Aktuelle Entwicklungen im Abfallrecht in der EU und auf Bundesebene. Ministerialrat Dr. Frank Petersen

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1 Aktuelle Entwicklungen im Abfallrecht in der EU und auf Bundesebene Ministerialrat Dr. Frank Petersen

2 Entwicklungen auf EU-Ebene I Rückzug des Legislativpaketes zum Circular economy package der EU-KOM v Moving towards a circular economy Kommission Quo vadis? Neue FF. DG Umwelt / DG Klima und Energie/ DG Arbeitsplätze und Wachstum Vorlage der neuen Vorschläge wohl Herbst 2015 Ziel breiterer und ambitionierterer Ansatz Schwerpunkt: Ökonomie und Arbeitsplätze

3 Entwicklungen auf EU-Ebene II Zweispuriges Vorgehen Legislativpaket Abfall (neu) Kommunikation und Aktionsplan Kreislaufwirtschaft Gesamte Wertschöpfungskette, Produktion und Verbrauch Cradle to cradle Legislativpaket Abfall Alter Wein in neuen Schläuchen? Abfallvermeidung betr. Lebensmittel?? Deponierung : 2025 Begrenzung für rc. Siedlungsabfälle?? Wiederverwertungs- und RC-Ziele 2020 (50%), 2030 (70%)?? Ermittlung der Quoten durch output-betrachtung?? Ggf. Unterschiedliche Übergangszeiten der MS bei einheitlicher Zielquote?? Verschärfung der Überwachung?? Delegierte Rechtsetzung??

4 Ende der Abfalleigenschaft 5 KrWG I Gesetzliche Anforderungen Durchlaufen eines Verwertungsverfahrens (auch energetische V.) Definierte Zweckbestimmung der Stoffe, Bestehender Markt oder Nachfrage Gewährleistung von Produktsicherheit, Umwelt- und Gesundheitsschutz Schutz der Umwelt insgesamt VO-Umsetzung national Geplant: ErsatzbaustoffVO Basis Art. 6 Abs. 2 AbfRRL EU-VO zu Eisen- Stahl- und Aluminiumschrotten v EU-VO zu Glasabfällen v EU-VO zu Kupferschrotten v

5 Ende der Abfalleigenschaft 5 KrWG II Kommission quo vadis? Altpapier EP hat abgelehnt, weiterer Vorschlag nicht in Sicht Kunststoffabfälle Bericht JRC - KOM will Vorschlag vorlegen? Bioabfälle Regelung soll in EU-DüngemittelVO aufgehen Ersatzbrennstoffe Studie JRC steht noch aus RC-Granulate Grenzwerte und Steuerungskonzept umstritten Diskussion zum Sicherheitskonzept (Bedingte Freigabe?) Ökologische Steuerungswirkung der Regelungen zweifelhaft Folge : Nationale Regelungen der MS nehmen zu, wie etwa RC-Granulate in F und NL Ersatzbrennstoffe aus Holzhackschnitzel in F

6 Begriff des Abfallerzeugers I Gesetzliche Definition 3 Abs. 8 KrWG Natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen BVerwG 7 C 1.13 (Löschwasser Feuerwehr vs. Betrieb) Grundsätzlich ist derjenige Abfallerzeuger, der als Inhaber der Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall gesetzt hat. Ausnahme: Andere, vorgelagert handelnde Person ist Abfallerzeuger, wenn aufgrund besonderer Umstände bei wertender Betrachtung ein vorgelagertes Verhalten sich als wesentliche Ursache für die Abfallentstehung darstellt. Hier: risikobehaftete Destillationsanlage Hinweis: s. EuGH-Rechtsprechung, Polizei- und Ordnungsrechts (Verhaltensverantwortlichkeit, wesentliche Ursache)

7 Begriff des Abfallerzeugers II BVerwG 7 C 2.13 (Abbrucharbeiten Auftraggeber vs. Auftragnehmer) Nur Beschluss mit Kostenentscheidung Hinweis auf Urteil BVerwG 7 C 2.13 ( Grundsätzlich ist derjenige Abfallerzeuger, der als Inhaber der Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall gesetzt hat. ) Im konkreten Fall spricht Erhebliches dafür, dass sich die Klägerin (Allianz Versicherung) das durch die Auftragsvergabe ursächlich von ihr bestimmte Tätigwerden der Abbruchfirma zurechnen lassen muss, weil sie mit der Beauftragung [ ] eigene Interessen zur Klärung der Brandursache verfolgt hat. Contra Vermutungsregel des OVG Münster: In Auftragsverhältnisse idr wertungsmäßige Zurechnung zum Auftraggeber BVerwG bestätigt Bund/Länder-Position Auftraggeber nur ausnahmsweise Erzeuger, wenn er den Auftragnehmer durch die konkrete vertragliche Ausgestaltung, die insbesondere Art und Ausmaß der Abfallentstehung und Art und Weise der Entsorgung regeln muss, in besonderer Weise gebunden hat.

8 Die 5-stufige Abfallhierarchie I Rangfolge der Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen 6 Abs. 1 KrWG Vermeidung Vorbereitung zur Wiederverwendung Recycling sonstige Verwertung, auch energetische Verwertung Beseitigung Auswahl der Maßnahme 6 Abs. 2 KrWG ZIEL: Beste Gewährleistung des Schutzes von Mensch und Umwelt (LCT) Zu beachten: Technische, wirtschaftliche und soziale Aspekte Umsetzung der Verwertungsoptionen - Grundpflichten 7, 8 KrWG Verordnungskonzept Festlegung der Besten Umweltoption Modell Kaskadennutzung Subsidiäre Übergangsregelung Heizwert kj/kg als Orientierungswert Überprüfung nach 5 Jahren bis zum

9 Die 5-stufige Abfallhierarchie II Evaluation der weiteren ökologischen Erforderlichkeit der Heizwertregelung( kj/kg) Gesetzlicher Auftrag 8 Abs. 3 S. 2 KrWG ( ) FuE Vorhaben 2015 Prüfung der ökologischen und ökonomischen Auswirkungen auf alle relevanten Stoffströme Erzeuger, private und kommunale Entsorger Notwendigkeit flankierender Regelungen Danach Prüfung der rechtlichen Optionen durch BReg Ergänzende Steuerung durch VOen oder sonstige Maßnahmen Prüfung einer Gesetzesänderung

10 Abfallhierarchie und EU-Beschwerde Beschwerde KOM 2014/2003 Abweichung von den prioritären Stufen der Hierarchie ausschließlich auf Basis von Lebenszyklusdenken zulässig Fehlende technische Möglichkeit / wirtschaftliche Unzumutbarkeit der Vermeidung / Verwertungsoptionen sind keine Abweichungsgründe Hiergegen: Stn. BReg v RC-Vorrang auch bei objektiver Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit? Stattdessen Ökobilanzen ohne Standards? Problem: Auswirkung auf 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG /IED Art. 11 d) IED: Vermeidung im Einklang im AbfRRL Art. 11 e) IED: Vorbereitung zur Wiederverwendung, Recycling, Verwertung entspr. der Prioritätenfolge der AbfRRL Scharfschaltung der Hierarchie durch BImSchG-Grundpflicht! Folge für Genehmigungsverfahren und 17 BImSchG?

11 Kommunale Überlassungspflichten und gewerbliche Sammlung Zuständigkeit der Kommune ( 17) Sonstige Herkunftsbereiche: nur Abfälle zur Beseitigung Private Haushaltungen: alle Abfälle (egal ob gemischt oder getrennt, zur Verwertung und zur Beseitigung ) Problem: Überlassungspflicht der Haushalte für Abfälle zur Verwertung Eingriff in Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit Rechtfertigung über Art 106 AEUV möglich, soweit die Überlassung der Verwertungsabfälle des privaten Haushalts für wirtschaftliche ausgewogene Leistungserbringung des ÖRE erforderlich ist Daher Beschränkung der kommunalen Überlassungspflichten durch gewerbliche Sammlungen, die ihrerseits ordnungsgemäß und schadlos verwerten müssen und die Funktionsfähigkeit des betroffenen ÖRE nicht gefährden dürfen Kontrolle der Anforderungen an Sammlungen durch Anzeigeverfahren

12 Gewerbliche Sammlung EU-Konformität Pilotanfrage der KOM KOM 5489/13/ENTR Verstoß gegen Warenverkehrsfreiheit (Ausfuhr Art. 35 AEUV)? Hinweis auf Vollzugsituation Frage der Rechtfertigung Gesetzesbegründung: Art. 106 AEUV - von KOM grds. Akzeptiert Fokus liegt auf Vollzug der Länder Beschluss VGH Mannheim v Leitentscheidung (wie Urteil begründet) 17, 18 KrWG sind EU-rechtskonform, bedürfen aber EU-rechtskonformer Handhabung durch Behörde Neutrale Stelle auch bei unterer Abfallbehörde zulässig Regelbeispiele Nr. 1 3 sind widerlegbare Vermutungen Konkretisierung (nachprüfbare Fakten) der Funktionsgefährdung notwendig Kein absoluter Schutz vor Konkurrenz Altkleider (unterstellter Verlust bis /a genügt nicht) Untersagung ultima ratio zunächst alle milderen Mittel ausnutzen

13 Gewerbliche Sammlung - Monitoringverfahren 1. Monitoringverfahren (BT-Drs. 18/800 v ) Änderung des KrWG nicht erforderlich Leitlinien der Rechtsprechung genügen Behördenneutralität Anregung an Länder, die Zuständigkeit auf Leistungsfähigkeit und Ergebniskorrektheit zu überprüfen Vollzugsverbesserung Kontinuierlicher Erfahrungsaustausch zwischen Bund und Ländern und innerhalb der Länder, LAGA Vollzugshinweise (?) 2. Monitoringverfahren der Bundesregierung 2015 FuE Vorhaben 2015 Bericht BReg 2016 Detailliertere Erhebung Ökologie und Ökonomie Fachgespräch mit Beteiligten Sommer 2015

14 Neuere Entwicklung Gewerbliche Sammlung Sammlerfähigkeit von Personenvereinigungen (KG, GbR) VG Oldenburg (5 B 2302/14) v Keine Beschränkung auf juristische und natürliche Personen Bestätigung der Auffassung BMUB / ARA Ausdrücklich gegen BayVGH, VGH B-W (mittl. selbst zweifelnd) Revision gegen Urteile vom BayVGH beim BVerwG anhängig EU-rechtliche Rechtfertigung der Überlassungspflichten für werthaltige Haushaltsabfälle / gewerbliche Sammlung Beschluss BVerfG 2 BvR 2639/09 v Betr. Grenzen der Vorlagepflicht des BVerwG zum EuGH Rechtfertigung des 13 KrW/-AbfG ( 17 KrWG) durch Art. 106 AEUV (Rn. 40 ff.)

15 Neuere Entwicklung Gewerbliche Sammlung Sperrmüll ist kein gemischter Siedlungsabfall Beschluss Sächsisches OVG 4 B 53/14 Nachweistiefe bei Darlegung der Verwertungswege Urteil BayVGH 20 B Revision ist eingelegt Anforderungen an Schwere des Eingriffes in die Funktionsfähigkeit des ÖRE und EU-rechtliche Rechtfertigung Urteil BayVGH 20 B Hinweis auf Beschluss BVerfG 2 BvR 2639/09 v Aber dennoch EU-konforme Einschränkung der Auslegung Revision ist eingelegt

16 Weitere Projekte I MantelVO/ErsatzbaustoffVO (Stadium 2. AE ) Bundesweite, einheitliche und rechtsverbindliche Regelung zur Verwendung und schadlosen Verwertung von mineralischen Ersatzbaustoffen Elemente: GrundwasserV, ErsatzbaustoffV, AltlastenV Schwellenwertkonzept aus Grundwasserbetroffenheit abgeleitet Erörterung der Standards in B-L-Arbeitskreis (Umweltseite) Widerstand großer Teile der Wirtschaft wg. verschärfter Standards Weiteres Verfahren: FF. Projektteam MantelVO mit Bauabteilung BMUB Abstimmung mit BMU, Wirtschaft und Betroffenen erfolgt derzeit Ziel für fortentwickelten 3. Arbeitsentwurf Anfang 2015 Planspiel auf Basis des Entwurfs 1. HJ 2015

17 Weitere Projekte II Novelle GewerbeabfallVO Ziele Umsetzung 5-stufige Abfallhierarchie Stärkung Getrenntsammlung und Sortierung Recyclingvorrang konkretisieren Verbesserung Vollzugstauglichkeit Erhöhung der Stringenz Beschränkung von Ausnahmen Stärkung der Überwachung und Dokumentation Zeitplan Arbeitsentwurf vom Gespräche mit Ländern und Beteiligten März/April 2015 Entwicklung eines RefE bis Herbst 2015

18 Weitere Projekte II Novelle GewerbeabfallVO Kaskadenmodell Anwendungsbereich: gewerbliche Siedlungsabfälle, best. Gewerbeabfälle, Bau-und -Abbruchabfälle Getrennthaltungspflicht für PPK, Metall, Holz, Bioabfälle ggf. weitere industriespezische Abfallfraktionen Grenze: technische Unmöglichkeit /wirtschaflichte Unzumutbarkeit Darlegungslast bei Erzeuger /Besitzer (!) Soweit Gemisch unvermeidbar: Zuführung zur Vorbehandlungsanlage Soweit Abfälle überhaupt nicht verwertbar: Restmülltonne Anforderung an Vorbehandlungsanlage: Technische Mindestkomponenten, Vermischungsverbot Sortierquote: mind. 85 Masse% RCQuote davon: mind. 50 Masse% Soweit Abfälle nicht rc-bar: Pflicht zur hochwertigen energetischen Verwertung

19 Weitere Projekte III Neue BioabfallVO (in Planung) Alte VO seit in Kraft - Neue VO auf Basis KrWG ( 11 KrWG) Getrennterfassung von Bioabfälle ( 11 Abs. 1 KrWG) Aber: gesetzliche Vorgabe genügt, d.h. keine weitere Konkretisierung durch VO notwendig Vereinzelte Diskussionen über konkrete Reichweite vor Ort Inhaltliche Ziele einer zukünftigen VO Anerkennung düngerechtlicher Qualitätsanforderungen ( 11 Abs. 2 KrWG) Vorgabe Kaskadennutzung (s. Abfallhierarchie - 8 Abs. 2 S. 2 KrWG) Qualitätssicherung ( 12 KrWG) Anforderung an Eigenkompostierung Abstimmung mit Ländern in Vorbereitung

20 Weitere Projekte IV Neue KlärschlammVO (2015) Verschärfte Anforderungen an die bodenbezogene Landwirtschaftliche Verwertung Verschärfung der Schadstoffparameter (Anpassung an Düngerecht) Freiwillige Qualitätskontrolle (s. 12 KrWG) Ausstieg aus bodenbezogener Verwertung 10 Jahre nach Inkrafttreten Ausschließliche Zulässigkeit der energetischen Verwertung von Klärschlamm Pflicht zur Phosphorrückgewinnung Technik nicht vorgegeben, da Entwicklung noch nicht abgeschlosen Überprüfung der VO hinsichtlich der Machbarkeit des Umstiegs 5 Jahre nach IK

21 Weitere Projekte V Neue EntsorgungsfachbetriebeVO Basis 57 KrWG Einheitliche Regelung aus EFBV und EGRl Überprüfung der Standards für EFB Basis neue Anzeige- und ErlaubnisVO Verbesserung der Überwachung durch Zertifizierer Bonitätsprüfung vor Vertragsschluss Qualitätssicherung der Zertifizierer, Vorgaben für die Vor-Ort-Prüfung Einbindung der zuständigen Behörde (Vorverfahren, witness-audit) Verbesserung de Behördenvollzugs Mitteilungspflichten, Registerführung Vorgaben für Entzug des Zertifikats durch Behörde Neue AbfallbeauftragtenVO Neufestlegung der pflichtigen Anlagenbetreiber und Besitzer Festlegung der Hersteller und Vertreiber nach 27 KrWG

22 Weitere Projekte VI Novelle des ElektroG Umsetzung der WEEE-RL (Frist bis zum ) Überarbeiteter Entwurf BMUB (Std. 9/2014) I.w. 1:1 Umsetzung WEEE-RL Verbesserte Sammelstrukturen Rücknahmepflicht des Handels Stufenweise Anhebung der RC- und Verwertungsvorgaben Ausweitung Optierungszeitraum für ÖRE (2 Jahre) Beweislastumkehr bei Abgrenzung Abfall-Produkt Verfahrensstand Kabinettbeschluss v Gesetzgebungsverfahren angelaufen (BRat April 2015, BT Juni, Juli) Inkrafttreten vor. 10/2015

23 Weitere Projekte VII Projekt Wertstoffgesetz ( Wertstofftonne ) Gemeinsame Erfassung von Verpackungsabfällen und stoffgleichen NVP Ziel 7 kg/e/a d.h t Wertstoffe bzw t Kunststoffe und Metalle) Verbesserung des Recyclings, C-Quoten VerpackV deutlich anzuheben Streitig: Trägerschaft der Erfassung Kooperationsmodell (BMUB) Denkbar Geteilte Trägerschaft entspr. bisheriger gesetzlicher Aufgabenteilung Ausgestaltung in concreto vor Ort (Berlin etc.) Erweiterung der Produktverantwortung (Widersprüchliche Ansätze!) Weitere Abfallarten? (Bioabfälle, Gewerbeabfälle etc.) Trägerschaft ÖRE, Zugriff auf andere Herkunftsbereiche und finanziert durch Produktverantwortliche? Trägerschaft Hersteller und Vertreiber mit besserer Einbindung des ÖRE? Probleme EU-Recht und Akzeptanz der Betroffenen Ziel: Vorlage eines Arbeitsentwurfs dieses Jahr

24 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Ministerialrat Dr. Frank Petersen