Gutachten. zu ausgewählten Fragen des Asylrechts

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1 Gutachten zu ausgewählten Fragen des Asylrechts vorgelegt von Univ.-Prof. Dr. iur. Eckart Klein Universität Potsdam Für tatkräftige Mitarbeit an der Erstellung des Gutachtens danke ich Herrn Dr. Andreas Haratsch und Frau Dr. Stefanie Schmahl, LL. M., Universität Potsdam

2 I Gliederung Seite Teil A Gutachtenauftrag... 1 Teil B Vorbemerkungen... 3 I. Asylrecht als Teil der Zuwanderungsthematik... 3 II. Gesetzesvereinfachung... 5 III. Internationalisierung und Europäisierung des Asylrechts... 7 Teil C Erste Gutachtenfrage I. Einleitung II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in Asylsachen Vorgaben aus dem Asylgrundrecht des Art. 16a GG Vorgaben aus dem Rechtsstaatsprinzip a) Die Bedeutung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG c) Sonstige rechtsstaatliche Vorgaben für das Verwaltungs- und das Gerichtsverfahren aa) Der Vorbehalt des Gesetzes bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit cc) Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dd) Das Recht auf ein faires Verfahren Der grundgesetzliche Gleichheitssatz als Regelungsschranke des Asylgesetzgebers III. Unions- und gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an das Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in Asylsachen Die Europäische Grundrechte-Charta Der Richtlinienvorschlag der Kommission vom 20. September IV. Völkerrechtliche Anforderungen an das Verwaltungsund Gerichtsverfahren in Asylsachen Die Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention a) Art. 6 Abs. 1 EMRK b) Materielle Grundrechte der EMRK c) Art. 13 EMRK d) Art. 4 des 4. EMRK-Zusatzprotokolls e) Art. 1 des 7. EMRK-Zusatzprotokolls Die Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention a) Das Refoulement-Verbot aus Art. 33 GFK b) Ausweisungsschutz nach Art. 32 GFK Die Vorgaben des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte... 49

3 II a) Folterverbot gemäß Art. 7 IPBPR b) Schutz vor willkürlicher Ausweisung gemäß Art. 13 IPBPR V. Beschleunigungsmöglichkeiten im Bereich des Asylverfahrensrechts Die Ausgangssituation Personelle Kapazität des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Verstärkte Konzentration des Verfahrens beim Bundesamt Antragsfiktion und -konzentration bei ausländischen minderjährigen Kindern a) Sukzessive Antragstellung von Familienmitgliedern b) Beschleunigung durch fingierte Antragstellung minderjähriger Familienmitglieder c) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht d) Vereinbarkeit mit dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit e) Vereinbarkeit mit dem elterlichen Erziehungsrecht Präklusionsmöglichkeiten im Asylverfahren a) Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG b) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht Fristen für die Bearbeitung von Asylanträgen Begründung von behördlichen Entscheidungen a) Verfassungsrechtliche Bedenken b) Völkerrechtliche Bedenken Beschneidung von Leistungen an Asylbewerber Weitgehender Verzicht auf Altfallregelungen VI. Beschleunigungsmöglichkeiten im Bereich des gerichtlichen Rechtsschutzes Allgemeine Überlegungen Verkürzung des einstweiligen Rechtsschutzes a) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht aa) Das vorläufige Bleiberecht des Asylbewerbers bb) Grenzen und Schranken des Asylrechts (1) Zur Beschränkung vorläufigen Rechtsschutzes in den Fällen des Art. 16a Abs. 4 GG (2) Zur Beschränkung vorläufigen Rechtsschutzes bei schlichter Asylablehnung b) Vereinbarkeit mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes c) Völkerrechtliche Bedenken Weitergehender Wegfall des Suspensiveffekts asylrechtlicher Klagen a) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht b) Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG c) Völkerrechtliche Bedenken... 87

4 III 4. Verkürzung von Antrags- und Klagefristen Gerichtliche Terminierungs- und Entscheidungsfristen a) Vereinbarkeit mit der richterlichen Unabhängigkeit b) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht c) Vereinbarkeit mit dem Recht auf rechtliches Gehör d) Vereinbarkeit mit Garantien effektiven Rechtsschutzes Präklusion im Gerichtsverfahren Die Ausweitung von Einzelrichterentscheidungen Wegfall von Entscheidungsbegründungen a) Verfassungsrechtliche Bedenken b) Völkerrechtliche Bedenken Die Verkürzung von Rechtsmittelfristen a) Berufung b) Revision Ausschluß der Rechtskrafthemmung von Anträgen und Beschwerden in Rechtsmittelverfahren Ausschluß von Rechtsmitteln gegen Gerichtsentscheidungen Rolle des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten a) Obligatorische Zustellung aller Entscheidungen des Bundesamts b) Aufhebung der Institution des Bundesbeauftragten VII. Beschleunigungsmöglichkeiten im Bereich der Aufenthaltsbeendigung Wegfall der Abschiebungsandrohung a) Das Erfordernis einer Abschiebungsandrohung b) Bedeutung der Abschiebungsandrohung c) Genereller Ausschluß der Abschiebungsandrohung d) Ausnahmsweises Unterbleiben der Abschiebungsandrohung Verkürzung der Ausreisefrist Ausschluß des Widerspruchsverfahrens bei Maßnahmen außerhalb des AsylVfG a) Vereinbarkeit mit dem Asylgrundrecht b) Vereinbarkeit mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes c) Völkerrechtliche Vorgaben Ausschluß des Duldungsanspruchs Teil D Zweite Gutachtenfrage I. Einführung II. Rechtliche Beurteilung der Abschaffung der Grundrechtsgarantie Keine völkerrechtlichen Hindernisse Keine gemeinschaftsrechtlichen Hindernisse

5 IV 3. Keine verfassungsrechtlichen Hindernisse Ergebnis III. Institutionelle Garantie des Asyls Notwendigkeit der Definition des Garantiegehaltes Begriff und Bedeutung einer institutionellen Garantie a) Herkunft des Begriffs b) Diskussion unter dem Grundgesetz c) Institutionelle Garantie und subjektive Schutzansprüche d) Schutznormtheorie, Bedeutung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG Institutionelle Garantie Asyl a) Bewußte Schaffung einer institutionellen Garantie b) Parallele: Kommunale Selbstverwaltung? c) Hinkende institutionelle Garantie d) Korollarrechte Ergebnis IV. Überlegungen zur Eröffnung gesetzlicher und administrativer Spielräume bezüglich der materiellen Voraussetzungen der Schutzgewährung und verfahrensbeschleunigender Maßnahmen auf der Basis einer institutionellen Garantie Spielräume bezüglich der materiellen Voraussetzungen der Schutzgewährung a) Allgemeines b) Verengung des persönlichen Zuschnitts der Garantie? c) Verengung des Gewährleistungsinhalts? d) Asylgewährung als Ermessensausübung? e) Ergebnis Spielräume bezüglich verfahrensbeschleunigender Maßnahmen a) Generelle Überlegungen aa) Keine Auswirkungen auf die Rückübernahmeverpflichtungen anderer Staaten bb) Keine stärkere Immunisierung gegen völkerrechtliche/europarechtliche Anforderungen cc) Absehen von Einzelfallprüfung? dd) Vorläufiges Bleiberecht? b) Bereich Verwaltungsverfahren/Entscheidungsverfahren Bundesamt aa) Anhörung bb) Präklusion cc) Folgeanträge c) Bereich Gerichtsverfahren aa) Beschwerdeausschüsse statt Gerichte bb) Wegfall von rechtlicher Verwaltungskontrolle überhaupt

6 V cc) Ausschluß oder Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes (1) Zur Problematik im allgemeinen (2) Insbesondere: Folgeanträge dd) Hauptsacheverfahren/Klage (1) Wegfall der Klagemöglichkeit für den Asylsuchenden (2) Wegfall der aufschiebenden Wirkung der Klage (3) Wegfall der Entscheidungsbegründung ee) Hauptsacheverfahren/Rechtsmittel (1) Wegfall von Rechtsmitteln (2) Wegfall der aufschiebenden Wirkung des Berufungszulassungsantrags d) Wegfall der Verfassungsbeschwerde Teil E Dritte Gutachtenfrage I. Vorbemerkung II. Entstehungsgeschichte des Art. 16a Abs. 5 GG III. Die Reichweite des Art. 16a Abs. 5 GG Erfassung von völkerrechtlichen Abkommen a) Vertragsparteien b) Vertragsinhalt Zur Frage möglicher Erstreckung auf Sekundärrechtsakte der Europäischen Gemeinschaft a) Argumente für eine Erstreckung auf Sekundärrechtsakte b) Argumente gegen eine Einbeziehung der Sekundärrechtsakte aa) Art. 23 GG als Spezialregelung für eine Ermächtigung zur Setzung supranationalen Gemeinschaftsrechts bb) Regelungsgehalt des Art. 59 Abs. 2 GG cc) Bedeutung des Art. 16a Abs. 5 GG dd) Historischer Gesichtspunkt IV. Das Verhältnis des Art. 16a Abs. 5 GG zu Art. 23 GG V. Fazit

7 1 Teil A Gutachtenauftrag Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium des Innern, dieses vertreten durch den Leiter der Geschäftsstelle der Unabhängigen Kommission Zuwanderung hat mich am 30. November 2000 beauftragt, ein wissenschaftliches Gutachten zu den folgenden drei Fragenkomplexen zu erstellen: 1. Welche Möglichkeiten bestehen, um Asylverfahren und behördliche und gerichtliche Anschlußverfahren (Erteilung humanitärer Aufenthaltsrechte; Duldung; Feststellung von Abschiebungshindernissen etc.) unter Beachtung der verfassungsrechtlich gebotenen Verfahrensstandards und unter Einhaltung der erforderlichen Richtigkeitsgewißheit zu beschleunigen und dadurch die Dauer des verfahrensbedingten Aufenthalts zu verkürzen? 2. Welche zusätzlichen gesetzgeberischen oder administrativen Spielräume im Hinblick auf die Ergreifung verfahrensbeschleunigender Maßnahmen und die materiellen Voraussetzungen der Schutzgewährung ergäben sich, wenn das Grundrecht auf Asyl (Art. 16 a Abs. 1 GG) in eine institutionelle Garantie umgewandelt würde? Bedürfte es zur Ergreifung verfahrensbeschleunigender Maßnahmen im Asylverfahren und gerichtlichen Anschlußverfahren ggf. einer Einschränkung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG? Welche verfassungsrechtlichen, völkerrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben sind in diesem Zusammenhang zu beachten?

8 2 3. Erscheint eine Änderung des Art. 16 a GG im Hinblick auf die fortschreitende europäische Harmonisierung des materiellen Asylrechts und des A- sylverfahrensrechts im Hinblick darauf erforderlich, daß Art. 16 a Abs. 5 GG eine Vorbehaltsklausel lediglich für den Fall des Abschlusses völkerrechtlicher Vereinbarungen über Zuständigkeitsregelungen (Dubliner Übereinkommen) vorsieht?

9 3 Teil B Vorbemerkungen Der Beantwortung der Gutachtenfragen sind drei Bemerkungen vorauszuschicken. I. Asylrecht als Teil der Zuwanderungsthematik Die Zuwanderung auf der Grundlage von Asylgewährung kann von der Zuwanderungsthematik insgesamt nicht abgetrennt werden, auch wenn sie spezifische Züge aufweist, eine eigene Kategorie darstellt. Der gemeinsame Nenner ist die Absicht, in einem anderen Land als dem eigenen Aufenthalt zu nehmen. Zuwanderung hat immer sehr verschiedene und im Verlauf der Geschichte sich stark wandelnde Hauptursachen gehabt. - Vgl. Bade, Der Ausnahmezustand ist beendet, FAZ vom , S. 48. Faßt man den Migrationsprozeß global und insgesamt ins Auge, hat politische Verfolgung immer nur eine relativ geringe Rolle als zuwanderungsbestimmender Faktor gespielt, so bedeutsam im Einzelfall sich derartige Ereignisse auch ausgewirkt haben. Gleichwohl fügt sich dieser Teilbereich der rechtlichen und gesellschaftlichen Bewältigung deshalb so zäh, weil eine auf politische oder inhumane Ursachen gestützte Zuwanderung vom Zielland überhaupt nicht, allenfalls nur sehr langfristig und mittelbar und im Verbund mit anderen Staaten durch die Bekämpfung dieser Ursachen in den betroffenen Staaten beeinflußt werden kann. Allerdings wird der Zusammenhang von Asyl und Zuwanderung nicht nur über die Zahl der die Bevölkerung

10 4 eines Staates vermehrenden und in ihm zu integrierenden Asylberechtigten hergestellt, die in Deutschland eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten ( 68 Abs. 1 S. 1 AsylVfG), sondern auch über die Personen, deren Asylantrag abgelehnt wurde, deren Ausreise aus dem jeweiligen Land, hier Deutschland, aus dem einen oder anderen Grund jedoch unterbleibt. Diese Gründe sind rechtlich sehr verschieden zu würdigen. Faktisch jedenfalls trägt der hiervon betroffene Personenkreis zur Zuwanderung bei. Die Erwartung, daß eine gezielte Einwanderungspolitik durch das Bereitstellen einer anderen Zuwanderungsmöglichkeit den Druck auf das Asyl vermindern könnte, würde sich wohl nur sehr vorübergehend verwirklichen; - Vgl. auch Bosbach, Profil entscheidet, nicht die Zahl, in: Die politische Meinung Nr. 375 (Februar 2001), S. 5 ff. (13). - denn es darf ohne weiteres vorausgesagt werden, daß bei Erschöpfung einer wie auch immer vorgesehenen starren oder flexiblen Zuwanderungsquote der Weg über das Asyl (erneut) eingeschlagen wird. Der Gedanke, daß nur entweder der eine Weg (geregelte Einwanderung) oder der andere Weg (Asyl) beschritten werden kann, wird sich schwerlich realisieren lassen. Zwar kann man Asylbewerber aus dem Kontingent der auf der Schiene Einwanderung stehenden Personen ausschließen, aber man wird unabhängig von der Konstruktion des Asyls als (Grund-) Recht oder institutionelle Garantie, solange man überhaupt nur am Grundgedanken der Asylgewährung festhält nicht umgekehrt ohne weiteres ausschließen können, daß ein erfolglos gebliebener Einwanderungsbewerber einen Asylgrund gel-

11 5 tend machen kann. Auch das Problem illegaler Zuwanderung wird durch eine Zuwanderungsgesetzgebung nicht gelöst werden können. Es wäre lebensfremd anzunehmen, daß ausgerechnet in diesem Bereich bestehende Regeln nicht verletzt werden können, das Abtauchen in die Illegalität abgelehnter Asylbewerber also verhindert werden könnte. - Allein im Jahr 1999 wurden nur für Bayern untergetauchte Asylbewerber registriert; vgl. Staatsminister Dr. Beckstein, Beantwortung von Fragen der Unabhängigen Kommission Zuwanderung am , S Alles dies spricht nicht gegen eine möglichst umfassende, auch das Asylrecht und die Aufenthaltsbeendigung einbeziehende Zuwanderungs- und Integrationsgesetzgebung, eine wirkliche Gesamtkonzeption, die Ausdruck der Gestaltungskraft und Gestaltungsbereitschaft einer Gesellschaft gegenüber dem wichtigen Problem der Migration ist. - Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung weist in seinem Jahresbericht 2000/01 (2000), S. 186 f. darauf hin, daß die Zuwanderungspolitik transparent und verläßlich gestaltet werden muß. - Allerdings wird die Nachfrage nach Asyl dabei stets der am wenigsten kalkulierbare Bereich sein. II. Gesetzesvereinfachung Jedem, der sich mit der Materie Asyl- und Ausländerrecht befaßt, zeigt sich sehr rasch eine verwirrende Begriffsvielfalt, z. T. auch schiefe Begrifflichkeit, deren Entrümpelung und Bereinigung Desiderat ist.

12 6 Hier kann nur auf einige Beispiele hingewiesen werden. Am Anfang steht der unscharfe Asylbegriff ( großes und kleines Asyl), der aus den in ihrer rechtlichen Konzeption nicht gleichlaufenden Vorstellungen des nationalen (Art. 16 a GG) und internationalen Rechts (Genfer Flüchtlingskonvention/GFK) resultiert. Hinzu treten die zahlreichen (vier), z. T. in sich wieder aufgespaltenen (befristet/unbefristet) Formen der Aufenthaltsgenehmigung ( 5 AuslG), die noch durch den asylrechtlichen Begriff der Aufenthaltsgestattung ( 55 AsylVfG) ergänzt werden. Eine zahlenmäßig durchaus erhebliche Rolle spielt in der Praxis die Duldung als weitere Form eines geregelten, freilich die Ausreiseverpflichtung als solche unberührt lassenden Aufenthaltes ( 56 Abs. 1 AuslG). Eine zahlenmäßige und konzeptionelle Reduktion dieser Vielfalt dürfte sinnvoll sein. Entsprechendes läßt sich von den Kategorien der unbeachtlichen ( 29 AsylVfG), offensichtlich unbegründeten ( 29 a, 30 AsylVfG) und unbegründeten ( 38 Abs. 1 AsylVfG) Asylanträge sagen, ganz abgesehen von den Asylanträgen, die von Personen gestellt werden, die aus sicheren Drittstaaten in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind ( 26 a A- sylvfg). Daß der Gesetzgeber für die letztgenannte Konstellation den Begriff der Ablehnung des Asylantrags verwendet ( 31 Abs. 4 AsylVfG), zeigt das Dilemma rechtsdogmatisch sauberer Behandlung. Der Anspruch einer Person, der das behauptete Recht nicht zusteht (vgl. Art. 16 a Abs. 2 S. 1 GG, 26 a Abs. 1 S. 1 AsylVfG), die also nicht aktivlegitimiert ist, ist nach allgemeinen Grundsätzen unbegründet, mögli-

13 7 cherweise schon unzulässig; in dem hier genannten Fall wird aber überhaupt nicht zur Sache entschieden, sondern es erfolgt lediglich die Feststellung, daß dem Ausländer auf Grund seiner Einreise aus einem sicheren Drittstaat kein Asylrecht zusteht ( 36 Abs. 4 AsylVfG). - Vgl. dazu Marx, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1999, 31 Rn. 20: Dies bedeutet, daß in Abweichung vom Regelfall die Prüfung von Abschiebungshindernissen nach 51 I und 53 AuslG entfällt (...). Diese Entscheidung hat lediglich deklaratorische Bedeutung. Mit ihr ist weder eine Prüfung der Zulässigkeit wie bei der Beachtlichkeitsprüfung nach 29 noch der Begründetheit des Antrags verbunden. - Eine Gesetzesbereinigung und vereinfachung würde zum besseren Verständnis nicht nur der mit diesen Fragen befaßten öffentlichen Stellen und Experten, sondern auch der Asylsuchenden und der Öffentlichkeit, vor allem der einschlägigen Interessengruppen/Nichtregierungsorganisationen beitragen, die mit großer Regelmäßigkeit terminologischen und in der zu komplizierten Systematik begründeten Mißverständnissen zum Opfer fallen. III. Internationalisierung und Europäisierung des A- sylrechts In zunehmender Weise, und das ist kein Spezifikum des Asylrechts, wirken sich völkerrechtliche und gemeinschaftsrechtliche Normen auf die Regelungskapazität der Staaten aus. Auch wenn man zutreffend von der allgemein vertretenen Ansicht ausgeht, daß es jen-

14 8 seits des nationalen Rechts keinen Anspruch auf (territoriales) Asyl gibt, - Vgl. nur Randelzhofer, Asylrecht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts Bd. VI, 1989, 132 Rn. 1; T. Stein, Aufenthalt und aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegenüber fremden, in: Hailbronner (Hrsg.), Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts, 2000, S. 53 ff. (56). Es ist bislang nicht gelungen, Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 mit Leben zu erfüllen; dies hat auch die Declaration on Territorial Asylum vom nicht zu ändern vermocht; UN Doc. GA/RES/22/ folgen aus den Normen des Völker- und Europarechts doch zahlreiche Anforderungen an das Verfahren und in bestimmten Fällen sogar die Pflicht, die Einreise, jedenfalls vorläufig, zu gestatten, so daß die Behandlung der Thematik ohne diese Beachtung des internationalen und europarechtlichen Umfelds unvollkommen wäre. - Hierzu Frowein/Zimmermann, Die Asylrechtsreform des Jahres 1993 und das Bundesverfassungsgericht, JZ 1996, S Diese Vorgaben sind daher bei der Beantwortung aller drei Fragenkomplexe berücksichtigt worden. Über die Einzelvorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts hinaus wird es zunehmend um die Erarbeitung eines europäischen Konzepts der Zuwanderung gehen müssen, für die seit dem Vertrag von Amsterdam der Europäischen Gemeinschaft selbst Kompetenzen zur Verfügung gestellt sind und deren Inanspruchnahme

15 9 deutliche Fortschritte macht. Ungeachtet zweifellos diskussionwürdiger Fragen, die erste Richtlinien- Vorschläge der Europäischen Kommission aufwerfen, ist es auch hier wie auf der nationalen Ebene wichtig, daß eine Gesamtkonzeption erarbeitet wird, welche die Asylpolitik als wesentlichen Bestandteil einbezieht. - So bereits Hailbronner, Die europäische A- sylrechtsharmonisierung nach dem Vertrag von Maastricht, ZAR 1995, S. 3 ff. (8). - In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft vom 22. November 2000 wird diese gesamtheitliche Sicht aufgenommen. - KOM (2000) 757 endg., S. 7 ff. -

16 10 Teil C Erste Gutachtenfrage Welche Möglichkeiten bestehen, um Asylverfahren und behördliche und gerichtliche Anschlussverfahren (Erteilung humanitärer Aufenthaltsrechte; Duldung; Feststellung von Abschiebungshindernissen etc.) unter Beachtung der verfassungsrechtlich gebotenen Verfahrensstandards und unter Einhaltung der erforderlichen Richtigkeitsgewißheit zu beschleunigen und dadurch die Dauer des verfahrensbedingten Aufenthalts zu verkürzen? I. Einleitung Im Hinblick auf die Verkürzung der Dauer des verfahrensbedingten Aufenthalts von Asylbewerbern in Deutschland ist der Gesetzgeber in seiner Regelungsgewalt nicht völlig frei. Grenzen werden seinen Gestaltungsmöglichkeiten primär durch verfassungsrechtliche Garantien gezogen. Zu denken ist dabei in erster Linie an Vorgaben, die sich unmittelbar aus dem Asylgrundrecht des Art. 16a GG ergeben. Weiterhin ist das Rechtsstaatsprinzip, insbesondere die in Art. 19 Abs. 4 GG niedergelegte Garantie effektiven Rechtsschutzes maßgeblich zu berücksichtigen. Bei dem Bemühen um Verfahrensbeschleunigung ist auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten, da es hier um die Schaffung eines Sonderrechtsregimes im Bereich des Asylrechts geht, das sich von sonstigen Verwaltungsverfahrens- und Rechtsschutzregelungen, die das übrige Verwaltungsrecht bestimmen, deutlich unterscheidet.

17 11 Neben diese konstitutionellen Bindungen des Gesetzgebers treten völker- und europarechtliche Vorgaben, die bei der Ausgestaltung des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrensrechts zu beachten sind. Völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland kommt zwar innerstaatlich, sofern sie nicht allgemeine Regeln des Völkerrechts nachzeichnen oder es sich um gemeinschaftsrechtliche Regelungen handelt, Zum Übergesetzesrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG vgl. BVerf- GE 6, 309 (363); BVerfGE 37, 271 (279); Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 2. Aufl. 1994, S. 168 f.; E. Klein, Die Stellung des Staates in der internationalen Rechtsordnung, ZVglRWiss 77 (1978), S. 79 (82); Steinberger, Allgemeine Regeln des Völkerrechts, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VII, 1992, 173 Rn. 58 ff.; Tomuschat, Die staatsrechtliche Entscheidung für die internationale Offenheit, ebd., 172 Rn. 15; Zuleeg, in: (Alternativ-)Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (AK- GG), 2. Aufl. 1989, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 24. Zum Anwendungsvorrang des Europäischen Gemeinschaftsrecht vgl. BVerfGE 73, 339 (374 f.) Solange II; vgl. dazu Koenig/Haratsch, Europarecht, 3. Aufl. 2000, Rn. 113 ff. lediglich einfacher Gesetzesrang über Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zu. Der Gesetzgeber könnte daher unter Ausnutzung der lex-posterior- und der lex-specialis- Regeln abweichendes Recht setzen, das die innerstaat-

18 12 lichen, durch völkerrechtliche Verträge bedingten Bestimmungen zu verdrängen in der Lage wäre. Allerdings würde sich die Bundesrepublik Deutschland mit einer derartigen Vorgehensweise dem Vorwurf eines völkerrechtswidrigen Handelns aussetzen. Der innerstaatliche Gesetzgeber hat daher, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und der deutschen Rechtsordnung insgesamt Zur Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung vgl. BVerfGE 18, 112 (121); 31, 58 (75 ff.); Rojahn, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 3. Aufl. 1995, Art. 24 Rn. 1 ff., Art. 25 Rn. 1; Zuleeg, in: (Alternativ-)Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 1. Bd., 2. Aufl. 1989, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 32; Steinberger, Allgemeine Regeln des Völkerrechts, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VII, 1992, 173 Rn. 5; Bleckmann, Die Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung, DÖV 1979, S. 309 ff. auch völkerrechtliche Vorgaben bei einer Reform des Asylverfahrensgesetzes sowie der sich anschließenden gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen.

19 13 II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in Asylsachen 1. Vorgaben aus dem Asylgrundrecht des Art. 16a GG Das Asylgrundrecht gemäß Art. 16a Abs. 1 GG ist ein subjektives Schutzrecht für politisch verfolgte Ausländer und Staatenlose. Vgl. BVerwGE 4, 238 ff. Der Asylsuchende darf nicht an der Grenze zurückgewiesen werden. Er darf nicht in den Verfolgerstaat abgeschoben oder in einen anderen Staat ausgewiesen werden, in dem ihm Verfolgungsmaßnahmen drohen. Art. 16a Abs. 1 GG beinhaltet ein Aufenthaltsrecht, soweit es der Schutzfunktion des Asylrechts dient. Grundrechtsschutz wird weitgehend durch die Gestaltung von Verfahren bewirkt. Daß Grundrechte Bedeutung für die Ausgestaltung von Verfahren haben, ist gesicherte Grundrechtsdogmatik. Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, 1981; Wahl, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, VVDStRL 41 (1983), S. 151 (167 ff.); Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn. 14. Grundrechte beeinflussen nicht nur das gesamte materielle, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung ist.

20 14 BVerfGE 53, 30 (65); 65, 76 (94); 69, 315 (355); 73, 280 (296). Das Verfahren muß so gestaltet sein, daß nicht die Gefahr einer Entwertung der materiellen Grundrechtsposition besteht. BVerfGE 63, 131 (143). Das Asylgrundrecht entfaltet derartige verfahrensrechtliche Wirkungen in besonderem Maße, da es zur Feststellung der Asylberechtigung einer Anerkennungsentscheidung bedarf. Die Eigenschaft als politisch Verfolgter und die sonstigen Voraussetzungen der A- sylberechtigung bedürfen der Feststellung in einem gesetzlich geregelten Anerkennungsverfahren. Dieser notwendigen verfahrensrechtlichen Ausgestaltung des Grundrechts dient das Asylverfahrensgesetz (AsylVfG). Asylverfahrensgesetz v. 26. Juni 1992, BGBl I S. 1126, i. d. F. der Bekanntmachung v. 27. Juli 1993, BGBl I S. 1361, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung ausländer- und asylverfahrensrechtlicher Vorschriften v. 29. Oktober 1997, BGBl I S. 2584, Freilich kommt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Asylverfahrensrechts ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Aus den materiellen Grundrechten lassen sich nur elementare, rechtsstaatlich unverzichtbare Verfahrensanforderungen ableiten. BVerfGE 94, 166 (200); vgl. auch BVerfGE 56, 216 (236); 60, 253 (295 f.). Verfahren, die mit gleichsam konstitutiver Wirkung die Geltendmachung einer grundrechtlichen Gewährleistung wie des Asylrechts regeln, müssen von Verfassungs wegen sachgerecht, geeignet und zumutbar sein.

21 15 BVerfGE 94, 166 (200); Bonk, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 16a Rn. 12. Insgesamt kommt es darauf an, daß ein gewisser Mindeststandard eines fairen rechtsstaatlichen und im Hinblick auf Art. 16a Abs. 1 GG effektiven Verwaltungsverfahrens gewährleistet ist. BVerfGE 94, 166 (205). So muß der Gesetzgeber sicherstellen, daß der Staat den wirklich Verfolgten ein Bleiberecht zum Schutz vor politischer Verfolgung in ihren Heimatstaaten gewährt. Er hat daher durch die Ausgestaltung des Asylverfahrens dafür Sorge zu tragen, daß politisch Verfolgte die für die Anerkennung ihres Asylrechts ausschlaggebende förmliche Feststellung in einem Bescheid auch erlangen können. BVerfGE 94, 166 (200); 56, 216 (240); BVerfG, DVBl. 1999, S (1205). Die aus dem Grundrecht fließenden verfahrensrechtlichen Maßgaben richten sich nicht allein an den Gesetzgeber. Die grundrechtliche Bindung erfaßt auch die vollziehende Gewalt (vgl. Art. 1 Abs. 3 GG). Sie muß die gesetzlichen Verfahrensregelungen im Einklang mit dem Asylgrundrecht anwenden. BVerfGE 56, 216 (240); 94, 166 (200). Effektiver Grundrechtsschutz verlangt jedoch nicht nur nach Verwaltungsverfahren, die geeignet sind, der materiellen Asylrechtsgewährung zur Wirksamkeit zu verhelfen, sondern entfaltet auch Wirkungen für das gerichtliche Verfahren. BVerfGE 56, 21 (235 f.); 60, 253 (295 f.); 87, 48 (61 f.); Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isen-

22 16 see/kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn Vorgaben aus dem Rechtsstaatsprinzip Neben die verfahrensrechtlichen Vorgaben aus Art. 16a GG treten verfassungsrechtliche Sicherungen aus dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG. a) Die Bedeutung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet dem einzelnen einen möglichst lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen die behauptete Verletzung seiner Rechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt. BVerfGE 8, 274 (326) st. Rspr. Dieser Schutz ist grundsätzlich auch in vollem Umfang für Ausländer und für Staatenlose verbürgt. BVerfGE 35, 382 (401); 65, 76 (90); 67, 43 (58) st. Rspr.; BVerwG, NJW 1979, S (2487); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 39 (Bearbeitung 1985); Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn. 19; Krüger, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 19 Rn. 113; Krebs, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 51.

23 17 Auch im Ausland lebende Ausländer können sich auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen, wenn sie in subjektiven Rechten durch die deutsche öffentliche Gewalt verletzt sind. BVerfGE 66, 39 (60); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 39; Krüger, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 19 Rn. 114; Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn. 19. Der Rechtsschutz darf sich dabei nicht in der bloßen Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts erschöpfen, sondern muß zu einer wirksamen Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch ein mit zureichender Entscheidungsmacht ausgestattetes Gericht führen. BVerfGE 40, 272 (275); 51, 268 (284); 61, 82 (111). Die Wirksamkeit des Rechtsschutzes erfordert Mindestsstandards in organisatorischer, verfahrensmäßiger und inhaltlicher Hinsicht und wirkt bis in die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 248; Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn. 17; Krebs, in: v.

24 18 Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 62. Rechtsweg bedeutet zunächst Weg zu den Gerichten, die den Maßgaben der Art. 92 und Art. 97 GG entsprechen müssen. Umstritten ist die auch für eine Beschleunigung des Asylgerichtsverfahrens maßgebliche Frage, ob Art. 19 Abs. 4 GG einen Instanzenzug gewährleistet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist dies nicht der Fall. BVerfGE 4, 74 (95 f.); 11, 232 (233); 28, 21 (36); 45, 363 (375); 65, 76 (90); 78, 7 (19); 87, 48 (61); 92, 365 (410); ebenso Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 179; Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 58 f. (Zweitbearbeitung Dezember 1982); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 1996, Art. 19 IV Rn. 73. Anders aber P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn. 448; Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, 1993, S. 255 ff. Siehe dazu unten Teil C VI. 11. Für den gerichtlichen Rechtsschutz gilt jedenfalls, daß der Zugang zu den Gerichten nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden darf. BVerfGE 10, 264 (268); 37, 93 (96); 40, 237 (256); 42, 128 (130); 44, 302 (305); BVerfG, DVBl. 1999, S (1205).

25 19 Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG trägt der Erkenntnis Rechnung, daß Rechte erst dann effektiv sind, wenn sie auch durchgesetzt werden können. Hinzukommt, daß das Bundesverfassungsgericht Ansprüche auf gerichtlichen Rechtsschutz auch unmittelbar aus den materiellen Grundrechten abgeleitet hat, wodurch die Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ergänzt wird. BVerfGE 24, 367 (407); 35, 348 (361); 37, 132 (148); 45, 297 (333); 46, 325 (334); 49, 220 (225); 49, 252 (257). Die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG tritt insoweit neben die Rechtsschutzgarantien, die unmittelbar aus den Grundrechten selbst folgen. Für ein Zurücktreten der grundrechtlichen Garantie in bezug auf den gerichtlichen Rechtsschutz hinter den vermeintlich spezielleren Art. 19 Abs. 4 GG So aber P. M. Huber, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn. 375; Krüger, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 19 Rn besteht kein Bedürfnis. Die zu konstatierende streckenweise Parallelität des Schutzes verlangt nicht danach, den Grundrechten insoweit ihre Wirkkraft abzusprechen oder diese nur auf das administrative und legislative Verfahren zu beschränken. So aber Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 23. Art. 19 Abs. 4 GG erstreckt seinen Schutz nicht nur auf materielle Grundrechte, sondern darüber hinaus

26 20 auch auf die subjektiven Rechte des einzelnen, die im einfachen Recht gründen. BVerfGE 15, 275 (281); 61, 82 (110); 78, 214 (226); 83, 184 (194 f.); 84, 34 (49); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 127; Krüger, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 19 Rn. 107; Krebs, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 59; P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn Eine einfachgesetzliche Berechtigung des Asylbewerbers aus dem AsylVfG oder dem Ausländergesetz ist damit von der grundgesetzlichen Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG erfaßt. Dies gilt in gleichem Maße für den Schutz aus dem Völkerrecht herrührender Rechte, sofern die fragliche völkerrechtliche Norm entweder über Art. 25, Art. 23 oder Art. 59 GG Bestandteil der deutschen Rechtsordnung geworden ist. So ausdrücklich für das Europäische Gemeinschaftsrecht Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 19 Abs. IV Rn. 133; P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn. 376, 419 ff. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG endet freilich dort, wo die Rechtsordnung dem einzelnen kein materielles Recht einräumt, zu dessen Durchsetzung er auf gerichtlichen Rechtsschutz angewiesen sein könnte. Die Garantie ef-

27 21 fektiven Rechtsschutzes reicht daher nur soweit, wie der Schutzbereich des Grundrechts auf Asyl gemäß Art. 16a GG reicht oder sonstige individuelle Rechtspositionen dem betroffenen Ausländer Schutz gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen verbürgen. Man muß allerdings sehen, daß über Art. 2 Abs. 1 GG (Elfes-Rspr., BVerfGE 6, 32 ff.); und Art. 3 Abs. 1 GG Schutzmechanismen bestehen können, die auch zugunsten einzelner bei der Handhabung nur objektiven Rechts wirksam werden können. Dazu unten Teil D III. 2. d). Die Bedeutung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG beschränkt sich allerdings nicht allein auf das gerichtliche Verfahren. Aus der Rechtsschutzgarantie ergeben sich Vorwirkungen auf die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens, das der gerichtlichen Kontrolle vorangeht. BVerfGE 61, 82 (110); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 1996, Art. 19 IV Rn. 68; Krebs, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 66; P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn Das Verwaltungsverfahren darf nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht so angelegt werden, daß der gerichtliche Schutz unzumutbar erschwert wird. BVerfGE 61, 82 (110); 69, 1 (49). Das Prinzip der Effektivität des Rechtsschutzes hindert die öffentliche Gewalt, sofern nicht besonders

28 22 begründete Ausnahmefälle vorliegen, durch ihr Handeln vollendete Tatsachen zu schaffen. BVerfG, DVBl. 1999, S (1205); BVerfGE 35, 263 (274); 35, 382 (401 f.); 37, 150 (153); 79, 69 (74); 93, 1 (13); Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn. 425 (Zweitbearbeitung Dezember 1982); Krebs, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 66; Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 154 Rn. 79. Andernfalls läge es in der Hand des Trägers öffentlicher Gewalt, durch den kurzfristig angesetzten Vollzug irreparabler Maßnahmen die Wirksamkeit der Rechtsschutzgarantie außer Kraft zu setzen. So dürfen die Behörden grundsätzlich die spätere Nachprüfung einer asylrechtlichen Entscheidung durch ein Gericht nicht ausschalten, indem sie einen Ausländer kurzfristig oder sofort abschieben. BVerfG, DVBl. 1999, S (1205); Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Aufl. 2000, Art. 19 Rn. 49; BVerfGE 35, 382 (401 f.); 56, 216 (243 f.); Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 Rn Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unterliegt nach ihrem Wortlaut keinen ausdrücklichen Schranken. Auf sie finden die zur Einschränkung schrankenlos gewährleisteter Grundrechte entwickelten Grundsätze entsprechende Anwendung. P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1,

29 23 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn Zur Bedeutung von Art. 79 Abs. 3 GG siehe unten Teil D IV. 2. c) aa). Überwiegende kollidierende Verfassungsgüter können die Rechtsschutzgarantie daher einschränken, sofern sich der Eingriff als verhältnismäßig erweist. P. M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 19 Abs. 4 Rn Es ist daher zu prüfen, ob die angestrebte Beschleunigung unter dem Gesichtspunkt rechtsstaatlicher Erfordernisse Vgl. dazu unten II. 2. c) cc). eine weitergehende Beschränkung der Rechtsschutzgarantie rechtfertigen kann. b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG Eine Verfahrensbeschleunigung im Bereich des Asylrechts muß ferner den verfassungsrechtlich gemäß Art. 103 Abs. 1 GG garantierten Anspruch auf richterliches Gehör in Rechnung stellen. Berechtigt sind auch Ausländer und Staatenlose, also auch Asylbewerber, BVerfGE 12, 6 (8); 18, 399 (403); 64, 1 (11); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 28 (Bearbeitung 1992); Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 27.

30 24 die an einem gerichtlichen Verfahren als Partei oder in ähnlicher Stellung beteiligt oder von dem Verfahren unmittelbar rechtlich betroffen sind. BVerfGE 75, 201 (215); 89, 381 (390); 92, 158 (183). Art. 103 Abs. 1 GG gilt in jedem Verfahren vor staatlichen Gerichten, BVerfGE 19, 148 (149). und damit in allen Gerichtsverfahren in Asylsachen, nicht jedoch gegenüber Verwaltungsbehörden. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 62; Degenhart, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 103 Rn. 5; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 103 Rn. 5; ders., Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 373; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Aufl. 2000, Art. 103 Rn. 5; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2000, Art. 103 I Rn. 17; vgl. BVerfGE 27, 88 (103) für staatsanwaltschaftliche Verfahren. Auch wenn eine bestimmte Art und Weise der Gewährung rechtlichen Gehörs verfassungsrechtlich nicht verbürgt ist, BVerfGE 6, 19 (20); 31, 364 (370). muß die konkrete einfachgesetzliche Ausgestaltung des Verfahrens den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen genügen. Ermöglicht werden sollen eine objektive und faire Verhandlungsführung sowie richtige und gerechte Entscheidungen.

31 25 BVerfGE 55, 72 (93). Die Garantie rechtlichen Gehörs soll zugleich den Justizgewähranspruch effektivieren F. O. Kopp, Das rechtliche Gehör in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AöR 106 (1981), S. 604 (608 ff.); Schlette, Der Anspruch auf gerichtliche Entscheidung in agemessener Frist, 1999, S. 26 f.; Schulze- Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz- Kommentar, Bd. III, 2000, Art. 103 I Rn. 11. und zur Sicherung der materiellen Grundrechte beitragen. Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2000, Art. 103 I Rn. 11; Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 13. Im wesentlichen beinhaltet der Anspruch auf rechtliches Gehör, daß die Verfahrensbeteiligten und Betroffenen in Stand gesetzt werden, Kenntnis von verfahrensbedeutsamen Vorgängen zu erhalten (Recht auf Information), BVerfGE 74, 1 (5); 86, 133 (144); 86, 280 (284 f.); 89, 28 (36); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 70 ff.; Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 29.

32 26 Gelegenheit erhalten, sich dem Gericht gegenüber zum Verfahrensstoff vollständig zu äußern (Äußerungsrecht), BVerfGE 1, 418 (429); 6, 12 (14); 65, 227 (234); 81, 123 (126); 84, 188 (190); 86, 133 (144 f.); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 80 ff.; Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 30 f. und daß letztlich das Gericht diese Äußerungen angemessen zur Kenntnis nimmt und in seine Erwägungen einbezieht (Recht auf Berücksichtigung). BVerfGE 11, 218 (220); 34, 344 (347); 64, 135 (143 f.); 70, 215 (218); 81, 97 (107); 86, 133 (145 f.); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 94 ff.; Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 32. Diese Vorgaben sind bei der Ausgestaltung des Gerichtsverfahrens in Asylsachen, insbesondere bei Präklusionsvorschriften und Fristenregelungen, zu beachten. Art. 103 Abs. 1 GG ist als vorbehaltlos gewährleistetes Justizgrundrecht ausformuliert. Hier gelten die allgemeinen Lehren über verfassungsimmanente Schranken. Beschränkungen des Rechts auf rechtliches Gehör sind daher zum verhältnismäßigen Schutz kollidieren-

33 27 der Grundrechte und anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtsgüter möglich. BVerfGE 81, 381 (392); 101, 106 (129); Knemeyer, Rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VI, 1989, 155 Rn. 35; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 16. Das Rechtsstaatsprinzip selbst kann mit dem Bestreben, einen effizienten und zeitgerechten Verfahrensablauf zu gewährleisten, daher Einschränkungen des Rechts auf rechtliches Gehör legitimieren, wobei die Beschleunigung des Verfahrens jedoch nie zum bloßen Selbstzweck werden darf. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig u.a., Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 103 Rn. 17 f. c) Sonstige rechtsstaatliche Vorgaben für das Verwaltungs- und das Gerichtsverfahren Neben der speziell in Art. 19 Abs. 4 GG geregelten Garantie effektiven Rechtsschutzes und dem durch Art. 103 Abs. 1 GG abgesicherten Anspruch auf rechtliches Gehör ergeben sich aus dem grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 und 4 GG) weitere Determinanten für das behördliche und das gerichtliche Verfahren in Asylsachen.

34 28 aa) Der Vorbehalt des Gesetzes Selbstverständlich erscheint die Feststellung, daß Regelungen im Bereich des Asylverfahrensrechts, auch sofern Art. 16a GG dies nicht ausdrücklich bestimmt, jeweils nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen können. Dies ergibt sich aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Die Geltung dieses Grundsatzes folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht würde ihren Sinn verlieren, wenn nicht schon die Verfassung selbst verlangen würde, daß staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen nur Rechtens ist, wenn es durch ein Gesetz legitimiert wird. BVerfGE 40, 237 (248 f.); 98, 218 (251). Traditionell bedürfen Eingriffe in Freiheit und Eigentum des einzelnen einer gesetzlichen Grundlage. BVerfGE 8, 155 (167); 40, 237 (249). Dies gilt insbesondere für den grundrechtlichen Bereich, in dem alle hoheitlichen Eingriffe und grundrechtsausgestaltenden und -konkretisierenden Maßnahmen nur auf der Grundlage eines (zumindest materiellen) Gesetzes erfolgen dürfen. BVerfGE 40, 237 (249 f.); Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 20 Rn. 266 f.; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 96 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Aufl. 2000, Art. 20 Rn. 53.

35 29 So sind alle das Asylgrundrecht aber auch die rechtsstaatlichen Ansprüche des einzelnen etwa die Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG ausgestaltenden und konkretisierenden Regelungen nur auf zumindest materiell-gesetzlicher Grundlage verfassungsrechtlich zulässig. Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich jedoch nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr, daß alle wesentlichen Maßnahmen dem Parlament selbst vorbehalten bleiben müssen und wird so zu einem echten Parlamentsvorbehalt. BVerfGE 47, 46 (79); 95, 267 (307); 83, 130 (152); 98, 218 (251). Bei der Bestimmung, ob eine Maßnahme in diesem Sinne wesentlich ist, vermittelt wiederum der Schutz der Grundrechte einen wichtigen Gesichtspunkt. Die meisten Grundrechtsartikel sehen ohnehin vor, daß Eingriffe nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig sind. Im grundrechtsrelevanten Bereich bedeutet somit wesentlich in der Regel wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte. BVerfGE 40, 237 (249); 47, 46 (79); 49, 89 (127); 58, 257 (278); 61, 260 (275); 76, 1 (75 f.); 77, 170 (230 f.); 83, 130 (140); 95, 267 (307 f.); 98, 218 (251). Diese Erkenntnis gilt auch und gerade für Regelungen im Bereich des Grundrechts auf Asyl, das in besonderem Maße der Feststellung in einem Anerkennungsverfahren bedarf, aber auch für die Verfahren zur gerichtlichen Geltendmachung und Durchsetzung des Asylrechts. Auch jenseits des Bereichs der Grundrechte sind grundsätzliche Regelungen, etwa über die Eröff-

36 30 nung oder den Ausschluß des Rechtswegs sowie über das Rechtsschutzverfahren als wesentliche Entscheidungen im Sinne der sog. Wesentlichkeitstheorie anzusehen. Diese notwendige verfahrensrechtliche Ausgestaltung im Bereich des Asylgrundrechts, aber auch einfachgesetzlicher Berechtigungen kann nur durch ein förmliches Parlamentsgesetz erfolgen. bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Weiterhin gewinnt der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für beschleunigende Regelungen im Asylrecht an Bedeutung. Hoheitliche Eingriffe in subjektiv-rechtliche Positionen sind danach nur verhältnismäßig, wenn sie zur Erreichung eines zulässigerweise verfolgten Ziels geeignet und erforderlich sind. Stehen mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, so muß die am wenigsten belastende Handlungsoption gewählt werden. Ferner müssen die dem einzelnen auferlegten Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. BVerfGE 65, 1 (54); 67, 157 (173); 70, 278 (286). Diese Maßgaben sind bei Regelungen im Asylbereich, die in Rechtspositionen von Ausländern, insbesondere in grundrechtlich gesicherte Rechte verkürzend eingreifen, stets zu beachten. cc) Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes Bei der Ausgestaltung des asylrechtlichen Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens hat der Gesetzgeber zudem die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssi-

37 31 cherheit und des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen. Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und Unverbrüchlichkeit von Recht eng verknüpft. Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbürgt dem einzelnen in erster Linie subjektiv den Schutz des Vertrauens. BVerfGE 18, 429 (439); 30, 367 (386); 50, 177 (193). Geschützt wird das Vertrauen des einzelnen in die Kontinuität von Recht, seine individuelle Erwartungssicherheit. Durch die Änderung von Rechtsnormen darf nicht das Vertrauen des einzelnen in den Fortbestand einer Rechtslage enttäuscht werden, soweit die Änderungen belastende Wirkungen entfalten, da ansonsten individuelle Rechtspositionen entwertet werden könnten. Allerdings gibt es kein grundsätzlich schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand einer günstigen Rechtslage. BVerfGE 68, 193 (222); 14, 76 (104); 27, 375 (386); 28, 66 (88); 38, 61 (83). Der Gesetzgeber, auch der Asylgesetzgeber, kann für zukünftige Sachverhalte neue gesetzliche Regelungen erlassen, auch wenn sie für den einzelnen belastende Wirkungen haben. Problematisch sind lediglich rückwirkende Belastungen, indem sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehmen. Zur sog. echten Rückwirkung ( Rückbewirkung von Rechtsfolgen ) vgl. BVerfGE 57, 361 (391); 68, 287 (306); 72, 175 (196); 72, 200