Neue Wege im Management von Sozialleistungen

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1 Neue Wege im Management von Sozialleistungen Kurt Promberger Josef Bernhart Reinhard Gunsch Arbeitsheft n 16/99

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3 Neue Wege im Management von Sozialleistungen Ergebnsse der zweiten begleitenden Schulung für die Führungskräfte des Systems Sozialdienste der Autonomen Provinz Bozen-Südtirols Kurt Promberger Josef Bernhart Reinhard Gunsch In Zusammenarbeit mit 1999

4 Europäische Akademie Bozen Drususallee Bozen - Italien Tel Fax press@eurac.edu Accademia Europea Bolzano Viale Druso Bolzano - Italia Tel Fax press@eurac.edu Nachdruck und fotomechanische Wiedergabe auch auszugsweise nur unter Angabe der Quelle (Herausgeber und Titel) gestattet. Verantwortlicher Direktor: Stephan Ortner Redaktion: Josef Bernhart Graphik: Annelie Bortolotti, Rainer Niederkofler Riproduzione parziale o totale del contenuto autorizzata soltanto con la citazione della fonte (titolo ed edizione). Direttore responsabile: Stephan Ortner Redazione: Josef Bernhart Grafica: Annelie Bortolotti, Rainer Niederkofler ISSN

5 Inhaltsverzeichnis A. Neuordnung der Sozialdienste Gesetzliche Grundlagen Aufbau der Sozialdienste Daten über die Sozialdienste Probleme Entwicklungslinien Sozialplan B. Darstellung des Schulungskonzeptes Ziele Ablauf Auslöser Methoden Inhalte Organisation C. Neue Steuerung der Sozialdienste New Public Management Konzept Diskussion Elemente der Neuen Steuerung Elemente der Neuen Steuerung der Sozialdienste Praktische Erfahrungen Ergebnisse der Gruppenarbeiten Kosten- und Leistungsrechnung Grundzüge der Kosten- und Leistungsrechnung Kosten und Leistungsrechnung in der Landesverwaltung der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol Anmerkungen aus der Sicht des Südtiroler Gemeindenverbandes Fallstudie Produktorientierte Steuerung der Jugendhilfe Ergebnisse der Gruppenarbeit Qualitätsmanagement Controlling Grundlagen Controlling in den Gemeinnützigen Werkstätten Köln GmbH (GWK) Exkursion Das Tilburger Modell - Stand der Reformen und Erfahrungen Organisation und Reform der Sozialdienste in der Gemeinde Tilburg... 79

6 Inhaltsverzeichnis 5.3 Neuere Entwicklungen im Bereich Fürsorge und Wohlfahrt in der Stadt Alkmaar Auf dem Weg zu neuen Formen der sozialen Integration Change Management D. Relevanz der Themen aus der Sicht der Führungskräfte E. Leistungskatalog F. Vorschläge für die weitere Vorgangsweise

7 A. Neuordnung der Sozialdienste 1. Gesetzliche Grundlagen Das Landesgesetz vom 30. April 1991, Nr. 13 zur Neuordnung der Sozialdienste in der Provinz Bozen hat das Sozialwesen in Südtirol nachhaltig verändert. Mit diesem Gesetz überträgt das Land Südtirol 1 die Führung der Sozialdienste (öffentliche Fürsorge und Wohlfahrt) an die Gemeinden. An der Durchführung der Sozialdienste beteiligen sich das Land, die Gemeinden, die Gemeindekonsortien sowie die öffentlichen Fürsorge- und Wohlfahrtseinrichtungen und die Bezirksgemeinschaften. Als Träger der Sozialdienste werden Gemeinden, Gemeindekonsortien und Bezirksgemeinschaften bezeichnet, welche Sozialdienste im Sinne dieses Gesetzes führen. (Artikel 1, Absatz 2 des L.G. Nr. 13/1991) Vor der Neuordnung bestand ein System, in welchem eine Vielfalt von öffentlichen Trägern oft relativ unkoordiniert und unübersichtlich soziale Dienstleistungen anboten. Durch die Reform wurde die Gemeinde als die für die Belange der lokalen Gemeinschaft in erster Linie verantwortliche Körperschaft mit der Führung der Sozialdienste durch Delegation beauftragt. Die relativ große Anzahl von kleinen und kleineren Gemeinden legte es nahe, die Führung der Dienste nicht bei den einzelnen Gemeinden zu belassen, sondern an übergemeindliche Einrichtungen mit einem Einzugsgebiet von mindestens Einwohnern wie beispielsweise die Bezirksgemeinschaften 2 (vormals Talgemeinschaften) zu delegieren, so daß die Sozialdienste weitgehend von den 8 Bezirksgemeinschaften (Burggrafenamt, Eisacktal, Pustertal, Salten-Schlern, Überetsch-Südtiroler Unterland, Vinschgau, 1 Die Autonome Provinz Bozen-Südtirol hat im Bereich der öffentlichen Fürsorge und Wohlfahrt primäre Gesetzgebungskompetenzen, d.h. das Land kann dieses Gebiet mit eigenen Gesetzen und Normen regeln, wobei jedoch die Grundsätze von Verfassung und italienischer Rechtsordnung sowie die internationalen Verpflichtungen und grundlegenden Richtlinien der wirtschaftlich-sozialen Reformen des Staates nicht verletzt werden dürfen. 2 Die Errichtung der Bezirksgemeinschaften als Körperschaften des öffentlichen Rechts erfolgte durch das L.G. Nr. 7 vom 20. März

8 Neuordnung der Sozialdienste Wipptal und Bozen) geführt werden. Die Bezirksgemeinschaften können die Sozialdienste durch eigene Institutionen oder über konventionierte öffentliche und private Körperschaften führen, welche im Bereich der Sozialhilfe tätig sind. Die Gemeinden nehmen die eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben entweder einzeln oder durch Bildung von Gemeindekonsortien oder durch Delegierung bzw. Subdelegierung an die Bezirksgemeinschaften nach dem Landesgesetz vom 20. März 1991, Nr. 7, wahr.... Die Verwaltung erfolgt durch eigene Ämter, über Anstalten nach Artikel 22, Absatz 3, Buchstabe d) und Artikel 23 des Gesetzes vom 8. Juni 1990, Nr. 142, oder durch den Abschluß von Vereinbarungen mit öffentlichen oder privaten Institutionen, Vereinigungen oder Genossenschaften, die gemäß Artikel 20 dazu ermächtigt sind. (Artikel 12 des L.G. Nr. 13/1991) Im Sozialbereich sind neben den öffentlichen Körperschaften zahlreiche größere und kleinere private Vereine, Stiftungen und Genossenschaften tätig, die zum Teil Dienste führen, zum Teil soziale Aktivitäten im Bereich der Sozialisierung, Freizeitgestaltung, Selbsthilfe, der kulturellen Auseinandersetzung mit sozialen Themen und der Information der Betroffenen abwickeln. Das L.G. Nr. 13 von 1991 sieht nunmehr vor, daß diese Vereine und Körperschaften sowohl mit den örtlichen Trägern der Sozialdienste (Gemeinden und Bezirksgemeinschaften), als auch mit dem Land in Beziehung stehen. 2. Aufbau der Sozialdienste Für das Angebot an sozialen Leistungen wurden die Bezirksgemeinschaften in Sprengel untergliedert. Diese bestehen typischerweise wiederum aus den folgenden Organisationseinheiten: Allgemeiner Sozialdienst Erziehungsdienst 3 Hauspflegedienst Dienst für finanzielle Sozialhilfe 3 In den Bezirksgemeinschaften Burggrafenamt, Eisacktal, Pustertal, Südtiroler Unterland und Salten- Schlern. 14

9 Neuordnung der Sozialdienste Einen typischen Aufbau zeigt die folgende Abbildung: Generalsekretär Sekretariat Personalamt Protokollamt Buchhaltung Umweltdienste Direktion der Sozialdienste Sekretariat Sprengeldienste Sprengelübergreifende Dienste Sprengel 1 Sprengel 2 Sprengel.. Werkstätte Wohnheim... Allgemeiner Sozialdienst Dienst für finanzielle Sozialhilfe Erziehungsdienst Hauspflegedienst Abbildung 1: Eingliederung und Aufbau der Sozialdienste Neben diesen Basiseinheiten in den Sozialsprengeln gibt es zahlreiche sprengelübergreifende Einrichtungen wie beispielsweise Wohnheime, Wohngemeinschaften, Berufstrainingszentren, Werkstätten usw. 4 Im Unterschied zu den übrigen Bezirksgemeinschaften werden die Sozialdienste in der Bezirksgemeinschaft Bozen 5 als Sozialbetrieb gemäß Landesgesetz vom 11. November 1997 Nr. 16 geführt. Dort wird in bezug auf die Führung festgehalten: Die Organe des Betriebs sind der Direktor und das Kollegium der Rechnungsprüfer, welchen jeweils die Aufgaben der Führung und der Kontrolle obliegen.... Der Direktor 4 Artikel 14, Absatz 1, Buchstabe a bis d des L.G. Nr. 13/1991, teilt die Organisationseinheiten der Sozialdienste in offene Hausbetreuungsdienste, Tagesstätten, integrierte Werkstätten, familienersetzende Einrichtungen, Wohnstätten sowie Einrichtungen für Langzeitpflege oder Langzeitbetreuung ein. 5 Die Organe der Bezirksgemeinschaft Bozen sind jene der Gemeinde. Die Gründung beruht auf einem Beschluß des Gemeinderates von Bozen vom Die Ernennung von Direktor und Vizedirektor erfolgt durch den Gemeindeausschuß. Die übrigen Führungskräfte werden mittels eines Assessment Center-Verfahrens vom Direktor im Einvernehmen mit der zuständigen Stadträtin für Soziales ausgewählt. Angestrebt wird eine Trennung zwischen politischen Entscheidungen (strategischer Bereich) und der Ausführung der Programme (operativer Bereich). 15

10 Neuordnung der Sozialdienste hat die Verwaltungs- und die Vertretungsvollmacht für den Betrieb, dem er vorsteht, so wie dies im Statut vorgesehen ist. Insbesondere überprüft er die Ergebnisse der Betriebsführung und verfügt über die Aufnahmen des Personals. (Artikel 8, Absatz 2 und 3 des L.G. Nr. 16/1997) Während durch die Neuordnung nunmehr die Vollzugskompetenzen für den Bereich Soziales bei den Bezirksgemeinschaften liegen, obliegt die Gesetzgebungsbefugnis weiterhin dem Land. Die für die Belange der öffentlichen Fürsorge und Wohlfahrt zuständige Abteilung 24 Sozialwesen der Landesverwaltung gliedert sich wiederum in vier Ämter (Amt für Familie, Frau und Jugend, Amt für Senioren und Sozialsprengel, Amt für Menschen mit Behinderung und Zivilinvaliden und Amt für ergänzende Sozialfürsorge). Der Abteilung kommen gemäß Artikel 8 des L.G. Nr. 13 von 1991 vor allem die folgenden Aufgaben und Kompetenzen zu: Genehmigung des Sozialplans Festlegung von Richtlinien und Kriterien zur Führung der Dienste Bestimmung der territorialen Aufgliederung Festlegung der überörtlichen Dienste Genehmigung des Jahresberichtes und Übermittlung an den Landtag Aufteilung des Landessozialfonds Finanzierung der delegierten Aufgaben einschließlich der Beitragsgewährung Einrichtung und Führung der nicht an die Gemeinden übertragenen Dienste Erarbeitung und Umsetzung der Aus- und Fortbildungspläne Festsetzung von Kriterien für die Erarbeitung der Stellenpläne Verantwortung für bauliche Maßnahmen einschließlich Ankauf, Instandhaltung und Einrichtung der eigenen Gebäude sowie für den Ankauf und die Instandhaltung von Geräten und Anlagen Errichtung und Verwaltung des Informationssystems Förderung zur Durchführung der fachlichen Betreuung und Beratung Unterstützung bei der Erprobung neuer Betreuungsformen Förderung und Durchführung von Studien und Untersuchungen Förderung und Umsetzung von Aktivitäten der Information und Sozialerziehung Genehmigung vertraglicher Vereinbarungen Genehmigung der Errichtung und Führung neuer Sozialdienste Kontrolle der Führung der Sozialdienste Entscheidung in Streitfällen betreffend die Einlieferung und stationäre Unterbringung 16

11 Neuordnung der Sozialdienste 3. Daten über die Sozialdienste Zum Zweck der Erhebung und Auswertung von Daten über die Sozialdienste ist in der Abteilung Sozialwesen der Autonomen Provinz Bozen das Informationssystem LISYS/SIPSA eingerichtet worden. Im einzelnen werden die folgenden Zielsetzungen verfolgt: Unterstützung der Gesetzgebung Unterstützung bei der Planung Unterstützung bei der Erstellung von Ausbildungsprogrammen Unterstützung bei Verbesserungsaktivitäten und Finanzierungs-entscheidungen Schaffung einer transparenten Verwaltung Zuverlässige Information von Politik, Interessensvertretungen, Medien und Bevölkerung Um diese Zielsetzungen zu erreichen, wurden bislang vor allem die in der nachfolgenden Abbildung dargestellten Untersuchungen durchgeführt, deren Ergebnisse schließlich im regelmäßig erscheinenden Sozialbericht 6 sowie weiteren Untersuchungsberichten veröffentlicht werden. LISYS Analysen der sozialen Bedürfnisse Organisationsanalysen Analysen zur Klienten- und Mitarbeiterzufriedenheit Abbildung 2: Untersuchungen als Basis des LISYS 6 Bislang wurden von der Autonomen Provinz Bozen, Abteilung Sozialwesen die Sozialberichte 1994, 1995 und 1996/97 herausgegeben. 17

12 Neuordnung der Sozialdienste Betrachtet man zunächst die entsprechenden Daten zur soziodemographischen Entwicklung, so lassen sich für die Sozialdienste die folgenden relevanten Erkenntnisse ableiten: 7 (1) Sinkende Geburten- und Sterberaten verändern die Altersstruktur der Bevölkerung zunehmend. So ist der Anteil der über 65jährigen an der gesamten Wohnbevölkerung in Südtirol in den letzten 25 Jahren von 9,2% auf knapp 15% gestiegen. Der Anteil der über 75jährigen beträgt 6,2%. Damit geht eine Zunahme der Einpersonenhaushalte einher. So leben 27,5% der über 65jährigen und 37,3% der über 75jährigen Personen alleine. (2) An die Stelle von Großfamilien treten zunehmend Einpersonenhaushalte sowie Familien mit nur einem Elternteil. So beträgt der Anteil der Einpersonenhaushalte 29% aller Haushalte. Der Anteil der Haushalte mit nur einem Elternteil ist in den letzten 25 Jahren von 9,5% auf 12,4% gestiegen. (3) Die Anzahl jener Personen, die sich mit dem Problem einer Behinderung konfrontiert sehen und aus diesem Grunde in ihrer Bedürfnisbefriedigung durch eine Minderung oder den Verlust von körperlichen Fähigkeiten eingeschränkt sind, beläuft sich in Südtirol derzeit auf mindestens (4) Die Arbeitslosenquote ist in Südtirol mit 2,7% sehr niedrig und es kann von einer Situation der Vollbeschäftigung gesprochen werden. Über 70% der Einwohner besitzen Eigenwohnungen. Demgegenüber nimmt jedoch die Zahl jener ausländischen Arbeitnehmer zu, welche in Südtirol einer regulären Beschäftigung nachgehen, aber ein akutes Wohnproblem haben. In der nachfolgenden Übersicht sind einige ausgewählte Daten bezüglich Organisation und Klientenstruktur der Sozialdienste unter Bezugnahme auf den Sozialbericht 1996/97 dargestellt. Organisationen bzw. Organisationseinheiten (Anzahl) Allgemeiner Sozialdienst (in 20 Sprengeln) Dienst für finanzielle Sozialhilfe (22) Hauspflegedienst (25) mit 63 Tagesstätten Anzahl und Eigenschaften der Klienten zum Personen (davon Kinder und Jugendliche) Anzahl der Mitarbeiter Familien Personen (ohne Tagesstätten) 327 (64,5% Altenpfleger) 7 Vgl. Autonome Provinz Bozen, Abteilung Sozialwesen, Landessozialbericht , Bozen. 18

13 Neuordnung der Sozialdienste Erziehungsdienste (9) 301 Personen wurden informiert, 219 Personen erhielten eine Einzelberatung 17 Organisationen bzw. Organisationseinheiten (Anzahl) Tagesstätten und Wohneinrichtungen Wohngemeinschaften für Behinderte (11) Anzahl und Eigenschaften der Klienten zum Kinder und Jugendliche in einer Tagesstätte (Leifers), 92 in 3 Heimen, 33 in 4 Wohngemeinschaften, 41 in 3 Erziehungs- und Pflegeheimen und 7 in 2 familienähnlichen Strukturen 73 Personen mit Behinderung 144 Wohnheime (10) Geschützte Werkstätten (Rehabilitations- und Produktionswerkstätten sowie Werkstätten für Beschäftigung und Erziehung, insgesamt 22) Tagesförderstätten (17) Trainingswohnung 7 3 Sozialisierungskurse (2) 13 Wohngemeinschaften für psychisch Kranke (10), Berufstrainingszentren (5), geschützte Werkstätten für psychisch Kranke (4), Treffpunkte Frauenhäuser (2) 12 Alters- (60) und Pflegeheime (5) Kinderhorte (9) Landeskleinkinderheim Familienberatungsstellen (6 mit 9 Außenstellen) 2.897, davon 65,1% zwischen 65 und 74 Jahren 449 eingeschriebene Kinder (0-3 Jahre), ein Drittel unter einem Jahr 8 Mütter und 12 Kinder Anzahl der Mitarbeiter 130 (davon 81 Heimerzieher) Beratungssuchende (86% Frauen)

14 Neuordnung der Sozialdienste Darüber hinaus sind in den Direktionen der Sozialdienste 48 Mitarbeiter beschäftigt. Die Ausgaben für den Bereich Soziales beliefen sich im Jahr 1997 auf 227 Milliarden Lire, davon 202,5 Mrd. für laufende Ausgaben und 24,5 Mrd. für Investitionen. Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben sind 1996 im Vergleich zum Vorjahr um 15% angestiegen. 4. Probleme Im Zusammenhang mit den knapper werdenden Haushaltsmitteln stellt man sich immer häufiger die Frage, welche Sozialleistungen in unserer Gesellschaft tatsächlich gebraucht werden und inwieweit diese von der öffentlichen Verwaltung zu erbringen sind. Diese Frage ist nicht ohne weiteres zu beantworten, da die öffentlichen Leistungen in der Regel kaum transparent definiert sind. Besondere Aufmerksamkeit rufen mittlerweile die ständig steigenden Sozialausgaben hervor. Es besteht in der Öffentlichkeit ein breiter Konsens darüber, daß die Sozialleistungen überprüft werden müssen, um die öffentlichen Haushalte langfristig nicht zu gefährden. Das Paradoxe an dieser Diskussion ist, daß sie regelmäßig in Zeiten geführt wird, in der die allgemeine Wirtschaftssituation in vielen Bereichen eigentlich ein verstärktes soziales Engagement erfordern würde. Den Sozialausgaben wird in Zeiten wirtschaftlichen Wohlstands das Etikett des Luxusartikels angeheftet und in Krisenzeiten letztlich nur eingeschränkte Wirksamkeit zugestanden. Darüber hinaus leidet der Sozialbereich - wie alle anderen öffentlichen Bereiche - unter der allgemeinen Sensibilität der Bürger gegenüber öffentlich organisierten Leistungsprozessen und der hier stattfindenden Kostenexplosion. Einige Vorbehalte sind sicher darauf zurückzuführen, daß manche Verantwortliche bei Sparmaßnahmen einerseits immer mit der drastischen Verschlechterung der Betreuungsqualität drohen, andererseits qualitative Änderungen aber überhaupt nicht nachweisen müssen, weil eine Überwachung der Effektivität (Zweckmäßigkeit, Wirksamkeit) und Effizienz (Wirtschaftlichkeit) von Sozialleistungen weitestgehend fehlt. Vor allem existieren in der Regel keine Informationen darüber, welche Maßnahmen zu welchen Wirkungen führen. Fachlich schlechte Leistungen im Sozialbereich werden daher kaum wirkungsvoll identifiziert und erst recht nicht sanktioniert. Um den in Zukunft weiter zunehmenden pauschalen, finanziellen Reduzierungen im Bereich sozialer Leistungen wirkungsvoll begegnen zu können, müssen neue Wege im Management von öffentlichen - wie auch privaten - Sozialorganisationen beschritten wer- 20

15 Neuordnung der Sozialdienste den. Das geht nur, wenn das Zusammenspiel von Politik, öffentlicher Verwaltung und Bürgern funktioniert. POLITIK SOZIAL- MANAGEMENT BÜRGER/ -INNEN VER- WALTUNG Abbildung 3: Verhältnis zwischen Bürger, Politik und öffentlicher Verwaltung Der Bürger formuliert Anforderungen an öffentlich zu erbringende Leistungen, die Politik schafft die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erfüllung dieser Anforderungen und die öffentliche Verwaltung organisiert die Leistungserstellung. (1) Problem der Politik Die Bürger haben keine einheitlichen Interessen. Im Zuge der zunehmenden Individualisierung der Gesellschaft wird die Politik mit immer mehr widerstreitenden Interessen konfrontiert. Dies macht den Meinungsbildungsprozeß darüber, was gewünscht wird, immer schwieriger. Hinzu kommt der typische Prozeß politischer Willensbildung und Entscheidungsfindung, der häufig die Verabschiedung geschlossener Gesamtkonzepte verhindert. Das Ergebnis ist für alle Beteiligten unbefriedigend. Kurzfristige Maßnahmen dominieren über strategische Entscheidungen. (2) Problem der öffentlichen Verwaltung Statt der öffentlichen Verwaltung Rahmenbedingungen zu setzen, innerhalb derer sie kompetent und eigenverantwortlich agieren kann, wird sie von der Politik durch komplizierte und unübersichtliche Anweisungen zum Teil entmündigt und zu unwirtschaftlichem, aber ordnungsgemäßem Aufgabenvollzug angehalten. Die öffentliche Verwaltung ihrerseits soll Gesetze und Anordnungen in konkretes Verwaltungshandeln umsetzen, also die Leistungserstellung organisieren, und ist angesichts der Rahmenbedingungen zwangsläufig überfordert. Besonders verhängnis- 21

16 Neuordnung der Sozialdienste voll ist hierbei, daß weder die Politik noch die Verwaltung über ein Berichtswesen verfügen, das ihnen Auskunft über die erreichten Ziele bzw. Zielabweichungen gibt. (3) Konsequenzen für Politik, Bürger und Verwaltung Diese fehlende Rückkoppelung zwischen Bürgern und öffentlicher Verwaltung bzw. öffentlicher Verwaltung und Politik, sowie die fehlenden Steuerungsprozesse führen dazu, daß die Politik Leistungen nicht wirtschaftlich einschätzen und Erreichtes dem Bürger nicht transparent darstellen kann. Die Konsequenzen dieses Systemdefekts sind: Die Politik kennt die Folgen ihrer Entscheidungen nicht, die öffentliche Verwaltung leistet nicht, was sie soll und der Bürger erhält etwas anderes, als er erwartet hat. Letztlich sind Politikverdrossenheit der Bürger und Verwaltungsverdrossenheit der Politiker Ausdruck der Resignation. In vielen Politikfeldern wird der Zusammenhang zwischen Leistungszielen und ihren Wirkungen in Verwaltung und Politik bisher zu oft übersehen. Erst qualitativ verbindlich definierte Ergebnisse des Verwaltungshandelns erlauben aber eine politische Steuerung der öffentlichen Verwaltung. Abhilfe kann nur durch eine veränderte Form der Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung geschaffen werden. Dabei muß sich die Politik stärker auf die strategische Steuerung zurückziehen, mit der öffentlichen Verwaltung Ziele vereinbaren und deren wirtschaftliche und sachorientierte Erfüllung überprüfen. Die öffentliche Verwaltung muß ihrerseits die vereinbarten Ziele eigenverantwortlich umsetzen. 5. Entwicklungslinien Aufgrund dieser Situation bedarf es eines neuen Steuerungsmodells für die Erbringer von Sozialleistungen (öffentliche Verwaltung und private Körperschaften). Dieses Steuerungsmodell kann aber nur funktionieren, wenn das Steuerungssystem, mit dem sowohl die öffentliche Verwaltung als auch die politische Ebene verbunden sind, sicherstellt, daß auf allen Ebenen eine Ergebnisorientierung vorhanden ist. Dies erfordert zwangsläufig, daß sich das Steuerungssystem der Sozialdienste auch betriebswirtschaftlicher Instrumente bedient. Im einzelnen geht es um die Schaffung von Transparenz bezüglich: der Sozialleistungen (Output) durch deren Erfassung und Beschreibung der Kosten der Sozialleistungen durch Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung sowie Controlling der Qualität durch ein umfassendes Qualitätsmanagement 22

17 Neuordnung der Sozialdienste der Wirkungen (Outcome) durch Ermittlung und laufende Überprüfung von Indikatoren über die gesellschaftliche Zielerreichung (strategisches Controlling) Als förderlich für die Einführung der Neuen Steuerung können sogenannte Reformfenster angesehen werden, wie das Legislativdekret vom 25. Februar 1995, Nr. 77, welches die Schaffung einer neuen Bilanz vorsieht. Weitere günstige Voraussetzungen sind durch die gemeinsame Bilanzstruktur, die homogenen Berichte und Vorgaben im LISYS sowie die EDV-Einführung bei den Diensten (einheitliches Raster für die Einteilung der Dienste) gegeben. 6. Sozialplan Ansatzpunkte für ein neues Steuerungskonzept der Sozialverwaltung finden sich auch im aktuellen Sozialplan der Autonomen Provinz Bozen. Der Sozialplan beinhaltet eine Art Vision, d.h. er versucht die Frage zu beantworten, in welche Richtung sich die Sozialverwaltung weiterentwickeln soll. Unter dem Abschnitt Zielsetzungen für die Organisationsentwicklung im Sozialwesen 8 finden sich u.a. die folgenden Komponenten und Instrumente eines Steuerungsmodells: Kontraktmanagement Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung Outputorientierte Steuerung durch Produktbeschreibungen Qualitätsmanagement 8 Autonome Provinz Bozen, Sozialplan , Bozen, 1998, S. 88 ff. 23

18 Neuordnung der Sozialdienste Darüber hinaus beinhaltet der Sozialplan wie die nachfolgende Abbildung zeigt weitere Reforminhalte, die in enger Verbindung mit dem aktuell viel diskutierten Konzept des New Public Management stehen: Outputsteuerung Produktbeschreibung Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung Qualitätsmanagement Sozialplan Kontraktmanagement Personalentwicklung Bürger- und Betroffenenbeteiligung Controlling Abbildung 4: New Public Management und Sozialplan 24

19 B. Darstellung des Schulungskonzeptes 1. Ziele Das Schulungskonzept zur zweiten begleitenden Schulung baut auf der im Jahre 1996 durchgeführten begleitenden Schulung der Führungskräfte des Systems Sozialdienste auf und wurde zur Vertiefung jener Inhalte konzipiert, die im Modul Controlling in Sozialorganisationen vorgestellt und von den Teilnehmern bereits in den Grundzügen diskutiert wurden. Im einzelnen sah die Fortsetzung der begleitenden Schulung der Führungskräfte des Systems Sozialdienste das Erreichen der folgenden Ziele vor: (1) Vertiefende Vermittlung von Konzepten zur Neuen Steuerung in der Sozialverwaltung. (2) Gemeinsame Analyse der Ist-Situation hinsichtlich der Steuerung und der Führung der Sozialdienste in Südtirol und Definition eines möglicherweise bestehenden Anpassungsbedarfes. (3) Gemeinsame Erarbeitung eines auf die Rahmenbedingungen der Sozialdienste abgestimmten Steuerungskonzeptes für die Führung der Sozialdienste in Südtirol. (4) Gemeinsame Entwicklung von Vorstellungen, wie dieses Steuerungskonzept in den Sozialdiensten umgesetzt werden könnte. Als angestrebte Ergebnisse der Schulung bei den Führungkräften der Sozialdienste wurden genannt: (1) Kenntnisse über die Komponenten und Instrumente der Neuen Steuerung in der Sozialverwaltung, (2) darauf aufbauende Analyse der Ist-Situation hinsichtlich der Steuerung der Sozialdienste sowie Artikulation und Dokumentation eines möglichen Anpassungsbedarfes, 25

20 Darstellung des Schulungskonzeptes (3) in weiterer Folge eine gemeinsame Erarbeitung und Dokumentation eines auf die Rahmenbedingungen zugeschnittenen Steuerungskonzeptes für die Sozialdienste unter Anleitung der Trainer, (4) Überlegungen zur Umsetzung bzw. Realisierung des Steuerungskonzeptes in den Sozialdiensten und Darlegung der Vorstellungen in einem umsetzungsfähigen Plan. 2. Ablauf Um die im vorhergehenden Punkt formulierten Zielsetzungen erreichen zu können, erfolgte die Durchführung von 6 Schulungsblöcken (einschließlich einer Exkursion nach Holland), die sich jeweils auf 2 Tage - mit Ausnahme des dreitägigen 6. Blockes - erstreckten. Dabei wurde darauf geachtet, daß zwischen den Schulungsblöcken der Zeitraum von mindestens einem Monat lag, damit die Teilnehmer genügend Zeit für die Durchführung der Projektarbeiten (Hausaufgaben) zur Verfügung hatten. Jeder Schulungsblock bestand jeweils aus einem Theorie- und einem Praxisteil. Im Theorieteil wurden die Komponenten und Instrumente der Neuen Steuerung der Sozialdienste vorgestellt und mit den Teilnehmern diskutiert. Im Praxisteil erfolgte eine Prüfung der Übertragbarkeit der im Theorieteil vorgestellten Inhalte auf die konkreten Rahmenbedingungen der Sozialdienste. Dieser wurde jeweils durch Erfahrungsberichte von internationalen Experten aus dem Sozialbereich abgerundet. Die einzelnen Schulungsblöcke wurden an den nachfolgenden Terminen unter Mitwirkung der angeführten Experten abgehalten: 9 (1) Schulungsblock 1: New Public Management am 7. und 8. Mai 1998 (Referent: Prof. Dr. Christian Pracher von der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in Berlin) (2) Schulungsblock 2: Kosten- und Leistungsrechnung am 4. und 5. Juni 1998 (Referenten: Dr. Alfred Aberer und Dr. Alessandra Fasoli von der Abteilung für Statistik der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol 10 ) 9 Mit Ausnahme von Schulungsblock 3 im Gasthof Kohlern (oberhalb von Bozen) war der Veranstaltungsort jeweils die Landesberufsschule in Oberplanitzing bei Kaltern. 10 Ergänzend dazu referierte Herr Cologna von der Europäischen Akademie Bozen über die Zielvereinbarung in der Südtiroler Landesverwaltung. Die Ausführungen wurden durch Erfahrungsberichte zu den 26

21 Darstellung des Schulungskonzeptes (3) Schulungsblock 3: Qualitätsmanagement am 14. und 15. September 1998 (Referenten: Dr. Monfredini und Dr. Lazzarotto von CONSIS sowie Dr. Laffi von SYNERGIA Milano) (4) Schulungsblock 4: Controlling am 15. und 16. Oktober 1998 (Referentin: Frau Dipl. BW (FH) Ursula Rockstroh von den Gemeinnützigen Werkstätten Köln GmbH 11 ) (5) Schulungsblock 5: Exkursion und Benchmarking am 26. und 27. November 1998 in Tilburg und Alkmaar (Holland) (6) Schulungsblock 6: Change Management vom 20. bis 22. Jänner 1999 (Referent: Prof. Dr. Michael Blume von PROSOZ in Herten) Zwischen den einzelnen Schulungsblöcken wurden von den Schulungsteilnehmern sogenannte Projektarbeiten als Hausaufgaben durchgeführt. Damit wurde eine Reflexion der vermittelten Inhalte bei den Führungskräften vor dem Hintergrund ihrer Heimatorganisation sowie die Durchführung erster Anwendungen angestrebt. In der nachfolgenden Abbildung ist der Ablauf der zweiten begleitenden Schulung graphisch dargestellt. Zielvereinbarungen in der Abteilung 24 (Herr Tragust) bzw. im Amt für Senioren und Sozialsprengel (Herr Tschager) ergänzt. 11 Zusätzlich erfolgte im Rahmen des 4. Schulungsblockes eine kurze Vorstellung des Sozialbetriebes Bozen durch Herrn Fontana. 27

22 Darstellung des Schulungskonzeptes VORBEREITUNG Schulungsblock 1: New Public Management 2 Tage Projektarbeit Schulungsblock 2: Kosten- und Leistungsrechnung 2 Tage Projektarbeit Schulungsblock 3: Qualitätsmanagement 2 Tage Projektarbeit Schulungsblock 4: Controlling 2 Tage Projektarbeit Schulungsblock 5: Exkursion und Benchmarking 2 Tage Projektarbeit Schulungsblock 6: Change Management 3 Tage NACHBEREITUNG Abbildung 5: Ablauf der begleitenden Schulung 28

23 Darstellung des Schulungskonzeptes 3. Auslöser Die begleitende Schulung baut auf der Auswertung der im Jahre 1996 durchgeführten Weiterbildungsveranstaltung unter Berücksichtigung der von den Schulungsteilnehmern und der damaligen Steuerungsgruppe geäußerten Anregungen auf und kann als ein konkreter Ansatzpunkt zur Umsetzung folgender grundsätzlicher Überlegungen des Landessozialplans angesehen werden: 12 Ausgangspunkt für die formulierten Leitlinien ist die grundsätzliche Überzeugung, daß die mit dem Landesgesetz 13/1991 begonnene umfassende Neuordnung der Sozialdienste nicht einfach nur zu einer Ausdifferenzierung von Verwaltungsstrukturen führen darf, sondern daß die Neuordnung als Chance zur Einführung neuer Führungsstrukturen und Steuerungsverfahren im Bereich des Sozialwesens genutzt werden muß. Nur wenn es in den nächsten Jahren gelingt, die überkommenen (nicht mehr zeitgemäßen) Strukturen der Verwaltung dahingehend zu reformieren, daß sie einerseits mehr im Sinne von Klientenorientierung und andererseits stärker im Sinne betriebswirtschaftlicher Vernunft arbeiten können, kann es gelingen den sozialpolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts (wachsende soziale Ungleichheit in der Verteilung von Arbeit, Bildung, Armut und Reichtum, Gesundheit und sozialer Sicherheit) zu begegnen. Die unterschiedlichen Vorstellungen über die konkreten Inhalte einer Reform der Sozialverwaltung zwischen den jeweiligen Gruppen von Führungskräften (Abteilung 24, Generalsekretäre der BZG und Direktoren der Sozialdienste) ließen deren gemeinsame Teilnahme an der begleitenden Schulung besonders sinnvoll erscheinen. 4. Methoden Um sich einen Eindruck von der Ist-Situation der Steuerung in den Sozialdiensten machen zu können, wurden im Rahmen der Vorbereitung neben einer Dokumentenanalyse folgende Interviews (Expertengespräche) mit ausgewählten Führungskräften geführt: (1) Interview mit dem Generalsekretär der Bezirksgemeinschaft Wipptal am 7. April 1998 in Sterzing (2) Interview mit dem Direktor der Sozialdienste in der Bezirksgemeinschaft Wipptal am 7. April 1998 in Sterzing (3) Interview mit dem Direktor der Abteilung Sozialwesen der Landesverwaltung der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol am 9. April 1998 in Bozen 12 Autonome Provinz Bozen, Sozialplan , Bozen, 1998, S

24 Darstellung des Schulungskonzeptes (4) Interview mit dem Direktor des Amtes für Senioren und Sozialsprengel am 9. April 1998 in Bozen (5) Interview mit dem Geschäftsführer des Gemeindenverbandes der Provinz Bozen am 20. April 1998 in Bozen Das Konzept für die begleitende Schulung geht über die klassische Form der Aus- und Weiterbildung von Führungskräften hinaus und folgt im wesentlichen dem Ansatz der Organisationsentwicklung. Dabei wurde der Versuch einer Verbindung von wissenschaftlicher Theorie und praktischer Umsetzung der Erkenntnisse in Anlehnung an die Aktionsforschung unternommen. Die Erforschung und Analyse der Probleme in den Sozialdiensten erfolgte durch die wissenschaftliche Beratung des Institutes für Verwaltungsmanagement an der Universität Innsbruck gemeinsam mit den beteiligten Führungskräften. Die Vorgangsweise war durch den Einsatz unterschiedlicher Techniken sowohl auf Organisations- (durch Survey Feedback) als auch auf Gruppenebene (Gruppenarbeiten und Workshops) gekennzeichnet. (1) Im Anschluß an den ersten Schulungsblock wurden die Teilnehmer im Rahmen der Projektarbeit gebeten, die IST-Situation in bezug auf die Steuerung der Sozialverwaltung der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol zu beschreiben sowie die Relevanz der Themen aus ihrer Sicht zu beurteilen. Die Ergebnisse dieser empirischen Untersuchung (Survey) wurden den Führungskräften im abschließenden Schulungsblock zurückgemeldet (Feedback). (2) Neben der Bearbeitung von konkreten Themenstellungen zur Neuen Steuerung in Form von Gruppenarbeiten erfolgten zur Erstellung eines Leistungskatalogs der Sozialdienste sowie zur Arbeit an der Neukonzeption des Rechnungswesens eine Reihe von Workshops mit den Mitgliedern der eingerichteten Arbeitsgruppen (AG Leistungskatalog und AG Rechnungswesen), deren Ergebnisse im Plenum zur generellen Diskussion sowie zur Erarbeitung von Leitlinien für die weitere Vorgangsweise vorgestellt wurden. 13 Die Teilnehmer der Arbeitsgruppen wurden bei ihrer Erarbeitung der Inhalte und in der Moderation der Treffen durch einen Trainer unterstützt (Coaching). 13 Die Arbeitsgruppe Leistungskatalog traf sich jeweils ganztägig am 24. Juni und 6. August 1998 in Oberplanitzing und am 20. November und 3. Dezember in Bozen zu einem gemeinsamen Workshop. Hierbei ging es vor allem um die Erstellung eines Leistungskataloges für die Sozialdienste sowie die Erarbeitung von Vorschlägen für die Vorgangsweise beim Ausfüllen der Leistungsblätter. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe Rechnungswesen trafen sich am 13. November sowie dem 4. und 18. Dezember 1998 jeweils für die Dauer eines halben Tages in Bozen zur Arbeit an der Neukonzeption des Rechnungswesens. 30

25 Darstellung des Schulungskonzeptes Darüber hinaus wurden parallel zur begleitenden Schulung zahlreiche Einzelgespräche mit Führungskräften sowie weiteren ausgewählten Experten (wie Vertretern des Gemeindenverbandes und der Südtiroler Informatik AG) geführt, um notwendige Informationen zur Abstimmung der weiteren Vorgangsweise zu erhalten. 5. Inhalte Die im Rahmen der begleitenden Schulung vermittelten Inhalte beziehen sich auf die Komponenten und Instrumente der Neuen Steuerung in der Sozialverwaltung, wie sie in einigen OECD-Ländern diskutiert und praktiziert werden. Zu den wichtigsten Komponenten der Neuen Steuerung in der Sozialverwaltung zählen: Produktansatz (Definition und Beschreibung der Leistungen der Sozialdienste) Kosten- und Leistungsrechnung Budgetierung Controlling Qualitätsmanagement Kontraktmanagement (Führung durch Zielvereinbarungen) Wettbewerb Um zu einem besseren Verständnis der Zusammenhänge beizutragen und den Schulungsteilnehmern eine Orientierungshilfe zu den in den einzelnen Blöcken behandelten Themen zu geben, wurde die nachfolgende Abbildung konzipiert: 31

26 Darstellung des Schulungskonzeptes EFFEKTIVITÄT Erbringen wir die richtigen Leistungen und erzielen dabei die angestrebten Wirkungen? STRUKTUREN Sozialpolitik (Sozialgesetze und Sozialplan) CONTROLLING QUALITÄT PROZESSE FINANZIERBARKEIT Sind die Leistungen in Zukunft noch finanzierbar? Anforderungen der Mitarbeiter BUDGETIERUNG PRODUKTE SOZIAL- DIENSTE KOSTEN KONTRAKTE Anforderungen der Bürger BENCHMARKING RECHTMÄSSIGKEIT Stehen die Leistungen im Einklang mit den Rechtsnormen? WIRKUNGEN WETTBEWERB PERSONAL EFFIZIENZ Werden die Leistungen so kostengünstig wie möglich erstellt? Bedürfnisse und Probleme der Zielgruppen (Leistungsempfänger) Abbildung 6: Neue Steuerung der Sozialdienste Im Rahmen der einzelnen Schulungsblöcke wurden nachfolgende Inhalte vermittelt sowie deren Relevanz für die Sozialdienste in Südtirol analysiert und diskutiert: (1) New Public Management (NPM) (a) (b) Ursprünge, Auslöser, Anliegen, Prinzipien, Erfolgsfaktoren und Ansätze des NPM Sozialleistungen als Motor der Steuerung (Leistungsbeschreibungen, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling, outputorientierte Budgetierung, Leistungsvergleiche, Verbesserung der Leistungserstellungsprozesse, leistungsorientiertes Personalmanagement) (2) Kosten- und Leistungsrechnung (a) (b) Grundlagen der Kosten- und Leistungsrechnung in Sozialorganisationen (Ziele, Einsatzbereiche, Adressaten und Elemente einer Kosten- und Leistungsrechnung in Sozialorganisationen mit Beispielen) Vorstellung der Fallstudie Produktorientierte Steuerung der Jugendhilfe 32

27 Darstellung des Schulungskonzeptes (3) Qualitätsmanagement (a) (b) Überblick über die verschiedenen Möglichkeiten die Qualität in Sozialorganisationen zu steigern (Qualitätszirkel, Messung der Dienstleistungsqualität, ISO 9000ff., Total Quality Management (TQM), Qualitätswettbewerbe, Qualität durch Internet, Bürgerämter und Bürgerbeteiligung, Citizen s Charter, Produktansatz) Maßnahmen zur Umsetzung der verschiedenen Ansätze des Qualitätsmanagements (4) Controlling (a) (b) Konzepte und Instrumente des strategischen Controlling in Sozialorganisationen (Steuerung der Sozialprogramme) Konzepte und Instrumente des operativen Controlling in Sozialorganisationen (Steuerung der Organisationseinheiten der Sozialverwaltung) (5) Change Management (a) (b) (c) (d) Gemeinsame Aufarbeitung der Exkursion Probleme bei der Implementierung von Innovationen Möglichkeiten im Umgang mit Widerständen Umsetzung der Neuen Steuerung in den Sozialdiensten Darüber hinaus diente die Exkursion nach Holland im Rahmen des 5. Schulungsblocks (Gemeinden Tilburg und Alkmaar) dem Ziel, Steuerungskonzepte vor Ort kennenzulernen, den Meinungsaustausch mit dortigen Führungskräften sowie einen Vergleich der Leistungsfähigkeit der eigenen Organisation mit ausländischen Sozialdiensten (Benchmarking) zu ermöglichen. 6. Organisation Zur Festlegung von grundsätzlichen Inhalten und Methoden der begleitenden Schulung wurde eine eigene Steuerungsgruppe 14 eingerichtet, der neben dem Vorstand des 14 Die Steuerungsgruppe hat sich insgesamt zu drei Sitzungen getroffen, und zwar vor Beginn der Schulung am 12. Februar und 26. März 1998 sowie nach Abschluß des 6. Schulungsblockes am 10. Februar

28 Darstellung des Schulungskonzeptes Institutes für Verwaltungsmanagement der Universität Innsbruck auch der Projektleiter der Europäischen Akademie Bozen sowie der Generalsekretär der Bezirksgemeinschaft Wipptal, die Direktoren der Sozialdienste Burggrafenamt und Vinschgau, der Direktor des Amtes für Senioren und Sozialsprengel, eine Vertreterin des Gemeindenverbandes sowie ein Vertreter der Direktion der Abteilung Sozialwesen angehörten. 34

29 Neue Steuerung der Sozialdienste C. Neue Steuerung der Sozialdienste 1. New Public Management 1.1 Konzept Die Bezeichnung New Public Management (NPM) steht für die sich in der Verwaltungspraxis einer Reihe von OECD-Ländern seit Mitte der 80er Jahre abzeichnenden Reformbemühungen, die ihren Ursprung vor allem in den sogenannten Westminster Ländern sowie den USA, Schweden und in den Niederlanden (z.b. Management der Stadt Tilburg) haben. 15 Obwohl länderspezifisch unterschiedlich ausgeformt, sind insgesamt zahlreiche Gemeinsamkeiten auszumachen. So lautet das Motto Was für die Wirtschaft gut ist, kann auch dem öffentlichen Sektor helfen! Im einzelnen lassen sich die folgenden Prinzipien des NPM anführen: Förderung des Wettbewerbs Aufgabenverlagerung auf private Einrichtungen, Non-Profit-Organisationen usw. Leistungsmessung Dezentrale Ressourcenverantwortung Einführung privatwirtschaftlicher Managementkonzepte (TQM, Reengineering usw.) Leistungsorientierte Personalentwicklung Betriebswirtschaftliches Rechnungswesen (Outputorientierte Budgetierung, Globalbudgets, Kosten- und Leistungsrechnung) Wie die nachfolgende Abbildung zeigt, beziehen sich NPM-Reformen nicht nur auf die Binnenmodernisierung im Sinne eines neuen Verwaltungsmanagements, sondern darüber hinaus auch auf die Rahmenbedingungen sowie auf die Neubestimmung der Rolle des öffentlichen Sektors. 15 Auch in den italienischen Bassanini-Reformen findet sich das Gedankengut des NPM. 35

30 Neue Steuerung der Sozialdienste Reform der Rahmenbedingungen staatlichen Handelns Neues Verwaltungsmanagement (Kosten- u. Leistungsrechnung, Controlling, Kundenorientierung) (Wettbewerb, Nutzerfinanzierung, Wahlmöglichkeiten) Bestimmung der Staatsaufgaben (Spezifität, strategische Relevanz) Abbildung 7: Ebenen des New Public Management In Deutschland firmiert die Modernisierung der Kommunalverwaltung nach dem NPM- Konzept unter dem Titel Neues Steuerungsmodell und lehnt sich im wesentlichen an das holländische Vorbild des Tilburger Modells an. Angestrebt wird eine Überwindung des sogenannten Systems organisierter Unverantwortlichkeit mittels dezentraler Führungsund Organisationsstrukturen nach der Devise Weg von der Bürokratie hin zu einem kundenorientierten Dienstleistungsunternehmen! Zusammenfassend werden als Auslöser des NPM die Krise öffentlicher Haushalte, die generelle Politik- und Bürokratieverdrossenheit sowie ein allgemein sich vollziehender gesellschaftlicher Wertewandel genannt, was nicht zuletzt dazu geführt hat, daß der Bürger sich zunehmend auch als Kunde der öffentlichen Verwaltung sieht und von ihr gute Leistung für gutes Geld erwartet. 1.2 Diskussion Die Diskussion im Plenum ergab u.a. folgende Anregungen für die Reform der Sozialdienste vor dem Hintergrund des NPM-Konzeptes: Einführung von Wettbewerbsformen durch freie Wahlmöglichkeiten für den Bürger (z.b. bei Altersheimen) Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung für Führungskräfte Führungsfunktionen auf Zeit Vorsicht vor Verlust der Steuerungsfähigkeit durch die öffentliche Hand Einführung von Leistungsbeschreibungen (auch bei privaten Anbietern) und Festlegung von Qualitätsstandards (im Sozialbereich subjektive Indikatoren) Überlegungen zur Einführung von ISO 9000 ff. 36

31 Neue Steuerung der Sozialdienste Betrachtung der Bürger als Einkäufer (jedoch Berücksichtigung des unterschiedlichen Informationsstandes) Motivation durch leistungsorientierte Entlohnung Ersetzen staatlicher durch private Monopole soll vermieden werden Erfassung des Zusammenhangs von Leistungen und Wirkungen (Sozialleistung kann negative Wirkung haben) Output- statt inputorientierter Budgetierung 1.3 Elemente der Neuen Steuerung Wie in nachfolgender Abbildung ersichtlich, dient die Leistung (Output) als zentrales Element, sozusagen als Kristallisationspunkt oder Motor der Steuerung. Budgetierung Kontrakte Prozesse Kosten Strukturen Dezentrales Ressourcenmanagement Sozialleistungen Wettbewerb Qualität Wirkungen Controlling Abbildung 8: Sozialleistungen als Motor der Steuerung (1) Leistung (Produkt/Output) Unter Leistung wird das Ergebnis eines abgeschlossenen Arbeitsprozesses verstanden, der in der Regel aus mehreren Arbeitsschritten besteht und zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe notwendig ist. Ein Leistungskatalog der Sozialdienste kann als Steuerungsinstrument, als Instrument sich den Bürgern gegenüber darzustellen sowie als Informationsinstrument verwendet werden. 37

32 Neue Steuerung der Sozialdienste (2) Kosten Kosten sind der Werteinsatz zur Leistungserstellung. Bisher war zwar bekannt, wieviel beispielsweise für den Hauspflegedienst ausgegeben wird, aber das Ziel besteht darin, zu erfahren, wieviel z.b. eine Betreuungsstunde kostet. (3) Qualität Der Qualitätsbegriff ist sehr projektionsoffen. Als Bezugsebenen der Qualität lassen sich der Input (Mitarbeiter, Räumlichkeiten, technische Ausstattung), die Leistung, der Leistungserstellungsprozeß, die Gestaltung der Beziehung zum Leistungsempfänger sowie die Wirkungen anführen. Notwendig ist in diesem Zusammenhang auch die Beantwortung der Frage, wer Qualität definieren soll. Schließlich bedarf es einer Reflexion des Kundenbegriffs, der nicht immer auf die spezifische Situation in der Verwaltung paßt. (4) Wirkungen Eine weitere zentrale Bezugsebene für die Steuerung stellt die Wirkung des Outputs in der Gesellschaft dar. Die Effektivität beschreibt das Verhältnis zwischen dem mit der Verwaltungsleistung angestrebten und dem erreichten Zweck. Bei der Kosteneffektivität als zentraler Steuerungsgröße im NPM geht es um die erzielten Wirkungen zu den eingesetzten Ressourcen. Die Wirkungen können von den Sozialdiensten beeinflußt werden, wenn sie im Prozeß der Politikentstehung beteiligt sind. Eine weitere Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, ist jene, ob die Wirkungen unabhängig von, trotz oder wegen der Leistung erreicht wurden. Die Wirkungen werden auch wesentlich vom Verhalten der Leistungsempfänger beeinflußt. (5) Kontrakte Die Schaffung von Zielvereinbarungen (Kontrakten) beinhaltet auch die Aufforderung an den Gesetzgeber, klare Strukturen zu schaffen. Notwendig ist eine Festlegung von Auftraggeber (z.b. Abt. 24 des Landes) und Auftragnehmer (z.b. Bezirksgemeinschaften). Ziele (angestrebte Ergebnisse) sind das zentrale Steuerungselement. Der Begriff Kontrakte resultiert aus der Übersetzung des Tilburger Modells, im deutschen Sprachraum hat sich dafür die Bezeichnung Zielvereinbarung eingebürgert. Diese erfolgt üblicherweise zwischen Politik und Verwaltung, innerhalb der Verwaltung und im Rahmen des Personalmanagement als individuell konkretisierte Ebene von Zielvereinbarungen. Sinnvoll erscheint dabei eine Ausdehnung, die sich nicht über ein Jahr erstreckt (ansonsten ist eine Haushaltsänderung notwendig). Eine Unterscheidung ist schließlich zwischen laufenden Zielen und Projektzielen zu treffen. 38

33 Neue Steuerung der Sozialdienste (6) Budgetierung Die Basis für die outputorientierte Budgetierung bilden die Leistungen der Sozialdienste. Dabei werden die Anzahl und Qualität der Leistungen zwischen den Sozialdiensten und den budgetzuweisenden Stellen unter Berücksichtigung des finanziellen Gesamtrahmens diskutiert. Dies bedeutet einen Übergang von der Finanzierung des Inputs zur Finanzierung der Leistung. (7) Strukturen Die strukurelle Neugestaltung der Sozialdienste muß dem Prinzip des dezentralen Ressourcenmanagements folgen. Den mit der Erfüllung der Sozialaufgaben betrauten dezentralen Organisationseinheiten ist nach dem Grundsatz der Kongruenz von Leistungen, Kompetenzen und Verantwortung auch die Verantwortung für die einzusetzenden Ressourcen (Ressourcenbewirtschaftung) zu übertragen. (8) Wettbewerb Wettbewerb kann im öffentlichen Bereich in nicht-marktlicher, quasi-marktlicher oder marktlicher Form erfolgen. Beispiele für nicht-marktlichen Wettbewerb sind Leistungsvergleiche, Benchmarking und Qualitätswettbewerbe, quasi-marktlicher Wettbewerb ist durch kontraktuelle Vereinbarungen gegeben, während wettbewerbliche Ausschreibungsverfahren dem marktlichen Wettbewerb zugeordnet werden können. (9) Controlling Controlling ist eine Form der Führungsunterstützung, die durch die Bereitstellung von Informationen und Methoden den verschiedenen Ebenen des politischadministrativen Führungssystems die Steuerung der Effektivität (Wirksamkeit), der Effizienz (Wirtschaftlichkeit) und der Finanzierbarkeit ermöglicht. Während sich das strategische Controlling auf die Steuerung der Sozialprogramme bezieht, stellt das operative Controlling auf die Steuerung der Organisationseinheiten der Sozialverwaltung ab. (10) Prozesse Bei der Verbesserung der Leistungserstellungsprozesse im Team, deren Dokumentation und Umsetzung werden die folgenden Zielsetzungen angestrebt: ganzheitliche Betrachtung der Abläufe aus Sicht der Leistungsempfänger, Vermeidung von Doppelbearbeitung, Abbau von unnötigen Schnittstellen, Verringerung der Warte- und Liegezeiten und Konzentration von Prozeßverantwortung und Auskunftskompetenz an einer Stelle. 39

34 Neue Steuerung der Sozialdienste 1.4 Elemente der Neuen Steuerung der Sozialdienste Praktische Erfahrungen 16 Als grundsätzliche Ausgangsüberlegungen lassen sich zunächst anführen: Die Sozialverwaltung produziert in der Regel Dienstleistungen. Charakteristisch für die Dienstleistungsproduktion ist der sogenannte externe Faktor. Effizienz- und Effektivitätssteigerungen sollten aus diesem Grunde nicht nur beim Produzenten, sondern auch beim Konsumenten (externer Faktor) ansetzen. Die Dienstleistungserstellung erfolgt in der Regel nach institutionellen Gesichtspunkten (Zuständigkeiten) und nicht nach Problemlagen (beim Klienten). Es erfolgt in der Regel keine Steuerung über den Markt. Traditionelle betriebswirtschaftliche Methoden greifen zur Sicherung und Steigerung der Effizienz und Effektivität zu kurz. Auch die Methoden des Benchmarking sind zur Effizienz- und Effektivitätssteigerung nur bedingt geeignet. Notwendig ist ein speziell auf das Handeln im Sozialbereich zugeschnittener integraler Methoden- und Instrumenten-Mix. Nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick zu den Elementen der Neuen Steuerung. 16 Pracher, Christian: Referat gehalten am 8. Mai

35 Neue Steuerung der Sozialdienste Budgetierung Kosten LuV Produkte Informationsmanagement Berichtswesen Ziel-/Service -vereinbarungen Kosten-, Budgetmanagement Kostencontrolling Leitbilder Politische Programme P o l i t i k Zielvereinbarungen Leistungsmanagement Qualitätsmanagement Abbildung 9: Elemente der Neuen Steuerung (1) Leitbilder Leitbilder machen die wichtigsten Grundsätze, Werte und Prinzipien einer Organisation transparent (Frage: Wer sind wir eigentlich?) und stellen die Sinnfrage (Was würde in der Welt fehlen, wenn es uns nicht gäbe?). Die wichtigsten Anforderungen an Leitbilder sind: (a) Allgemeingültigkeit, (b) Wesentlichkeit, (c) Langfristigkeit, (d) Vollständigkeit, (e) Glaubwürdigkeit, (f) Wahrheit, (g) Realisierbarkeit, (h) Konsistenz, (i) Klarheit, (j) informelle Einklagbarkeit. Wie einige Beispiele zeigen, besteht bei Leitbildern die Gefahr, daß sie utopische Leerformeln bleiben, die Verbindlichkeit fehlt sowie ihre Umsetzung oft mangelhaft erfolgt. Damit ein Leitbild auch gelebt wird, muß vielfach ein umfassender Organisations- und Personalentwicklungsprozeß eingeleitet werden. Leitbild der sozialen Dienste (Beispiel) 17 Lebensweltorientierung und Ganzheitlichkeit der Angebotsformen 17 Es handelt sich hierbei um die zusammenfassenden Leitsätze der Sozialen Dienste in Schwerte, die in der Zeit vom Frühjahr bis Ende des Jahres 1995 in einer gemeinsamen Projektgruppe der beteiligten Träger erarbeitet und im Januar 1996 vom Rat der Stadt verabschiedet wurden. 41