahmen des Aktionsplans wurden insgesamt 7 Projekte zum Bereich des Integralen Risikomanagements durchgeführt, 1 Projekt zum Risikodialog und 4 Projekte zum Controlling. Das Ziel des Klärungsbedarfes im Bereich des Integralen Risikomanagements wurde erreicht. Die fehlenden Instrumente wurden geschaffen und wesentliche Wissenslücken geschlossen. Fortsetzungsarbeiten sind notwendig im Bereich der Raumplanung und im Risikomanagement von meteorologischen und klimatischen Naturgefahren. Grundlagenarbeiten für den breitabgestützten Risikodialog liegen nun vor. Ausstehend ist die Überprüfung der Zuständigkeiten auf Stufe Bund und das Einleiten eines Change Management Prozesses. Das Grundkonzept eines strategischen Controllings wurde erarbeitet. Die Umsetzung steht noch aus. Geplante Arbeiten zur Überprüfung der rechtlichen Grundlagen und zu den Zuständigkeiten wurden vorerst zurückgestellt. Fazit: Die PLANAT ist einen Schritt weiter aber noch nicht am Ziel in den Bemühungen zur Verankerung des Grundsatzes der Risikokultur weg von der reinen Gefahrenabwehr. Mit Hilfe des Aktionsplans soll das Ziel weiterverfolgt und die bestehenden Lücken geschlossen werden.

5 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Bilanz der ausgeführten Arbeiten 1.1 Projekte gemäss Antrag PLANAT an den Bundesrat Der vom Bundesrat am genehmigte Antrag der PLANAT vom listet folgende Aktivitäten und Massnahmen für den Aktionsplan auf: Klärungsbedarf bezüglich Integralen Risikomanagements (namentlich Festlegen einheitlicher Schutzziele, Schaffen von praxisorientierten Leitfäden, Entwerfen eines Aus- und Weiterbildungsangebots, Erstellen einer Vorstudie zur Durchführung eines Pilotprojekts). Anpassen und Ergänzen von Grundlagen und Instrumenten (namentlich Ergänzen und Anpassen der Instrumente für die Risikoanalyse und bewertung, Schliessen von Wissenslücken, Aufzeigen von Möglichkeiten zur Abstimmung der Raum- und Schutzplanung). Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten sowie Risikodialog (namentlich Überprüfen der Zuständigkeiten auf Stufe Bund aus der Sicht des Integralen Risikomanagements, Einleiten eines Change Management Prozesses und eines breit abgestützten Risikodialogs). Anpassung der Rechtsgrundlagen (namentlich risikobasierte Ausrichtung der gesetzlichen Grundlagen auf Stufe Bund und Kantone, Erarbeitung eines entsprechenden Leitfadens). Controlling (namentlich periodische und systematische Erfassung der Risiken aus Naturgefahren, besondere Analyse von Grossereignissen, periodische und systematische Erfassung der zum Schutz vor Naturgefahren eingesetzten Mittel, auf strategischer Ebene Entwickeln eines Controlling-Konzepts mit Indikatoren-Set). 1.2 Zielerreichung durch Aktionsplan Die realisierten Projekte sind im Detail in Kapitel 4 erläutert. Zusammenfassend kann die Zielerreichung folgendermassen beurteilt werden: Thema Zielerreichung durch Aktionsplan Klärungsbedarf bezüglich Integralen Risikomanagements Anpassen und Ergänzen von Grundlagen und Instrumenten Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten sowie Risikodialog Anpassung der Rechtsgrundlagen Controlling Das Ziel des Klärungsbedarfes wurde erreicht. Pendent ist die Ausarbeitung eines Aus- und Weiterbildungsangebotes. Die fehlenden Instrumente wurden geschaffen und wesentliche Wissenslücken geschlossen. Fortsetzungsarbeiten sind notwendig im Bereich der Raumplanung und im Risikomanagement von meteorologischen und klimatischen Naturgefahren. Grundlagenarbeiten für den breitabgestützten Risikodialog liegen nun vor. Ausstehend ist die Überprüfung der Zuständigkeiten auf Stufe Bund und das Einleiten eines Change Management Prozesses. Es wurden keine diesbezüglichen Projekte durchgeführt. Es ist zu prüfen, ob die PLANAT solche Anpassungen einleiten soll. Die Ziele wurden mehrheitlich erreicht. Periodische Folgearbeiten sind notwendig. 1.3 Fazit Die PLANAT ist einen Schritt weiter aber noch nicht am Ziel in den Bemühungen zur Verankerung des Grundsatzes der Risikokultur weg von der reinen Gefahrenabwehr.

6 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Ausgangslage 2.1 Der PLANAT Synthesebericht Strategie Naturgefahren Schweiz Angeregt durch die Motion Danioth (1999) hat der Bundesrat der Nationalen Plattform Naturgefahren PLANAT den Auftrag erteilt, eine übergeordnete und vernetzte Strategie zur Verbesserung der Sicherheit vor Naturereignissen auszuarbeiten. In einer ersten Etappe hat die PLANAT eine Strategie für die Sicherheit vor Naturgefahren erarbeitet, die der vom Bundesrat verfolgten Politik der Nachhaltigkeit und den in der Strategie des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) verankerten Grundsätzen der einheitlichen Sicherheitsphilosophie entspricht (Sicherheit vor Naturgefahren Vision und Strategie, 2002). In einer zweiten Etappe hat die PLANAT die heutige Situation im Bereich Naturgefahren analysiert, die Bearbeitung wurde in drei Teilprojekte gegliedert: A B C Gesamtübersicht über die im Bereich Naturgefahren wirkenden Akteure und eingesetzten Mittel und deren Vergleich mit den bestehenden Risiken Methoden-Evaluation hinsichtlich Grundlagen und Methoden für den Umgang mit Risiken, insbesondere Naturgefahren Kommunikation zur wirkungsvollen Verankerung der Strategie bei den Akteuren und in der Bevölkerung, Sensibilisierung aller Beteiligten Die Ergebnisse der Teilprojekte sind im Synthesebericht Strategie Naturgefahren Schweiz (2004) zusammengefasst; zusätzlich wurde der Handlungsbedarf dargestellt und ein Aktionsplan mit Massnahmen vorgeschlagen, welcher in einer dritten Etappe umgesetzt werden soll. 2.2 Der Bundesratsbeschluss vom 18. Mai 2005 Am 18. Mai 2005 hat der Bundesrat den Synthesebericht der PLANAT Strategie Naturgefahren Schweiz zur Kenntnis genommen und das UVEK beauftragt, die im Aktionsplan beschriebenen Arbeiten zusammen mit den zuständigen Bundesstellen einzuleiten, dem Bundesrat über die durchgeführten Arbeiten Bericht zu erstatten und einen Aktionsplan zu erstellen. 2.3 Ziele des Aktionsplanes Der Aktionsplan verfolgt als Hauptziel die Verankerung des Grundsatzes der Risikokultur weg von der reinen Gefahrenabwehr (vgl. Kapitel 1.1). Die Endprodukte des Aktionsplanes sind: Projektschlussberichte wie Leitfäden, Studien, Konzepte, Broschüren, Analysen usw. gemäss der Umschreibung in den Projektdefinitionen zuhanden der definierten Zielgruppen, ein Rechenschaftsbericht über die Phase * zuhanden des Bundesrates (vorliegender Bericht), ein Aktionsplan für die folgende Massnahmenetappe zuhanden des Bundesrates. *Anmerkung: Die Bearbeitung der Projekte war gemäss Synthesebericht 2004 für die Periode vorgesehen. Der Projektstart verzögerte sich bis November Daher ergab sich eine vom UVEK bewilligte Verzögerung der Projektabschlüsse um ein Jahr. Der vorliegende Rechenschaftsbericht bezieht sich daher auf die Periode

7 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Vorgehen 3.1 Triage der Projekte des Syntheseberichtes 2004 Die Projekte des Syntheseberichtes Strategie Naturgefahren Schweiz der PLANAT mussten zu Beginn einer Triage unterzogen werden. Dies war notwendig, da die budgetierten Mittel nur eine beschränkte Anzahl prioritärer Projekte zur Realisation in der Periode erlaubten. 3.2 Der Masterplan als Drehbuch der Projektdurchführung Der Masterplan diente als Drehbuch für die Umsetzung des Aktionsplanes. Es wurden die Rahmenbedingungen für die Projektdurchführung festgelegt. Als solche sind zu nennen: Das Budget Die Projektdefinition Die Organisation Die Projektabwicklung Die finanzielle und zeitliche Planung Der Masterplan wurde periodisch dem Projektfortschritt angepasst. In diesem Sinne handelte es sich um eine rollende Planung. Dies ermöglichte es, auf neue erkannte Lücken im Bereich des Risikomanagements einzutreten und notwendige Projektanpassungen vorzunehmen. Der Masterplan wendete sich an die Entscheidungsgremien der PLANAT: Die PLANAT Projektsteuerung des Aktionsplanes Das PLANAT-Plenum Er bildete somit das Rahmenprogramm für die Gesamtprojektleitung. 3.3 Projektleitung seitens der PLANAT Die PLANAT als Auftraggeberin leitete die Arbeiten zum Aktionsplan. Anlässlich der Sitzungen der Projektsteuerung und des Plenums wurden alle Projekte vorgelegt und beurteilt. Die Gesamtprojektleitung und die Projektbetreuer seitens der PLANAT leiteten die Sitzungen mit den Auftragnehmern. Alle Projekte wurden überdies von individuell zusammengesetzten Begleitgruppen begleitet.

8 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Durchgeführte Projekte 4.1 Integrales Risikomanagement, Grundlagen und Instrumente Einführung Das Integrale Risikomanagement enthält das Risikokonzept als methodische Basis. Dieses wurde ursprünglich für die Klärung komplexer technischer Sicherheitsprobleme entwickelt, dient aber immer mehr auch für die Begründung der Wirtschaftlichkeit von Sicherheitsmassnahmen. Das Risikokonzept beruht auf drei Grundelementen: Risikoanalyse (was kann passieren?), Risikobewertung (was darf passieren?) und integraler Massnahmenplanung (was ist zu tun?). Das Integrale Risikomanagement stellt nun sicher, dass die Massnahmen konform mit dem Risikokonzept geplant, beurteilt und umgesetzt werden, und dass sämtliche Akteure und Betroffenen in einem umfassenden Risikodialog in den Prozess der Schutzplanung eingebunden werden und ein periodisches Controlling der Kosten und Nutzen erfolgt. Instrumente, welche sich am Risikokonzept orientieren, finden in der Schweiz erst beschränkt Anwendung, die Tendenz ist jedoch steigend. Bei der Unterscheidung nach Risikoanalyse, Risikobewertung, Schutzziele und integrale Massnahmenplanung bestehen Instrumente v. a. zur Risikoanalyse. Projekte Im Rahmen des Aktionsplans wurden insgesamt 7 Projekte zum Bereich des Integralen Risikomanagements durchgeführt. Das Projekt Risikokonzept trägt zur erforderlichen Klärung im Bereich des Integralen Risikomanagements bei. Notwendige Grundlagen und Instrumente werden bereitgestellt durch die Projekte Beurteilung von Schutzmassnahmen, Verletzlichkeiten, Schutzziele und Risikoaversion. Das Projekt Praxisbeispiele erläutert das Risikokonzept konkret an Beispielen in der Schweiz.

9 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Leitfaden Risikokonzept für Naturgefahren Ausgangslage Im Rahmen der Methoden-Evaluation hinsichtlich Grundlagen und Methoden für den Umgang mit Risiken, deren Ergebnisse im Synthesebericht Strategie Naturgefahren Schweiz zusammengefasst sind, wurden die Grundlagen des Risikokonzepts aufgezeigt. In einem weiteren Schritt wurde dort der zukünftige Handlungsbedarf zur Klärung des Risikokonzepts erläutert (siehe 1.3). Es werden die Vertiefung der methodischen Ansätze gemäss dem Risikokonzept und ihre Überprüfung in der Praxis gefordert. Die diesbezügliche Umsetzung soll durch einen praxisorientierten Leitfaden mit konkreten Beispielen erfolgen. Im Gegensatz zu bereits vorhandenen Instrumenten zur Beurteilung gemäss Risikokonzept wie Risikomatrix oder Pragmatischer Ansatz soll der vorliegende Leitfaden auf höchste Detaillierung ausgerichtet sein. Vorgehen Ziel des Projektes war es, das in der PLANAT-Strategie vorgeschlagene Risikokonzept auf die Anwendbarkeit in der Praxis hin zu testen. Die Anwendung wird in erster Linie für die Prozesse Hochwasser, Lawine, Murgang, spontane und permanente Rutschung und Sturz dargestellt. In zweiter Linie werden Überlegungen angestellt, wie das Risikokonzept auch für andere Prozesse wie Erdbeben, Sturm, Hagel und Hitzewellen angewendet werden kann. Ergebnisse Das Risikokonzept ist ein Modell für die Analyse und Bewertung anspruchsvoller Sicherheitsprobleme und der damit einhergehenden Massnahmenplanung. Im Teil A des Leitfadens wird ausführlich und allgemein in das Prinzip des Risikokonzepts eingeführt. Aufgrund dieser Grundgedanken sollten alle Naturrisiken beurteilt werden. Der Ablauf einer risikobasierten Sicherheitsplanung wird in die drei Schritte Risikoanalyse, Risikobewertung sowie Massnahmenplanung und bewertung unterteilt. Die Risikoanalyse besteht aus Gefahrenanalyse, Expositionsanalyse, Konsequenzenanalyse sowie der eigentlichen Risikoermittlung. Anhand von definierten Szenarien wird bestimmt, welche Faktoren und Umstände zum Gesamtrisiko beitragen. Werden bestehende Sicherheitsmassnahmen berücksichtigt, dann dient eine Risikoanalyse auch zur Beurteilung der Wirksamkeit dieser Massnahmen. Die Risikobewertung zeigt auf, ob die ermittelten Risiken über- oder unterhalb von festgelegten Bewertungskriterien (Schutzziele) liegen und ob ein Schutzdefizit besteht. Die Überprüfung der Schutzziele für kollektive Risiken wird anhand der Realisierbarkeit von Schutzmassnahmen mit einem definierten Verhältnis von Nutzen und Kosten nach einer Massnahmenplanung vorgenommen; die Beurteilung der individuellen Risiken erfolgt mit Hilfe von Grenzwerten. Die integrale Massnahmenplanung setzt dann ein, wenn die Risiken zu hoch sind. Sie zeigt auf, mit welchen Massnahmen und Mitteln, welche Risikoreduktion möglich ist und welches das optimale Massnahmenpaket ist, um die Schutzziele zu erreichen (siehe Abbildung). Die Überlegungen im Teil A sind das Fundament und die Voraussetzung für das Verständnis der konkreten Beispiele in Teil B. In diesem Teil wird je anhand eines Fallbeispiels für die Prozesse Lawine, Hochwasser, Murgang, Rutschung und Sturz dargestellt, wie das Risikokonzept angewendet werden soll. Weiter wird auch für die Prozesse Erdbeben, Sturm, Hagel und Hitzewelle gezeigt, wie das Risikokonzept angewendet werden kann. Im Rahmen einer PLANAT-Plattformtagung fand zur Anwendung des Leitfadens eine halbtägige Schulung statt.

10 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Elemente einer risikobasierten Planung von Sicherheitsmassnahmen Fazit Mit dem vorliegenden Leitfaden konnte die vorhandene Lücke eines detaillierten Modells zur risikobasierten Massnahmenplanung geschlossen werden. Der Leitfaden soll in Zukunft als Nachschlagewerk für das Vorgehen bei einer risikobasierten Massnahmenplanung und - bewertung vor dem Hintergrund des Integralen Risikomanagements dienen. Ein wesentliches Ziel des Leitfadens, nämlich die Überprüfung, ob das in der PLANAT-Strategie formulierte Risikokonzept einer praktischen Anwendung standhält, wurde erfüllt und die Anwendbarkeit ist grundsätzlich gegeben. Unsicherheiten bestehen vor allem aufgrund der oft wenig gesicherten Annahmen, die bei der Risikobestimmung bei Naturgefahren zu machen sind. Um dem entgegen zu wirken sind fundiertere Prozesskenntnisse und bessere Grundlagen für die Szenarienbildung und die Eingangsgrössen der Risikogleichung notwendig. Zudem wurde der Grundstein gelegt für die risikobasierte Massnahmenplanung bei Erdbeben, Sturm, Hagel und Hitzewellen. Projektleitung Auftragnehmer Dr. Michael Bründl, SLF Auftragnehmer WSL-Institut für Schnee- und Lawinenforschung SLF, Davos Projektstatus Der Leitfaden liegt in einer vorläufigen Testversion vor. Publikation Risikokonzept für Naturgefahren Leitfaden, PLANAT 2009 AutorInnen Dr. Michael Bründl, SLF (Leitung) Dörte Aller, Aller Risk Management Nicole Bischof, SLF Blaise Duvernay, BAFU Dr. Thomas Egli, Egli Engineering AG Guiseppe Franciosi, Geotest AG André Gauderon, Glenz, Walther & Winkler AG Dr. Niels Holthausen, Ernst Basler und Partner AG Dr. Bernhard Krummenacher, Geotest AG Hans Merz, Ernst Basler und Partner AG Dr. Hans Romang, SLF Daniel Rüttimann, Egli Engineering AG Maja Stucki, Egli Engineering AG Daniel Tobler, Geotest AG Cornelia Winkler, Glenz, Walther & Winkler AG Yvonne Schaub, SLF (Layout und Redaktion)

11 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Praxisbeispiele Ausgangslage Zur Prüfung der Zweckmässigkeit und der Praxistauglichkeit des Risikokonzeptes sollen bereits bestehende, repräsentative Praxisbeispiele systematisch aufgearbeitet werden. Mit der Darstellung, Kommentierung und Bewertung der Beispiele sollen Entscheidungsträger für den risikoorientierten Umgang sensibilisiert und für die Anwendung des Risikomanagements motiviert werden. Dabei werden Strategien, Möglichkeiten und auch Grenzen des Risikomanagements verdeutlicht. Vorgehen Ziel des Projektes ist eine Darstellung von vorbildlichen Praxisbeispielen der Risikoanalyse, Risikobewertung und Massnahmenplanung für gravitative, meteorologische und seismische Naturgefahren. Das Zielpublikum sind Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung auf allen Ebenen wie auch in öffentlichen und privatwirtschaftlichen Unternehmen, Risikobetroffene, Ingenieure und Planer. Die Hauptfragestellungen sind: Wer sind die Entscheidungsträger? Wie wird die Anwendung in der Praxis umgesetzt? Welche Ansätze haben sich bewährt? Wo bestehen Lücken? Wie kann die Umsetzung in die Praxis gefördert werden? Insgesamt wurden so 43 Beispiele zusammengetragen, wovon eine Auswahl von 16 Beispielen weiterbearbeitet wurde. Es wurde auf eine breite Abdeckung verschiedener Kriterien geachtet. Als Entscheidungsträger agieren beispielsweise sowohl der Staat (Bund, Kantone, Gemeinde) als auch Betroffene selbst, private Unternehmen, Versicherungen und Anbieter von Sicherheitsdienstleistungen. Es werden Beispiele mit gravitativen, meteorologischen und seismischen (Erdbeben) Risiken dargestellt, um möglichst alle Naturgefahrenprozesse abzudecken. Ein Beispiel deckt sogar zusätzlich das Risiko auslaufender Chemikalien ab. Weiter wurden verschiedene Schadenpotentiale einbezogen. Bei der Anwendung des Risikokonzepts wurde anhand von 3 Stufen jeweils der Detaillierungsgrad unterschieden, und schliesslich beinhalten die Beispiele verschiedenste Massnahmen aus Prävention, Intervention und Regeneration, sowie grundlegende Massnahmen (Öffentlichkeitsarbeit, Lehre, F + E etc.). Ergebnisse Das Produkt ist eine 2-teilige Publikation. Im Teil A werden generell die Grundlagen zum Risikokonzept erläutert. Im Teil B sind die 16 Fallbeispiele dargestellt. Zum besseren Überblick und zum schnellen Auffinden je nach Interesse und Fragestellung sind alle Beispiele in einer Tabelle nach einem einheitlichen Raster (Akteure, Naturgefahr, Massnahme etc.) dargestellt. Auch die anschliessend auf jeweils 5 8 Seiten erläuterten Beispiele sind nach folgendem immer gleichen Muster aufgebaut: Überblick über Ausgangslage und Ziele des vorgestellten Projektes Risikoanalyse Beschreibt, nach welchen Methoden und in welchem Detaillierungsgrad die Risikoanalyse durchgeführt wurde. Risikobewertung Wer hat welche Schutzziele festgelegt? Massnahmenplanung Welche Massnahmen wurden evaluiert und wie wurden sie hinsichtlich der Schutzziele bewertet? Aktueller Stand hier wird jeweils kurz das Stadium des Projektes erläutert. Kosten-Nutzen Die dargestellten Projekte und umgesetzten Massnahmen werden hinsichtlich Kosten und Nutzen bewertet. Den Abschluss der Fallbeispiele bilden das Fazit und eine Aufstellung beteiligter Akteure sowie der verwendeten Unterlagen

12 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Risikokarte mit dem erwarteten jährlichen Schaden, der durch Naturgefahren auf diesem Teil der Gotthardstrecke verursacht werden kann. Der Geldbetrag versteht sich für eine Gleislänge von 100 Meter (Quelle: Risikobeurteilung Giustizia, km , 2005) Fazit Die vorbildlichen Beispiele fördern die Anwendung des Risikokonzepts in der Praxis und tragen zum Risikodialog bei. Anhand dieser Best Practice Studie lässt sich der Nutzen des risikobasierten Vorgehens für ein breites Publikum wirkungsvoll aufzeigen. Durch die breite Abdeckung verschiedenster Projekte zeigt sich die gute Anwendbarkeit und Übertragbarkeit des Risikokonzepts in die Praxis. Projektleitung Auftragnehmer H.-H. Utelli, IMPULS AG Auftragnehmer ARGE IMPULS AG Sigmaplan AG METEOTEST Projektstatus Der Schlussbericht liegt vor. Publikation Risikomanagement in der Praxis Beispiele zum Umgang mit Naturgefahren, PLANAT 2008 AutorInnen H.-H. Utelli, IMPULS AG (Leitung) M. Montani, IMPULS AG R. Rickli, METEOTEST U. Roth, Sigmaplan AG R. Schild, Sigmaplan AG T. Zünd, IMPULS AG

13 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Schutzziele Ausgangslage In der Methodik des Risikokonzepts spielt für die Massnahmenplanung neben der Risikoanalyse die Risikobewertung eine zentrale Rolle. Diese ist eng an die Schutzziele gekoppelt. Schutzziele legen fest, welche Schutzansprüche geltend gemacht werden können, es sind Grenzwerte für Sicherheitsanstrengungen, mit denen das akzeptierte Risikoniveau verankert ist. Momentan besteht in der Schweiz eine unübersichtliche Situation in der Frage der Schutzziele und Risikokategorien (Abbildung: Schutzzielmatrix BUWAL). Mit dem Projekt Schutzziele soll eine Übersicht über die aktuelle Situation vermittelt und eine Analyse der verschiedenen Schutzzielmodelle vorgenommen werden, sowie konkrete Empfehlungen zur Formulierung von Schutzzielen gemacht werden. Diese sollen für alle Arten von Naturgefahren aufeinander abgestimmt und für die ganze Schweiz gültig sein. Vorgehen In der ersten Phase des im April 2007 gestarteten Projektes war das Hauptziel eine kommentierte und bewertete Situationsanalyse der heute in der Schweiz definierten und angewendeten Schutzziele des Risikomanagements von Naturgefahren. Der Schlussbericht lag per Februar 2008 vor. In der zweiten Phase sollten für die ganze Schweiz einheitliche, allgemeingültige Schutzziele definiert werden. Dafür brauchte es auch eine allgemein verständliche Auslegeordnung zur Risikobewertung. Zum Abschluss dieser weiterführenden Untersuchungen sollte ein einfaches, praxistaugliches aber gleichzeitig wissenschaftlich fundiertes Modell zur Entwicklung von Schutzzielen durch ein interdisziplinäres Team entwickelt werden. Diesem Team gehörten Experten mit langjähriger Praxiserfahrung im Umgang mit verschiedenen Naturrisiken an. Zudem waren Experten mit wissenschaftlicher Kompetenz in unterschiedlichen Disziplinen vertreten. Grundlagen der Untersuchung bildeten die Ergebnisse des Projekts Schutzziele, Phase 1 sowie weitere Publikationen der PLANAT, Fachliteratur und die Erfahrung der am Projekt beteiligten Fachleute. Das Projekt stützte sich insbesondere auch auf die Dissertation Schutzziele im Umgang mit Naturrisiken in der Schweiz von Josef Hess ab. Ergänzend wurden im Verlauf des Projekts Expertengespräche durchgeführt. Die Beiträge aus verschiedenen Fachdisziplinen und Erfahrungen aus der Praxis wurden an mehreren Workshops des Projektteams zusammengeführt. Eine wichtige Grundlage für das Schutzziel-Modell bildeten zudem die Diskussionen an fünf Sitzungen mit der Begleitkommission, dem Gesamtprojektleiter der PLANAT und dem Projektbetreuer des Bundesamts für Bevölkerungsschutz (BABS). Der Schlussbericht liegt seit März 2009 vor. Ergebnisse Schutzziele grenzen akzeptable Risiken gegenüber nicht akzeptablen Risiken ab. Ein Schutzziel gibt also Auskunft darüber, wann Massnahmen zur Verminderung von Naturrisiken getroffen werden müssen und wann nicht. Für Naturrisiken wird allgemein ein Risikokonzept verwendet, das auf der Abfolge Risikoanalyse Risikobewertung Risikomanagement beruht. Zentrales Element dieses Risikokonzepts ist die Risikobewertung. Risikoanalyse Risikobewertung Risikomanagement Akzeptables Risiko Schutzziel Nicht akzeptables Risiko Position des Schutzzieles im Risikokonzept

14 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Zur Entwicklung eines Schutzziel-Modells sind folgende Fragen und Antworten grundlegend: Was soll geschützt werden? Die Schutzgüter sind Menschen, Tiere und erhebliche Sachwerte. Was ist ein Schaden? Ein Schaden beeinträchtigt das Wohlergehen von Menschen und in gewissem Umfang auch von Tieren. Wer braucht Schutzziele? Schutzziele braucht, wer Verantwortung für den Schutz anderer Menschen, von Tieren oder erheblichen Sachwerten vor Naturrisiken übernimmt. Was sind die Anforderungen an Schutzziele? Praktische, naturwissenschaftlich-technische, ethische, rechtliche, wirtschaftliche, soziale und ökologische. Daraus werden zwei Leitprinzipien abgeleitet, die dem Schutzziel-Modell zugrunde liegen: Das Prinzip der Sorgfaltspflicht (Jede von einem Risiko betroffene Person hat Anspruch auf das gleiche Mindestschutzniveau) und das Prinzip der Nachhaltigkeit (Bedürfnisse der Gegenwart befriedigen ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse in Bezug auf Gesellschaft, Umwelt und Wirtschaft zu befriedigen). Da in einer Gesellschaft unterschiedliche Wertvorstellungen herrschen, gibt es das eine, allgemeingültige Schutzziel-Modell nicht, wohl aber Modelle unterschiedlicher Qualität. Das in dieser Untersuchung entwickelte Schutzziel-Modell ist in sich stimmig. Es überzeugt unter ethischen Gesichtspunkten, widerspiegelt das geltende Recht, trägt ökologischen, sozialen und ökonomischen Anforderungen Rechnung und ist auf die naturwissenschaftlich-technischen Möglichkeiten des Risikomanagements abgestimmt. Das Modell ist als strategische Vorgabe zu verstehen und muss sich im Diskurs unter Fachleuten und der Öffentlichkeit noch bewähren. Anschliessend ist eine Konkretisierung der Schutzziele erforderlich. Dabei ist es wünschenswert, dass der Bund Leitlinien und Vorgaben zu speziellen Schutzgütern entwickelt. Schutzziele sind nicht statisch; das Schutzziel- Modell und die auf ihm beruhenden Schutzziele sollen in Zukunft immer wieder überdacht und weiterentwickelt werden. Fazit Erstmals liegt eine Situationsanalyse zur Schutzziellandschaft Schweiz vor. Diese zeigt ein heterogenes Bild, welches von regionalen Unterschieden und Besonderheiten geprägt ist. Hinter Schutzzielen stehen letztlich fundamentale Überlegungen dazu, welcher Umgang mit Risiken und Chancen als richtig beurteilt wird. Da in der Gesellschaft unterschiedliche Werte existieren, kann es das eine, richtige Schutzziel-Modell nicht geben. Schutzziele können aber mehr oder weniger stimmig, in sich widerspruchsfrei und gut in verschiedenen Disziplinen verankert sein. In diesem Sinn soll das entwickelte Schutzziel-Modell dazu beitragen, die Strategie der PLANAT wirksam umzusetzen. Projektleitung Auftragnehmer Anne Eckhardt, risicare GmbH / Basler & Hofmann AG Auftragnehmer risicare GmbH / Geotest AG / ethik im diskurs / Basler & Hofmann AG Projektstatus Schlussberichte Phase 1 und Phase 2 liegen vor. Publikationen Schutzziele, PLANAT 2008 Schutzziel-Modell, PLANAT 2009 Erläuternder Bericht zum Schutzziel-Modell, PLANAT 2009 AutorInnen Anne Eckhardt, risicare (Projektleiterin) Hans-Rudolf Keusen, Geotest (stv. Projektleiter) Andreas Bachmann, ethik im diskurs Josef Hess, Abteilung Naturgefahren, Kanton Obwalden Michèle Marti, risicare Klaus-Peter Rippe, ethik im diskurs Peter Zwicky, Basler & Hofmann

15 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Risikoaversion Als Risikoaversion gegenüber Grossereignissen oder kurz Risikoaversion wird die Grundidee bezeichnet, dass die Bedeutung von Risiken mit dem Ausmass möglicher Ereignisse überproportional zunimmt, und damit einhergehend auch der Wunsch, das Ereignis zu verhindern. Dieses Thema wird im Rahmen der Risiko- und Sicherheitsbeurteilung seit Jahrzehnten diskutiert. In Bezug auf das Risikokonzept spielt die Risikoaversion bei der Risikobewertung, konkret bei der Formulierung von Schutzzielen, eine entscheidende Rolle. Die Notwendigkeit, sich vertieft mit der Risikoaversion auseinanderzusetzen, ist also vorhanden. Vorgehen In Phase 1 dieses Projektes wurden zunächst die heute verwendeten Ansätze zur Berücksichtigung der mit dem Schadenausmass zunehmenden Besonderheiten von seltenen Ereignissen im Sinne einer Auslegeordnung dargestellt und analysiert. Dabei wurde vorgesehen, die weiteren Arbeiten auf den Ansatz der Risikokonversion zu konzentrieren, auf welchem das so genannte Risikokonzept basiert. Phase 2 des Projektes hat untersucht, welches die vom Schadenausmass abhängigen Besonderheiten seltener Ereignisse sind und wie diese in der Risiko- bzw. Sicherheitsbeurteilung berücksichtigt werden können. Damit wurde das bisherige Verständnis der Risikoaversion überprüft, vertieft und präzisiert, sowie der Ansatz zu ihrer Berücksichtigung als Teil des so genannten Risikokonzeptes differenzierter und transparenter dargestellt. Schliesslich wurden quantitative Vorschläge für eine Aversionsfunktion unterbreitet. Ergebnisse In Phase 1 wurde zur Klärung folgender Punkte beigetragen: Definition des Begriffs "Risikoaversion" Theoretische und konzeptionelle Grundlagen Umgang mit der Risikoaversion in risikobasierten Sicherheitskonzepten Umgang mit der Risikoaversion in nicht risikobasierten Sicherheitskonzepten Einfluss von Ereignissen auf die Risikoaversion Die wesentlichen Erkenntnisse, Folgerungen und Empfehlungen zum weiteren Vorgehen waren Grundlage für die Phase 2 des Projektes. Darin wurden die Entwicklung der Sicherheitsplanung im öffentlichen Interesse und die Entwicklung der Theorie zur Entscheidung bei Unsicherheit dargestellt, sowie das Risikokonzept und seine Wertungselemente skizziert. Im Hinblick auf eine transparentere Begründung der Risikoaversion wurden folgende Besonderheiten von Risiken seltener Ereignisse mit grossen Schadenausmassen unterschieden: Die qualitative Ausweitung und überproportionale Zunahme des Schadens. Katastrophen ziehen viel weitere Kreise und wirken sich auf immer komplexere Weise auf das sozioökonomische Netzwerk einer Gesellschaft aus. Zudem nehmen die Kosten für die Wiederherstellung und die Regeneration überproportional zu. Die veränderte Zuverlässigkeit bei der quantitativen Einschätzung der Risiken durch eine zunehmende Unsicherheit bei der Eintretenswahrscheinlichkeitsabschätzung und der Schadenprognose. Je grösser und seltener ein Eregins ist, desto mehr rücken konkrete Erfahrungswerte in den Hintergrund und müssen analytischen Abschätzungen oder gar intuitiven Expertenschätzungen Platz machen. Die Unsicherheiten werden dabei zwangsläufig immer grösser. Die besondere Verantwortung gegenüber Ereignissen mit ausserordentlichem Schadenausmass, die als Aversion im engeren Sinn oder als intrinsische Risikoeinstellung bezeichnet wird. Sie berücksichtigt, dass man sich bei seltenen Ereignissen mit grossen Schadensausmassen

16 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan besonders weit weg vom statistischen Erfahrungsbereich bewegt und damit auch vom Gültigkeitsbereich statistischer Modelle, wie es der Erwartungswert darstellt. Empirische Untersuchungen zeigen insbesondere, dass Menschen bei Entscheiden unter Unsicherheit und sehr kleinen Eintrittswahrscheinlichkeiten überwiegend ein risikoaverses Verhalten zeigen. Diese nimmt bei immer grösserem potenziellem Schaden zu. Es entspricht auch dem oben erwähnten Effekt, dass Entscheidungsträger besonderen Wert auf die Vermeidung von Katastrophen legen und wegen deren psychosozialen Auswirkungen und den kaum vorhersagbaren Auswirkungen besonders hohe Vorsicht und Sorgfalt für angebracht erachten. Die Erläuterungen der mit der Seltenheit und dem Schadenausmass von Ereignissen zunehmenden Besonderheiten müssen für eine Anwendung in der Praxis in operationelle Ansätze gefasst werden. Dies geschieht durch die Definition von 2 Faktoren: Schadenergänzungsfaktor und Aversionsfaktor. Schliesslich wurden Vorschläge zur Quantifizierung dieser Faktoren unterbreitet. Fazit Die Auslegeordnung zur Risikoaversion war notwendig, um den Überblick der heute verwendeten Ansätze und ihrer Hintergründe verstehen zu können. Die Risikoaversion ist nun transparenter in verständliche und begründbare Effekte unterteilt worden. Weiterhin besteht allerdings das erhebliche Problem bei der Quantifizierung dieser Effekte. Um das Verständnis über die Notwendigkeit der Risikoaversion zu verbreiten und vertiefen soll die Diskussion unter Fachleuten und Vertretern der Öffentlichkeit nun gefördert werden. Gleichzeitig soll auch die Bereitschaft, das neue Konzept einzuführen und anzuwenden gefördert werden. Dazu braucht es dessen Verankerung in den Leitfäden zum Risikokonzept für die Praxis. Projektleitung Auftraggeber Christoph Werner, BABS Auftragnehmer Ernst Basler + Partner AG, Zollikon Für Phase 1 in Zusammenarbeit mit der Sozialforschungsstelle Universität Zürich Publikation Phase 1 Risikoaversion Entwicklung systematischer Instrumente zur Risiko- bzw. Sicherheitsbeurteilung bei naturgedingten und technischen Risiken. Phase 1: Darstellung und Analyse heute verwendeter Ansätze, BABS, PLANAT 2007 Autoren Dr. Daniel Imhof, EBP AG Peter Locher, EBP AG Hans A. Merz, EBP AG Dr. Niels Holthausen, EBP AG PD Dr. Michael Sigrist, Uni Zürich Publikation Phase 2 Risikoaversion Ein Beitrag zur systematischen Risikobeurteilung, BABS, PLANAT 2008 Risikoaversion - Entwicklung systematischer Instrumente zur Risikobzw. Sicherheitsbeurteilung Zusammenfassender Bericht BABS, PLANAT 2008 (download in D, F, E auf Autoren Hans Bohnenblust, EBP AG Dr. Niels Holthausen, EBP AG Hans A. Merz, EBP AG

17 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Beurteilung der Wirkung von Schutzmassnahmen (Protect) Ausgangslage In der Praxis ist unklar, wie Schutzmassnahmen in Gefahrenkarten berücksichtigt und die Gefahrenzonen daraufhin angepasst werden sollen. Es gibt einerseits Unterschiede zwischen Prozessen und Massnahmen andererseits auch zwischen BearbeiterInnen und Kantonen. Hier ist eine Vereinheitlichung der Vorgehensweise anstrebenswert. Dazu gehört die Verbesserung von Methoden zur Bestimmung von Intensität und Wahrscheinlichkeit unter dem Einfluss von Massnahmen, die Definition allgemeingültiger Kriterien bis hin zur Festlegung der zu berücksichtigenden Massnahmen. Vorgehen Ziel des Projektes ist die Erarbeitung von Leitlinien für die vergleichbare und nachvollziehbare Beurteilung der Wirkung von Massnahmen auf die Wahrscheinlichkeit und Intensität von gravitativen Naturgefahren. Neben der fachlichen Korrektheit steht die Praktikabilität des Verfahrens im Mittelpunkt. Zum einen sollen allgemein gültige, prozessübergreifende Grundsätze und eine generelle Vorgehensweise für die Beurteilung der Wirkung von Schutzmassnahmen entwickelt werden. Zum andern sollen konkrete Arbeitshilfen für die Beurteilung von Schutzmassnahmen bei Lawinen, Stein- / Blockschlag / Felssturz, Rutschungen, Hochwasser und Murgängen erarbeitet und an Fallbeispielen illustriert werden. Die Bearbeitung erfolgt in 2 Schritten: 1. Entwicklung und Überprüfung eines generellen Vorgehens zur vergleichbaren und nachvollziehbaren Beurteilung von Schutzmassnahmen im Rahmen der Gefahrenbeurteilung 2. Anpassung des generellen Vorgehens an einzelne Prozesse und Massnahmen in Form von konkreten Leitlinien Das Resultat des Projektes soll ein nach Prozessen gegliederter Katalog sein, in dem aufgeführt ist, wie einzelne Schutzmassnahmen in der Gefahrenbeurteilung zu berücksichtigen sind. Ergebnisse Das Ergebnis ist ein 6-teiliger Bericht. Er ist gegliedert in einen generellen Teil A, welcher mit den Grundlagen und dem generellen Vorgehen für alle Prozesse und Massnahmen seine Gültigkeit hat, und die Teile B bis F (Lawinen, Sturzprozesse, Rutschungen, Wildbäche und Flüsse), welche prozessspezifisch auf die verschiedenen Schutzmassnahmen eingehen. In Teil A werden die allgemeinen Grundsätze genannt, die für Berücksichtigung von Schutzmassnahmen erfüllt sein müssen. So muss die Wirkung von Schutzmassnahmen mit angemessener Sicherheit quantifizierbar sein, verschiedene Szenarien inklusive Extremszenarien müssen sowohl hinsichtlich der Einzelmassnahme als auch des Gesamtsystems betrachtet werden, die Schutzmassnahmen müssen bestehend und permanent verfügbar sein und schliesslich muss die Überwachung und der Unterhalt sowie eine periodische Überprüfung der Situation gewährleistet sein. Die Anwendung dieser Grundsätze führt bereits zu einer ersten Selektion der möglichen Schutzmassnahmen. In den prozessspezifischen Teilen B bis F wird die Beurteilung derjenigen Schutzmassnahmen, welche mit den Grundsätzen im Einklang stehen, in vier Schritten durchgeführt. Als 1. Schritt wird eine Grobbeurteilung vorgenommen. Sie beinhaltet eine Einschätzung der Relevanz der Schutzmassnahmen. Diese ist gegeben, wenn eine merkbare Reduktion des Gefahrenprozesses vermutet werden darf oder durch eine negative Folgewirkung eine quantifizierbare Verstärkung des Gefahrenprozesses möglich ist. In einem 2. Schritt wird die Zuverlässigkeit der Massnahme aufgrund von Tragsicherheit, Gebrauchstauglichkeit und Dauerhaftigkeit bestimmt (siehe Abbildung).

18 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Bestimmung der Zuverlässigkeit aufgrund von Tragsicherheit, Gebrauchstauglichkeit und Dauerhaftigkeit Anschliessend quantifiziert die Wirkungsbeurteilung den Einfluss der Massnahme auf den Prozessablauf unter Berücksichtigung ihrer Zuverlässigkeit. Es resultieren Intensitäten und Wahrscheinlichkeiten je Szenario und somit die Grundlagen für die Gefahrenkarten. Schliesslich leiten in einem 4. Schritt Empfehlungen zur raumplanerischen Umsetzung über. Insgesamt soll mit den Grundsätzen, der generellen Vorgehensweise in vier Schritten sowie der Umsetzung in Arbeitshilfen für die verschiedenen Prozesse gewährleistet werden, dass die Berücksichtigung von Schutzmassnahmen in der Gefahrenbeurteilung als Grundlage für die Raumplanung vergleichbar und nachvollziehbar erfolgen kann. Im Rahmen einer PLANAT-Plattformtagung fand zu den Prozessbeispielen eine halbtägige Schulung statt. Fazit Die Lücke der Beurteilung von Massnahmen im Rahmen von Gefahrenkartierungen wird mit diesem Projekt geschlossen. Für die konkrete Anwendung wurden gefahrenartspezifische Arbeitshilfen geschaffen. Dabei erfolgte für Lawinen, Sturzprozesse, Rutschungen, Wildbäche und Flüsse eine Fokussierung auf die wichtigsten Massnahmentypen. In diesem Rahmen werden auch Aspekte zur raumplanerischen Umsetzung diskutiert, dies jedoch aus Sicht der Naturgefahrenfachleute. Eine umfassende Behandlung dieser Thematik aus Sicht der Raumplaner unter Einbezug von planerischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gesichtspunkten war hier nicht möglich. Projektleitung Auftragnehmer Dr. H. Romang, WSL / SLF Auftragnehmer Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL, Birmensdorf Projektstatus Der Schlussbericht liegt in einer Testversion per Dezember 2008 vor. Publikation Wirkung von Schutzmassnahmen, PLANAT 2008 AutorInnen Dr. H. Romang, WSL / SLF A. Böll, WSL Dr. D. Bollinger, Kanton SZ Dr. L. Hunzinger, Flussbau AG SAH Dr. H.R. Keusen, Geotest AG S. Margreth, WSL / SLF Dr. G.R. Bezzola, Bafu C. Bonnard, EPFL H. Buri, Kanton BE A. Burkard, Schnee-Wasser-Lawinen W. Gerber, WSL Prof. Dr. H. Kienholz, GIUB A. Koschni, WSL H. Rovina, Rovina + Partner AG Dr. B. Zarn, Hunziker, Zarn + Partner AG

19 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Verletzlichkeit Ausgangslage Im Rahmen der Risikoanalyse müssen neben der Wahrscheinlichkeit und Intensität eines Ereignisses diverse andere Aspekte berücksichtigt werden. Insbesondere muss der Frage nachgegangen werden, ob bei einem Ereignis überhaupt Objekte betroffen sind und wie schwer sie getroffen werden. Dies hängt von der Verletzlichkeit (Schadenempfindlichkeit) ab. Auf diesem Gebiet herrscht eine lückenhafte und uneinheitliche Datengrundlage, was auch eine einheitliche und vergleichbare Anwendung des Risikokonzepts verunmöglicht. Dieser Umstand wird durch die zunehmende Verletzlichkeit von Sachwerten, insbesondere von Infrastruktureinrichtungen, noch erschwert. Eine vertiefte Analyse der Verletzlichkeit von Systemen ist daher im Zusammenhang mit dem Risikokonzept unerlässlich. Zudem wurde im Rahmen der Arbeiten zum Projekt Leitfaden Risikokonzept der PLANAT und des Online Berechnungsprogramms EconoMe des BAFU deutlich, dass die vorhandenen Werte zur Verletzlichkeit von Gebäuden und anderen Objekten auf zum Teil groben Abschätzungen beruhen, die nun mit Hilfe empirisch ermittelter Daten überprüft wurden. Vorgehen Ziel dieses Projektes war es, verlässliche Grundlagen über die Verletzlichkeit zu erhalten, um eine einheitliche Anwendung der Risikoanalyse zu gewährleisten. Dies soll anhand von Daten von Naturereignissen geschehen, die dahingehend überprüft werden, ob sie sich für die Ableitung genauerer Funktionen von Schadenempfindlichkeit und Letalität eignen. Die Daten sollen ausserdem mit bereits vorhandenen Werten verglichen werden. Ein weiteres Ziel ist die Erarbeitung eines Überblickes über Arbeiten zur Verletzlichkeit bei Naturgefahren, die in den vergangenen Jahren publiziert wurden. Der Bericht ist in folgende Teile aufgegliedert: Erstellung einer Übersicht vorhandener Literatur und laufender Arbeiten Erstellung einer Übersicht der Datenlage bezüglich Schaden- und Prozessdokumentationen vergangener Ereignisse und Zusammenstellung ausgewählter Fallbeispiele Detailanalyse von Schäden anhand der gewählten Fallbeispiele Überprüfung und Vorschlag zur Anpassung bereits vorhandener Werte zur Schadenempfindlichkeit sowie der Werte von EconoMe Vorschlag zum Vorgehen bei weiterführenden Untersuchungen Ergebnisse Allgemein lässt sich Verletzlichkeit als Charakterisierung des Ausmasses und/oder der Art der negativen Beeinträchtigung definieren, welche ein Objekt oder ein System unter einer bestimmten Einwirkung erfährt. Verletzlichkeit bezeichnet daher allgemein die Beeinträchtigung von technischen Systemen, wie z.b. Versorgungseinrichtungen (Life Lines), die Beeinträchtigung von gesellschaftlichen Systemen, wie z.b. die sozio-ökonomische Struktur einer Region, aber auch die Verletzlichkeit von Objekten und Personen unter der Einwirkung von äusseren Einflüssen wie Lawinen, Hochwasser, Murgänge, Sturz und Rutschung. Der Fokus liegt in erster Linie auf der Verletzlichkeit der Struktur von Gebäuden und in zweiter Linie für ausgewählte Prozesse auf der Verletzlichkeit von Personen, die mit dem Begriff Letalität bezeichnet wird. Die Letalität bezeichnet die Wahrscheinlichkeit, dass eine Person bei Einwirkung einer bestimmten Prozessintensität zu Tode kommt. Die Literaturübersicht wird in die Prozesse Lawinen, Hochwasser, Murgänge, Sturz und Rutschungen unterteilt. Die verschiedenen Ansätze zur Beurteilung der Verletzlichkeiten werden dabei kurz erläutert. Zu den Aktivitäten zum Thema Verletzlichkeit in der Schweiz zählen die Ereignisanalyse

20 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Hochwasser 2005, verschiedene Arbeiten der ETH Zürich, Berichte und Untersuchungen der Gebäudeversicherungen, von kantonalen Naturgefahrenfachstellen, vom BAFU und von der PLANAT (Praxisbeispiele). Im Ausland sind die Aktivitäten weitreichender. Zur Zusammenstellung von Schadendaten wurden folgende Datenquellen genützt: Die Schadenlawinendatenbank des SLF, die Unwetterdatenbank der WSL, die StorMe Datenbank, zwei Kantonale Gebäudeversicherungen, private Gebäude- und Sachversicherungen. Die Qualität und Quantität der Daten sind dabei von grosser Variation. Nach der Zusammenstellung der Schadendaten werden anhand von Fallbeispielen die Verwendbarkeit der zur Verfügung stehenden Daten pro Prozess analysiert. Die Aspekte Ereignis, Schäden, Datensatz und Auswertung der einzelnen Ereignisse werden kurz beleuchtet. Für die Prozesse Lawine und Hochwasser wurden je 4 und für Murgänge 3 Beispiele dokumentiert; bei den Prozessen Sturz und Rutschung war die Datenlage für eine Auswertung nicht ausreichend. Folgende Erkenntnisse konnten aus der Analyse gewonnen werden: Lawine - von den 5 Beispielen verfügten 4 über eine genügende Datengrundlage zur Weiterbearbeitung. Die Intensitäten wurden mit einem 2D-Simulationsmodell berechnet. Als Intensitätsparameter ist der Lawinendruck gut geeignet. Der Vergleich des Zusammenhangs zwischen Druck und relativem Schaden mit vorhandenen Werten zeigt eine gute Übereinstimmung. Hochwasser die 4 Beispiele beinhalten statische und dynamische Überflutung sowie Überflutung mit hohem Sedimenttransport. Die Bestimmung der Intensitäten erfolgte jeweils unterschiedlich. Beim Vergleich der Anzahl Schadenobjekte und der Schadensummen stellt sich heraus, dass die Verteilung der Schadensummen relativ zur Anzahl betroffener Objekte wenige Differenzen aufzeigt. Der Vergleich der Werte aus den Fallbeispielen mit vorhandenen Werten zeigt sehr unterschiedliche Resultate. Murgang der Vergleich der Werte der 3 Beispiele mit bestehenden Werten zeigt, dass schon bei mittleren aber insbesondere bei starken Intensitäten die Schwankungsbreite des relativen Schadens sehr gross ist. Sturz und Rutschung die analysierten Fallbeispiele erlauben keinen Vergleich mit vorhandenen Werten in der Literatur. Die Ergebnisse zeigen, dass die zum Teil geschätzten Werte aus der Publikation Risikoanalyse bei gravitativen Naturgefahren und dem Berechnungsinstrument EconoMe im Bereich der in dieser Studie ermittelten Werte liegen. Für genauere Überprüfungen bzw. Anpassungen ist die erarbeitete Datenlage zu dünn. Abschliessend werden Vorschläge zum weiteren Vorgehen für zukünftige Datenerhebungen gemacht. Fazit Das Hauptziel der Studie, die Überprüfung vorhandener Durchschnittswerte, konnte aufgrund der aufwändigen Datenaufbereitung und Datenanalyse nur bedingt erreicht werden. Es drängt sich daher auf, Datensätze über alle Prozesse hinweg weiter aufzuarbeiten und detaillierter zu untersuchen. Das Projekt Verletzlichkeiten vermag die aktuelle Situation darzustellen und so Hinweise zu geben, wie verbesserte Daten zur Verletzlichkeit geschaffen werden können. Projektleitung Auftragnehmer Dr. Michael Bründl, SLF Auftragnehmer WSL-Institut für Schnee- und Lawinenforschung SLF, Davos Projektstatus Der Schlussbericht liegt per Oktober 2008 vor. Publikation Verletzlichkeit bei gravitativen Naturgefahren eine Situationsanalyse, PLANAT 2008 Autoren Dr. Michael Bründl, SLF (Leitung) Stefan Spichtig, SLF

21 PLANAT Berichterstattung Aktionsplan Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten, Risikodialog, Rechtsgrundlagen Einführung Der Synthesebericht der PLANAT (2004) evaluierte im Aktionsplan mehrere Projekte, welche sich der Frage der Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten und des Risikodialogs widmen. Die Fragen der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten wurden im Rahmen einer Studie der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) untersucht (Bericht vom , veröffentlicht im Bundesblatt). Im Bericht Evaluation zum Umgang des Bundes mit Naturgefahren der PVK zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats wurden viele der gestellten Fragen gemäss Synthesebericht PLANAT (2004) untersucht. Der Bericht ist aufschlussreich bezüglich der Subventionspraxis, der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten auf Bundesstufe im Umgang mit Naturgefahren. Es wurden zudem die bestehenden Rechtsgrundlagen des Bundes analysiert hinsichtlich der Frage der Kohärenz und der Risikoorientiertheit. Diese Abklärungen beschränkten sich auf die gravitativen Naturgefahren. Projekte Aufgrund der oben geschilderten Ausgangslage konzentrierten sich die Bemühungen der PLANAT auf den Risikodialog. Projekte zur Frage der Zuständigkeiten, der Verantwortlichkeiten und den Rechtsgrundlagen wurden im Rahmen dieses Aktionsplanes nicht durchgeführt. Das Projekt Kommunikationskonzept bildete somit den Kern der Abklärungen. Dieses verfolgt die Frage, wie die Verankerung des risikobasierten Umganges mit Naturgefahren bei den Akteuren und der Bevölkerung erreicht werden kann.