Baulandfinanzierung durch städtebaulichen Vertrag Möglichkeiten und Grenzen von Folgekostenvereinbarungen

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1 Baulandfinanzierung durch städtebaulichen Vertrag Möglichkeiten und Grenzen von Folgekostenvereinbarungen Von Klaus Hoffmann Einleitung Während in der Vergangenheit die Gemeinden in der Regel sämtliche Kosten für die Ausweisung eines neuen Baugebiets übernahmen, schließen heute viele Kommunen vertragliche Vereinbarungen mit privaten Investoren, um die Baulandentwicklung "kostenneutral" durchzuführen. Dabei wird nicht nur die Durchführung der Planung oder die Übernahme der Planungs- und Erschließungskosten vereinbart. Städtebauliche Verträge enthalten häufig auch Regelungen, in denen sich Investoren verpflichten, zusätzlich Geldleistungen für die kommunale Infrastruktur wie Kindergärten, Schulen, Sportanlagen, Jugend- und Altenbetreuungseinrichtungen oder den öffentlichen Personennahverkehr zu erbringen. Folgekostenverträge bieten aus Sicht vieler Verwaltungsvertreter und Kommunalpolitiker auch eine willkommene Möglichkeit für den Zugriff auf die zum Teil immensen Wertsteigerungen, die ein Grundstück dadurch erfährt, dass es zu Bauland wird. Allerdings darf im Rahmen städtebaulicher Verträge nicht primär das Ziel verfolgt werden, den Planungsgewinn abzuschöpfen. Das Gesetz setzt hierfür Grenzen. Der Beitrag geht der Frage nach, welche rechtlichen Schranken die Gemeinden beim Einsatz von Folgekostenvereinbarungen beachten sollten. 1. Gesetzliche Grundlagen Vertragliche Vereinbarungen mit Grundstückseigentümern gehören seit vielen Jahren zum festen städtebaulichen Instrumentarium auch kleinerer Kommunen. Eine umfassende gesetzliche Regelung städtebaulicher Verträge ließ aber - abgesehen von den bereits im Bundesbaugesetz 1960 geregelten Erschließungsverträgen oder den im Städtebauförderungsgesetz von 1971 genannten und in das BauGB übernommenen vertraglichen Möglich- Seite 1

2 keiten im Zusammenhang mit Sanierungs- und Entwicklungsmöglichkeiten - lange Zeit auf sich warten. Erst mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz im Jahr 1993 wurde mit 6 BauGB-MaßnahmenG eine zunächst befristete bundeseinheitliche Regelung über städtebauliche Verträge geschaffen. Die Novellierung des Baugesetzbuches durch das Bau- ROG zum hat die befristeten Regelungen des BauGB- MaßnahmenG in Dauerrecht überführt. Die zentrale Rechtsgrundlage zum Abschluss von städtebaulichen Verträge findet sich nunmehr in 11 BauGB. Hierbei handelt es sich um eine gesetzliche Klarstellung und Absicherung bereits nach früherem Recht zulässiger privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Formen kooperativen Handelns im Städtebaurecht. Mit dem städtebaulichen Vertrag hat der Gesetzgeber ein Flexibilisierungsinstrument zur Verfügung gestellt, das es den Gemeinden und den Grundeigentümern ermöglicht, kooperative Lösungen bei der Baulandentwicklung zu finden Fallgruppen städtebaulicher Verträge 11 Abs. 1 BauGB enthält eine nicht abschließende 2 Aufzählung städtebaulicher Verträge: a) Bauplanungsverträge sind in 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 geregelt. Vertragsgegenstand kann die Vorbereitung oder Durchführung städtebaulicher Maßnahmen, die Neuordnung der Grundstücksverhältnisse, die Bodensanierung sowie die Ausarbeitung der städtebaulichen Planungen sein. Dazu gehören z. B. das Erarbeiten von Bebauungsplanentwürfen, Altlastenuntersuchungen, Marktgutachten oder die Verfahrensorganisation, so dass in diesem Bereich fast alle kommunalen Aufgaben an einen Vorhabensträger übertragen werden können. 1 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7.Aufl. 1999, 11 Rn. 1 f 2 Durch das Wort insbesondere in 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB wird klargestellt, dass die Vertragspartner nicht ausschließlich auf die in 11 BauGB genannten Vertragsmodelle festgelegt sind. Nach 11 Abs. 4 BauGB sollen außerdem andere speziell geregelte städtebauliche Verträge unberührt bleiben. Zu nennen sind hier der in 124 BauGB geregelte Erschließungsvertrag oder der Durchführungsvertrag beim Vorhaben- und Erschließungsplan nach 12 BauGB. Seite 2

3 b) 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB nennt ferner sogenannte Baureifmachungsverträge. Solche Verträge dienen der Vorbereitung der Bebaubarkeit überplanter oder noch zu überplanender Flächen. Hier übernimmt der Investor z. B. die Beseitigung von Hindernissen, die der Umsetzung der Planung entgegenstehen beispielsweise Altlastensanierungen oder die Beseitigung von Bodenversiegelungen. c) Die in 11 Abs. 1 Satz Nr. 2 BauGB aufgeführten Baurealisierungsverträge dienen der Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele. Hierzu zählt die Verpflichtung zur Nutzung der Grundstücke binnen angemessener Frist entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans, Vereinbarungen zum sozialen Wohnungsbau oder zur Deckung des Wohnbedarfs der ortsansässigen Bevölkerung ( Einheimischen-Modelle ). Auch kann die Verpflichtung zur Durchführung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs im Sinne des 1 a Abs. 3 BauGB vereinbart werden. d) Folgekostenverträge sind in 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB geregelt. Danach können die Kosten und sonstigen Aufwendungen für städtebauliche Maßnahmen, die der Gemeinde entstehen oder entstanden sind und die Voraussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens sind, von einem Investor übernommen werden. Die zulässigen Gegenstände der Folgekostenvereinbarung sind dabei sehr weit gefasst. Ziel des Gesetzgebers war es, Folgekostenverträge auch bei Maßnahmen, Anlagen und Einrichtungen zuzulassen, für die nach Bundes- oder Landesrecht Beiträge nicht erhoben werden können. In Betracht kommen beispielsweise Kosten für Infrastrukturmaßnahmen wie Schulen, Kindergärten, Altenheime, Jugendfreizeitheime, Senioreneinrichtungen, Bürgerzentren sowie Sport- und Spielplätze. Das Gesetz sieht auch vor, daß Gegenstand einer Folgekostenvereinbarung die Bereitstellung von Grundstücken durch den Eigentümer sein kann. Seite 3

4 3. Öffentlich-rechtlicher Vertrag Die Rechtsnatur städtebaulicher Verträge ist trotz der Regelung im BauGB umstritten. 3 Nach der Rechtsprechung soll es darauf ankommen, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem privaten Recht zuzuordnen ist. Dementsprechend hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom einen Folgekostenvertrag als öffentlichrechtlichen Vertrag qualifiziert, da nicht nur die Zahlung von Folgekosten durch den Investor sondern letztendlich auch die Schaffung von Baurecht durch die Gemeinde die Rechtsnatur des Vertrages präge. 4 Andererseits hat das Bundesverwaltungsgericht 5 in seiner Entscheidung vom das Weilheimer Einheimischenmodell, bei dem die Grundeigentümer im Hinblick auf einen künftigen Bebauungsplan gegenüber der Gemeinde zeitlich gebundene Kaufangebote abgeben, als zivilrechtlichen Vertrag eingestuft. Man wird dieses Urteil jedoch als atypische Einzelfallentscheidung zu einer besonderen Vertragskonstruktion werten müssen. Die Regelung des städtebaulichen Vertrags im BauGB-MaßnG und im BauGB 1998 lassen eher den Schluss zu, dass zumindest die dort genannten Vertragsarten als öffentlichrechtliche Verträge einzustufen sind. 6 Als privatrechtlich wird man nur solche Verträge qualifizieren können, denen ausschließlich oder vorrangig ein zivilrechtliches Rechtsgeschäft zugrunde liegt wie beispielsweise ein Grundstücksverkauf der Gemeinde an Private verbunden mit bestimmten vertraglichen Bauverpflichtungen. Bejaht man die öffentlich-rechtliche Natur eines städtebaulichen Vertrages kommen jedenfalls subsidiär auch die (Landes-) VwVfG über den öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Anwendung. 7 3 vgl.krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB 1998, 11 RdNr. 186 ff 4 BVerwGE 42, BVerwGE 92, 56 6 v.nicolai/wagner/wecke, Verträge des Baugesetzbuches, Kronach 1999, S.50 7 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 5. Aufl. 1998, 54 Rdnr. 27; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Auflage, 11 RdNr. 22; Birk, Die städtebaulichen Verträge nach BauGB 98, 3. Aufl. Seite 4

5 4. Planungswertausgleich durch Vertrag? Die hoheitliche Abschöpfung planungsbedingter Bodenwertsteigerungen durch die Kommunen ist nach wie vor rechtlich unzulässig 8. Entsprechende Vorschläge, das BauGB um Vorschriften über einen Planwertausgleich zu ergänzen sind in der Vergangenheit zuletzt im Gesetzgebungsverfahren zum BauROG gescheitert. Gerade deshalb nutzen viele Gemeinden das Instrument des städtebaulichen Vertrags, um die Grundeigentümer an den Aufwendungen und Lasten der Bauleitplanung zu beteiligen und zumindest einen Teil der durch die Bauleitplanung bedingten Bodenwertsteigerung abzuschöpfen. Insbesondere Folgekostenvereinbarungen werden in Gebieten mit starker Baulandnachfrage häufig eingesetzt, um den nicht beitragsfähigen Erschließungsaufwand für die gemeindliche Infrastruktur zu finanzieren. Dem Einfallsreichtum mancher Städte und Gemeinden scheinen hier kaum Grenzen gesetzt. In der Praxis reichen die Beispiele von Fällen, in denen die Durchführung der Bauleitplanung davon abhängig gemacht wird, dass sich die Grundstückseigentümer bereit erklären die Kosten für die Erweiterung eines Kindergartens oder einer Grundschule zu übernehmen bis hin zu Vereinbarungen über finanzielle Leistungen für gemeindliche Sportanlagen oder zusätzlicher Parkplätze. 9 Der Stadtrat von München fasste bereits 1994 den Grundsatzbeschluss, Bebauungsplanverfahren, die zu einer Bodenwertsteigerung führen, überhaupt erst durchzuführen, wenn zuvor mit den Planungsbegünstigten Vereinbarungen über die Übernahme der von dem Vorhaben ausgelösten Kosten und Lasten erfolgen. Nach dem Münchener Modell kann durch Vereinbarung mit den Grundeigentümern bis zu zwei Drittel der Bodenwertsteigerung der überplanten Grundstücke für die Kosten der Bauleitplanung und auch zur Finanzierung der sozialen Infrastruktur abgeschöpft werden , Rdnr Birk, a.a.o., Rdnr. 379; Oehmen/Busch, Städtebauliche Verträge und die Grenzen des Zulässigen, BauR 1999, Seite 1402; 9 vgl. weitere Fallbeispiele bei Oerder, Praktische Probleme der städtebaulichen Verträge nach 11 BauGB, BauR 1998, 22, 30 ff. 10 vgl. Die Sozialgerechte Bodennutzung, Der Münchener Weg, Hrsg.: Landeshauptstadt München, 1998, S.6 Seite 5

6 Um das erforderliche Planungsrecht zu erhalten sind viele Investoren bereit, auf Forderungen der Kommunen einzugehen und städtebaulichen Verträge abzuschließen, die unter Umständen einer gerichtlichen Überprüfung nicht standhalten würden. 11 Die Zulässigkeit von Folgekostenregelungen wurde von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zumindest in der Vergangenheit starken Einschränkungen unterworfen. 12 Sie wurden regelmäßig nur im Zusammenhang mit einheitlich geplanten großen Ansiedlungsprojekten als zulässig angesehen, die zu einer sprunghaften Entwicklung der gemeindlichen Verhältnisse führten. 13 Die Übernahme der Regelungen über den städtebaulichen Vertrag in 11 BauGB lässt bei Folgekostenvereinbarungen zwar die Tendenz erkennen, die durch die Rechtsprechung gezogenen engen Grenzen zu liberalisieren. 14 Ob die Rechtsprechung künftig geringere Anforderungen an die Zulässigkeit von Folgekostenverträgen herleiten wird, ist derzeit offen. 15 Auch die verwaltungsrechtliche Literatur ist im Ergebnis zurückhaltend: Mehrheitlich wird die Ansicht vertreten, die Gemeinden sollten die öffentlich-rechtliche Vertragsgestaltung eher restriktiv handhaben. Mit städtebaulichen Verträgen dürfe nicht das alleinige Ziel verfolgt werden, den Planungsgewinn abzuschöpfen, allenfalls ein Aufwendungsersatz für die entstandenen Kosten der Bauleitplanung wäre zulässig. 16 Für Behörden und Gemeinden als Vertragspartner gelte nicht das Prinzip der zivilrechtlichen Vertragsfreiheit. 17 Gemeinde und Investor stünden sich regelmäßig nicht als gleichgeordnete oder gleichberechtigte Partner gegenüber, da die Gemeinde ein Anbietermonopol bei der Aufschließung von Bauland habe. So würden viele Investoren auf die Forderungen der Kommunen nur deshalb eingehen, um die Überplanung der betreffenden Grundstücke zu erreichen. 18 Die von der Rechtsprechung bislang gezogenen Grenzen für den Abschluss städte- 11 vgl. Oehmen/Busch, a.a.o., S BVerwG, Urt. v , BVerwGE 42, 331; BVerwG, Urt. v , NJW 1993, 180; VGH München, Urt. v , KStZ 1981, BVerwG, Beschl. V , NJW 1981, Oerder, Städtebaulicher Vertrag nach dem Bau- und Raumordnungsgesetz 1998, NVwZ 1997, S. 1190, vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, 54 Rn. 157 a.e. 16 vgl. Grziwotz, Städtebauliche Verträge als Weg zu einer sozialgerechten Bodennutzung, DVBl 1994, 1048/1052; 17 vgl. z. B. Grziwotz, Praktische Probleme beim Abschluss städtebaulicher Verträge, NVwZ 1996, 637 m. w. N. 18 vgl. Oehmen/Busch a.a.o. Baurecht 1999 Seite 142, 144 Seite 6

7 baulicher Verträge seien deshalb notwendig, um einen "Machtmissbrauch" der öffentlichen Hand zu verhindern. Es muss jedoch bezweifelt werden, ob diese Einschätzung in vielen Fällen der Realität entspricht. Die Befugnis der Gemeinde, Bauleitpläne aufzustellen und damit Baurecht zu schaffen ist heute angesichts eines sich verschärfenden Wettbewerbs der Kommunen untereinander um Gewerbeansiedlungen und Arbeitsplätze oder bei der Schaffung preisgünstigen Wohnraums eher ein formelles Recht als eine Macht. Ist die Gemeinde etwa auf Einnahmen durch einen Investor oder auf die Mitwirkung der Grundeigentümer dringend angewiesen, um überhaupt eine städtebaulich erforderliche Bauleitplanung durchführen zu können, so wird man von einer Überlegenheit kaum sprechen können. 19 Die Kooperation von Gemeinden mit privaten Investoren in den letzten Jahren ist eher Ausdruck eines veränderten Staatsverständnisses, das weniger auf hoheitliche Angebotsplanung als auf flexible vorhabenbezogene Planung setzt. 20 Bei der rechtlichen Beurteilung städtebaulicher Verträge sind daher vor allem die tatsächlichen Machtverhältnisse im konkreten Einzelfall entscheidend. 21 In dem Spannungsverhältnis zwischen gemeindlicher Planungshoheit und privater Wirtschaftsmacht kommt es deshalb für die Gemeinden bei der Vertragsgestaltung darauf an, einen fairen Leistungsaustausch mit dem Kooperationspartner zu bewerkstelligen. 5. Materielle Schranken Vor diesem Hintergrund sind bei der Gestaltung von Folgekostenvereinbarungen deren gesetzlich geregelte materielle Grenzen zu beachten: 5.1 Kausalität 11 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nennt als Voraussetzung für Folgekostenverträge, dass die der Gemeinde entstandenen oder entstehenden Kosten, zu deren 19 Schütz, Baurecht gegen Geld, Baurecht gegen Land - vom Folgekostenvertrag zum Planungwertausgleich?, BWGZ 1999, S.420/ Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11 Rdnr vgl. Löhr, in: a.a.o. 11 Rdnr. 3 Seite 7

8 Übernahme sich der Investor vertraglich verpflichtet, Voraussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens sein müssen. Zwischen dem geplanten Vorhaben und den Kosten muss deshalb ein Ursachenzusammenhang bestehen. Das Erfordernis der Ursächlichkeit knüpft an die allgemeine Regelung für öffentlich-rechtliche Verträge des 56 Abs. 1 VwVfG an. Danach muss die Gegenleistung, die für einen bestimmten Zweck vereinbart wird in einem sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Der Folgekostenvertrag hat sich daher auf das zu beschränken, was von dem konkreten Bauvorhaben des Investors an Folgen ausgelöst wird oder Voraussetzung für seine Verwirklichung ist. 22 Die Übernahme infrastruktureller Folgekosten ist deshalb nur zulässig, wenn die vom Investor zu zahlenden Beträge in bestimmter Höhe bestimmten Folgemaßnahmen (z.b. Kindergärten, Schulen, Sporthallen etc.) nachvollziehbar zugeordnet werden können. 23 An der geforderten Ursächlichkeit fehlt es, wenn die zu finanzierenden Maßnahmen vorrangig anderen Baugebieten bzw. der Allgemeinheit insgesamt dienen. Unzulässig wäre demnach eine Regelung, die auf eine allgemeine Zuzugs- oder Infrastrukturabgabe hinausläuft. 24 Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn die Gemeinde die Erschließung eines neuen Baugebiets zum Anlass nimmt, endlich ein seit langem geplantes neues Feuerwehrgerätehaus, das allen Gemeindeeinwohnern zugute kommt, vom Investor finanzieren zu lassen. Erstattungsfähige Folgeeinrichtungen sind aber nicht unbedingt auf das Gebiet des betreffenden Baugebiets beschränkt. Beispiel wäre etwa ein Kindergarten, der im Gebiet eine Bebauungsplans errichtet wird, aber von vornherein für zwei Bebauungsplangebiete konzipiert ist. Bei der Vertragsgestaltung sollte deshalb immer die ursächliche Beziehung zwischen der jeweiligen Folgemaßnahme und der zu ihrer Finanzierung vertraglich vereinbarten Zahlung konkret dargestellt werden. Die Berechnung der Folgekosten muss dabei nicht notwendigerweise Bestandteil des Vertra- 22 vgl. Löhr, in: a.a.o. 11 Rdnr BVerwGE 42, 331 (343) 24 Schütz, a.a.o. S. 420, 422 Seite 8

9 ges selbst sein, sondern kann auch in einer Anlage zum Vertrag erfolgen. 25 Es empfiehlt sich außerdem, die Folgelasten im Vertrag genau zu definieren und für den Fall, dass die vorgesehenen Infrastrukturmaßnahmen zugleich anderen Baugebieten dienen, die prognostizierten Kosten entsprechend zu quoteln Angemessenheit 11 Abs. 2 BauGB bestimmt, dass die vertraglich vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessenen sein müssen. Die Bestimmung dessen, was (noch) angemessen ist, kann im Einzelfall erhebliche Schwierigkeiten bereiten. Der Gesetzgeber hat bewußt darauf verzichtet, Reichweite und Grenzen des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit näher zu konkretisieren. 27 Die vor der gesetzlichen Regelung zu Folgekostenverträgen ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 28 entwickelte den Grundsatz der Angemessenheit aus dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dabei wird zwischen einer subjektiven und einer objektiven Angemessenheit unterschieden. Im Rahmen der subjektiven Angemessenheit soll es darauf ankommen, ob und inwieweit die vertragliche Übernahme von Kosten eine unzumutbare Belastung für den Investor darstellt. Bei der objektiven Angemessenheit stellt sich die Frage, ob die Folgekosten bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs in angemessenem Verhältnis zum Wert des geplanten Vorhabens stehen. Letztendlich kommt es also bei der Beurteilung der Angemessenheit immer auf die Umstände des Einzelfalls an. Kriterien für die Beurteilung der Angemessenheit einer Folgekostenvereinbarung können allerdings die planungsbedingten Wertsteigerungen der Grundstücke, die von den Grundeigentümern oder dem Vorhabensträger ge- 25 vgl. Bunzel/Coulmas/Metscher/Schmidt-Eichstaedt, Städtebauliche Verträge, Difu-Beiträge zur Stadtforschung, 1995 Seite 123 Regelbeispiel vgl. Birk, a.a.o. Rdnr vgl. von Nicolai/Wagner/Wecker, a.a.o., Seite vgl. BVerwGE 42, 331, 345; BVerwGE 90, 310 ff. Seite 9

10 tätigten Investitionen oder der den Eigentümern verbleibende Planungsgewinn sein. 29 Umstritten ist, welcher Anteil einer planbedingten Bodenwertsteigerung unter Abzug der Kosten und Lasten dem Investor noch verbleiben muss, damit eine vertragliche Regelung nicht unangemessen ist. Nach dem Münchener Modell soll den Grundstückseigentümern mindestens 1/3 des planungsbedingten Wertzuwachses der Grundstücke verbleiben. Die Drittel- Regelung hat aus Sicht des Grundstückseigentümers die Funktion der Kostenbegrenzung und damit einer (Mindest-)Garantie auf einen Teil des Wertzuwachses und genügt deshalb dem Angemessenheitsgebot. 30 Dagegen wird in der Literatur unter Bezugnahme auf den angeblichen Halbteilungsgrundsatz des Bundesverfassungsgerichts 31 teilweise eingewandt, städtebauliche Verträge, die mehr als 50 Prozent des planungsbedingten Wertzuwachses an die öffentliche Hand übertragen, seien unangemessen. 32 Dem ist entgegenzuhalten, dass es eine entsprechende verfassungsrechtliche 50 Prozent-Grenze für Kostenregelungen in städtebaulichen Verträgen nicht gibt. 33 Auch hat das seit mehreren Jahren erfolgreich praktizierte Münchener Modell bislang keinen Anlass für gerichtliche Auseinandersetzungen geboten. Die Regelung, wonach mindestens ein Drittel des Planungsgewinns bei den Planbegünstigten verbleiben muss, wird von den privaten Grundeigentümern und Investoren offenbar im Hinblick auf die kommunale Gegenleistung einer schnelleren und flexibleren vorhabensbezogenen Baulandausweisung als angemessen angesehen. Es spricht deshalb vieles dafür, die Bestimmung dessen, was vertraglich angemessen ist, den Vertragsparteien selbst zu überlassen. Die Gerichte sollten deshalb in Streitfällen bei der Überprüfung der Angemessenheit von städtebaulichen Verträgen im Bezug auf die Kontrolldichte eher Zurückhaltung üben. 34 Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Grundeigentümer den städtebaulichen Vertrag freiwillig unterschrieben hat. 29 vgl. Birk, a.a.o. Rd-Nr. 139, 140; Oerder, a.a.o., Seite vgl. Hien, Bemerkungen zum städtebaulichen Vertrag, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 129/ BVerfGE 93, 121/138 = NJW 1995, Huber, Rechtliche Grenzen von Planungswertausgleich und städtebaulichen Verträgen, DÖV 1999, 173/183; Oehmen/Busch a.a.o., Seite Schütz, a. a. O., Seite 420, Hien, a.a.o., Seite 137 Seite 10

11 Andernfalls besteht die Gefahr, dass die häufig einer Rückabwicklung nicht zugänglichen kommunalen Infrastruktureinrichtungen in Anspruch genommen werden können, sich der private Vertragspartner aber anschließend unter Hinweis auf die Nichtigkeit des Vertrages ihren Verpflichtungen entzieht Koppelungsverbot Eine weitere Schranke auch für Folgekostenverträge bildet das von der Rechtsprechung allgemein für öffentlich-rechtliche Verträge entwickelte und bereits in 56 Abs. 1 Satz 2 (Landes-)VwVfG genannte Koppelungsverbot. Dieses besagt, dass Leistungen, die sachlich nicht zusammengehören nicht zum Leistungsaustausch verbunden werden dürfen. Als Ausdruck des Koppelungsverbots bestimmt auch 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB, dass die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung unzulässig ist, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Eine unzulässige Koppelung von Leistung und Gegenleistung wäre gegeben, wenn der Vertragspartner der Gemeinde im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bereits einen Anspruch auf Bebauung hat. Dies wäre beispielsweise der Fall wenn der gemeindliche Bebauungsplan das Stadium der Planreife i.s.d. 33 BauGB erreicht hat und der planbetroffene Grundstückseigentümer bereits einen Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung hätte. In diesem Fall darf die Erteilung der Baugenehmigung bzw. die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nicht vom Abschluss einer Kostentragungsvereinbarung für Infrastrukturmaßnahmen abhängig gemacht werden. Der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags sollte deshalb immer vor Durchführung des Bebauungsplanverfahrens durch die Gemeinde erfolgen. 35 Schütz, a.a.o., S.422 Seite 11

12 6. Rechtsfolgen unzulässiger Vereinbarungen Soweit die gesetzlich definierten Schranken überschritten werden und damit unzulässige Gegenleistungen in einem städtebaulichen Vertrag vereinbart werden führt dies zur Nichtigkeit. Die Vorschriften über den öffentlichrechtlichen Vertrag der 54 ff. VwVfG finden subsidiär zu den baugesetzlichen Regelungen Anwendung. Nach 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i.v.m. 11 BauGB ist ein Vertrag nichtig, wenn die Behörde sich eine Gegenleistung versprechen lässt, die unzulässig ist, sei es, dass Kosten nicht Voraussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens sind, sei es, dass die Gegenleistung unangemessen ist oder dass der Vertragspartner auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte VwVfG ordnet grundsätzlich die Nichtigkeit des gesamten Vertrages an. Darüber hinaus übernimmt 59 Abs. 3 VwVfG inhaltlich die Regelung des 139 BGB. Danach ist ein Vertrag auch dann im Ganzen nichtig, wenn die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrages betrifft, wenn nicht anzunehmen, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Ob diese Voraussetzungen im Einzelfall vorliegen, ist nach dem Zweck des jeweiligen Vertrages, dessen Teilbarkeit und dem Gesamtzusammenhang der getroffenen Regelung zu beurteilen. 37 Ist aufgrund eines nichtigen Vertrages geleistet worden, so besteht grundsätzlich ein Rückabwicklungsanspruch in Form des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Die Leistungen eines Investors, die auf der Grundlage eines nichtigen Vertrages bereits erbracht wurden, können nach den Grundsätzen der ungerechtfertigten Bereicherung gemäß 812 ff. BGB zurückgefordert werden Fazit 36 vgl. Oehmen/Busch, a.a.o vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.o., 59 Rd-Nr. 61 ff. 38 vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.o., 59 Rd-Nr. 12 Seite 12

13 Der Einsatz von Kostenvereinbarungen in städtebaulichen Verträgen ist ein sinnvolles und zulässiges Mittel für die Kommunen, in Kooperation mit Privaten eine gemeindliche Planung durchzuführen, die sonst angesichts leerer Haushaltskassen scheitern würde. Gerade wegen der prekären Finanzlage der Kommunen muss es aber auch im Interesse der Gemeinden liegen, Verträge zu schließen, die im Zweifel auch vor Gericht Bestand haben. Andernfalls drohen Rückzahlungsverpflichtungen, welche die Gemeindehaushalte zusätzlich belasten. Bei Folgekostenvereinbarungen sollten deshalb die gesetzlichen Grenzen der Kausalität und der Angemessenheit nicht durch ü- berzogene finanzielle Forderungen an den Investor überschritten werden. Klaus Hoffmann ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München Seite 13