Rechtsgutachten erstattet von Universitätsprofessor Dr. iur. Martin Schulte. unter Mitarbeit von Rechtsanwalt Joachim Kloos

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1 Zur Frage der Vereinbarkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 603 Industriekraftwerk Stade der Hansestadt Stade sowie der darauf bezogenen 23. Änderung des Flächennutzungsplans 2000 der Hansestadt Stade mit den Anforderungen des Landesraumordnungsrechts Rechtsgutachten erstattet von Universitätsprofessor Dr. iur. Martin Schulte unter Mitarbeit von Rechtsanwalt Joachim Kloos Dresden,

2 I. Ausgangsfrage Fraglich und im Rahmen des nachfolgenden Rechtsgutachtens zu beantworten ist, ob der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 603 Industriekraftwerk Stade der Hansestadt Stade sowie die 23. Änderung des Flächennutzungsplans 2000 der Hansestadt Stade, beide vom , gem. 1 Abs. 4 BauGB in Einklang mit den Zielen des Landesraumordnungsrechts stehen. II. Sachverhalt Die Hansestadt Stade hat mit Datum vom vorgenannte Änderung des FNP sowie den ebenfalls genannten vorhabenbezogenen Bebauungsplan bekannt gemacht, um damit der Dow Deutschland Anlagengesellschaft mbh, Werk Stade als Vorhabenträgerin, (Dow) auf ihrem nördlich des Flusses Schwinge gelegenen Werksgelände in Stade die Errichtung und den Betrieb eines Kohlekraftwerks (sog. Industriekraftwerk) mit einer Nennleistung von bis zu 920 MW und einer Feuerungswärmeleistung (FWL) von bis zu MW zu ermöglichen. Dieses Industriekraftwerk soll u.a. die Versorgung des eigenen Werksstandortes von Dow Stade mit Strom und Dampf gewährleisten. Außerdem ist die Einspeisung ins öffentliche Netz vorgesehen. Der Netzanschluss soll durch ein separates Planfeststellungsverfahren gewährleistet werden. Das Plangebiet befindet sich direkt an der Elbe hinter dem Landesschutzdeich und ca. 4 km entfernt vom Stadtzentrum Stade. Die nächsten Wohnnutzungen finden sich bereits in 200m Entfernung im Bereich der Stader Elbstraße. Mit Schreiben vom wurde von der Vorhabenträgerin bei der Stadt Stade die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens gemäß 12 Abs. 2 BauGB beantragt. Parallel wurde der Flächennutzungsplan der Stadt Stade angepasst (23. Änderung des Flächennutzungsplans 2000 der Stadt Stade). Es wird eine einheitliche Umweltprüfung für die Flächennutzungsplanänderung und das vorhabenbezogene Bebauungsplanverfahren durchgeführt (Begründung, Teil A, S. 13). Die Festsetzungen des Bebauungsplanes beinhalten für den überwiegenden Teil des Plangebiets ein Gebiet "Sondergebiet Industriekraftwerk" mit einer 2

3 Grundflächenzahl von 0,8. Zudem finden sich Festsetzungen zu Emissionsbeschränkungen (Lärmemissionen gemäß Kontingentierung Ziff.1.3, Abgasvolumen, Ziff. 3.2), und Höhenfestsetzungen (Ziff. 2). Bebauungsplan und Änderung des FNP wurden am bekannt gemacht. Bereits zuvor sind Verfahren zu Abweichung von Zielen des LROP und des RROP Stade durchgeführt und mit Bescheiden vom sowie vom abgeschlossen worden. Obwohl ein auch der allgemeinen Stromversorgung dienendes Großkraftwerk am oben beschriebenen Standort raumordnerisch nicht vorgesehen ist, wurde im Rahmen der Zielabweichungsverfahren festgestellt, dass das seinerzeit schon eingeleitete Bebauungsplanverfahren im Einklang mit den Zielen des LROP und des RROP Stade stehe, so dass eine Zielabweichung daher nicht erforderlich sei. Weil im LROP am Standort des Vorhabens die Zielbestimmung hafenorientierte Industrie festgelegt ist, während auf der südlichen Seite der Schwinge die Zielfestlegung Vorranggebieten für die Energieerzeugung - Großkraftwerk besteht, beantragte die Vorhabenträgerin zunächst die folgenden Verfahren: 1) Zielabweichung vom LROP (Reg.Vertretung Lüneburg) 2) Raumordnungsverfahren (Antrag des Vorhabenträgers v , Zustimmung des LK Stade vom , Reg.Vertretung Lüneburg) 3) Zielabweichung vom RROP (Landkreis Stade) Diese wurden mit Bescheiden der niedersächsischen Landesraumordnungsbehörde vom und landesplanerischer Stellungnahme vom (Adressat Vorhabenträger) sowie mit Bescheid des Landkreises Stade vom (Adressat: Stadt Stade) abgeschlossen. Der Bescheid vom bestätigte der Vorhabenträgerin dass eine Zielabweichung nicht vorliege, diese also auch nicht genehmigt werden müsse. Die landesplanerische Stellungnahme v lehnt die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ab. Insbesondere sei die Nutzung für ein Kraftwerk auch eine hafenorientierte Nutzung, zudem werde die Nutzung des Standorts des ehemaligen Kernkraftwerks Stade für ein Großkraftwerk (E.ON) nicht ausgeschlossen. Es könnten ohne weiteres zwei Großkraftwerke nördlich und südlich der Schwinge betrieben werden. 3

4 Ein Verstoß gegen Ziff Satz 2 LROP (2008) läge nur dann vor, wenn das Vorhaben Kombiniertes Kohle- und Wasserstoffkraftwerk zur Nutzung als Industriekraftwerk für die DOW Stade nicht von dem Begriff hafenorientierte wirtschaftliche Anlage vereinbar ist. Jedenfalls hafenorientierte Großkraftwerke, die z. B. auf die hafenwirtschaftliche Standorteignung für die Anlandung von Primärenergie angewiesen sind, [seien] regelmäßig zulässig. III. Rechtslage Gemäß 1 Abs. 4 sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Diese Bestimmung enthält einen zwingenden Planungsleitsatz, der nicht im Wege der Abwägung überwunden werden kann, also vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen ist. Ein Verstoß gegen 1 Abs. 4 führt zu einem sog. Ewigkeitsfehler des Bauleitplans, der selbst nach rügefreiem Ablauf der Jahresfrist des 215 Abs. 1 S. 1 beachtlich ist. 1 Fraglich ist daher, ob LROP 2008/2012 und RROP 2014 mit der oben genannten kommunalen Bauleitplanung für die Errichtung eines Industriekraftwerks in Einklang stehen. Dies hängt maßgeblich von deren verbindlichen Vorgaben den dort jeweils definierten und konkretisierten Zielen der Raumordnung ab. 1. Landesraumordnungsprogramm 2008/2012 a) Ein Ziel der Raumordnung setzt materiell und verfahrensrechtlich eine verbindliche Vorgabe sowie räumliche und sachliche Bestimmtheit voraus. Es muss, wie sich schon aus 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ergibt, vom Planungsträger abschließend abgewogen, textlich oder zeichnerisch im Raumordnungsplan festgelegt sein und die Zwecksetzung verfolgen, den Raum zu entwickeln, zu ordnen oder zu sichern. 2 Es handelt sich mithin, auch bei den Zielen der Landesplanung, um landesplanerische Letztentscheidungen, die räumliche Konkretheit besitzen und ein raumplanerisches Abwägungsprodukt darstellen. 3 Derartige Letztentscheidungen sind schlechterdings zu 1 Wahlhäuser/Schrödter, in: Schrödter, BauGB, Baden-Baden, 8. Aufl. 2015, 1 Rz Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.o., K 3 Rz StGH Bremen, DVBl. 1983, 1144, 1145; Hendler UPR 2003, 256 ff. 4

5 beachten, d.h. sie sind auch bei Anpassungen auf niederstufigen Planungsebenen ( 5 Abs. 3 NROG Regionalpläne, 1 Abs. 4 BauGB Bebauungspläne) nicht nochmals abzuwägen, sondern vielmehr müssen diese Pläne unmittelbar an die Ziele der Landesplanung ankoppeln. Sie sind deckungsgleich umzusetzen; wenn Spielräume verbleiben, dann innerhalb derselben. 4 Das LROP stellt den hier maßgeblichen Standort als "Vorranggebiet für hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen dar. Zusätzlich sind elbseitige Hafenanlagen mit dem Symbol Seehafen dargestellt. (textliche Darstellung 2.1 Ziff. 09) Als Ziel der Raumordnung (fett gedruckt) formuliert ist dort weiterhin: In den Vorranggebieten hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen sind nur solche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zulässig, die mit der Ansiedlung hafenorientierter Wirtschaftsbetriebe vereinbar sind. Nach der Begründung zum LROP (Erläuterung zu Abschnitt 2.1) ist der Begriff hafenorientiert weit auszulegen. Als hafenorientiert sind insbesondere solche Anlagen und Betriebe anzusehen, die auf einen hafennahen Standort ausgerichtet oder angewiesen sind. Fraglich ist, ob eine solche Hafenorientierung auch bei Großkraftwerken anzunehmen ist. Davon geht die niedersächsische Landesraumordnungsbehörde im Bescheid vom aus. 5 Konkret heißt es, dass hiernach Großkraftwerke, die z.b. auf die hafenwirtschaftliche Standorteignung für die Anlandung von Primärenergieträgern angewiesen sind, regelmäßig zulässig sind. Es liege eine zielkonforme hafenorientierte Anlage vor, die durch die Vorrangausweisung ausdrücklich gesichert werden soll. Eine derartige Sichtweise ist falsch. Sie verkennt das raumordnerische Konzept mit Ausschlusswirkung nach außen, welches das LROP mit der Darstellung von landesweit 12 Vorranggebieten Großkraftwerke verfolgt. 6 Hierbei handelt es sich 4 Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, Münster 1998, S. 372 f. 5 Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung, Bescheid über den Antrag der Hansestadt Stade auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens für das Vorhaben Industriekraftwerk der Dow Deutschland Anlagengesellschaft mbh Stade vom , S. 2 ff. 6 Dieses Konzept bestätigt gerade die aktuelle Änderung des LROP. Die Begründung der 12 Vorranggebiete soll folgendermaßen ergänzt werden (vgl. Begründung der Änderungen des LROP, Stand Beteiligungsverfahren , 4.2 Ziff. 03): In diesen Vorranggebieten ist ein Neubau von Kraftwerken nur dann möglich, wenn [bestimmte technische Anforderungen erfüllt werden]. Hierdurch wird das planerische Wollen des 5

6 um ein gegenüber hafenorientierten wirtschaftlichen Anlagen spezielleres Ziel. Zwar mag der Transport betriebsnotwendiger fossiler Primärenergieträger aufgrund Beschaffenheit und Menge bei Kohlekraftwerken auf dem Seeweg unter Effektivitätsgesichtspunkten wünschenswert sein. Er ist wie zahlreiche Beispiele im Binnenland zeigen aber für ein Kohlekraftwerk nicht zwingend erforderlich. Viel gewichtiger wirkt indes eine andere Überlegung: Wenn die Einschätzung der Landesraumordnungsbehörde zutreffend wäre, so ginge damit einher, dass das LROP nicht lediglich 12 Standorte für Großkraftwerke versehen würde, sondern zusätzlich 9 weitere sämtliche Vorranggebiete für landesbedeutsame Seehäfen. Wenn auf die Anlandung auf dem Wasserweg rekurriert würde, müssten wohl sogar noch die Vorranggebiete Binnenhafen (weitere 17) in den Blick genommen werden. Mag somit der Begriff der Hafenorientierung weit auszulegen sein, der Begriff des Angewiesenseins auf einen hafennahen Standort ist es nicht. Dies führt freilich umgekehrt nicht dazu, dass sämtliche Energieerzeugungsanlagen ausschließlich auf spezielle Vorranggebiete beschränkt sind. Auch am prüfungsgegenständlichen Standort erscheint ein Kraftwerk zulässig, wenn und soweit es auf den Hafenbetrieb ausgerichtet ist. Ein Industriekraftwerk, welches Energie ausschließlich hafenbetriebsbezogen erzeugen und bereitstellen würde, besäße eine solche Ausrichtung. Ein Industriekraftwerk wie das vom Vorhabenträger geplante, das auch der öffentlichen Energieversorgung dienen soll, hingegen nicht. Das landesplanerische Ziel umfasst ein solches Vorhaben nicht. Ein Vorranggebiet Großkraftwerk ist im LROP hingegen südlich der Schwinge dargestellt. Diese Ausweisung ist räumlich und sachlich bestimmt. Innerhalb des durch zeichnerische Festlegungen fixierten räumlichen Erstreckungsbereichs ist eine Konkretisierung der Standortwahl des raumbedeutsamen Vorhabens Großkraftwerk möglich, außerhalb nicht, so dass sich eine verbindliche Vorgabe ergibt. Diese Ausschlusswirkung nach außen ergibt sich aus dem im LROP enthaltenen Netz von insgesamt 12 landesweiten Vorranggebieten Großkraftwerken. In dieser Darstellung ist ein gesamträumliches Planungskonzept zu sehen. Dem steht nicht entgegen, dass Programmgebers deutlich, ein Konzept mit Ausschlusswirkung nach außen zu postulieren. Denn selbst in den spezifischen Vorranggebieten ist ein Kraftwerksneubau künftig nur noch unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass die Errichtung von Energieerzeugungsanalgen für die allgemeine Versorgung außerhalb solcher Vorranggebiete ausgeschlossen ist. Da es sich um eine Textergänzung handelt, kann weiter geschlossen werden, dass dieses Grundkonzept einer Standortfestlegung mit Ausschlusswirkung nach außen dem LROP bereits de lege lata zugrunde liegt. 6

7 die Standortauswahl bestehenden Strukturen der Verteiler- und Übertragungsnetze folgt. Etwas anderes erschiene im Bereich monopolistischer Infrastrukturen auch kaum möglich. Eine Vorrangstandortdarstellung abseits des Netzes müsste sich raumordnungsrechtlich den Vorwurf einer Funktionslosigkeit von Anfang an gefallen lassen. Nebenbei wird zudem darauf hingewiesen, dass ein Netzanschluss für das geplante Kraftwerk der DOW nicht besteht. Überdies wird auch die Voraussetzung einer umfassenden Abwägung erfüllt, indem für den festgelegten Standort des Großkraftwerks umfassend erkennbare öffentliche und private Belange, insbesondere Abstände zu Wohnbebauung, Immissions- und Umweltschutzgesichtspunkte und die Lage zum Verbrauchsschwerpunkt zusammengestellt und bewertet worden sind. Ein Ziel der Raumordnung liegt mit der Standortfestlegung für das Großkraftwerk südlich der Schwinge also vor. Großkraftwerke einerseits und hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen andererseits bilden jeweils zueinander ein aliud, anderenfalls hätte es das LROP bei letztgenanntem Vorranggebiet belassen können, um auch das erstgenannte zu erfassen. Dies ist jedoch gerade nicht geschehen. Bezeichnenderweise ist diese Kategorisierung selbst im aktuellen Änderungsverfahren des LROP im Jahr 2014 unangetastet geblieben. Noch bezeichnender erscheint, dass es sogar nach Darstellung der Landesraumordnungsbehörde andernorts in Emden und Wilhelmshaven im LROP Vorranggebiete für Großkraftwerke gibt, die von Vorranggebieten für hafenorientierte Industrie umschlossen sind. 7 Dort wurden Flächen allseits umgeben von Hafengebieten speziell für Großkraftwerke gesichert. Dies ist beim hiesigen Vorhabenstandort für das Industriekraftwerk raumordnungsrechtlich aber gerade nicht so. Das Vorranggebiet für eine Energieerzeugungsanlage, die auch der allgemeinen Versorgung dient, liegt hier nicht vom Vorranggebiet für hafenorientierte Industrie umschlossen, sondern daneben. Es ist kein integrierter Standort, sondern es handelt sich um zwei nebeneinander befindliche solitäre Vorrangstandorte mit Ausschlusswirkung auch und gerade im Verhältnis zueinander. Sofern die Landesraumordnungsbehörde darüber hinaus meint, eine Zusatz- Privilegierung sei als Doppelabsicherung identischer Flächen in ein und demselben 7 Das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung spricht im Bescheid über den Antrag der Hansestadt Stade auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens für das Vorhaben Industriekraftwerk der Dow Deutschland Anlagengesellschaft mbh Stade vom , S. 3diesbezüglich von einer Zusatz-Privilegierung. 7

8 räumlichen Umgriff zulässig, ist dies falsch. In einem Vorranggebiet kann raumordnungsrechtlich nicht noch ein weiteres, gleichsam durchsetzungsstärkeres Vorranggebiet (z.b. Großkraftwerk auf Flächen für hafenorientierte Industrie ) ausgewiesen werden. Ein solches zwingendes Ziel der Raumordnung die spezifische Standortfestlegung mit Vorrangwirkung ist, einmal erfolgt, stets Ergebnis eines konkreten Abwägungsprozesses, vgl. 3 Abs. 1 Ziff. 2 ROG. Eine Doppelabwägung und Doppelabsicherung divergierender oder gar konfligierender Nutzungen stellte einen schlagenden Abwägungsfehler dar. Vorrangsicherung mit Ausschlusswirkung vermag nur mit einer spezifischen Ausrichtung Großkraftwerk oder hafenorientierte Industrie zu erfolgen, sie ist alternativenfeindlich. 8 Jedes verbindliche raumordnerische Planungskonzept würde andernfalls ad absurdum geführt, da eine verbindliche Vorgabe im Sinne des 3 ROG gerade nicht festgelegt würde. Daher ist davon auszugehen, dass die hochzonige Landesplanung für den hier gegenständlichen Vorhabenstandort nördlich der Schwinge an der spezifischen und ausschließlichen Hafenorientierung nicht nur im LROP 2008/2012 festhalten wollte, sondern auch künftig festhalten will. In einem solchen Vorranggebiet sind zwar Industriekraftwerke raumordnerisch durchaus zulässig, allerdings nur solange und soweit sie der ausschließlichen Versorgung der hafenorientierten Standortunternehmen dienen. Ohne diesen Bezug handelt es sich eben nicht um ein hafenorientiertes Industriekraftwerk, sondern um eine Erzeugungsstätte der allgemeinen Versorgung. Diese Unterscheidung ergibt sich schon energiewirtschaftsrechtlich, 3 Nr. 13 EnWG definiert sog. Eigenanlagen als Anlagen zur Erzeugung von Energie zur Deckung des Eigenbedarfs. Dem stehen Energieerzeugungs- und Energieverteilungsstrukturen der allgemeinen Versorgung gegenüber. Diese Trennung zeichnet das LROP 2008/2012 in der Darstellung 2.1 Ziff. 09 nach. Ein unspezifisches Großkraftwerk kann Eigenanlage sein, im Falle eines hafenorientierten Industriekraftwerks muss dies gegeben sein. b) Das LROP legt als Ziele der Raumordnung (Vorranggebiete) Standorte für Großkraftwerke fest (für Stade den Standort des ehemaligen Kernkraftwerks südlich 8 Für die Ebene des Bauplanungsrechts und dort selbst gegen besondere Ausnahmefälle gerichtet vgl. OVG Münster, Urteil v , Az. 11a NE 52/82, BRS 40 Nr. 6. 8

9 der Schwinge) und enthält seit 2012 zudem noch ein besonderes Ziel, vorhandene Standorte bevorzugt zu nutzen: Nr. 4.2 Ziff. 01: Vorhandene Standorte, Trassen und Verbundsysteme, die bereits für die Energiegewinnung und -verteilung genutzt werden, sind vorrangig zu sichern und bedarfsgerecht auszubauen. Auch hierbei handelt es sich um eine Festlegung als Ziel der Raumordnung. Sie ist Ergebnis einer umfassenden Abwägungsentscheidung. Weitere Voraussetzung für ein Ziel der Raumordnung ist indes die räumliche und sachliche Bestimmtheit, zumindest aber Bestimmbarkeit. Dazu muss der Adressat des Ziels auf der Grundlage des Inhalts und durch Auslegung entnehmen können, was er bei seinen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgaben der Raumordnung zu beachten hat. 9 Aus den Festlegungen im Raumordnungsplan muss mit hinreichender Sicherheit ermittelbar sein, auf welchen Bereich oder Standort sie sich beziehen; 10 zudem bedarf es einer konkreten Handlungsanweisung über ein Tun oder Unterlassen. 11 Diese Anforderungen erfüllt das Ziel einer Standortplanung von Energieerzeugungsanlagen mit vorrangiger Inanspruchnahme von dafür raumordnerisch bereits vorgesehenen Flächen. Die textliche Darstellung 2.1 Ziff. 09 LROP trägt somit als Ziel der Raumordnung das hier geplante Industriekraftwerk nicht. Es wäre, da auch die Einspeisung in das öffentliche Netz vorgesehen ist, lediglich in einem Vorrangstandort Großkraftwerk raumordnungsrechtlich zulässig. Vorgenannter Darstellung kommt somit gerade in Bezug auf die Darstellung hafenorientierter wirtschaftlicher Anlagen Ausschlusswirkung zu. c) Zwischenfazit: Die o.g. kommunale Bauleitplanung für das spezifisch von Dow geplante Industriekraftwerk steht nicht im Einklang mit den verbindlichen Zielen des LROP 2008/2012. Durch die Konzeption als Energieerzeugungsanlage auch für die allgemeine Energieversorgung liegt keine hinreichende Hafenorientierung vor. Das Vorhaben wäre raumordnungsrechtlich lediglich südlich der Schwinge im Vorranggebiet Großkraftwerk zulässig. 9 Appold, Freiraumschutz durch räumliche Planung, Münster 1988, S. 22 f. 10 Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblatt, Stand: 2010, Bd. 2, K 3 Rz Grootehorst, NuR 1986, 275,

10 2. Regionales Raumordnungsprogramm Landkreis Stade 2014 a) Immerhin könnte aber das mit der jüngsten Änderung teilweise novellierte RROP 12 auf das Bestehen einer höherzonigen planungsrechtlichen Grundlage für die Errichtung des hier maßgeblichen Industriekraftwerks hindeuten. Der RROP enthält als Ziel in der Beschreibenden Darstellung u.a. folgende Ausführung in Nr. 2.1 Ziff. 09: Kohle oder Gas befeuerte Großkraftwerke, die überwiegend der Eigenversorgung angesiedelter Betriebe dienen, sind in dem Vorranggebiet hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen Stade grundsätzlich raumordnerisch vereinbar. Es spricht vieles dafür, dass es sich lediglich um eine Klarstellung der Zielvereinbarkeit des Kraftwerks mit der Ausweisung Fläche für hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen handelt. Wie diese Formulierung aber letztlich zu verstehen ist, kann dahinstehen. Selbst wenn man eine selbständige Zielbestimmung für ein Industriekraftwerk neben dem Vorranggebiet Großkraftwerk Stade annehmen würde, dürfte einer solchen nicht das Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen (LROP) entgegenstehen. Solange an der Schnittstelle zwischen RROP und LROP eine Divergenz zu verzeichnen ist, die den RROP von landesplanerischen Zielen abweichen lässt, kommt eine Bauleitplanung unter Verstoß gegen das LROP nicht Betracht; dies gilt insbesondere für die Standortfrage. 13 Zum Verhältnis der Regionalpläne zum Landesraumordnungsprogramm ist festzuhalten, dass gem. 5 Abs. 3 NROG erstere Ziele der Raumordnung festlegen können, wenn ein entsprechender Vorbehalt im LROP vorhanden ist oder solche regionalplanerischen Ziele den Zielen und Grundsätzen des LROP nicht widersprechen. Durch dieses Entwicklungsgebot wird die grundsätzliche planerische Priorität des Landesentwicklungsprogramms gegenüber den Regionalplänen zum Ausdruck gebracht. Vom jeweils größeren zum kleineren Raum soll eine stufenweise Konkretisierung erfolgen. 14 Dabei gewährleistet der Begriff des Entwickelns eine gestalterische Freiheit, über ein Ausfüllen des Vorgeplanten hinaus, in dessen Rahmen eigenständig zu planen. 15 Im Zweifel ist es Auslegungsfrage, ob ein Verstoß gegen das 12 Regionales Raumordnungsprogramm, Landkreis Stade OVG Münster, Urteil v , Az. 10 D 121/07.NE, NuR 2009, 801, 804 ( Datteln ). 14 Mößle, in: Bartelsperger, Zur Novellierung des Landesplanungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, S. 72, 74 f. 15 BVerwGE 48, 70, 74; VGH Kassel, NVwZ-RR 1989,

11 Entwicklungsgebot vorliegt. Eine strenge Hierarchie wie zwischen höherrangigen und nachrangigen Rechtsnormen besteht nicht, vielmehr ist eine wertende Betrachtung vorzunehmen; letztere findet ihre Grenze freilich dort, wo strikte landesplanerische Ge- oder Verbote abgeschwächt oder gar konterkariert werden. 16 Als derartige Geund Verbote erscheinen Ziele der Raumordnung, denn ihnen haftet eine stringente Bindungswirkung an. 17 Die zeichnerische Darstellung von Vorranggebieten für die Energieerzeugung im LROP ist eine solche gebietsscharfe Zielfestlegung, 18 so dass die hiesige Festlegung Vorranggebiet Großkraftwerk Stade südlich der Schwinge jedenfalls mit ihrem zeichnerisch-räumlichen Umgriff einen Rahmen vorgibt, der im Wege regionalplanerischer Entwicklung nicht verlassen werden darf. Eine Ausgestaltung durch einen außerhalb der Zielvorgabe belegenen Standort verletzt somit 5 Abs. 3 NROG. Ein Widerspruch des RROP zulasten des LROP würde postuliert. Eine bloße Änderung des hier maßgeblichen RROP unter besonderer Berücksichtigung der im LROP vorhandenen Vorranggebiete, des Vorranggebiets Großkraftwerk Stade einerseits und des hier derzeit maßgeblichen Vorranggebiets für hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen andererseits wäre somit ohne vorgängige weitere Maßnahmen auf der Ebene der hochstufigen Landesplanung nicht erfolgversprechend, sondern führte zur Unwirksamkeit einer entsprechenden, isoliert modifizierten Regionalplanung. Viel weniger vermag eine Zieländerung durch Auslegung oder im Rahmen der Abwägung bewerkstelligt zu werden. Derzeit vorhandene Divergenzen zwischen den verschiedenen Ebenen der Landesplanung lassen sich durch Auslegung oder Abwägung (im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung) schon deshalb nicht zum Ausgleich bringen, weil die Regionalplanung bei von ihr vorgesehenen, erweiterten Standortalternativen gegen die ihr raumordnungsrechtlich allgemein zugewiesene Konkretisierungsaufgabe, die sich auch im spezifischen Landesrecht ( 5 Abs. 3 S. 2 NROG) eindeutig bestätigt findet, 16 Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand: 2010, Bd. 2, K 9 ROG Rz. 19, 21, Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, Münster 1998, S. 380 weist Ziele mit ihrem Verbindlichkeitscharakter und ihrer strikten Geltungsanordnung den (juristischen) Regeln zu. 18 OVG Münster, Urteil v , Az. 7 A 799/90, NWVBl. 1992, 246, 247 f.; Scheipers, Ziele der Raumordnung und Landesplanung aus Sicht der Gemeinden, Münster 1995, S. 226 f. 11

12 verstößt. 19 Hier lässt sich die bereits zitierte Formulierung in Nr. 2.1 Ziff. 09 RROP daher nur als Klarstellung auffassen (s.o.); andernfalls stellte sie einen Verstoß gegen 5 Abs. 3 NROG dar und wäre rechtswidrig. b) Zwischenfazit: Auch das RROP 2014 bietet keine Grundlage für die in der kommunalen Bauleitplanung der Hansestadt Stade enthaltenen Darstellungen bzw. Festsetzungen für das hier gegenständliche Industriekraftwerk. LROP 2008/2012 und RROP 2014 stehen entgegen der Ansicht der niedersächsischen Landesraumordnungsbehörde sowie des Landkreises Stade in den o.g. Bescheiden zur Frage der Erforderlichkeit eines Zielabweichungsverfahrens, worin zu Unrecht von Zielkonformität ausgegangen wird - nicht mit den Zielen der hochzonigen Landesplanung in Einklang. 3. Konsequenzen der Nichtkonformität Möglicherweise kann die vorhandene Nichtkonformität behoben werden. Insbesondere die Zielabweichung nach 6 Abs. 2 ROG i.v.m. 8 NROG eröffnet die Möglichkeit, einen Verstoß gegen 1 Abs. 4 BauGB im ergänzenden Verfahren nach 214 Abs. 4 BauGB zu heilen. Mehr noch gilt dies freilich eine Änderung der Landesplanung, die entsprechende Konformität herbeizuführen geeignet ist, letzteres freilich ggf. um den Preis eines grundlegenden und daher aufwändigen Eingriffs in die Grundstruktur landesraumordnerischer Zielbindungen und deren Abwägung. a) Änderung des LROP Grundsätzlich vorbehaltlich besonderer Regelungen können Landesraumordnungspläne im gleichen Verfahren geändert werden, wie es auch für ihre erstmalige Aufstellung anzuwenden ist. 20 Ein entsprechendes Ziel- oder Planänderungsverfahren, welches sämtliche derzeit entgegenstehende Ziele der Raumordnung im LROP 2008/2012 aufgreift, um Ist- und Soll-Ausführung eines Kraftwerksneubaus in Einklang zu bringen und vor allem das Problem der 19 Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 2. Aufl. 1992, S. 117 Rz. 91. Das OVG Münster, a.a.o. (S. 806), geht daher zu Recht davon aus, dass eine Bewältigung der Divergenz im Rahmen einer kommunalen Abwägungsentscheidung kaum anzunehmen sei. 20 Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, Münster 1998, S. 325 f.; vgl. für Einzelheiten der Verfahrensgestaltung: Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, Münster 1998, S. 23 ff. 12

13 Standortdivergenz zu lösen, käme somit jedenfalls theoretisch in Betracht, um eine dauerhaft tragfähige Rechtsgrundlage zu schaffen. Vorsorglich sei indes darauf hingewiesen, dass eine derartige Änderungsplanung zwei gewichtige Aspekte zu berücksichtigen hat, die ihrem Erfolg entgegenstehen können: Die besonderen materiell-rechtlichen Anforderungen bei der Änderung von Plänen im Allgemeinen und die Problematik der vordergründig privatem Interesse dienenden Planung im Besonderen. Zwar trifft es zu, dass Planänderungen verfahrensrechtlich grundsätzlich gleichen Anforderungen folgen wie Erstplanungen. Dies gilt indes nicht für die materiellrechtliche Behandlung der Planänderung. Jede Änderung bedarf daher der besonderen Rechtfertigung ihrer Erforderlichkeit, an welche freilich keine allzu hohen Hürden anzulegen sind. Eine Änderung muss demnach angemessen, sachgerecht und vernünftigerweise geboten erscheinen. 21 Zu beachten ist jedoch, dass diese Rechtfertigungsgründe spezifisch im Hinblick auf das Plan- bzw. Zieländerungsbedürfnis gegeben sein müssen. 22 Ob dies bei einer vorhabenbezogenen, offensichtlichen Heilungsplanung, die letztlich nur durch eine zielinkonforme, fehlerhafte Standortwahl einer raumbedeutsamen Anlage notwendig wird, der Fall sein kann, erscheint zweifelhaft. Selbst wenn sich die Erforderlichkeit der Planänderung indes belegen ließe, müsste die Zieländerung zu einer Wiederholung des planerischen Abwägungsvorgangs und zu einer Neubewertung des Abwägungsergebnisses führen, da sich das zuvor vorhandene stringente Gefüge unterschiedlicher Ziele nun ggf. wesentlich verschiebt. 23 Neben derartigen allgemeinen Überlegungen zu den besonderen materiell-rechtlichen Anforderungen eines Plan- oder Zieländerungsverfahrens dürfen schließlich die Besonderheiten des konkreten Falles nicht übersehen werden. Zwar weist Energieerzeugung eine gemeinwirtschaftliche Komponente auf, ist indes in den Händen des hiesigen Vorhabenträgers offensichtlich von privatnützigem wirtschaftlichem Interesse getragen, wenn ein Industriekraftwerk errichtet werden 21 BVerwGE 56, 110, 118; BVerwG DVBl. 1985, 900, Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, Münster 1998, S. 330; Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.o., K 11 Rz. 7, spricht ausdrücklich von Tatsachen oder Erkenntnissen, die sich seit der Zielfestlegung geändert haben. Ob ein Vorhabenbeginn am falschen, gerade nicht als Ziel bestimmten Standort dazu gehört, erscheint problematisch. 23 Vgl. zur ändernden bzw. wiederholenden Planung BVerwG, BauR 1976, 175,

14 soll. 24 Ebenso wie bei jeder niederstufigen Bauleitplanung muss die Planungsbefugnis der Planungsbehörde für eine Neu- oder Änderungsplanung abgelehnt werden, die vorrangig darauf abzielt, eine vom ursprünglichen Plan abweichende Fehlentwicklung im privaten Interesse des betroffenen Vorhabenträgers zu legalisieren, ohne dass gleichzeitig weitere Gründe für eine solche Änderung sprechen. Sie ist dann nicht erforderlich. 25 Ob ein Plan- oder Zieländerungsverfahren daher mit dem Ergebnis durchgeführt werden könnte, derart eine wirksame Grundlage für den begonnenen Kraftwerksneubau zu schaffen, erscheint zweifelhaft. In jedem Fall müsste ein der Erstaufstellung vergleichbares Verfahren durchgeführt werden. Vorliegend sollen indes primär vereinfachte Vorgehensweisen der Erreichung von Kompatibilität zwischen LROP und niederstufiger Landes- bzw. Bauleitplanung geprüft werden. b) Zielabweichungsverfahren Eine solche vereinfachte Vorgehensweise zur Auflösung des Kollisionsfalles von raumbedeutsamen Planungen wie der vorliegenden, durch die kommunale Bauleitplanung der Hansestadt Stade vorgesehenen, mit Zielaussagen der Raumordnungspläne ist das Zielabweichungsverfahren nach 6 Abs. 2 ROG i.v.m. 8 NROG. Im Gegensatz zur Planänderung bleibt bei der Zielabweichung die Festlegung des jeweiligen Raumordnungsziels bestehen. 26 Dem Vorhabenträger wird lediglich ermöglicht, für den konkreten Fall von der Zielaussage abzurücken, ohne dass die Bindungswirkung der Ziele generell aufgehoben würde. Dies geschieht vielmehr nur dem Vorhabenträger gegenüber (s.o.). Dabei soll im Einzelfall eine zügige Flächennutzung für ein bestimmtes Vorhaben ermöglicht werden Vgl. zu der Abgrenzung der Gemeinwohldienlichkeit und Privatnützigkeit jüngst OVG Münster, Beschluss v , 20 A 1923/11 juris. Danach wäre auch hier von einer Privatnützigkeit des Vorhabens Industriekraftwerk Stade auszugehen. 25 Vgl. zur Planerforderlichkeit nach 1 Abs. 3 BauGB: BVerwGE 34, 301, 305; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, 1 Rz. 26; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, 1 Rz. 33a. 26 Schrage, a.a.o., S. 27 f.; Bartelsperger, in: ders., a.a.o., S. 217, Dyong, in: Dyong/Arenz/Dallhammer, Raumordnung in Bund und Ländern, Loseblattsammlung, Stand: Juni 2009, Bd. 1, 11 ROG Rz

15 Ein wirksames Zielabweichungsverfahren muss formelle und materiell-rechtliche Voraussetzungen erfüllen. Fraglich ist hier vor allem, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Zielabweichung gegeben sind. Sie ergeben sich aus 6 Abs. 2 ROG i.v.m. 8 NROG. Hiernach muss (aa) zunächst ein Ziel der Raumordnung vorliegen, dann für eine Abweichung (bb) Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten zu bejahen und schließlich dürfen (cc) die Grundzüge der Planung nicht berührt sein. aa) Ziele der Raumordnung im LROP 2008/2012 Die hier relevanten Zielbestimmungen des LROP 2008/2012 sind oben bereits ausführlich dargestellt worden. 28 Ziele der Raumordnung, die in Bezug auf ihre inhaltliche Qualität der Bauleitplanung der Hansestadt Stade entgegenstehen, sind gegeben. bb) Vertretbarkeit der Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten Da Ziele der Raumordnung gegeben sind, kommt eine Anwendbarkeit des Zielabweichungsverfahrens in Betracht. Materiell-rechtlich ist zunächst zu prüfen, ob die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist. Dies setzt voraus, dass die Abweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung und die Grundsätze der 1 bis 3 ROG, die entsprechend auch auf die Ebene der Landesplanung anzuwenden sind, planbar sein muss. Planbarkeit bedeutet, dass sie in der Form, in der von den Zielen abgewichen wird, von Beginn an Gegenstand des Planes hätte sein können. 29 Dies ist notwendig, weil es sich bei der einmal getroffenen, dem Landesentwicklungsplan zugrundeliegenden Abwägungsentscheidung um eine raumordnungsrechtlich bindende Letztentscheidung handelt (s.o.), die im Abweichungsverfahren lediglich für Korrekturen offen ist. 30 Eine Zielabweichung ist allerdings nur zulässig, wenn entsprechende Gründe nicht bereits bei der Planerstellung erörtert und seinerzeit bewusst zurückgestellt wurden s.o., S Dyong, in: Dyong/Arenz/Dallhammer, Raumordnung in Bund und Ländern, Loseblattsammlung, Stand: 2009, 11 ROG Rz. 6; Schrage, a.a.o., S. 52 ff. 30 Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, Münster 1998, S. 56 f. 31 Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.o., K 11 Rz. 28; Lautner, VR 1997, 109, 113; Schrage, a.a.o., S. 53 f. 15

16 Bei den o.g. Standortfestlegungen als Zielen der Raumordnung erscheint eine Zielabweichung demnach nicht vertretbar, denn die Entscheidung über die konkreten Vorranggebiete hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen hier, Großkraftwerk dort ist bewusst mit der Fixierung auf die derzeitigen Orte - getrennt durch die Schwinge - vorgenommen worden. Ein weiteres Ziel des LROP ist überdies, vorrangig nur solche Flächen für die Energieversorgung in Anspruch zu nehmen, die raumordnerisch bereits bislang dafür vorgesehen waren. Dieses Ziel und die ihm zugrundeliegende Abwägungsentscheidung würden konterkariert, wenn der nun faktisch gewählte neue Standort eines Industriekraftwerks der vom Vorhabenträger vorgesehenen Größe im Einzelfall zugelassen würde. Betrachtet man die vorgenannten konkreten Ziele der Raumordnung festgelegter Standort für das Vorranggebiet Großkraftwerk sowie vorrangige Inanspruchnahme vorbelasteter oder vorgeplanter Flächen, so wird gerade in der Zusammenschau deutlich, dass ein Vorhaben, welches an anderem, neuen Standort geplant wird, Hand an die einmal getroffene Abwägungsentscheidung legt. In einem Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass eine Vertretbarkeit der hier notwendigen Abweichungen unter raumordnerischen Gesichtspunkten ausscheidet. cc) Nicht-Berührt-Sein der Grundzüge der Planung Unabhängig von dem Umstand, dass vorliegend bereits die raumordnerische Vertretbarkeit einer Zielabweichung abzulehnen ist, ist weitere materiell-rechtliche Voraussetzung das Nicht-Berührt-Sein der Grundzüge der Planung. Der Aspekt des Nicht-Berührt-Seins der Grundzüge der Planung ist stark an 31 Abs. 2 BauGB angelehnt. Die Grundzüge der Planung bezeichnen die Planungskonzeption als solche. 32 Zum Planungsbegriff gehören die Raumordnungspläne, also auch Landesentwicklungspläne, als Ganzes. Entscheidend ist, welches Ziel der 32 BVerwG, NVwZ 1990, 873, 874; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, 13 Rz. 2.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblattsammlung, Stand: 2010, Bd. 2, 31 Rz

17 Raumordnung in welchem Raumordnungsplan der Vorhabenrealisierung konkret entgegensteht. 33 Der Begriff der Grundzüge erfasst das der Planung zugrunde liegende Leitbild, das Interessengeflecht, aus dem sich der Plan entwickelt hat und somit letztlich nichts anderes als das Ergebnis der Abwägung dieser Interessen. 34 Durch die Abwägung sind Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Zielen der Raumordnung zum Ausdruck gebracht worden, die eine Zielabweichung nicht verschieben darf, andernfalls berührt sie die Grundzüge der Planung. 35 Im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens hätte eine Auseinandersetzung damit zu erfolgen, welche Struktur von Planaussagen vorhanden ist, welches planerische Konzept mittels der durch den Plan festgelegten Ziele verfolgt wurde. Der zuständigen Behörde ist es verwehrt, in dieses Konzept im Wege der Zielabweichung einzugreifen. Dies gilt unabhängig davon, ob das Konzept heute noch als ein angemessener Ausgleich angesehen wird oder ob ein Zurücktreten des Ziels als mit heutigen Anforderungen an den Raum zeitgemäßer erscheint. 36 Im LROP 2008/2012 sind nicht von ungefähr unterschiedliche Vorranggebiete mit Hafen- sowie mit Großkraftwerksbezug bestimmt. Sie stellen das o.g. Interessengeflecht dar. Der Plangeber hat sich als Ergebnis einer spezifischen Interessenabwägung für die nun einmal vorgenommene, gebietsscharfe Festlegung des künftigen Großkraftwerksstandorts entschieden. Würde nun der Standort des Kraftwerks wesentlich verändert, d.h. der vorgesehene räumliche Umgriff verlassen, geriete die durch Abwägung austarierte planerische Grundkonzeption aus dem Gleichgewicht. Dem vermag auch nicht entgegengehalten zu werden, dass Energieerzeugung auch einem Hafengebiet als Nebenzweck immanent sein kann. Das von DOW geplante Industriekraftwerk kommt in seiner Dimensionierung dem Großkraftwerk nahe. Beide Vorranggebiete würden miteinander vermischt, sie würden ihre jeweilige Zielqualität die Zielstellung könnte nicht mehr erreicht werden einbüßen. Alle wesentlichen Aspekte einer Standortfrage Entfernung zu mglw. konfligierenden Nutzungen, Umwelt- insb. Immissionsschutz, Vorbelastung etc. müssten neu aufgeworfen und neu bewertet werden. 33 Schrage, a.a.o., S. 66 ff. 34 Schrage, a.a.o., S. 69; Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, 13 Rz Dyong, in: Dyong/Arenz/Dallhammer, a.a.o., 11 Rz Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.o., K 11 Rz

18 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Grundzüge der Planung durch ein Zielabweichungsverfahren mit dem Zweck, den jetzt favorisierten Standort für die Industriekraftwerkserrichtung, rechtlich tragfähig zur Grundlage eines entsprechend angepassten Regionalplanes und weiterer niederstufiger Planung zu machen, berührt sind. Eine Einzelfallaufhebung der Ziele Vorranggebiet hafenorientierte wirtschaftliche Anlagen sowie Vorranggebiet Großkraftwerk wäre erforderlich. Sie kommt, ohne zugleich Hand an die planerische Grundkonzeption des LROP 2012 zu legen, nicht in Betracht. IV. Ergebnis Das LROP 2008/2012 und das RROP 2014 tragen die am bekannt gemachte kommunale Bauleitplanung der Hansestadt Stade nicht. Die Festsetzung eines Sondergebiets Industriekraftwerk verstößt gegen Ziele der Raumordnung, 1 Abs. 4 BauGB. Ein rechtlich erfolgversprechendes Zielabweichungsverfahren kommt vorliegend mangels Vertretbarkeit unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten und mangels Nicht-Berührt-Sein der Grundzüge der Planung ebenfalls nicht in Betracht. Möglich, aber einer Neuaufstellung gleichkommend wäre allenfalls die Änderung des LROP 2008/2012 über das im Jahr 2014 vorgesehene Maß hinaus. Im Fazit sind der vorhabenbezogene Bebauungsplans Nr. 603 Industriekraftwerk Stade der Hansestadt Stade sowie die darauf bezogenen 23. Änderung des Flächennutzungsplans 2000 der Hansestadt Stade mit den Anforderungen des Landesraumordnungsrechts nicht vereinbar, soweit darin ein Sondergebiet Industriekraftwerk festgesetzt wird. Universitätsprofessor Dr. Martin Schulte 18