Leitbild der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt

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1 Leitbild der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt

2 Geleitwort Leistungsstarke Landkreise, Städte und Gemeinden sind die Voraussetzung für die Entwicklung und die Zukunft unseres Landes. Sie sind die Grundlage für ein starkes Land, als Zentrum des sozialen, kulturellen, sportlichen und politischen Lebens aller Bürgerinnen und Bürger. Sie bilden mithin das Fundament eines funktionierenden Gemeinwesens. Leistungsschwache Kommunen führen hingegen zu Demokratieverdrossenheit, da es letztendlich keine Entscheidungsspielräume mehr für ein kommunales Handeln gibt. Unser Ziel ist es deshalb, leistungsstarke Landkreise, Städte und Gemeinden mit einer arbeitsfähigen Vertretung und mit engagierten Bürgerinnen und Bürgern zu schaffen, die auch weiterhin in den örtlichen Vereinen für die Gestaltung ihres Lebensumfeldes wirken. Land, Kreise, Städte und Gemeinden stehen gemeinsam in der Verantwortung, die öffentliche Verwaltung in Sachsen- Anhalt für die Bürgerinnen und Bürger und für die örtliche Wirtschaft bestmöglich aufzustellen und sie konsequent auf die Anforderungen der Zukunft auszurichten. Nachdem mit der Neugliederung der Landkreise bereits wesentliche Reformmaßnahmen eingeleitet wurden, die am 1. Juli 2007 in Kraft traten, gilt es nun, mit gleicher Konsequenz auch auf der Ebene der Städte und Gemeinden eine nachhaltige Gemeindegebietsreform zu realisieren. Das Land Sachsen-Anhalt braucht leistungsstarke Gemeinden, die in eigener Verantwortung, die ihnen obliegenden Aufgaben in kommunaler Selbstverwaltung für die Bürger des Landes erfüllen können. Dabei wird die Reform zwar Gemeindegrenzen ändern, die Identität der Bürger mit ihren Gemeinden und Städten aber dennoch wahren. Denn auch die Ortschaften einer Einheitsgemeinde behalten ihren bisherigen Gemeindenamen und die Verwaltung bleibt weitestgehend an ihrem bisherigen Ort. Das Lebensumfeld für die dann in den Ortschaften lebenden Menschen wird somit erhalten bleiben. Ihre Belange werden auch bei Bildung einer Einheitsgemeine weiterhin Berücksichtigung finden, da sich sowohl Ortsbürgermeister, Ortschaftsräte oder Ortsvorsteher aktiv für die Ortschaft einsetzen können und Ansprechpartner vor Ort sind. Dabei ist neben der Einheitsgemeinde als favorisiertes Zukunftsmodell in begrenzten Ausnahmefällen auch die Bildung einer Verbandsgemeinde vorgesehen. Mit der Gemeindegebietsreform stellt sich Sachsen-Anhalt den Herausforderungen der Zukunft, die Verwaltung in Sachsen-Anhalt auf allen Ebenen professionell, bürgernah und wirtschaftlich zu gestalten Holger Hövelmann Minister des Innen des Landes Sachsen-Anhalt 2

3 I. Ausgangslage 10 I. Ausgangslage 1. Politische Ausgangslage Koalitionsvertrag Vereinbarung des Koalitionsausschusses Eckpunkte Inhalt des Arbeitsauftrages Verfahren und zeitlicher Rahmen Volksinitiative Sachsen-Anhalt Funktional- und Verwaltungsreform Gutachten zur Effizienz von Verwaltungsstrukturen Auftragsvergabe zur Erstellung des Gutachtens Inhalt des Gutachtens Ergebnis des Gutachtens Gutachten von Herrn Dr. Wiegand und Herrn Dr. Grimberg, beide Hochschullehrer an der Hochschule Harz Einbeziehung der Kommunalen Spitzenverbände Einbeziehung der Kommunen II. Rückblick Historischer Rückblick Kommunale Strukturen in Sachsen-Anhalt zwischen 1947 und 2007 anhand der Daten des Statistischen Landesamtes Kommunale Strukturen zwischen 1947 bis Kommunale Strukturen ab Gebietsstand Kreisgebietsreformen im Jahre 1994 und Kreisgebietsreform im Jahre Kreisgebietsreform im Jahre

4 2.2.3 Verwaltungsreformen auf Gemeindeebene Bildung von Verwaltungsgemeinschaften Bildung von Einheitsgemeinden und Verbandsgemeinden Bildung leistungsstarker Verwaltungsgemeinschaften Fortführung der Gebietsreform auf freiwilliger Basis III. Beschreibung der derzeitigen Situation auf kommunaler Ebene32 1. Gebietsstruktur in Sachsen-Anhalt Kreisebene Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden Einheitsgemeinden Verwaltungsgemeinschaften (Ew. Stand ) Organe und Aufbau der derzeitigen Verwaltungsstrukturen Landkreise Organe der Landkreise Aufgaben der Landkreise Gemeinden Gemeindearten Kreisangehörige Gemeinden Kreisfreie Städte Organe der Gemeinden Aufgaben der Gemeinden Verwaltungsgemeinschaften Organe der Verwaltungsgemeinschaft Verwaltungsgemeinschaft mit gemeinsamen Verwaltungsamt Verwaltungsgemeinschaft nach dem Trägergemeindemodell Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft Bevölkerungsentwicklung in Sachsen-Anhalt (Zahlen anhand des Statistischen Landesamtes Sachsen-Anhalt) Bevölkerungsrückgang Altersstruktur

5 4. Finanzen Finanzielle Situation in den Gemeinden Finanzielle Rahmenbedingungen der kommenden Jahre Bürgerschaftliche Mitwirkung in Sachsen-Anhalt Ehrenamtliche Tätigkeit im Rahmen der Gemeindeordnung Defizite bürgerschaftlicher Mitwirkung in den gegenwärtigen Gemeindestrukturen Wahlbeteiligung Auswahlmöglichkeiten Gemeinden mit nicht vollbesetztem Gemeinderat Ehrenamt und bürgerschaftliches Engagement Personalsituation in den Kommunalaufsichtsbehörden Landkreise Landesverwaltungsamt IV. Verwaltungsreformen anderer Flächenländer im Vergleich64 1. Westdeutsche Bundesländer Baden-Württemberg Freistaat Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein Ostdeutsche Bundesländer Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Freistaat Sachsen Freistaat Thüringen V. Handlungsnotwendigkeit72 5

6 1. Reformerfordernis und Ziel der Reform Reformerfordernis aufgrund des von der Landesgierung in Auftrag gegebenen Gutachtens VI. Handlungsmöglichkeiten Mögliche Organisationsformen der Verwaltung auf Gemeindeebene Kooperationsmodelle Verwaltungsgemeinschaft/Amt Verbandsgemeinde/Samtgemeinde Zweckverband Zweckvereinbarung zwischen eigenständigen Gemeinden zur Aufgabenerledigung Arbeitsgemeinschaft Rechtlich selbstständige Gemeinde/Stadt, sog. Einheitsgemeinde Erwägungen über die künftige Gemeindestruktur in Sachsen-Anhalt Abgrenzung zu anderen Formen des Verwaltungshandelns Verfassungsrechtliche Grundlagen Kommunales Selbstverwaltungsrecht Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Gebietsreform Gemeinwohl Gemeinwohlkonkretisierung für Ob und Wie der Gebietsreform Gebietsänderungen Freiwilligkeitsphase Gesetzliche Phase Verfassungsrechtliche Anforderungen

7 4.4 Bildung von Verbandsgemeinden Übertragung von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die Verbandsgemeinde Mindesteinwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde VII. Entscheidungsgrundlagen Leitbild im engeren Sinn Bildung von Einheitsgemeinden Mindestgröße der Einheitsgemeinde Ausnahmen von der Mindestgröße Dünne Besiedlung Besondere geografische Lage Zwischenergebnis Leitlinien bei der Bildung von Einheitsgemeinden Bildung von Einheitsgemeinden im Verflechtungsraum der kreisfreien Städte Dessau-Roßlau, Halle (Saale) und Magdeburg Umwandlung der Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell der Trägergemeinde in eine Einheitsgemeinde Umwandlung der Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell des gemeinsamen Verwaltungsamts in eine Einheitsgemeinde unter Berücksichtigung eines prägenden Ortes Verbandsgemeinden als Ausnahmefall Sonderfall der Auflösung von Kragenverwaltungsgemeinschaften Bestandsschutz bereits genehmigter Einheitsgemeinden Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse im Hinblick auf die im LEP ausgewiesen Oberzentren Allgemeines Neubildung und Eingemeindung im Bereich der Oberzentren Halle (Saale) und Magdeburg

8 2.2 Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse im Hinblick auf die im LEP ausgewiesenen Mittelzentren Allgemeines Neubildungen und Eingemeindungen im Bereich der Mittelzentren VIII. Umsetzung des Leitbildes im engeren Sinne Bildung von Einheitsgemeinden Grundsatz bei der Bildung von Einheitsgemeinden Gebietsänderungsvertrag Bildung von Ortschaften Organisation der Ortschaftsverfassung Ortschaftsrat Ortsbürgermeister Ortsvorsteher Erweiterungen des Ortschaftsrechts Übergangsreglungen für Bürgermeister, Gemeinderäte und Bedienstete der Gemeinde sowie der Verwaltungsgemeinschaft Gemeindeordnung Wahlbeamte und Gemeinderäte Hauptamtliche Bürgermeister Ehrenamtliche Bürgermeister Bedienstete der Gemeinde und der Verwaltungsgemeinschaft Beamtenrechtsrahmengesetz Leiter gemeinsamer Verwaltungsämter Beamte auf Lebenszeit Beamte auf Probe Übertragung gleich zu bewertender Ämter Einstweiliger Ruhestand Personalvertretungsrecht Planstellen Folgeänderungen

9 2. Bildung von Verbandsgemeinden Grundsatz bei der Bildung von Verbandsgemeinden Zuschnitt der Verbandsgemeinde Aufgaben der Verbandsgemeinde Organe der Verbandsgemeinde Verbandsgemeinderat Verbandsgemeindebürgermeister Finanzielle Ausstattung der Verbandsgemeinde Übergangsregelung für Bürgermeister und Gemeinderäte, Bedienstete der Gemeinde bei Zusammenschluss zu Einwohner großen Gemeinden Übernahme der Bediensteten der Verwaltungsgemeinschaft sowie der Gemeinden in die Verbandsgemeinde Kommunalwahlrecht Wahl der Organe Einheitsgemeinde Gemeinderat Hauptamtlicher Bürgermeister Verbandsgemeinde Verbandsgemeinderat und Verbandsgemeindebürgermeister Gemeinderat und Bürgermeister der Mitgliedsgemeinden Beendigung/Verlängerung der Amtszeit Gemeinderäte Bürgermeister Finanzielle Anreize im Rahmen der freiwilligen Phase Bildung von Einheitsgemeinden in der gesetzlichen Phase IX. Gesetzliche Änderungserfordernisse159 X. Zeitplan für die Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt160 9

10 I. Ausgangslage 1. Politische Ausgangslage 1.1 Koalitionsvertrag Die regierungstragenden Parteien CDU und SPD sahen angesichts der schwierigen Rahmenbedingungen, so die demografische Entwicklung, der Rückgang der finanziellen Transfers von Bund und EU sowie der steigende Wettbewerbsdruck durch die Globalisierung die Notwendigkeit, die Verwaltungsstrukturen auf Landesebene und auf kommunaler Ebene weiter zu ertüchtigen. Insoweit sind einheitliche leistungsfähige Gemeindestrukturen im Land Sachsen-Anhalt zu bilden. Es wurde daher in der Koalitionsvereinbarung unter Punkt 9 festgelegt, dass im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden sind. Sofern es dazu nicht kommen sollte, ist noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 1. Juli 2011 vorzunehmen. Zur Begleitung des Prozesses soll in enger Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden ein Leitbild erarbeitet werden. Darüber hinaus bekannten sich die Koalitionspartner zu den Instrumenten des Kommunalneugliederungs-Grundsätzegesetzes, so dass über notwendige gesetzliche Eingemeindungen in die kreisfreien Städte Halle (Saale) und Magdeburg auf der Grundlage dieses Gesetzes bis zum 1. Juli 2007 zu entscheiden ist. 1.2 Vereinbarung des Koalitionsausschusses Aufgrund unterschiedlicher Auslegungen zum Begriff der Einheitsgemeinde sowie zahlreich geäußerter Bedenken gegen die ausnahmslose, flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden wurde im Koalitionsausschuss ein Kompromiss zur Koalitionsvereinbarung erarbeitet. Nach Einigung der Koalitionspartner soll nunmehr in der freiwilligen Phase der Gebietsreform bis 2009 neben der Einheitsgemeinde gem. 10 Abs. 1 GO LSA, die bei bestimmten Konstellationen zwingend ist, auch die Bildung von so genannten Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell in einigen Fällen möglich sein. 1.3 Eckpunkte Laut Landtagsbeschluss vom 17. November 2006 (LT-Drs. 5/11/355) sind im Vorfeld des Leitbildes die Eckpunkte der Gebietsreform erarbeitet worden, die im Dezember 2006 vorlagen und Anfang April 2007 modifiziert wurden. 10

11 1.4 Inhalt des Arbeitsauftrages Der Minister des Innern errichtete das Referat 35 Kommunalreform im Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt zum 1. Juli Das Referat 35, zugehörig zur Abteilung 3 Kommunalangelegenheiten und Wahlen des Ministerium des Innern, ist u.a. zuständig für die Grundsatzangelegenheiten der Kommunalreform und der Kreisgebietsreform einschließlich der Erarbeitung der begleitenden Gesetze, kommunalverfassungsrechtlicher Angelegenheiten der Kommunalreform, der Erarbeitung des Leitbildes sowie rechtlicher Grundlagen zur Kommunalreform. Die Erarbeitung des Leitbildes beinhaltet die Erfassung der derzeitigen kommunalen Strukturen unter Berücksichtigung der bisher erfolgten Verwaltungsreformen, der zukünftigen Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Finanzen und die Demografie sowie die Leitvorstellungen der zukünftigen Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt. Insoweit finden sich insbesondere folgende Aspekte im Leitbild wieder: - Kriterien zur Bildung von Einheitsgemeinden, - Aussagen zum Alternativmodell der Verbandsgemeinde einschließlich der Mindesteinwohnerzahl, - Ausnahmeregelungen in Abhängigkeit von der durchschnittlichen Einwohnerdichte, - zu beachtende Kriterien bzgl. raumordnerischer, wirtschaftlicher, naturräumlicher Zusammenhänge und historischer, landsmannschaftlicher Verbundenheiten, - Bestand der Kreisgrenzen nach dem Kreisgebietsneuregelungsgesetz (LKGebNRG), - Bestandsschutz bisheriger Einheitsgemeinden, - Eingemeindungen in Mittelzentren, - Übergangsregelungen für Gemeinderäte/Bürgermeister* sowie Ortschaftsrecht in Ortschaften, - finanzielle Anreizmöglichkeiten für freiwillige Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften zur Bildung einer leitbildgerechten Einheitsgemeinde. *Personen und Funktionsbeschreibungen in diesem Leitbild gelten jeweils in männlicher und weiblicher Form 11

12 1.5 Verfahren und zeitlicher Rahmen Gemäß der Koalitionsvereinbarung und Beschluss des Landtages vom 17. November 2006 (LT-Drs. 5/11/355) wurden im Dezember 2006 Eckpunkte der Gebietsreform im Vorfeld des Leitbildes erarbeitet. Diese beinhalten die Grundsätze der beabsichtigten Gebietsreform in Sachsen-Anhalt. Ausgangspunkt für die Erstellung der Eckpunkte war zunächst eine Bestandsaufnahme der derzeitigen kommunalen Struktur in Sachsen-Anhalt, die Bevölkerungsentwicklung nach der 4. regionalisierten Bevölkerungsprognose 2005 bis 2025 sowie die bekannten finanziellen Rahmenbedingungen der zukünftigen Jahre, insbesondere die stufenweise Abnahme der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen bis Die Eckpunke wurden den Kommunalen Spitzenverbänden des Landes Sachsen-Anhalt sowie den anderen Ressorts mit der Möglichkeit zugeleitet, eigene Erkenntnisse, Vorstellungen als auch Bedenken mitzuteilen. Die Stellungnahmen wurden soweit als möglich berücksichtigt und im Rahmen der Überarbeitung der Eckpunkte im April 2007 aufgenommen. Auf dieser Basis wurde das nachstehende Leitbild in der Zeit von Mitte April bis Juni 2007 erstellt. Berücksichtigung fanden u.a. auch das in Auftrag gegebene Gutachten zur Effizienz von Verwaltungsstrukturen, die Datenermittlung zum Stadt-Umland-Problem in bezug auf die Mittelzentren sowie eine Bestandsaufnahme der aktuellen Situation der Kommunen im Land Sachsen-Anhalt auch im Vergleich zu anderen Bundesländern. Der Zeitplan zur Erstellung der Eckpunkte und des Leitbildes in Gänze stellte sich zusammenfassend wie folgt dar: Phase Terminierung Maßnahme 1. August 2006 Erste Information des Kabinetts zum Zeitplan für die Erarbeitung des Leitbildes zur flächendeckenden Einführung der Einheitsgemeinden Halbjahr 2006 Erarbeitung von Eckpunkten für die flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden in enger Abstimmung mit StK, MLV und den Kommunalen Spitzenverbänden des Landes sowie in Abstimmung mit weiteren betroffenen Ressorts September Kabinettsbefassung zum Zeitplan des Leitbildes zur Einheitsgemeinde. 12

13 Phase Terminierung Maßnahme Quartal 2006 Kabinettsbefassung zu Eckpunkten für Einheitsgemeinden Quartal 2007 Diskussion der Eckpunkte mit dem Ziel einer Leitbilderstellung mit Kommunalen Spitzenverbänden (SGSA und LKT), mit betroffenen Bürgermeistern vor Ort. 6. Ende 1. Quartal 2007 Erstellung Leitbild in Abstimmung mit StK und MLV sowie den übrigen betroffenen Ressorts, den Kommunalen Spitzenverbänden sowie informelle Einbeziehung der Landtagsfraktionen. 7. bis 1. Juli 2007 Abschließende Kabinettsbefassung Leitbild einschließlich Konkretisierung der Ausnahmetatbestände. -Vorstellung des Leitbildes und Aussprache mit den Mitgliedern des Landtagsausschusses für Inneres. Ggf. Beschluss des Landtages über das Leitbild. Prüfung der Landesregierung, welche Gemeinden im Umland der Städte Halle und Magdeburg aufgrund enger Verflechtungen nach Maßgabe des KomNeuglGrG in diese eingemeindet werden sollen, falls gemäß 2 Absatz 3 KomNeuglGrG gebildete Zweckverbände sich als nicht ausreichend zum Zwecke der Sicherung und Stärkung dieser kreisfreien Städte erweisen sollten, ob die Notwendigkeit besteht, einzelne Gemeinden im Umfeld der Stadt Dessau-Roßlau sowie der Mittelzentren aufgrund enger Verflechtungen in diese einzugemeinden und, wenn ja, welche Gemeinden dies sind. 8. Ab Mitte des Jahres 2007 Beginn der freiwilligen Phase. 13

14 1.6 Volksinitiative Sachsen-Anhalt Die Volksinitiative Sachsen-Anhalt 2011 Bürger gegen die flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden und Zwangseingemeindungen in Ober- und Mittelzentren, die sich gegen die zwangsweise Einführung von Einheitsgemeinden und gegen Eingemeindungen nach Halle und Magdeburg wendet und vielmehr den Status quo beibehalten will, hat sich 2006 zusammengefunden. Gemäß Art. 80 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt hat sich der Landtag mit Volksinitiativen zu befassen, wobei ein Anspruch auf eine Abstimmung oder eine besondere Behandlung des Themas außer dem Anhörungsrecht des Vertreters nicht besteht. Gleichwohl erhielt die Volksinitiative Rederecht vor dem Plenum des Landtages, was bisher nur bei vorliegenden Gesetzentwürfen stattfand. Damit wurde dem Vertreter der Volksinitiative die Möglichkeit eröffnet, seine Einwände und Erwägungen zur beabsichtigten Gemeindegebietsreform vorzutragen. Hiervon hat der Vertreter der Volksinitiative auch Gebrauch gemacht. Der Landtag hat sich insofern mit dem Anliegen der Volksinitiative eingehend auseinandergesetzt. Im Ergebnis der Debatte im Landtag lehnten die Abgeordneten mit Beschluss vom 13. Juli 2007 das Begehren der Volksinitiative mehrheitlich ab und stellten fest, dass hinsichtlich der Gemeindestrukturen in Sachsen-Anhalt sowie hinsichtlich der Strukturen im Stadt-Umland-Bereich der kreisfreien Städte ein Reformbedarf besteht. 1.7 Funktional- und Verwaltungsreform Die Koalitionspartner haben sich zur Weitergeltung des Verwaltungsmodernisierungsgrundsätzegesetzes vom 27. Februar 2003 (GVBl. LSA, S. 30) bekannt. Der Weiterentwicklung der Verwaltungsstrukturen kommt, insbesondere auch vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und des internationalen Standortwettbewerbs eine wichtige Bedeutung zu. Mit der Errichtung des Landesverwaltungsamtes als zentraler Bündelungs- und Koordinierungsbehörde wurde bereits ein gestraffter und übersichtlicher Verwaltungsaufbau auf der Landesebene geschaffen, sowie mit der Verabschiedung des ersten Funktionalreformgesetzes die erste Stufe der Funktionalreform umgesetzt. Die Fortsetzung der Funktionalreform, mit der Aufgaben von der staatlichen auf die kommunale Ebene übertragen werden, ist nach der Umsetzung der Kreisgebietsreform zum 1. Juli 14

15 2007 eine wichtige Aufgabe dieser Legislaturperiode. Das in Art. 87 Abs. 3 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt verankerte Konnexitätsprinzip ist dabei konsequent einzuhalten. Nach Ansicht der Koalitionspartner sollen daher in einem zweiten Schritt weitere substanzielle Aufgabenverlagerungen vom Landesverwaltungsamt und den staatlichen Fachbehörden zu den kreisfreien Städten und Landkreisen erfolgen, um die Bündelungsfunktion dieser Ebene zu stärken. In enger Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden Sachsen-Anhalts werden von der Landesregierung derzeit mögliche Kommunalisierungen in den Bereichen der Ämter für Landwirtschaft, Flurneuordnung und Forsten, des Landesamtes für Verbraucherschutz, bei der Genehmigung von Bebauungsplänen und der Änderung von Flächennutzungsplänen, bei dem Vollzug des Bundeserziehungsgeldgesetzes/Elterngeldgesetzes sowie im Bereich der Schulaufsicht beraten. Vor dem Hintergrund des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes hat eine interkommunale Funktionalreform bereits zum 1. Januar 2005 stattgefunden. Mit Art. 3 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13. November 2003 (GVBl. LSA S. 318), zuletzt geändert durch das Gesetz über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt vom 22. November 2006 (GVBl. LSA S. 528), erfolgte eine Übertragung von Zuständigkeiten von den Landkreisen auf die Gemeinden. Beispielhaft sind hier zu nennen die Aufgabe zur Entfernung von Fahrzeugen im Rahmen der Gefahrenabwehr, die Erteilung von Gaststättenerlaubnissen, Verhinderung der Fortsetzung von Betrieben ohne Zulassung, die Aufgaben für Spezial- und Jahrmärkte oder die Regelung des Straßennutzungsrechts innerhalb geschlossener Ortschaften auf Gemeindestraßen, sonstigen öffentlichen Straßen und öffentlichen Verkehrsflächen. Die Aufgaben nach dem o.g. Gesetz über die Ladenöffnungszeiten nehmen ebenfalls die Gemeinden als Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr. Eine weitere interkommunale Funktionalreform soll als dritter Schritt hinzukommen, bei der wiederum Aufgaben der Landkreise auf kreisangehörige Städte und Gemeinden sowie Verbandsgemeinden zu übertragen sein werden. Die Aufgaben sollen so weit wie möglich unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit auf der jeweils niedrigsten Ebene wahrgenommen werden. Denn mit der Aufgabenübertragung auf kommunale Körperschaften wird dem Prinzip der bürger-, orts- und objektnahen Verwaltung Rechnung getragen. Die Qualität des Verwaltungshandelns wird verbessert, die Verfahren werden beschleunigt und die Verwaltung wird insgesamt vereinfacht. Um dies bewerkstelligen zu können, muss zunächst sichergestellt sein, dass die Leistungsfähigkeit der einzelnen Kommunen gegeben ist, 15

16 um staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung bzw., soweit die Aufgaben dazu geeignet sind, zur Erfüllung im eigenen Wirkungskreis auf sie verlagern zu können. Die interkommunale Aufgabenverlagerung wird sich daher an den Abschluss der kommunalen Gebietsreform anschließen. In enger Zusammenarbeit mit den Kommunalen Spitzenverbänden wird zu klären sein, um welche konkreten Aufgaben es sich handeln wird. 2. Gutachten zur Effizienz von Verwaltungsstrukturen Mit Beschluss vom 26. Januar 2007 (LT-Drs. 5/15/478 B) beauftragte der Landtag von Sachsen-Anhalt die Landesregierung, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften erstellen zu lassen. Dieses nunmehr vorliegende Gutachten sollte auf der Grundlage von Datenmaterial der kommunalen Strukturen in Sachsen-Anhalt die grundsätzlichen Effizienzvorteile von Einheitsgemeinden gegenüber Verwaltungsgemeinschaften nachweisen. Die Untersuchung sollte dabei unter anderem auch die voraussichtliche demografische Entwicklung im Land und die Entwicklung der öffentlichen Finanzen berücksichtigen, wobei dem Gutachter alle erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen waren. 2.1 Auftragsvergabe zur Erstellung des Gutachtens Im Hinblick auf den Landtagsbeschluss wurden insgesamt fünf unabhängige Unternehmen, drei davon in Sachsen-Anhalt und jeweils eins in Niedersachsen und Brandenburg, gebeten, ein Angebot zu unterbreiten. Dem sind drei Unternehmen gefolgt. Diese hatten neben der schriftlichen Angebotsdarstellung die Möglichkeit einer mündlichen Präsentation am 28.März 2007 im Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt. Der Auftrag der Landesregierung wurde sodann nach Auswertung der Unterlagen und der persönlichen Darstellung dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle gemeinsam mit der Martin-Luther-Universität Halle zuteil. Hierüber wurde das Kabinett in Kenntnis gesetzt. Insoweit wurde das vom Landtag Sachsen-Anhalt erbetene Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden vom Institut für Wirtschaftsforschung Halle und hier federführend von Herrn Professor Dr. Martin Rosenfeld gemeinsam mit dem Lehrstuhl für Öffentliches Recht der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, vertreten durch Herrn Professor Dr. Winfried Kluth, erstellt. 16

17 2.2 Inhalt des Gutachtens Das von der Landesgerierung in Auftrag gegebene Gutachten beinhaltet den Vergleich von Einheitsgemeinden (Gemeinden mit eigener Verwaltung, die keiner Verwaltungsgemeinschaft oder Verbandsgemeinde angehören), Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden als drittes Verwaltungsmodell hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit und Effektivität. 2.3 Ergebnis des Gutachtens Das von der Landesregierung in Auftrag gegebene Gutachten kommt zunächst zu der Feststellung, dass es angesichts der zukünftigen Rahmenbedingungen zwingend einer Gebietsreform bedarf. Die Verwaltungsgemeinschaft ist vor allem in Anbetracht der zu erwartenden demografischen Entwicklung keine zukunftsfähige Verwaltungsstruktur. Dies gilt im besonderen für die zunehmend notwendige räumliche Konzentration von Infrastruktureinrichtungen. Zwar hat die jetzige Verwaltungsgemeinschaft durchaus positive Effekte, nachteilig erweist sich jedoch, dass von der möglichen Übertragung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung und damit der Konzentration von Aufgaben von den Mitgliedsgemeinden wenig Gebrauch gemacht wurde. Eine gesetzliche Aufgabenübertragung bzgl. des eigenen Wirkungskreises originär auf die Verwaltungsgemeinschaft ist jedoch aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen, so dass sich die Verbandsgemeinde vor diesem Hintergrund als eine Kompromisslösung neben der Einheitsgemeinde erweist. Zweifellos bringt dabei die Verbandsgemeinde gegenüber den heute praktizierten Gemeindemodellen Mehrkosten (höhere Aufwendungen für Mandatsträger). Das Gutachten belegt im übrigen, dass keins der drei untersuchten Modelle sich in allen Belangen als vorteilhaft erweist. Unzweifelhaft ist laut des Gutachtens, dass die Verwaltungsgemeinschaft mit gemeinsamen Verwaltungsamt bei den meisten allgemeinen Verwaltungsaufgaben, der sog. Kernverwaltung sowie für den Bereich des Brandschutzes/Hilfeleistung und auch den Kosten für die Gemeindeorgane weniger effizient ist als die Einheitsgemeinde. Hier lagen die durchschnittlichen Kosten (pro Einwohner) der Gemeindeorgane knapp über 40 % und die der Hauptverwaltung ca. 13 % über dem Niveau der Einheitsgemeinden. Im Bereich der Grundschulen und Kindertagesstätten sind die Kosten aufgrund der in den jeweiligen Fachgesetzen normierten Anforderungen in etwa gleich. Gleiches gilt für die Bauverwaltung. Abweichungen zugunsten der Verwaltungsgemeinschaft ergaben sich im Bereich der öffentlichen Ordnung, den Kosten der Gemeindestraßen nebst Reinigung, der Städteplanung sowie bei gemeindeeigenen Sportstätten und Badeanstalten. Allerdings lässt das Gutachten offen, warum beispielsweise die Kosten für die Gemeindestraßen in der Ver- 17

18 waltungsgemeinschaft wesentlich geringer sind als in Einheitsgemeinden. Es bleibt nach Ansicht der Gutachter zu vermuten, dass dies zum Teil auf der Bevölkerungsdichte und der damit in Zusammenhang stehenden Beanspruchung aber auch den unterschiedlichen Qualitätsanforderungen an eine Straße beruht. Die höheren Kosten der Bauverwaltung sind mit der unterschiedlichen Siedlungs- und Verkehrsfläche der zumeist dichter besiedelten Einheitsgemeinden erklärbar. Denn die Einheitsgemeinden weisen eine höhere Einwohnerdichte als die Verwaltungsgemeinschaften mit dem Modell gemeinsames Verwaltungsamt auf. Der Vergleich zwischen der Verwaltungsgemeinschaft nach dem sog. Trägergemeindemodell mit der Einheitsgemeinde weist nach Auffassung der von der Landesregierung beauftragten Gutachter demgegenüber nur geringe Unterschiede aus. Vorteile der Einheitsgemeinden neben den geringeren Kosten der Verwaltungsausgaben werden darin gesehen, dass die Finanzmittel geballt eingesetzt werden können und dadurch Investitionen ermöglicht werden, die sonst nicht erfolgen könnten. Gleichermaßen ist ein weiterer Vorteil die flexiblere Personalgestaltung z.b. im Hinblick auf die Kitas. Vorteile der Verwaltungsgemeinschaft und damit auch der Verbandsgemeinde sind das ehrenamtliche Engagement und die örtliche Verbundenheit. Insoweit ist bei Einheitsgemeinden auf eine Ortschaftsverfassung hinzuwirken. Im Hinblick auf die sog. Speckgürtelgemeinden sprechen sich die von der Landesregierung beauftragten Gutachter nicht ausschließlich für die Bildung von Einheitsgemeinden aus. So seien Verbandsgemeinden ebenso vorteilhaft wie Einheitsgemeinden. Dabei sei zu bedenken, dass für die Lösung von Stadt-Umland-Problemen stets mit einer Vielzahl von Partnern verhandelt werden müsse, so dass entsprechender Aufwand entstehe (z.b. gemeinsame Flächennutzungsplanung). Gleiches gelte für einen einheitlichen Ansprechpartner bei möglichen Ansiedlungen. Sofern die Aufgabe der Verbandsgemeinde übertragen würde, würde hier gleichermaßen nur ein Ansprechpartner für Investoren zur Verfügung stehen. Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass das Ergebnis unter vielen Aspekten zu betrachten ist. Die Gutachter haben insoweit bei fast allen Feststellungen darauf verwiesen, dass unterschiedliche Einflussfaktoren, die ihrerseits nicht messbar sind, auch andere Aussagen zulassen. Je nach Wertung der Einzelkriterien und Gewichtung hat entweder die Einheitsgemeinde oder die Verbandsgemeinde Vorteile. Insbesondere kommt hierbei auch der Zielkonflikt zwischen einerseits wirtschaftlichen Strukturen und andererseits der Beachtung der ehrenamtlichen Tätigkeit zum Tragen. 18

19 2.4 Gutachten von Herrn Dr. Wiegand und Herrn Dr. Grimberg, beide Hochschullehrer an der Hochschule Harz Dieses gleichfalls zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der bisherigen kommunalen Strukturen in Sachsen-Anhalt ohne Auftrag der Landesregierung erstellte Gutachten weist gegenüber dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten die Einheitsgemeinde als die wirtschaftlichste Form der kommunalen Struktur aus. Ausgangspunkt des Gutachtens Wiegand/Grimberg war die Betrachtung einer sog. Basis-Verwaltungsgemeinschaft in der Modellform des gemeinsamen Verwaltungsamtes und die Auswirkungen bei Umwandlung dieser in eine Verbandsgemeinde und in eine Einheitsgemeinde. Nach Auffassung der Gutachter kann bei der Umwandlung der Verwaltungsgemeinschaft in eine Einheitsgemeinde mit Ortsvorsteher anstelle eine Ortschaftsrates mit Ortsbürgermeister eine Einsparung von erzielt werden. Beide Gutachten stimmen jedoch insoweit überein, dass die Verwaltungsgemeinschaft in der bisherigen Struktur nicht die Anforderungen erfüllt, die die zukünftigen Rahmenbedingungen erfordern. Entgegen den Feststellungen des von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachtens ziehen die Gutachter Wiegand/Grimberg in ihrem Gutachten aufgrund der ermittelten Kosten jedoch die Schlussfolgerung, keine Verbandsgemeinde, sondern allenfalls eine qualifizierte Verwaltungsgemeinschaft zu etablieren (B. Wiegand, M.Grimberg: Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?). 3. Einbeziehung der Kommunalen Spitzenverbände Bereits innerhalb der Erarbeitungsphase des Eckpunktepapiers zur flächendeckenden Bildung von Einheitsgemeinden in Sachsen-Anhalt sowie auch im Prozess der Leitbilderstellung, sind die fachlichen Meinungen der Kommunalen Spitzenverbände des Landes Sachsen-Anhalt als wichtige Bestandteile in die Ergebnisse eingeflossen. So sind die kurz skizzierten Eckpunkte des geplanten Leitbildes bereits im August des Jahres 2006 an den Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt und an den Landkreistag mit der Bitte um Stellungnahme versandt worden. Die Anfang Oktober 2006 erfolgten Stellungnahmen der beiden Verbände fanden Einfluss in die Überarbeitung des Eckpunktepapiers. Sodann konnte die Neufassung vom 14. Dezember 2006 den kommunalen Spitzenverbänden des Landes Sachsen-Anhalt zur Verfügung gestellt werden. Die konkrete Zusammenarbeit mit den Verbänden ist in einem Abstimmungsgespräch unter Teilnahme dieser am 30. Januar 2007 vereinbart worden. 19

20 Das im Ergebnis der Koalitionsbeschlüsse zu überarbeitende Eckpunktepapier vom 5. April 2007 ist mit gleichem Datum den beiden Verbänden mit der Bitte zugesandt worden, mögliche Anregungen und Bedenken mitzuteilen, um diese bei der Erarbeitung des Leitbildes einfließen lassen zu können. Unter dem 7. Mai 2007 erfolgte eine umfangreiche schriftliche Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt, die innerhalb des Verbandspräsidiums beschlossen und unter Bezug auf die Meinungsbildung der einzelnen Kreisverbände und Arbeitskreise des Verbandes zu dem Eckpunkteentwurf erarbeitet worden ist. Auf Einladung des Ministerium des Innern konnten am 22. Mai 2007 die dargelegten Positionen des Städte- und Gemeindebundes zum Eckpunktepapier auf administrativer Ebene erörtert und vertieft werden. Darüber hinaus wurde der Dialog dahingehend weitergeführt, dass dem Städte- und Gemeindebund erneut die Gelegenheit zur Stellungnahme zu noch nicht abschließend geklärten Fragestellungen eingeräumt wurde. Dieser übermittelte mit Schreiben vom 11. Juni 2007 insbesondere Anregungen im Hinblick auf die finanzielle Förderung der freiwilligen Bildung von Einheitsgemeinden, der interkommunalen Aufgabenverlagerung und der Weiterverwendung der hauptamtlichen Bürgermeister und Verwaltungsamtsleiter. Der Landkreistag Sachsen-Anhalt hat eine schriftliche Stellungnahme zum Eckpunktepapier am 6. Juni 2007 und zum Leitbild am 25. Juli 2007 abgegeben. 4. Einbeziehung der Kommunen Im Rahmen von Regionalbereisungen fand in den letzten zwölf Monaten ein intensiver Meinungsaustausch mit den kommunalpolitischen Akteuren vor Ort statt, um deren Positionen möglichst umfassend zu ermitteln und in die weitere Verfahrensweise mit einfließen lassen zu können. Im Weiteren hatten die hauptamtlichen Bürgermeister der bereits bestehenden Einheitsgemeinden Gelegenheit über ihre Erfahrungen zu berichten. 20

21 II. Rückblick 1. Historischer Rückblick Der mitteldeutsche Raum, vor allem das heutige Sachsen-Anhalt, war bis in das 19. Jahrhundert wie folgt stark zersplittert: Der Ostharz und das Mittelelbe-Saale-Gebiet, nach 531 (Thüringen) von Thüringern, Sachsen und Franken, später im Osten auch von Slawen besiedelt und als Teil des (alt- beziehungsweise nieder)sächsischen Stammesgebietes spätestens ab 804 fest in das Fränkische Reich eingegliedert, war im 10./11. Jahrhundert unter den Liudolfingern (Heinrich I., Otto I.) Kerngebiet des frühmittelalterlichen»reichs der Deutschen«. Es war seit dem 13. Jahrhundert in die Landesherrschaften u. a. der Askanier (neben der Altmark seit 1260 die Herzogtümer Sachsen-Lauenburg und Sachsen-Wittenberg, seit 1212/18 das Fürstentum Anhalt), der Wettiner (seit 1423 Kurfürsten von Sachsen-Wittenberg; Wittenberg im 16. Jahrhundert Ausgangspunkt der Reformation), des Erzbischofs von Magdeburg (1648/80 als Herzogtum an Brandenburg-Preußen; Residenz 1503 bis 1680 in Halle), der Grafen von Mansfeld (1780 auf Preußen und Kursachsen aufgeteilt) und Stolberg (seit 1429 Stolberg-Wernigerode und Stolberg-Stolberg) aufgegliedert; später bestanden die (kursächsisch-) albertinischen Sekundogenitur-Fürstentümer Sachsen-Weißenfels (1656 bis 1746), Sachsen-Merseburg (1656 bis 1738) und Sachsen-Zeitz (1656 bis 1718). Nach dem Wiener Kongress (1815) wurde zum 1. April 1816 aus preußischen (Altmark, Magdeburg-Halle, Halberstadt), bisher kursächsischen (Wittenberg, Torgau, Merseburg, Naumburg, Nordthüringen) und ehemals kurmainzischen Gebieten (Erfurt, Eichsfeld) die preußische Provinz Sachsen gebildet. Sitz des Oberpräsidenten und der obersten Verwaltungsbehörde war Magdeburg. Die Universitäten Halle und Wittenberg wurden vereinigt und in Halle angesiedelt. Die anhaltinischen Fürstentümer behielten ihren territorialen Bestand. Sie waren jetzt in drei Teile aufgespalten. Während der napoleonischen Zeit hatten sie den Titel "Herzogtum" erworben wurden die Herzogtümer vereinigt (Quelle: Auszug aus dem Brockhaus). Im 19. Jahrhundert erlebte die preußische Provinz Sachsen einen industriellen Aufschwung. Durch die Industrialisierung stieg die Bevölkerungszahl vor allem in den Städten erheblich an, so z.b. in Halle zwischen 1815 und 1915 von auf Die Einwohnerzahl der Provinz Sachsen betrug 1910 ca. 3 Millionen, die Fläche km², Hauptstadt war Magdeburg. Das vereinigte Anhalt besaß ca Einwohner und eine Fläche von km². Die Hauptstadt war Dessau. Nach der Revolution 1918 hießen die anhaltinischen Gebiete offiziell "Freistaat Anhalt. 21

22 Während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft wurde die Provinz Sachsen und der Freistaat Anhalt wie die anderen Gebiete des Reiches politisch gleichgeschaltet. Das Land Sachsen-Anhalt bestand als selbstständiger deutscher Teilstaat nur von 1947 bis 1952, als es im Zuge der Neugliederung der Sowjetischen Militäradministration als eines der fünf Länder geschaffen worden ist. Es setzte sich zusammen aus der ehemaligen preußischen Provinz Sachsen, dem Land Anhalt und einigen kleineren, ehemals braunschweigischen und thüringischen Gebieten. Im Gegensatz zu den anderen vier Ländern besitzt Sachsen-Anhalt daher nicht ein beherrschendes, sondern mehrere historische Zentren. Halle wurde zur Landeshauptstadt, da die Stadt Magdeburg, die aufgrund der zentralen Lage favorisiert wurde, wegen der starken Kriegszerstörungen die Hauptstadtfunktion nicht wahrnehmen konnte wurde im Rahmen umfassender Verwaltungsreformen in der DDR das Land aufgelöst und in die Bezirke Halle und Magdeburg aufgeteilt. Die Neubildung des Landes Sachsen- Anhalt erfolgte 1990 mit den ehemaligen Bezirken Halle (ohne den Kreis Artern) und Magdeburg sowie dem Kreis Jessen. Landeshauptstadt wurde Magdeburg (Quelle: Statistisches Landesamt, Mathias Tullner: Geschichte des Landes Sachsen-Anhalt). 2. Kommunale Strukturen in Sachsen-Anhalt zwischen 1947 und 2007 anhand der Daten des Statistischen Landesamtes 2.1 Kommunale Strukturen zwischen 1947 bis 1990 Während in den alten Bundesländern zwischen 1968 und 1978 umfangreiche Gebietsreformen stattfanden, die zu einer Reduzierung der Gemeinden von ca auf ca führten, gab es auf dem Gebiet der sowjetischen Besatzungszone und späteren DDR keine vergleichbaren Neugliederungen. So lag die Gemeindeanzahl zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung bei ca , wovon auf Sachsen-Anhalt Gemeinden, davon 128 mit Stadtrecht, entfielen. Im Jahre 1948 hatte Sachsen-Anhalt noch Gemeinden sowie 19 kreisfreie Städte und 33 Landkreise. Mit dem Gesetz zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 27. April 1950 und den darauf erfolgten Verordnungen wurden 15 Stadt- und drei Landkreise aufgelöst. Die Stadtkreise wurden als kreisangehörige Städte in die Landkreise eingegliedert und die aufgelösten Landkreise auf benachbarte verteilt, wodurch neue Landkreisgrenzen entstanden. Zudem wurden 699 bis dahin selbstständige Gemeinden eingemeindet. Darüber hinaus wurden mit Gesetz vom 13. Juli 1950 zehn Gemeinden aus Sachsen-Anhalt 22

23 dem Land Brandenburg zugeordnet, während zwei Gemeinden aus dem Land Brandenburg und die Enklave Mumsdorf aus Thüringen dem Land Sachsen-Anhalt zugeteilt wurden. Anfang 1952 gab es mithin noch Gemeinden, vier kreisfreie Städte und 30 Landkreise. Mit Datum vom 23. Juli 1952 wurde sodann das Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der DDR verabschiedet, wonach die föderale Länderstruktur abgeschafft und Bezirke errichtet wurden. Im Zuge dessen wurden 416 Gemeinden des Landes Sachsen-Anhalt anderen Bezirken, u.a. Leipzig und Cottbus, zugeordnet. 38 Gemeinden aus Thüringen wurden dem Bezirk Halle und zwei dem Bezirk Magdeburg zuteil. Die kreisfreie Stadt Halberstadt wurde kreisangehörige Stadt des Kreises Halberstadt. Ende 1952 entfielen auf die beiden Bezirke Halle und Magdeburg jeweils 787 Gemeinden mit zwei kreisfreien Städten im Bezirk Halle und einer kreisfreien Stadt im Bezirk Magdeburg. Der Bezirk Halle wies 20 und der Bezirk Magdeburg 21 Landkreise auf. Im Jahre 1957 wurde der Landkreis Loburg, 1965 der Landkreis Seehausen und 1988 die Landkreise Kalbe (Milde) und Tangerhütte aufgelöst, so dass sich die Landkreise von 41 auf 37 verringerten. Rechtlich betrachtet waren die Gemeinden der DDR keine Körperschaften mit eigener kommunaler Selbstverwaltung, sondern das unterste Glied einer zentralen Staatsmacht, die als solche die staatlichen Vorgaben auszuführen hatten. An der Stärkung der kommunalen Ebene bestand daher zwangsläufig kein Interesse, so dass grundlegende Gebietsreformen einhergehend mit der Begründung einer modernen Verwaltung nicht stattfanden. Erst mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung (KomVerf)) vom 17. Mai 1990 wurde den Kommunen eine dem Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes vergleichbare Rechtsstellung eingeräumt. 2.2 Kommunale Strukturen ab Gebietsstand Im Zuge der Wiedervereinigung wurde die Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR wurde den Gemeinden die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben übertragen, so dass sie nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht hatten, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln ( 2 Abs. 1 KomVerf) hatte das Land Sachsen-Anhalt Gemeinden, davon 128 mit Stadtrecht sowie 37 Landkreise. Zum 31. Dezember 1991 waren es noch Ge- 23

24 meinden/städte, einschließlich der kreisfreien Städte mit insgesamt Einwohnern. Diese wiesen folgende Einwohnerstruktur auf: unter 100 Ew. 100 bis 200 Ew. 200 bis 500 Ew. 500 bis Ew bis Ew bis Ew bis Ew bis Ew. über Ew. Anzahl der Gemeinden/Städte Die 37 Landkreise des Landes Sachsen-Anhalt hatten zum 30. Dezember 1991 folgende Einwohnerstärke: bis Ew bis Ew bis Ew bis Ew. über Ew. Anzahl der Landkreise Kreisgebietsreformen im Jahre 1994 und 2007 Ab 1991 wurde systematisch über eine Neuorganisation und Reform der Landesverwaltung nachgedacht. Landesregierung und Landtag gaben ab 1991 Untersuchungen zu Aufgaben, Aufgabenverteilung und Aufbauorganisationen in Auftrag. So wurde eine Projektgruppe zur Erarbeitung eines Leitbildes der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften im Land Sachsen-Anhalt eingerichtet. Im Ergebnis stellte diese zunächst fest, dass Verwaltungseinheiten bis Einwohner aufweisen sollten. Unter Berücksichtigung verschiedenster Gesichtspunkte wurden sodann als untere wirtschaftliche und funktionale Größenordnung Einheiten von Einwohnern akzeptiert. Demgegenüber sollten Landkreise bei Bestehen der drei Regierungsbezirke möglichst Einwohner aufweisen, wobei eine Unterschreitung der Grenze von Einwohnern vermieden werden sollte Kreisgebietsreform im Jahre 1994 Mit dem Gesetz zur Kreisgebietsreform vom 13. Juli 1993 (GVBl. LSA, S. 352 ff.) beschloss der Landtag des Landes Sachsen-Anhalts die bis dahin 37 Landkreise auf 21 Landkreise zu reduzieren. Das Gesetz trat am 1. Juli 1994 in Kraft. Danach wiesen die 21 Landkreise folgende Einwohnerstärke auf: 24

25 Einwohner bis Ew bis Ew bis Ew. über Ew. Anzahl der Landkreise Demnach überschritten von den insofern neu gebildeten Landkreisen 19 % die vorgegebene Durchschnittsgröße von Einwohnern; 23,8 % unterschritten die festgesetzte Untergrenze von Einwohnern. Die mit der Kreisgebietsreform im Jahre 1993 beabsichtigten Ziele wurden in den Folgejahren durch die (1993 noch nicht absehbare) negative demografische Entwicklung des Landes Sachsen-Anhalt überholt. Ab 1999 begann die Landesregierung das Leitbild für die Kreisstrukturen Sachsen-Anhalts dieser Bevölkerungsentwicklung anzupassen. Auf der Basis der bis zum Jahr 2010 prognostizierten demografischen Entwicklung wurde für die Landkreise eine Mindestgröße von Einwohnern, bezogen auf die damals aktuellen Einwohnerzahlen, festgelegt (Ausführliche Untersuchung zur Entwicklung eines Leitbildes für den kommunalen Bereich des Ministerium des Innern, 1999, S. 160). Begleitet wurden die Leitvorstellungen durch Diskussionen im politischen Raum: Diese mündeten unter anderem in einem mit großer Mehrheit gefassten Landtagsbeschluss (LT-Drs. 3/68/5222 B), in dem die Weiterentwicklung effizienter Strukturen in der Landesverwaltung und die Schaffung leistungsfähiger Einheiten auf der kommunalen Ebene als wesentliche Faktoren für die Zukunftsfähigkeit des Landes Sachsen-Anhalt festgestellt wurde. Die Durchführung eines nachhaltigen Reformprozesses, der die Modernisierung der Landesverwaltung und eine Funktional- und Kommunalreform umfassen sollte, wurde in diesem Beschluss als notwendig erkannt. Eine Umsetzung erfolgte angesichts des Endes der Legislaturperiode nicht mehr Kreisgebietsreform im Jahre 2007 Zu Beginn der neuen Legislaturperiode im Jahre 2003/2004 wurde das Reformvorhaben wieder aufgenommen und auf der Basis weitergehender Prognoseerkenntnisse fortentwickelt. Diesen Entwicklungen war auf allen Ebenen der Verwaltung Rechnung zu tragen. Ziel der Kreisgebietsreform war die Herstellung leistungsstarker und zukunftsfähiger Strukturen, die den Anforderungen an die kreisliche Ebene auch bei rückläufigen Einwohnerzahlen gerecht werden sollte. Dies führte in der Tendenz zu einer Vergrößerung der Einwohnerzahlen pro Landkreis. Dabei wurde davon ausgegangen, dass Mindesteinwohnerzahlen der Landkreise nicht Selbstzweck oder alleiniges Ziel sein sollten, sondern die Fähigkeit der Landkreise zur wirtschaftlichen, sparsamen und zugleich effizienten Aufgabenerledigung entscheidend wäre. 25

26 Die Kreisneugliederung vollzog sich in drei Schritten: Im ersten Schritt hat der Gesetzgeber das Gesetz über die Grundsätze für die Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse und die Neugliederung der Landkreise (Kommunalneugliederungs-Grundsätzegesetz Kom- NeuglGrG) vom 11. Mai 2005 (GVBl. LSA, S. 254 ff.) verabschiedet. Ziel der Reform war es, dass angesichts der demografischen Entwicklung und künftiger weiterer Aufgabenübertragungen die Leistungsfähigkeit der Landkreise gestärkt und langfristig gesichert werden soll. Das Leitbild der Kreisneugliederung ist in 6 Abs. 2 bis 5 KomNeuglGrG verankert. Danach verfügen die künftigen Kreise über eine Mindesteinwohnerzahl von , prognostiziert für das Jahr 2015, es sei denn, im neu zu bildenden Landkreis läge im Jahr 2015 eine unterdurchschnittliche Einwohnerdichte von weniger als 70 Einwohner pro km² vor. Eine ausnahmsweise Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl von war möglich, sie sollte nicht mehr als 5 % von betragen. Daneben waren raumordnerische Zusammenhänge, wirtschaftliche und naturräumliche Zusammenhänge sowie historische und landsmannschaftliche Verbundenheiten zu berücksichtigen. In der Gesamtschau sollte der einwohnerstärkste neue Landkreis nicht mehr als doppelt so viele Einwohner haben wie der einwohnerschwächste (außer bei einer Einwohnerdichte unter 70 Einwohner/km²). Der nach der Fläche größte neue Landkreis durfte nicht mehr als km² umfassen. Die Fläche konnte ausnahmsweise um höchstens 10 % überschritten werden. Insgesamt sollte die Neugliederung der Landkreise die Neugliederung anderer Landkreise nicht behindern und in der Regel durch eine Vollfusion bestehender Landkreise erfolgen. Einzelne Gemeinden konnten die Kreiszugehörigkeit wechseln, wenn dies mit vorstehenden Grundsätzen und dem Zuschnitt der Verwaltungsgemeinschaften vereinbar ist. Von der letztgenannten Möglichkeit hat allein die Stadt Falkenstein (Harz) Gebrauch gemacht, die aus dem künftigen Salzlandkreis in den Landkreis Harz wechselte. Der Landesgesetzgeber hat sodann im zweiten Schritt unter Beachtung dieser Grundsätze mit dem Gesetz zur Kreisgebietsneuregelung (LKGebNRG) vom 11. November 2005 (GVBl. LSA, S. 692 ff.) eine Neugliederung der Landkreise vorgenommen und deren Anzahl von gegenwärtig 21 auf 11 reduziert. Eine Besonderheit ergab sich aus der Berücksichtigung der besonderen landsmannschaftlichen und historischen Beziehungen im bisherigen Landkreis Anhalt-Zerbst. Die Koalitionsvereinbarung sieht eine gesetzgeberische Umsetzung des Bürgerwillens in der Stadt Zerbst und der sie umgebenden Gemeinden vor, wenn durch Bürgerentscheid vor Ort eine andere Kreiszuordnung beschlossen werden sollte. Die Bürger der Stadt Zerbst/Anhalt sowie die Bürger weiterer 16 Gemeinden haben in Bürgerentscheiden für eine Zuordnung zu dem neuen Landkreis Anhalt-Bitterfeld anstatt der geplanten Zuordnung zu dem Landkreis Anhalt-Jerichow gestimmt. Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Kreisgebietsneuregelung vom 19. Dezember 2006 (GVBl. LSA, S. 544 ff.) trug der Ge- 26