Hat die europäische Integration ihren Scheitelpunkt erreicht?

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1 Prof. Dr. Renate Ohr Hat die europäische Integration ihren Scheitelpunkt erreicht? Mit mehreren Fragen leitet die Referentin in ihren Vortrag ein: Was ist der Kern der Europäischen Integration? Was macht den regionalen Kern der Europäischen Union aus? Wo befindet sich der Mittelpunkt der EU? Letzterer lag bis zum Beitritt Kroatiens in Nordhessen und befindet sich seitdem in der Nähe von Aschaffenburg. Nach dem Brexit wird er sich deutlich weiter nach Osten verlagern. Anschließend weist Prof. Ohr auf das Euro-Barometer, eine seit den 1970er Jahren regelmäßig durchgeführte Umfrage der Europäischen Kommission, hin. Zweimal im Jahr wird die Einstellung der Bürger zur EU in allen Mitgliedsländern erhoben. Dabei lassen sich deutliche Veränderungen im Zeitablauf erkennen. Die Frage, ob die EU bei den Befragten ein positives Bild hervorrufe, wird aktuell nur von 34% mit ja beantwortet. Im Jahre 2007 waren es noch 52%. Negative Bilder werden im Zusammenhang mit der EU bei 27% der Bürger ausgelöst, im Jahre 2007 waren es nur 14%. Dabei muss man betonen, so die Referentin, dass die EU mit ihren 28 Staaten weltweit eine Einmaligkeit darstellt. Aufgrund der abnehmenden Zustimmung aus der Bevölkerung stellt sich die Frage, was man von der EU bewahren kann. Von Beginn an waren Sicherheit und Frieden durch wirtschaftliche Einigung das Ziel der europäischen Integration. Durch die Erweiterungen der EU war der Bevölkerungszuwachs aber meist größer als die Zunahme des BIPs, was insgesamt eine wirtschaftliche Schwächung der EU bedeutet. Damit hat sich durch die Erweiterung von sechs auf 28 Länder zumindest im Bereich des Pro-Kopf-Einkommens eine größere Heterogenität entwickelt. Stark unterschiedliche Entwicklungen. Die Entwicklungen in der EU sind sehr unterschiedlich. So lag Irland nach der Euro-Krise beim BIP unter dem Durchschnitt der EU-28 und befindet sich nach einer sehr positiven Entwicklung 2015 mit 145% auf dem zweiten Platz nach Luxemburg. Diese Heterogenität löst aktuell verschiedene Probleme zum Beispiel in den Bereichen der Inneren Sicherheit oder einer gemeinsamen Außenpolitik aus und wirft unter anderem Fragen der Umverteilung auf. Dabei zeigt sich, dass in der EU schwächer entwickelte Länder und kleine Länder eine eher dominierende Stellung einnehmen. Je heterogener die EU ist, umso höhere Entscheidungskosten fallen an. Es muss aber auch festgestellt werden, dass die EU vor allem im Süden Europas zum Aufbau demokratischer und rechtsstaatlicher Strukturen einen erheblichen Beitrag leisten konnte. Nicht zuletzt zeigt sich der Nutzen der EU in 70 Jahren Frieden in Europa. Wachsende Entscheidungskosten Das Problem wachsender Entscheidungskosten bei steigender Heterogenität soll institutionenökonomisch diskutiert werden. Dabei kommt es vor allem darauf an, zu analysieren, in welchen Ländern die Kosten entstehen. Entscheidungskosten steigen, wenn die Mehrheit eine Entscheidung trifft, die nicht den Präferenzen der Minderheit entspricht. Durch Mehrheitsentscheidungen entstehen die Kosten bei den Minderheiten. Verfügen Länder aber über ein Vetorecht beziehungsweise sind die Entscheidungen an ein hohes Quorum gebunden, so können Entscheidungen, die der Mehrheit der Länder einen Nutzen bringen würden, blockiert werden. Dann entstehen die Kosten für die Mehrheit. Es entstehen also Wechselbeziehungen zwischen beiden 1

2 Arten von Entscheidungskosten, die umso gravierender sind, je heterogener die Präferenzen der Mitglieder sind. Bei homogenen Gruppen entstehen hingegen keine Entscheidungskosten. Seit den 1960er Jahren wurden die Verträge der EU mehrfach verändert und es wurde sukzessive zu Mehrheitsentscheidungen übergegangen. Allerdings musste immer eine Balance im Stimmengewicht zwischen verschiedenen Gruppen gefunden werden, sodass zwischen großen und kleinen Ländern, zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern, Gründungsmitglieder und neuen Mitgliedern, beispielsweise den MOEL, keine Gruppe eine Mehrheit über die andere erlangen kann. Würde man die Stimmengewichte nach Bevölkerungszahl vergeben, könnten die großen Länder über die kleinen bestimmen. Würde man jedem Land eine Stimme zuteilen wäre es umgekehrt. Die Entscheidungsregeln dürfen keine Gruppe bevorzugen; derzeit gilt daher, dass Entscheidungen nur mit doppelter Mehrheit getroffen werden können. 65% der Länder aber auch 65% der Bevölkerung müssen einer Regelung zustimmen. Keine der oben genannten Gruppen verfügt damit über eine eigene Mehrheit. Eine Ausnahme bildet dabei die Gruppe der Euro-Länder, die Entscheidungen gegen den Willen der Nicht-Euro-Länder durchsetzen könnte. Dieser Sachverhalt könnte daher ein wichtiger Grund für Großbritannien gewesen sein, sich für einen EU-Austritt zu entscheiden. Die Referentin betont ein weiteres zentrales Problem innerhalb der EU. Ihrer Meinung nach steht das Subsidiaritätsprinzip zwar in den europäischen Verträgen, es wird aber nicht umgesetzt. Auch müsste innerhalb der Gemeinschaft die europäische Integration nicht zwangsläufig in allen Ländern gleich schnell verwirklicht werden. Im Rahmen der sogenannten verstärkten Zusammenarbeit können sich unterschiedliche Länder zusammenschließen und die Integration weiter vorantreiben. Im Vertrag von Lissabon ist zudem erstmals auch ein Austrittsrecht beschlossen worden. Der Integrationsprozess ist daher nicht mehr unumkehrbar. Auswirkungen der Osterweiterung Im zweiten Teil ihres Vortrages geht die Referentin auf die Osterweiterung der EU ein. Durch diesen Schritt wurde in den Beitrittsländern der Transformationsprozess von der Zentralverwaltungswirtschaft hin zur Marktwirtschaft gesichert. Für die Referentin ist klar, dass das Wachstum in den Ländern in so hohem Umfang ohne einen Beitritt zur EU nicht zu realisieren gewesen wäre. Die meisten Mitgliedsstaaten haben überdies von der Vergrößerung des Binnenmarktes profitiert. Allerdings leiden die südeuropäischen Länder auch unter einem stärkeren Konkurrenzdruck, da sie sich nicht mehr abschotten können. Befürchtungen, mit der Erweiterung würden Entscheidungsunfähigkeit, Probleme mit Zuwanderung von Ost nach West oder eine Verlagerung von Arbeitsplätzen von West nach Ost einhergehen, haben sich zunächst nicht bewahrheitet. Seit der Flüchtlingskrise hat sich das Bild allerdings gewandelt. Allen voran Großbritannien hat Angst vor Zuwanderung, da sich die Situation in einzelnen Großstädten und in einzelnen Berufen schon merklich verändert hat, auch wenn man insgesamt nicht von größeren Problemen sprechen kann. Mit der Erweiterung hat sich auch das Bild von der Finalität der EU, also die Vorstellung, welcher Integrationsgrad letztlich erreicht werden soll, deutlich verändert und wurde insgesamt verwaschener. Marktintegration versus institutionelle Integration Im weiteren Verlauf ihres Vortrages stellt die Referentin den Prozess der Vertiefung der Zusammenarbeit innerhalb der EU kurz vor: Die Zollunion entstand bereits 1967, seit Anfang der 2

3 1960er Jahre gibt es eine gemeinsame Agrarpolitik sowie eine Regional- und Strukturpolitik bis 1993 wurde der Binnenmarkt weitgehend verwirklicht, dieser Zusammenschluss von 28 Ländern ist einzigartig in der Welt. Die Währungsunion folgte Im Jahre 2009 ist die europäische Verfassung zwar gescheitert, wesentliche Inhalte des Verfassungsvorschlags konnten aber im Vertrag von Lissabon umgesetzt werden. Wesentlich erscheint in diesem Zusammenhang die Unterscheidung von Marktintegration und institutioneller Integration. Der Binnenmarkt entstand, indem über die Liberalisierung und Deregulierung der Volkswirtschaften eine Öffnung der nationalen Märkte erreicht wurde. Jeder Unternehmer und Nachfrager konnte freiwillig entscheiden, ob er das Angebot annehmen möchte. Daher funktioniert der Binnenmarkt auch sehr gut. Die Integration wurde von den Bürgern angenommen. Bei der institutionellen/politischen Integration war das anders. Die Vergemeinschaftung institutioneller Regelungen und Politiken, wie Prof. Ohr es nennt, steht im Mittelpunkt einer Zentralisierung von oben, deren augenfälligste Erscheinung dann auch die Währungsunion ist. Diesen Regelungen kann sich niemand entziehen. Als grundlegende Probleme institutioneller Integration zählt die Referentin dann die Nichteinhaltung des Subsidiaritätsprinzips sowie eine übermäßige Regulierung und Harmonisierung auf, dabei lebt Europa ja von der Vielfalt und trotzdem macht man manches gemeinsam. Das muss nicht zwangsweise negativ sein. Daneben führt die politische Integration zu einer Schwächung der Anpassungsflexibilität, beispielsweise wenn man auf eine Veränderung des Exports reagieren möchte. Durch Integration kommt es zudem meist zu steigender finanzieller Belastung, wenn im Rahmen der Entscheidungsfindung blockierende Länder durch Kompensationen besänftigt werden müssen. Jede Erweiterung erhöht, so das Fazit der Referentin, die Heterogenität und führt damit zu einer Verstärkung der Probleme bei der Vertiefung der Integration. Der EURO Schließlich geht Prof. Ohr auf die gemeinsame Europäische Währung ein. Als Erwartungen an den Euro beschreibt sie in erster Linie die Einsparung der Transaktionskosten. So wurde immer mit dem Bild argumentiert, von 100 DM blieben nur 60 DM übrig, wenn man einmal durch ganz Europa reisen und in jedem Land das Geld in die Fremdwährung umtauschen würde. Daher, so die Schlussfolgerung, würde eine einheitliche Währung zu einem stärkeren Handel führen. Allerdings ist der Handel mit Nicht-Euro-Ländern, zum Beispiel mit Asien, laut Prof. Ohr viel stärker gestiegen als der innerhalb Europas, der vorher schon sehr ausgeprägt war. Daneben hatte man sich von der gemeinsamen Währung einen Wegfall der wechselkursbedingten Risikoprämien (hohe Zinsen in sogenannten Schwachwährungsländern) versprochen. Insgesamt sollte es in Europa dann nur noch gutes Geld geben. Die vereinbarte Konvergenz hat in den ersten Jahren relativ gut funktioniert, auch wenn sich Probleme unter der Decke schon länger abzeichneten, so die Meinung der Rednerin. Der Wegfall der Zins- und Wechselkurspolitik hat aber leider dazu geführt, dass die wirtschaftlichen Probleme mit der Fiskalpolitik als einzig übrig gebliebenem Instrument in den einzelnen Ländern nicht gelöst werden konnten. Vorher konnte neben der Erhöhung der Staatsausgaben und Senkung der Steuern auch noch eine Abwertung der eigenen Währung vorgenommen werden. Zuletzt hebt die Referentin hervor, dass man über die Währungsunion auch den Weg zu einer immer engeren Union vorantreiben wollte. Dies sei jedoch nicht eingetreten. So sind die Beziehung zu Nicht-Euro-Ländern wie Großbritannien oder Norwegen auch nicht schlechter 3

4 als zu Euro-Ländern wie Österreich. An dieser Stelle deuten einige Nachfragen aus dem Auditorium darauf hin, dass nicht alle dieser Meinung zustimmen würden. In Folge der Euroeinführung kam es zum Übergang von der Marktintegration zu einer makroökonomisch-institutionellen Integration. In den Euro-Ländern konnte keine nationale Geldund Währungspolitik mehr betrieben werden, wegen der fehlenden Konvergenz konnte es aber auch keine sinnvolle europäische Geld- und Währungspolitik geben. Den Staaten blieb lediglich die Steuerund Ausgabenpolitik, damit drohte aber die oben angesprochene Überforderung dieser Instrumente. In der Euro-Krise zeigen sich dann auch sehr gut die negativen Auswirkungen der Währungsunion. Die EZB ist immer weniger unabhängig und muss Staaten finanzieren. Schwache Länder hätten bei den Investitionen aufholen können, haben aber durch die hohe Verschuldung ihre Wettbewerbsfähigkeit verloren. Die Rettungsschirme und die Politik der EZB setzen die falschen Anreize. Haftung und Kontrolle fallen auseinander. Es kommt infolgedessen zu Divergenz statt zu Integration. Aktuell sei niemand mit der Situation glücklich, weder die sogenannte Troika, noch die Schuldner. Auch das schwächt die Integrationsbereitschaft der Europäer. Abzulesen sei der Vertrauensverlust am oben schon beschriebenen Eurobarometer. Auf die Frage, ob sie der EU vertrauen, bejahen dies in Griechenland nur 17%, in Deutschland immerhin 28% und in Spanien 32% der Teilnehmer. Im Jahr 2007 waren die Werte noch in etwa doppelt beziehungsweise im Fall von Griechenland dreimal so hoch. Auch die Frage, ob die EU sich derzeit in die richtige Richtung bewegt, bejahen in Griechenland nur 6% der Befragten. In Deutschland sind es mit 13% kaum mehr. Die Stimmung ist also denkbar schlecht und öffnet dem Rechtspopulismus ein breites Feld. Nach 50 Jahren andauernder Vertiefung zeigen sich seit einiger Zeit rückläufige Tendenzen in der europäischen Integration. In der Diskussion um einen möglichen Grexit (Reduzierung der Integrationstiefe), im Brexit (Verringerung der Fläche), aber vor allem auch in der Flüchtlingskrise, die den Schengenraum durch Notmaßnahmen bereits ausgehöhlt hat, zeigen sich die abzeichnenden Fliehkräfte. Europa driftet auseinander. Warum sind Austritte zunehmend realistisch? Je mehr Länder zur EU gehören, umso größer sind die ökonomischen Vorteile für alle, aber umso größer sind auch die politischen Kosten der Heterogenität. Seit den 1950er Jahren gab es einen stetigen Abbau des Protektionismus und damit ein Mindestmaß an politischer Stabilität. Heute gibt es praktisch keine Zölle mehr (in vielen Bereichen nur noch um die 5%). Dies bedeutet eine Schwächung der komparativen Vorteile des Binnenmarktes. Für Länder, die in der EU Nettozahler sind, bedeutet dies, dass Freihandel weitgehend auch ohne die Kosten der EU-Mitgliedschaft möglich wäre. Zugleich engt die Zentralisierung und Harmonisierung die Spielräume der nationalen Politikgestaltung zunehmend ein. Nicht zuletzt steigt die Wahrscheinlichkeit zur Sezession, wenn das Einkommens- bzw. Wohlstandsgefälle innerhalb einer Gemeinschaft steigt und man seinen eigenen Sozialstandard vor Zuwanderern verteidigen will. Außerdem muss beachtet werden, dass die Eurozone inzwischen Mehrheitsentscheidungen gegen Nicht-Euro-Länder durchsetzen könnte. 4

5 Was bedeutet der Brexit? Die Bevölkerung Großbritanniens ist größer als die der 15 kleinsten Länder zusammen, das BIP sogar größer als das der 18 kleinsten Länder. Der Brexit hat also die Dimension eines Austrittes der 15 beziehungsweise 18 kleinsten Länder der EU. Dabei ist Großbritannien aber ein Nettozahler. Vermutlich, so die Referentin, wird der Binnenmarkt den Austritt verkraften. Durch die WTO- Regelungen wird auch weiterhin Handel möglich sein. Allerdings wird sich der Brexit auf den inneren Zusammenhalt in der EU auswirken und auch die außenpolitische Stellung der EU wird deutlich geschwächt. Großbritannien wird nach Meinung von Prof. Ohr keine gravierenden Einschnitte erleben. Die EU schade den Briten mehr, als sie ihnen nutze. Dagegen werden weitere Austritte aus der EU wahrscheinlicher. Eine immer engere (Rest-)Union als Lösung? Integration, Solidarität, gemeinsame Wertvorstellungen und Präferenzen sowie gemeinsames Handeln kann man nicht erzwingen. Als einigende Klammer der EU kann die Grundidee des Binnenmarktes angesehen werden, allerdings ohne den Euro und ohne die Freizügigkeit. Beides würde eine europäische Staatlichkeit erfordern, die es auf absehbare Zeit aber nicht geben wird. Der Euro war ein Versuch, einen engeren Zusammenschluss zu erzwingen, ist aber eher zum Sprengsatz geworden. Mit einem Zitat Das Gras wächst nicht schneller, wenn man daran zieht! leitet die Referentin auf das Thema Alternativen zur aktuellen EU über. Das Ziel einer immer engeren Union darf kein Selbstzweck sein. Integrationsflexibilität, beispielsweise durch ein Europa der konzentrischen Kreise oder ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, könnte zu mehr Stabilität innerhalb der EU beitragen. Im Verhältnis zu Großbritannien sollte die EU nicht als beleidigte Leberwurst auftreten. Kompromissbereitschaft und eine offene Tür sind das bessere Mittel für eine gute zukünftige Zusammenarbeit. Quo vadis Europa? Der Vortrag schließt mit einem Ausblick. Auf die Nettozahler kommen mehr Lasten oder auf die Empfängerländer weniger Leistungen zu. Dabei wird sich zeigen, ob die EU nur als Selbstbedienungsladen oder doch als Solidargemeinschaft verstanden wird. Politische Integration erfordert Rechtsfolgebereitschaft. Sie fehlt, wenn das Recht nur bei Schönwetterlagen angewendet wird. In Krisen muss man zu den Verträgen (Stabilitäts- und Wachstumspakt, Währungszone, Verteilung von Flüchtlingen) und zu den Institutionen stehen. Allerdings sollte die Integrationsbereitschaft auf keinen Fall überschätzt und überfordert werden. Zusammengefasst von Dr. Manuel Friedrich 5